Імплементація природоохоронних директив Європейського Союзу в Україні як спосіб трансформації сфери охорони довкілля

The article assesses content and feasibility of EU environmental initiatives in Ukraine in a downturn of ecological problems: destruction of forest resources, uncontrolled mining of mineral resources, increase of the extent and surface of contaminated areas, enhanced ecosystem degradation processes, imperfection of the national environmental legislation, which is one of the main causes of environmental problems. Proposals on the financing mechanism of environmental action in compliance with European practice are justified. The structure of expenses arising from the implementation of EU environmental law sources in Ukraine has been determined. Two basic sectors of cost estimation are identified, their main components are indicated. The classification of methodological approaches to the calculation of the approximation cost is presented. The main blocks of the National Strategy of approximation of Ukrainian legislation to the EU law in the environmental field are considered. Sectoral budget support of the European Union provides for the transfer by the European Commission of financial resources to the State Budget of Ukraine on a free and irrevocable basis subject to structural reforms. The process of implementation in Ukraine of directives of the sector “Environmental Management and Integration of Environmental Policy into Other Sectoral Policies”, which form horizontal legislation, is analyzed. It is proposed to calculate the costs of environmental education of Ukrainian citizens. The share of costs of the Directives of the Sector “Air Quality” has been determined. An analysis of the approximation provisions and the content of the relevant measures under the Air Quality Sector Directives allow us to claim that the recommended transformations are aimed at improving the measurements and calculations of the already caused environmental damage and will not contribute to the prevention of air pollution. The implementation of activities in the Air Quality sector does not entail the cost of limiting any adverse effects or preventing, inventorying, auditing or retraining major air pollutants.

Key words: EU environmental directives, regulations, approximation, implementation, transposition, horizontal legislation, vertical legislation.

Постановка проблеми. Нині в Україні відбувається поглиблення екологічних проблем, адже нещадно знищуються лісові ресурси, безконтрольно видобуваються мінеральні ресурси, збільшуються ступінь та площа забруднених територій. Таке ставлення до природних ресурсів та екологічних проблем вирізняє Україну серед інших європейських країн. Тоді як більшість країн Європи будує енергоефективну, низьковуглецеву, інноваційну модель економіки, яка є прибутковою, ефективною та дружньою до довкілля, в Україні посилюються процеси деградації екосистем. Сталий розвиток та «зелена економіка» в Україні мають статус лише декларативних заяв і не стають підґрунтям ні управлінської діяльності, ні господарської практики. Однією з причин поширення екологічних негараздів в Україні є недосконалість вітчизняного екологічного законодавства.

Відповідно до п. 4.8 Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 року № 2818-УІ передбачено ефективне функціонування системи законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, основними вимогами до якої мають бути її відповідність Конституції України, наближення до відповідних Директив ЄС, забезпечення впровадження багатосторонніх екологічних угод (конвенцій, протоколів тощо), стороною яких є Україна. Нині майже завершується період реалізації державної екологічної політики, однак позитивних зрушень у вирішенні екологічних проблем не відбувається.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вжиття природоохоронних заходів та підвищення виробничого потенціалу за допомогою екологічних інвестицій у наукових працях досліджували В. Горлачук, Б. Данилишин, С. Ілляшенко, Л. Мельник, С. Рогач, А. Сердюк, Є. Хлобистов та інші науковці. «Озелененню» економіки присвячені праці таких вчених, як О. Веклич, Т. Галушкіна, А. Качинський, В. Потапенко. Однак запровадження засад сталого розвитку в Україні потребує досконалого економіко-правового механізму, який би дав змогу за допомогою офіційних правил гри насамперед вирішити екологічні проблеми та створити фундамент для гармонійних відносин суспільства з довкіллям.

Постановка завдання. Мета статті полягає в оцінюванні змісту та доцільності природоохоронних ініціатив ЄС в Україні, обґрунтуванні пропозицій щодо фінансування заходів зі збереження природного навколишнього середовища з урахуванням європейської практики. Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки та Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2016-2020 роки передбачено значну кількість заходів, вжиття яких спрямоване на виконання міжнародних зобов'язань України та наближення законодавства України до права Європейського Союзу. Національні плани дій містять як заходи загального характеру, так і заходи щодо адаптації законодавства України до вимог права ЄС, а також імплементацію їх окремих положень. Отже, завданнями дослідження є аналіз основних блоків Національної стратегії наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері довкілля; розроблення пропозицій щодо трансформації заходів, пов'язаних з імплементацією європейських Директив. У процесі дослідження застосовано метод класифікації, графічний та економіко-статистичний методи.

Виклад основного матеріалу дослідження. Нині в Україні розроблено Національну стратегію наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері довкілля. Цей документ підготовлено в рамках реалізації проєкту «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні Секторальної бюджетної підтримки». Секторальна бюджетна підтримка ЄС передбачає переказ Європейською комісією на безоплатній та безповоротній основі фінансових ресурсів до Державного бюджету України за умови проведення структурних реформ. Зазначена співпраця реалізується шляхом укладення Угод про фінансування, відповідно до яких Уряд України на підставі затверджених стратегічних документів бере зобов'язання стосовно проведення реформ у відповідному секторі реалізації державної політики України, натомість Європейський Союз зобов'язується забезпечити фінансовий внесок на підтримку проведення цих реформ.

Національну стратегію наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері довкілля розроблено за методом ієрархічного планування, що складається з таких трьох рівнів, як загальний напрям «Навколишнє середовище» (найвищий рівень), сектори («Управління довкіллям та інтеграція екологічної політики у інші галузеві політики», «Якість атмосферного повітря», «Управління відходами та ресурсами», «Якість води та управління водними ресурсами, включаючи морське середовище», «Охорона природи», «Промислове забруднення та техногенні загрози», «Зміна клімату та захист озонового шару» та «Генетично модифіковані організми») та окремі джерела права ЄС, наведені у Додатку ХХХ до Угоди про асоціацію (ст. 5) [10].

Процес апроксимації, який має пройти Україна, дає можливість організувати інститути, виробити процедури та підготувати персонал (кадри) до виконання повсякденних процесів та обов'язків Європейського Союзу з розроблення правових норм, їх реалізації та контролю дотримання. Відповідно до загальноєвропейських підходів процес наближення (апроксимації) організовано в такі три стадії, як транспозиція, імплементація та забезпечення дотримання (повне впровадження або технічна імплементація). Транспозиція це процес нормативно-правового приведення законодавства країни у відповідність до вимог права ЄС. В Україні це організовано у формі адаптації законодавства України до права ЄС, що з 2004 року відбувається в рамках виконання відповідної Загальнодержавної програми. Додатком ХХХ до Угоди про асоціацію визначено конкретні терміни транспозиції для кожного з 29 джерел права ЄС, які наведені в ньому. Переважно вони становлять 2-3 роки з моменту набуття чинності Угодою про асоціацію.

Імплементація це практичне впровадження вимог і стандартів ЄС. Вона передбачає наявність інституційної, фінансової та інвестиційної складових. Здійснити імплементацію без приведення законодавства у відповідність неможливо, тому вона відбувається після транспозиції. Водночас імплементація потребує значно більших ресурсів, зокрема часових, фінансових та людських, тому Угодою про асоціацію на імплементацію відведено від двох до десяти років, а часто термін визначатиме Рада асоціації залежно від оцінки досягнутого прогресу. Стратегію побудовано таким чином, що вона враховує всі зазначені елементи й стадії. Під час розроблення Стратегії також було враховано правову природу та особливості застосування джерел права ЄС (директив і регламентів), що наведені у Додатку ХХХ до Угоди про асоціацію (ст. ст. 5, 6) [10].

Зрозуміло, що апроксимація до джерел права ЄС вимагатиме додаткових витрат, що виникатимуть у природоохоронній сфері. Узагальнення досвіду країн Центральної та Східної Європи, які протягом останнього десятиліття готувалися до вступу в ЄС, дає змогу зазначити, що апроксимація до “acquis communautaire” у сфері охорони довкілля супроводжується екстремальним зростанням відповідних витрат, пов'язаних з апроксимацією (ст. 38) [10]. Наприклад, у країнах Центральної та Східної Європи витрати на апроксимацію в розрахунку на 1 людину варіювались від 450 євро (Литва) до 1 200 євро (Словенія). В середньому по країнах Центральної та Східної Європи на 1 людину було виділено, згідно з нашими розрахунками, 1 020 євро. Цілком логічно припустити, що для України сума додаткових витрат може складати 42,9 млрд. євро.

Відповідно до європейської практики групою експертів запропоновано виділяти два базових секторів оцінювання, а саме суспільний (публічний) та приватний. Перший з них пов'язаний з бюджетною сферою (на державному та місцевому рівнях), а другий стосується коштів суб'єктів господарювання. У складі витрат як суспільного, так і приватного секторів рекомендують обраховувати три основних їх складові, а саме адміністративні чи адміністративно-управлінські (“administrative costs”, “administrative and management costs”), операційні (“operation”) та інвестиційні (капітальні), які можуть поділятись на нові інвестиції та реінвестиції (рис. 1).

Визначення вартості апроксимації може здійснюватися за різними оцінками, їх стислу характеристику наведено в табл. 1. На думку науковців, до кожного масиву джерел права ЄС у сфері охорони довкілля, що підлягають імплементації в Україні згідно з Угодою про асоціацію, має застосовуватися свій методичний підхід, який враховуватиме специфіку джерела. При цьому фінансовий аналіз передбачає врахування низки чинників, що потенційно впливатимуть на розподіл витрат і формування джерел коштів. До них, якщо брати до уваги конкретну ситуацію в Україні, можна зарахувати такі:

1) застосування фінансових механізмів державно-приватного партнерства, зокрема в житлово-комунальній сфері, у сфері поводження з відходами, що дасть змогу певною мірою перенести фінансове навантаження на приватний сектор;

2) субсидування приватного сектору (в разі реалізації найбільш капіталоємних природоохоронних проєктів) шляхом пільгового кредитування тощо;

3) очікуване фінансування природоохоронних заходів за іншими державними програмами чи іншими документами (ст. 45) [10].

Відповідно до Глави 6 «Навколишнє природне середовище» Розділу V «Економічне та галузеве співробітництво» Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [1], а також задля збереження, захисту, поліпшення й відтворення якості навколишнього середовища, раціонального природокористування та заохочення вжиття заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища, Україна має імплементувати 24 директиви та 3 регламенти ЄС у природоохоронне законодавство.

Аналіз процесу впровадження необхідних змін дає змогу стверджувати, що на законодавчому рівні в Україні відбувається лише часткова імплементація Директив та Регламентів ЄС. Слід зазначити, що сектор «Управління довкіллям та інтеграція екологічної політики у інші галузеві політики» охоплює чотири Директиви, які формують горизонтальне законодавство. За кожною Директивою впроваджені зміни на законодавчому рівні, які стосуються питань доступу громадськості до екологічної інформації, оцінювання впливу на навколишнє природне середовище, участі громадськості та надання інформації (рис. 2).Згідно з «Індикативною вартісною оцінкою апроксимації законодавства України до права і політики ЄС у сфері охорони довкілля» у цьому секторі передбачені лише адміністративні витрати у розмірі 1 770,0 тис. грн. (110,6 тис. євро). Аналіз положень з апроксимації та змісту відповідних заходів дає змогу стверджувати, що вони мають формальний характер та не мають адресності. Так, заходи з апроксимації Директиви 2003/35/СЄ включають встановлення в рамках нормативно-правового регулювання механізмів, таких як інформування громадськості, консультації з громадськістю, врахування зауважень і пропозицій громадськості у процесі прийняття рішень, а також такі пов'язані заходи, як інформаційно-консультаційні послуги, залучення громадськості, інформаційно-презентаційні заходи, вартість вжиття яких становить 170,0 тис. грн. (10,6 тис. євро).

Рис. 1 Структура витрат під час упровадження джерел права Європейського Союзу у сфері охорони довкілля

Таблиця 1 Класифікація методичних підходів до обрахунку вартості апроксимації

Джерело: адаптовано до джерела (ст. ст. 41-42) [10]

Таблиця 2 Витрати на екологічну просвіту громадян України (у межах однієї групи садочку, класу школи, групи навчального закладу, організації)

Зрозуміло, що доступ громадськості до екологічної інформації та її поширення органами влади має сприяти зростанню уваги до проблем навколишнього середовища, вільному обміну думками, участі громадськості у прийнятті рішень щодо навколишнього середовища.

Рис. 2 Директиви сектору «Управління довкіллям та інтеграція екологічної політики у інші галузеві політики»

Таблиця 3 Питома вага витрат за Директивами сектору «Якість атмосферного повітря», %

Джерело: сформовано за даними джерела [11]

Однак вільний обмін думками та участь громадськості в обговоренні екологічних проблем можуть відбутися лише за умови свідомого ставлення громадян до довкілля, розуміння ними причин і наслідків екологічних загроз. Проте активність громадян у зазначених процесах не буде мати місце, поки населення країни не матиме екологічних знань, отриманих принаймні за допомогою екологічної просвіти, тому логічно буде передбачити формування та законодавче закріплення фінансових механізмів, які забезпечили б екологічну просвіту громадян України (табл. 2).

Решта 20 Директив та 3 Регламенти ЄС стосуються вертикального законодавства в різних сферах застосування. До сектору «Якість атмосферного повітря» належать шість Директив. По чотирьох з них запроваджені зміни на законодавчому рівні, по інших двох адаптація не відбувається. Згідно з «Індикативною вартісною оцінкою апроксимації законодавства України до права і політики ЄС у сфері охорони довкілля» у цьому секторі передбачені витрати в розмірі 105,8 млн. грн. (6 618,5 тис. євро). Аналіз у розрізі Директив та видів витрат наведено в табл. 3.

За сектором «Якість атмосферного повітря» найбільшу питому вагу мають інвестиційні витрати (83,6%), а найменшу адміністративні витрати (2,7%). У розрізі Директив найбільш витратною за апроксимацією є Директива 20018/50/ ЄС, адже витрати на її впровадження складають 76,4%, найменше коштів потребує Директива 94/63/ЄС, а саме 0,4%. Аналіз положення з апроксимації та змісту відповідних заходів за Директивами сектору «Якість атмосферного повітря» дає змогу стверджувати, що рекомендовані трансформації спрямовані на вдосконалення вимірювань та розрахунків уже завданої шкоди довкіллю, отже, не сприятимуть попередженню забруднення атмосферного повітря. Зокрема, на апроксимацію Директиви 2004/107/ЄС про миш'як, кадмій, ртуть, нікель та поліциклічні ароматичні вуглеводні у атмосферному повітрі передбачено 2 156,0 тис. грн. (134,8 тис. євро). Ці кошти мають бути витрачені на прийняття нормативно-правових актів, які визначатимуть зони та агломерації для вимірювання концентрацій арсену, кадмію, ртуті, нікелю, ПАВ у атмосферному повітрі та здійснять їх класифікацію; врегулюють вимірювання арсену, кадмію, ртуті, нікелю, ПАВ у атмосферному повітрі; визначать порядок розміщення постів спостереження за концентрацією арсену, кадмію, ртуті, нікелю, ПАВ у атмосферному повітрі; встановлять порядок здійснення моніторингу за вмістом арсену, кадмію, ртуті, нікелю, ПАВ у атмосферному повітрі; визначать порядок інформування населення щодо концентрації речовин, зазначених у п. 1 ст. 7 Директиви 2004/107/ЄС; врегулюють порядок вжиття заходів щодо підтримки та підвищення якості повітря стосовно арсену, кадмію, ртуті, нікелю та ПАВ. Щодо заходу «Системна реалізація заходів щодо підтримки та поліпшення якості повітря стосовно арсену, кадмію, ртуті, нікелю та ПАВ» кошти у розмірі 96,0 тис. грн. (6,0 тис. євро) виділені лише на тренінг для контролюючих органів. Під час вжиття заходів у секторі «Якість атмосферного повітря» не передбачаються витрати на попередження забруднення, здійснення інвентаризації, ревізії чи перекваліфікації основних об'єктів забруднювачів повітря.

Запровадження цих Директив в Україні має сприяти створенню європейської системи моніторингу із сучасним обладнанням, багатьма новими постами спостереження, системи, яка буде інструментом розроблення та реалізації природоохоронної політики.

Висновки і пропозиції

Реалізація положень «Національної стратегії наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері охорони довкілля» нині обмежується впровадженням змін лише на законодавчому рівні щодо регламентів та деяких директив ЄС. Поки що подальшої імплементації не відбувається.

Відповідно до положень «Індикативної вартісної оцінки апроксимації законодавства України до права і політики ЄС у сфері охорони довкілля» фінансування секторальних витрат спрямоване на вжиття заходів, які безпосередньо спрямовані на усунення уже завданої шкоди довкіллю й не забезпечують попередження та мінімізацію виникнення антропогенного, техногенного та інших негативних впливів на навколишнє природне середовище. Отже, наявний перелік заходів реалізації директив та регламентів ЄС у сфері охорони довкілля, процес їх фінансування потребують подальшого перегляду та вдосконалення.

європейський союз екологічний природоохоронний

Список використаної літератури

1. Угода про асоціацію між Україною та ЄС. иИ/Ь: https://eu-ua.org/ uhoda-pro-asotsiatsiiu.

2. Про оцінку впливу на довкілля : Закон України від 23 травня 2017 року № 2059^Ш. иКІ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2059-19.

3. Про внесення змін до Положення про Міжвідомчу координаційну раду з питань реалізації в Україні Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті : Постанова Кабінету Міністрів України від 6 червня 20І8 року № 456. иИ/Ь: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/456-2018-%D0%BF.

4. Підписання Угоди між Урядом України та Регіональним Екологічним Центром для Центральної та Східної Європи (РЕЦ) про правовий статус та відкриття його представництва в Україні. иИ/Ь: https://menr.gov.ua/news/31976.html.

5. Про стратегічну екологічну оцінку : Закон України від 20 березня 2018 року № 2354^Ш. иИ/Ь: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2354-19.

6. Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних : Закон України від 1 серпня 2017 року № 319^Ш. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/319-19tfn21.

7. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України : Закон України від 18 грудня 2017 року № 2059^Ш. иИ/Ь: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254-15.

8. Про схвалення Концепції створення загальнодержавної автоматизованої системи «Відкрите довкілля» : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2018 року № 825-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 825-2018-°/<Л1%80.

9. Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на довкілля : Постанова Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 року № 771. иИ/Ь: https://zakon0.rada.gov.ua/ laws/show/771-2011-%D0%BF.

10. Національна стратегія наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері довкілля. иИ/Ь: https://menr.gov.ua/files/docs/draft_NAS_ FEB2015.pdf.

11. Індикативна вартісна оцінка апроксимації законодавства України до права і політики ЄС у сфері охорони довкілля. иИ/Ь: https://drive.google.com/file/ d/1rw5ubTsenc7rQOikhlURgLKuV2K-СCin/view.

Размещено на Allbest.ru