Нормативно-правове забезпечення реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища у країнах ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ГРОМАДСЬКІСТЮ ПРАВА НА УЧАСТЬ У ПРОЦЕСІ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ У СФЕРІ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА У КРАЇНАХ ЄС

REGULATORY AND LEGAL SUPPORT FOR THE IMPLEMENTATION BY THE PUBLIC OF THE RIGHT TO PARTICIPATE IN THE DECISION-MAKING PROCESS IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION IN THE EU COUNTRIES

законодавство міжнародний охорона природа

АБРАМОВСЬКИЙ Р.Р.

Актуальність статті полягає в тому, що охорона навколишнього середовища є завданням глобального масштабу, що свідчить про необхідність ефективного міжнародного співробітництва. Аналіз питання про участь громадськості у прийнятті екологічних рішень засвідчив, що і наша держава, і більшість зарубіжних країн мають багато схожих проблем. Водночас окремі країни уже набули достатнього досвіду у їх вирішенні. У цьому сенсі дослідження зарубіжного досвіду адміністративно-правового забезпечення реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища є досить важливим, оскільки на основі його розуміння можлива адекватна побудова і вдосконалення національного законодавства в процесі імплементації міжнародних норм у національне законодавство. Метою статті є аналіз міжнародного та європейського законодавства щодо реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища. У статті досліджено питання нормативно-правового забезпечення реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища у країнах ЄС. Здійснено аналіз норм міжнародного та європейського законодавства щодо закріплення в ньому положень про участь громадськості у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища. Охарактеризовано принцип доступу громадськості до інформації, принцип участі громадськості у прийнятті екологічних рішень, принцип доступу до правосуддя. Визначено значення нормативно-правового забезпечення реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища у країнах ЄС для розвитку вітчизняного законодавства з регулювання досліджуваного питання. З'ясовано, що Орхуська конвенція закріпила основні принципи участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища та механізми цієї участі. Окрім того, вона визначила розвиток законодавства країн-підписантів у напрямі участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Ключові слова: охорона навколишнього природного середовища, громадськість, екологічна інформація, доступ до інформації, доступ до правосуддя, принципи.

The relevance of the article is that environmental protection is a global task, which indicates the need for effective international cooperation. Analysis of the issue of public participation in environmental decision-making has shown that both our country and most foreign countries have many similar problems. At the same time, some countries have already gained sufficient experience in solving them. In this sense, the study of foreign experience of administrative and legal support of public realization of the right to participate in decision-making in the field of environmental protection is very important, because based on its understanding it is possible to adequately build and improve national legislation in the implementation of international norms. The purpose of the article is to analyze the international and European legislation on the exercise by the public of the right to participate in the decision-making process in the field of environmental protection. The article examines the issue of regulatory and legal support for the implementation of the public's right to participate in the decision-making process in the field of environmental protection in the EU. An analysis of the norms of international and European legislation on enshrining in it the provisions on public participation in the decision-making process in the field of environmental protection. The principle of public access to information, the principle of public participation in environmental decision-making, the principle of access to justice are described. The importance of normative-legal provision of public realization of the right to participate in the decision-making process in the field of environmental protection in the EU countries for the development of domestic legislation to regulate the research issue is determined. It was found that the Aarhus Convention established the basic principles of public participation in decision-making in the field of environmental protection and the mechanisms of this participation. In addition, it identified the development of the legislation of the signatory countries in the direction of public participation in decisionmaking in the field of environmental protection.

Key words: environmental protection, public, ecological information, access to information, access to justice, principles.

Постановка проблеми. Охорона навколишнього середовища є завданням глобального масштабу, що свідчить про необхідність ефективного міжнародного співробітництва. Аналіз питання про участь громадськості у прийнятті екологічних рішень засвідчив, що і наша держава, і більшість зарубіжних країн мають багато схожих проблем. Водночас окремі країни уже набули достатнього досвіду у їх вирішенні. У цьому сенсі дослідження зарубіжного досвіду адміністративно-правового забезпечення реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища є досить важливим, оскільки на основі його розуміння можлива адекватна побудова і вдосконалення національного законодавства в процесі імплементації міжнародних норм у національне законодавство.

Мета статті полягає в аналізі міжнародного та європейського законодавства щодо реалізації громадськістю права на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Стан дослідження проблеми. Дослідженню міжнародного досвіду щодо участі громадськості у процесі прийняття рішень присвятили праці такі науковці, як: В.І. Андрейцев, А.П. Гетьман, Т.Б. Єрмолаєва, І.П. Іванець, Л.А. Калишук, В.В. Костицький, С.М. Кравченко, Н.Р Малишева, К.В. Медведєв, Г.В. Мороз, Ю.С. Шемшученко та інші.

Виклад основного матеріалу. Право громадян на участь у процесі прийняття рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища передбачено багатьма міжнародно-правовими актами. Так, принцип участі громадськості відображений у базових документах міжнародного екологічного права, починаючи від Ріо-де-Жанейрської декларації з навколишнього середовища, прийнятої Конференцією ООН по навколишньому середовищу і розвитку в 1992 році. Зокрема, Принцип 10 Декларації Ріо закріплює, що на національному рівні кожна людина повинна мати відповідний доступ до інформації, що стосується довкілля, яка є в розпорядженні державних органів, включаючи інформацію про небезпечні матеріали і діяльності в їх громадах, і можливість брати участь у процесах прийняття рішень. Держави розвивають і заохочують ін- формованість і участь населення шляхом широкого надання інформації [1].

До таких актів слід віднести й Орхуську конвенцію від 25.06.1998, метою якої є сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, кожна зі Сторін гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї Конвенції [4]. Отже, зазначена Конвенція закріплює три основні принципи права населення на здорове навколишнє середовище, а саме: принцип доступу до інформації про стан навколишнього середовища, принцип участі громадськості у процесі прийняття рішень, принцип доступу до правосуддя.

Окрім того, Орхуська конвенція визначає основні поняття та положення щодо реалізації громадськістю зазначених принципів на практиці. Насамперед нормативно-правовий акт наводить поняття «екологічна інформація», що, як уже зазначалося, набагато ширше, ніж поняття «навколишнє природне середовище», та містить, крім останнього, також інформацію про такі фактори, як речовини, енергія, шум і випромінювання, а також діяльність або заходи, включаючи адміністративні заходи, угоди в галузі навколишнього середовища, політику, законодавство, плани і програми, що впливають або можуть впливати на складники навколишнього середовища, дані економічного аналізу; стан здоров'я та безпеки людей, умови їхнього життя; стан об'єктів культури тією мірою, якою на них впливає або може вплинути стан навколишнього середовища [4].

Реалізація громадськістю принципу доступу до інформації про стан навколишнього середовища ґрунтується на таких основних положеннях. По-перше, щодо строків надання інформації. Відповідно до зазначеної Конвенції основним строком є один місяць з моменту подання заяви, який може бути подовжено до двох місяців після подання заяви залежно від обсягів та складності відповідної інформації. Окрім того, державний орган, уповноважений надати екологічну інформацію, повинен у максимально стислий строк поінформувати подавця запиту про її відсутність та можливість звернутися до іншого органу, який може мати таку інформацію, або передати запит такому органу, повідомивши про це подавця запиту. При цьому інформація повинна негайно поширюватися серед членів громадськості, яких вона потенційно торкається, у разі, якщо існує реальна загроза для здоров'я людей або навколишнього середовища, що виникла в результаті людської діяльності або стала наслідком природних явищ, з метою вжиття заходів щодо відвернення або зменшення шкоди. Ще один термін стосується публікації і поширення національного звіту про стан навколишнього середовища, включаючи інформацію про якість навколишнього середовища та інформацію щодо навантажень на навколишнє середовище, що становить регулярні проміжки часу, які не перевищують три або чотири роки.

По-друге, Конвенція регулює питання щодо підстав відмови у наданні інформації. Такими підставами можуть бути необґрунтованість або несформульованість запиту та/або незавершеність матеріалів, щодо яких складено запит, а також негативний вплив на конфіденційність діяльності державних органів, міжнародні відносини, національну оборону або державну безпеку, відправлення правосуддя, конфіденційність комерційної та промислової інформації у випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з метою захисту законних економічних інтересів, особистих даних і (чи) архівів, що стосуються фізичної особи, коли ця особа не дала громадськості згоди на оприлюднення такої інформації згідно з положеннями національного законодавства, права інтелектуальної власності тощо у разі оприлюднення такої інформації. При цьому основним є положення про те, що інформація про шкідливі викиди у навколишнє середовище не може бути конфіденційною.

По-третє, щодо створення системи для збору та поширення інформації, яка може істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою державні органи повинні мати у своєму розпорядженні екологічну інформацію, яка стосується роду їх діяльності, та постійно поновлювати її; забезпечувати громадськості безкоштовний доступ до списків, реєстрів або архівів. Така інформація має, зокрема, включати: звіти про стан навколишнього середовища, тексти законодавчих актів з питань, що стосуються довкілля, документи з питань політики, плани та програми, що стосуються навколишнього середовища або мають до нього відношення, природоохоронні угоди та іншу інформацію тією мірою, якою наявність зазначеної інформації в такій формі може сприяти застосуванню національного законодавства для виконання положень Конвенції за умови, якщо така інформація вже є в електронній формі [4].

Реалізація принципу участі громадськості у процесі прийняття рішень полягає насамперед у залученні представників громадськості до вирішення питань щодо підготовки нормативних актів, розроблення планів, програм, стратегій, концепцій з охорони навколишнього природного середовища. Цей процес передбачає, по-перше, участь на початковому етапі прийняття рішення; по-друге, можливість висловлювати свою позицію письмово у формі звернень під час громадських слухань або розгляду питання за участю заявника шляхом надання зауважень, аналізу чи міркувань, які стосуються запланованої діяльності; по-третє, максимальне врахування результатів участі громадськості в ухваленому рішенні; по-четверте, інформування громадськості про прийняте рішення з його мотивацією з боку державних органів.

Реалізація принципу доступу до правосуддя, відповідно до Орхуської конвенції, полягає у можливості кожного громадянина, який вважає, що його право на доступ до інформації або на участь у прийнятті рішень порушено, оскаржити прийняте рішення в суді або іншому незалежному та неупередженому органі. На виконання цього положення передбачена гарантія такій особі доступу до визначеної законом швидкої процедури, яка не потребує оплати або передбачає мінімальні тарифи для перегляду справи державним органом або її розгляду незалежним і неупередженим органом, який не є судовим. При цьому, згідно з Конвенцією, сторони повинні розглянути питання щодо створення механізмів усунення або послаблення фінансових та інших перешкод на шляху до правосуддя. Оскарження може стосуватися законності рішення, дій або бездіяльності осіб, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища, а рішення може передбачати судову заборону діяльності, яка завдає шкоди довкіллю. Окрім того, судовий розгляд повинен бути справедливим, неупередженим, своєчасним і не пов'язаним з непомірними витратами [4].

Отже, Орхуська конвенція закріпила основні принципи участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища та механізми цієї участі. Окрім того, вона визначила розвиток законодавства країн-підписантів у напрямі участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища. При цьому слід зазначити новий підхід до права людини на безпечне і здорове довкілля, яке розглядається не лише як право, але і як обов'язок захищати і покращувати навколишнє середовище.

Окремі положення Орхуської конвенції були розвинуті і доповнені в інших нормативно-правових актах Європейського парламенту та Ради ЄС. Зокрема, йдеться про Директиву 2003/4/ЄС Європейського парламенту і Ради від 28.01.2003 про доступ громадськості до екологічної інформації та Директиву 2003/35/ЄС Європейського парламенту і Ради від 26.05.2003 про забезпечення участі громадськості в розробці певних планів і програм, що стосуються навколишнього середовища, та внесення поправок щодо участі громадськості та доступу до правосуддя Директиви Ради 85/337/ЄЕС і 96/61/ЄС.

Директива 2003/4/ЄС Європейського парламенту і Ради від 28.01.2003 про доступ громадськості до екологічної інформації має на меті гарантувати право доступу до екологічної інформації, яка є у розпорядженні державних органів або для державних органів, а також необхідність її поширення серед громадськості. Цей документ розширює поняття «державні органи» порівняно з Орхуською конвенцією та включає до нього «інших осіб або органи, які виконують державні адміністративні функції щодо навколишнього середовища відповідно до національного законодавства, а також інших осіб або органи, що діють під їх контролем і мають державні обов'язки або функції щодо навколишнього середовища» [2]. Окрім того, у Директиві 2003/4/ЄС пропонуються практичні заходи, спрямовані на ефективне здійснення цього права, зокрема призначення у державних органах відповідальних за інформацію, створення реєстрів або списків екологічної інформації, що зберігається в державних органах або інформаційних пунктах, з чітким зазначенням того, де можна знайти таку інформацію, створення та обслуговування засобів для вивчення необхідної інформації. При цьому документ визначає пріоритетний напрям розвитку доступу до екологічної інформації, який полягає у широкому використанні інформаційних і комунікаційних технологій.

Важливим, на наш погляд, є положення, відповідно до якого держава виступає гарантом того, що державні органи належним чином інформують громадськість про права, якими вони користуються в результаті цієї Директиви, і відповідною мірою надають інформацію, рекомендації та поради з цією метою.

Директива 2003/4/ЄС також акцентує на праві доступу громадськості до правосуддя у разі порушення права на отримання інформації, зокрема, якщо запит про інформацію було проігноровано, неправомірно відхилено (повністю або частково), отримано неадекватну відповідь або іншим чином не розглянуто відповідно до положень статей 3, 4 або 5. Справа може бути розглянута як судом, так і в адміністративному порядку іншим незалежним і безстороннім державним органом, створеним відповідно до закону. При цьому процедура розгляду повинна бути швидкою і безкоштовною або недорогою [2].

Наступним документом, який доповнює положення Орхуської конвенції щодо участі громадян у прийнятті рішень про охорону навколишнього природного середовища, стала Директива 2003/35/ЄС Європейського парламенту і Ради від 26.05.2003 про забезпечення участі громадськості в розробці окремих планів і програм, що стосуються навколишнього середовища, та внесення поправок щодо участі громадськості та доступу до правосуддя Директиви Ради 85/337/ЄЕС і 96/61/ЄС. Метою цієї Директиви є сприяння виконанню зобов'язань, що випливають з Орхуської конвенції, зокрема, за допомогою забезпечення участі громадськості в розробці певних планів і програм, що стосуються навколишнього середовища; поліпшення участі громадськості та забезпечення положень про доступ до правосуддя в рамках Директив Ради 85/337/ЄЕС і 96/61/ЄС [3]. До основних положень Директиви 2003/35/ЄС Європейського парламенту і Ради від 26.05.2003 слід віднести гарантії щодо надання своєчасної та ефективної можливості громадськості брати участь у підготовці, зміні або огляді планів чи програм. З цією метою держави-члени повинні гарантувати, що громадськість інформується за допомогою публічних повідомлень або інших відповідних засобів про будь-які пропозиції щодо таких планів або програм, їх модифікації або огляду, а також про компетентний орган, до якого можна направляти коментарі або питання; громадськість має право висловлювати коментарі і думки до прийняття рішень за планами і програмами; громадськість повідомляється про результати врахування її думки; компетентний орган інформує громадськість про прийняті рішення, а також про причини і міркування, на яких засновані ці рішення, включаючи інформацію про процес участі громадськості.

Окрім поліпшення участі громадськості в розробці певних планів і програм, що стосуються навколишнього середовища, Директива 2003/35/ЄС Європейського парламенту і Ради від 26.05.2003 внесла зміни щодо Директив Ради 85/337/ЄЕС і 96/61/ЄС про доступ до правосуддя, акцентуючи на можливості доступу до процедури перегляду в суді або іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому відповідно до закону, для оскарження матеріальної або процесуальної законності рішень, дій чи бездіяльності відповідно до положень цієї Директиви про участь громадськості [3].

Питанню впровадження принципу доступу до правосуддя присвячено Пропозиції про Директиву Європейського парламенту та Ради про доступ до правосуддя з питань навколишнього середовища /COM/2003/0624 final - cOd 2003/0246/ [6]. Ця Директива містить положення, спрямовані на забезпечення доступу до правосуддя в екологічних справах для представників громадськості та кваліфікованих юридичних осіб. Аналіз змісту цього документа свідчить про закріплення таких визначень, як «державний орган», «представник громадськості», «кваліфікований суб'єкт», «адміністративний акт», «адміністративна бездіяльність», «екологічний процес» та «екологічне право», уніфікація яких сприяє виробленню єдиних вимог до доступу до правосуддя з екологічних питань державами-учасницями. Окрім того, Директива визначає дії та бездіяльність приватних осіб, правовий статус представників громадськості, кваліфікованих осіб, критерії та процедуру визнання кваліфікованих юридичних осіб міжнародної, національної, регіональної або місцевої асоціації, організації чи групи, а також містить процесуальні процедури щодо запиту на внутрішню перевірку та екологічного розгляду. При цьому акцентовано на необхідності забезпечення адекватних та ефективних процедур з дотриманням принципів об'єктивності, справедливості, швидкості та фінансового спрощення.

На значну увагу заслуговують нормативно-правові акти, ухвалення яких сприяло процесу імплементації Орхуської конвенції, а також приведенню екологічного законодавства дер- жав-учасниць у відповідність до положень цієї Конвенції. Йдеться насамперед про Постанову (ЄС) № 1367/2006 Європейського парламенту та Ради від 06.09.2006 про застосування положень Орхуської конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, до інституцій та органів Співтовариства. Метою цих Правил є сприяння виконанню зобов'язань, що випливають з Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, шляхом встановлення правил застосування положень Конвенції до установ і органів Співтовариства, зокрема, за допомогою: гарантії права громадськості на доступ до екологічної інформації, яка отримана або підготовлена установами чи органами Співтовариства та перебуває в їх розпорядженні, а також шляхом визначення основних умов і практичних заходів із здійснення цього права; забезпечення того, щоб екологічна інформація поступово ставала доступною і поширювалася серед громадськості з метою досягнення її максимально можливої систематичної доступності та поширення шляхом використання, зокрема, комп'ютерних телекомунікацій і/або електронних технологій; забезпечення участі громадськості в планах і програмах, що стосуються навколишнього середовища; надання доступу до правосуддя з питань довкілля на рівні Співтовариства відповідно до умов, встановлених цим Регламентом [5]. Таким чином, цей документ узагальнює та тлумачить положення Орхуської конвенції з метою вироблення єдиного підходу до розуміння і застосування країнами-учасниками екологічного законодавства щодо участі громадськості у прийнятті рішень з охорони навколишнього природного середовища. Цей документ складається з п'яти розділів. Перший - «Загальні положення» містить мету та визначення, що використовуються в Орхуській конвенції та інших документах щодо участі громадськості у прийнятті рішень з охорони навколишнього природного середовища.

Другий розділ «Доступ до екологічної інформації» регламентує питання застосування Регламенту (ЄС) № 1049/2001, збору і поширення екологічної інформації, якості екологічної інформації, застосування винятків щодо запитів на доступ до екологічної інформації, запитів на доступ до екологічної інформації, яка не перебуває у розпорядженні установи або органу чи Товариства, співробітництва. Ми не будемо характеризувати всі наведені положення, оскільки про них ішлося вище. Акцентуємо лише на двох важливих питаннях, а саме якості екологічної інформації та співробітництва у процесі доступу до інформації. При цьому якість інформації розуміється як гарантія, що будь-яка інформація, яку збирають установи, органи чи організації або від їхнього імені, є актуальною, точною і порівнянною. Окрім того, це поняття передбачає надання інформації за запитом заявника про місцезнаходження інформації про процедури вимірювання, включаючи методи аналізу, відбору проб і попередньої обробки проб, використані під час збору інформації, якщо вона доступна. Щодо поняття співробітництва, то воно стосується співпраці та допомоги органів Співтовариства і державних органів у розумінні їх у Директиві 2003/4/ЄС щодо негайного надання та поширення серед громадськості екологічної інформації у разі неминучої загрози для здоров'я, життя або навколишнього середовища людини, викликаної діяльністю людини або природними причинами [5]. Третій розділ регулює питання громадської участі щодо планів і програм, що стосуються навколишнього середовища, закріплюючи положення про умови, строки надання коментарів громадськості, результати врахування громадської думки та доведення рішень до відома громадськості. Четвертий розділ закріплює процедуру доступу до правосуддя, регламентуючи процедури запиту внутрішньої перевірки адміністративних актів, критеріїв отримання прав на рівні співтовариства, а також судового розгляду справи. Розділ п'ятий містить положення щодо заходів із застосування та набрання чинності документом.

Висновки

Отже, аналіз нормативно-правових актів ЄС, що регулюють питання участі громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони навколишнього природного середовища, свідчить про створення правового підґрунтя для реалізації участі громадян у досліджуваному процесі, закріплення трьох основних принципів цієї участі - доступу до інформації, участі в ухваленні рішення, доступу до правосуддя, а також уніфікації умов, суб'єктів, строків реалізації цих процесів. При цьому зазначені нормативно-правові акти дають можливість адаптувати загальні положення до законодавства кожної країни-учасника.

Список використаних джерел