Правове регулювання та управління процесом поводження з твердими побутовими відходами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання та управління процесом поводження з твердими побутовими відходами в Україні

Павлова Олена. доктор економічних наук, професор, завідувач; Павлов Костянтин, доктор економічних наук, доцент, кафедра аналітичної економіки та природокористування; Козлов Владислав, студент, Східноєвропейський національний університет імені Лесі Українки

Проаналізовано законодавчу та нормативно-правову базу, яка регулює поводження з твердими побутовими відходами в Україні, та діяльність органів місцевих, обласних та загально державних органів влади в цій сфері. Проаналізовано кількість утворених відходів та система їх управління як з позитивної так із негативної точки зору. Зроблено висновок, що в Україні відсутня чітка організаційна структура управління відходами, та не існує належного контролю за дотриманням законодавчих та нормативно-правових норм. Процес імплементації українського законодавства у сфері поводження з відходами до законодавства ЄС частково вирішить проблеми поводження з відходами в Україні, що потребуватиме моделювання своїх особливостей з роботою та реалізацією.

Ключові слова: тверді побутові відходи, поводження з відходами, правове регулювання, імплементація.

Правовое регулирование и управление процессомобращения с ТБО в Украине

Павлова Елена, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой; Павлов Константин, доктор экономических наук, доцент, доцент кафедры аналитической экономики и природопользования; Козлов Владислав, студент, Восточноевропейский национальный университет имени Леси Украинки

Проанализирована законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая обращение с твердыми бытовыми отходами в Украине, и деятельность органов местных, областных и общих государственных органов власти в этой сфере. Проанализированы количество образованных отходов и система их управления как с положительной, так и с отрицательной точки зрения. Сделан вывод, что в Украине отсутствует четкая организационная структура управления отходами, и не существует надлежащего контроля за соблюдением законодательных и нормативно-правовых норм. Процесс имплементации украинского законодательства в сфере обращения с отходами с законодательством ЕС частично решит проблемы обращения с отходами в Украине, что потребует моделирования своих особенностей с работой и реализацией.

Ключевые слова: твердые бытовые отходы, обращение с отходами, правовое регулирование, имплементация.

Legal adjustment and management of processof solid waste management in Ukraine

Pavlova Olena, Doctor of Economics, Professor, Head of the Department; Pavlov Konstyantyn, Doctor of Economics, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Analytical Economics and Natural Resources; Kozlov Vladyslav, Student, Lesia Ukrainka Eastern European National University

The legal framework, normative legal acts of the order and regulations regulating the management of solid domestic waste in Ukraine, and the activities of executive bodies and local self-government bodies in this area are analyzed. The order of dealing with solid household waste and the problems that are facing today. The magnitude of the impact and future trends. It is concluded that there is no clear organizational structure of waste management in central and local government in Ukraine, there is no proper control over observance of the legislative and norms of emissions and management of solid domestic waste. The process of implementation of the Ukrainian legislation in the field of waste management to the EU legislation and the problems of their introduction and future prospects, which partially solve the problems of waste management in Ukraine, are revealed.

Key words: municipal solid waste, waste management, legal regulation, implementation.

закон відходи стратегія євросоюз

Постановка проблеми

З часу прийняття Закону України «Про відходи» минуло 10 років, проте через неузгодженості в нормативних документах і дублювання управлінських функцій існує безліч недоліків у системі поводження з твердими побутовими відходами (ТПВ). На державному рівні намагаються покращити і розвинути законодавчі засади поводження з відходами з метою приєднання України до основних міжнародних екологічних конвенцій.

Інтенсифікація накопичення ТПВ супроводжується погіршенням стану об'єктів складування відходів (звалища, полігони ТПВ). З метою запобігання негативному процесу деградації довкілля, що зумовлене неконтрольованим накопиченням відходів, розроблено кілька нормативних документів, які покликані врегулювати процес поводження з відходами в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Законодавча база, що регулює поводження з відходами в Україні, даватиме змогу зрозуміти причини негативної ситуації, яка тут сформувалась. Україна характеризується одним із найвищих у Європі показників накопичення ТПВ. Щорічно в нашій країні утворюється 30 млн м ТПВ (7,5-9 млн т). Не існує місць видалення відходів, які певною мірою можна назвати полігонами (полігон ТПВ є інженерною спеціалізованою спорудою, яку призначено для захоронення твердих побутових відходів). Існуючі сміттєзвалища перевантажені й не відповідають санітарним вимогам. Станом на 2007 рік під сміттєзвалищами зайнято понад 130 тис. га території України. Майже 50 % у структурі ТПВ - це використана упаковка. Рівень використання відходів як вторинної сировини становить 3 %, і це надзвичайно низький показник, оскільки сьогодні існує безліч технологій рециклінгу ТПВ [1]

Такі проблеми в галузі та неналежне вирішення правового регулювання поводження з відходами зумовлює збільшення кількості наукових праць, присвячених цій тематиці. Зокрема, праці науковців Альошина О.О., Міщенко В.С. та ін. [1; 2; 4-7; 9] присвячено питанням узгодженості нормативних документів, здійсненню податкової політики в системі поводження з відходами, інвестиційному забезпеченню, імплементації європейського законодавства. Щороку високопосадовці затверджують нові нормативні документи щодо вирішення зазначеної проблеми, вносять зміни, які не завжди узгоджені між собою. Проте в Україні й досі не існує єдиного вектора розвитку правового регулювання процесом поводження з відходами, а запозичені закордонні аналоги нормативних документів без ретельного опрацювання та апробації неможливо застосувати в українських умовах.

Постановка завдання. Мета статті - є аналіз законів, підзаконних актів, постанов, наказів та інших нормативно-правових документів, які регулюють процес поводження з відходами.

Виклад основного матеріалу

Діяльність усіх органів влади у сфері поводження з ТПВ необхідно спрямувати на забезпечення реалізації обов'язку держави, згідно зі статтею 16 Конституції України. Українське законодавство встановлює спеціальний правовий режим поводження з відходами, який передбачає комплекс певних заходів і правил на всіх стадіях - від утворення до захоронення. Цей режим регулюють закони «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи», «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», Кодекси України та інші нормативні документи. Накази, які регулюють поводження з відходами, розроблено і затверджено Міністерством охорони навколишнього природного середовища, Міністерством будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України (з 2007 року діє окреме Міністерство з питань житлово-комунального господарства (Міністерство ЖКГ)) та Міністерством охорони здоров'я України (МОЗ).

Першим у екологічній сфері в Україні прийнято закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991). Законодавчі норми поводження з відходами в Україні були фрагментарними до 1998 р. Закон України (ЗУ) «Про відходи» від 5 березня 1998 року - перший крок створення нормативно- правової та методичної бази поводження з відходами. Впродовж 1998- 2007 рр. для виконання закону прийнято нормативні акти, зокрема п'ять законів та 23 постанови Кабінету Міністрів України. Закон «Про відходи» започаткував подальшу нормотворчу роботу в цьому напрямі, він налічує положення Рамкової директиви ЄС про відходи (75/442/ЄС). Законом визначено базові принципи державної політики щодо відходів, а саме: забезпечення збирання та видалення відходів; сприяння утилізації відходів; зведення до мінімуму утворення відходів; організація контролю за місцями розміщення відходів тощо.

Відповідно до ЗУ «Про відходи» та інших нормативно-правових актів, вирізняють кілька груп відходів. Систематизований перелік відходів і кодів, що закріплюються за ними, міститься у Державному класифікаторі відходів (ДК 005-96 від 29.02.1996 р.). До складу відходів також належить непридатна до експлуатації продукція, вироби, медичні препарати, які втратили свої споживчі властивості та у яких містяться певні хімічні й біологічні компоненти, що потребують безпечного видалення. Зазначена категорія належить до відходів споживання, серед яких виокремлюють побутові відходи. Побутові відходи можуть бути твердими та рідкими. Твердими побутовими відходами є такі, що утворюються в процесі життєдіяльності людини й накопичуються у житлових будинках, закладах соціальної сфери (харчові відходи, предмети домашнього вжитку, сміття, опале листя, макулатура, скло, метал, полімерні матеріали тощо) і не мають подальшого використання за місцем їхнього утворення.

Згідно з наказом «Про затвердження методичних рекомендацій з прибирання територій об'єктів благоустрою населених пунктів (затвердженого Міністерством ЖКГ, 07.07.2008 р.), в Україні передбачено систему збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів, а саме: послідовність виконання технологічних операцій з вилучення, накопичення і розміщення відходів у спеціально відведених місцях та їхнє вивезення у пункти знешкодження.

Відповідно до ЗУ «Про відходи», окрему категорію утворює вторинна сировина. Цей процес регулюють Постановою Кабміну від 26.07.2001 р. № 915 «Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини» (зі змінами, внесеними згідно з Постановами кМ № 1069 від 25.07.2002 р. та № 1084 від 26.07.2002 р.). [13].

Запобігання утворенню відходів та екологічно безпечне поводження з ними регулюють накази: Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України (Мінбуд) «Про затвердження Норм утворення твердих побутових відходів для населених пунктів України» та «Про затвердження Методики розроблення оцінки впливу на навколишнє природне середовище для об'єктів поводження з твердими побутовими відходами», затверджені 10.01.2006 р., а також наказ Міністерства ЖКГ «Про затвердження методичних рекомендацій з організації роздільного збирання твердих побутових відходів» від 05.08.2008 р.

Згідно з наказами Кабміну, регулюється встановлення: нормативів утворення відходів на одиницю продукції та норми утворення ТПВ для населених пунктів; лімітів утворення та розміщення відходів і заборона будь-якої господарської діяльності, пов'язаної з утворенням відходів; загальних вимог щодо поводження з побутовими відходами. Також регулюється: запровадження санкцій за перевищення відповідних лімітів; визначення місць розміщення підприємств та інших об'єктів поводження з відходами, а також їхня експлуатація; заборона ввезення в Україну відходів з метою їхнього зберігання чи захоронення та інше.

Відповідно до наказу Мінбуду «Про затвердження Санітарно-технічного паспорта полігону твердих побутових відходів (типового)» від 10.01.2006 р., на кожен об'єкт зберігання чи видалення відходів необхідно складати спеціальний паспорт. У ньому серед іншого зазначають: найменування та код відходів (згідно з ДК 005-96), кількісний і якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць зберігання чи видалення відходів, відомості про методи контролю для безпечної експлуатації об'єктів.

Процес поводження з ТПВ на основі перелічених вище нормативних документів потребує системи управління. Державне управління у цій сфері здійснюють Кабмін, відповідні органи АР Крим, місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування, а також спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами. До останніх належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища (Міністерство ОНПС), Міністерство ЖКГ та МОЗ України. Управління відходами здійснюється відповідно до «Положень» про ці міністерства. У цих документах прописано нормативні передумови управління відходами, на їхній основі формується загальна управлінська структура. Недоліки, які закладено в організаційну структуру, створюють проблеми і перешкоди для належного поводження з ТПВ. [16].

Реалізує державну політику в сфері поводження з відходами Кабмін. Його компетенцією є: розроблення і виконання програм у відповідній сфері, затвердження порядку надання дозволів і встановлення умов збирання відходів; затвердження переліку небезпечних відходів; розроблення переліку окремих видів відходів як вторинної сировини; визначення порядку обліку утворення, утилізації та видалення відходів; організація підготовки фахівців у сфері поводження з відходами; встановлення порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення органу ліцензування у сфері поводження з відходами та ін.

Норми у будівництві та експлуатації споруд, які діють у сфері поводження з відходами, регулює Міністерство регіонального розвитку та будівництва (до 16 травня 2007 р. Мінбуд). Міністерство ЖКГ, створене 2007 р., у регіонах представлене обласними управліннями житлово-комунального господарства. Міністерство забезпечує реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів; розробляє і затверджує державні стандарти, норми і правила, які регулюють поводження з відходами; здійснює технічну інвентаризацію об'єктів поводження з побутовими відходами; організовує державний контроль за дотриманням законодавства у сфері житлово-комунального господарства.

Міністерство ОНПС здійснює: комплексне управління відходами; державну екологічну експертизу; видачу дозволів, лімітів на виконання операцій з відходами; контроль за веденням первинного обліку щодо поводження з відходами та їхньою паспортизацією; участь у нормотворчій роботі з питань, що регулюють поводження з відходами; затвердження переліку небезпечних властивостей відходів за погодженням з Державною санепідемслужбою України та ін. Забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення є однією із функцій МОЗ України. Головними напрямами роботи у сфері поводження з відходами є: забезпечення виконання державної санітарно-епідеміологічної експертизи (у тім числі і на предмет дотримання санітарних норм при здійсненні діяльності у сфері поводження з відходами); затвердження державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів. [15].

Відповідно до статті 21 ЗУ «Про відходи», органи місцевого самоврядування забезпечують розробку та затвердження схем санітарної очистки населених пунктів та затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами, контроль за їхнім виконанням, а також організацію збору і видалення твердих побутових відходів, створення полігонів; приймають рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об'єктів поводження з відходами. Також вони здійснюють: контроль за використанням відходів; реєстрацію місць видалення відходів та об'єктів утворення, оброблення, утилізацію; паспортизацію відходів; затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення розміру платежів за розміщення відходів; забезпечення ліквідації несанкціонованих і неконтрольованих звалищ; надання дозволів на будівництво або реконструкцію (експлуатацію) об'єктів поводження з відходами на відповідній території.

Держкомзем України забезпечує розроблення та здійснення організаційних, екологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, їхній захист від шкідливих антропогенних впливів (у тім числі зумовлених недодержанням норм поводження з відходами). [14].

Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель здійснює контроль за розміщенням, проектуванням, будівництвом і введенням в дію об' єктів, які негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійснює також контроль за виконанням комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від забруднення чи засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами.

Регуляторні функції та функції контролю на обласному і районному рівнях здійснюють інспектори: державної екологічної інспекції (ДЕІ); державної санітарно епідеміологічної служби; місцевих адміністрацій, а з червня 2008 р. - й інспектори житлово-комунального господарства. На місцевому рівні інспектори повинні займатися широким спектром питань, що вимагає регулярного навчання та перепідготовки. Проблеми фрагментарності та накладання контролюючої діяльності різних інспекцій не вирішено. Спільні перевірки повинні слугувати одним зі шляхів до координації діяльності та уникнення конфліктів. Міністерство економіки та Міністерство фінансів України у сфері поводження з відходами, відповідно, здійснюють економічне обґрунтування щодо необхідності фінансування природоохоронних заходів з державного бюджету, у тім числі з резервного фонду, та забезпечують фінансування природоохоронних заходів.

Головним напрямом роботи Міністерства надзвичайних ситуацій у сфері поводження з відходами є: попередження та ліквідація наслідків аварій та катастроф природного і техногенного характеру, здійснення державного контролю за пожежною безпекою. Дозвільна система в галузі охорони довкілля в Україні базується на використанні гранично-допустимих концентрацій (ГДК). З квітня 2006 року дозволи видають на термін до десяти років (досі видавали на три роки). Триваліший період даватиме змогу оптимізувати роботу обласних управлінь ОНПС.

Збір за розміщення відходів включено до загального «Збору за забруднення навколишнього природного середовища», його надходження до зведеного загального бюджету становить приблизно 0,22 %. А показник збору за розміщення відходів ще менший, окремо вирахувати його практично неможливо. Здебільшого, обсяги відходів розраховують на підставі нормативів, а не вимірюють безпосередньо. Плата повинна заохочувати розвиток інших (окрім складування на звалищах) варіантів поводження з відходами, у тім числі повторне використання. [13].

В Україні, з метою подальшого поліпшення умов і впровадження системи сепаративного збору, комплексної переробки та утилізації відходів як вторинної сировини, у 2002 р. створено державну компанію «Укрекокомресурси». Її діяльність спрямовує і координує Кабмін. Компанія повинна здійснювати державну політику щодо утилізації використаної тари та упаковки, а також вона є головним розпорядником коштів спеціального фонду надходжень від тари та упаковки. Для досягнення поставлених завдань ДК «Укрекокомресурси» може залучати іноземні інвестиції, реалізувати інвестиційні проекти тощо. Проте ця компанія не надто добре виконує свої функції, отож ініціативу намагаються перехопити приватні підприємства [1].

Для якісного вирішення проблеми поводження з відходами в Україні прийнято рішення щодо гармонізації системи Українського законодавства в галузі охорони довкілля із законодавством ЄС. Усі нові проекти законодавчих актів повинні пройти верифікацію Міністерства ОНПС на предмет їхньої сумісності з acquis communautaire (термін, який зазвичай використовують до всього законодавства ЄС, включаючи договори, регламенти та директиви). Цю процедуру координує Міністерство юстиції. Відсутність стратегічного підходу - головна причина, яка сповільнює процес імплементації [7].

Для того, щоб зрозуміти переваги законодавства ЄС, ми коротко окреслимо цілі європейської стратегії поводження з відходами:

• Виробник відходів не має права знищувати (наприклад, закопувати або спалювати) ті відходи, котрі можна утилізувати (використавши як вторинну сировину). Якщо у даний момент немає такої можливості (відсутні технології чи бракує виробничих потужностей тощо), він зобов'язаний придатну до утилізації частину відходів зберігати до вирішення проблеми.

• Не можна знищувати ті відходи, котрі можна використовувати як енергетичний ресурс. Якщо цього наразі не відбувається, виробник (власник) відходів зобов'язаний зберігати такі відходи до виникнення цієї можливості.

• Виробник відходів має право та зобов'язання видалити (ліквідувати тим чи іншим способом, захоронити на полігонах тощо) тільки ті відходи, котрі не можна ні утилізувати, ні використати як енергоресурс.

Дослідження питань адаптації українського законодавства до законодавства ЄС у сфері поводження з відходами здійснено Українсько-Європейським консультативним центром з питань законодавства. У таблиці наведено оцінки стану наближення українського законодавства до норм ЄС та рекомендації щодо заходів, які необхідно вжити для подальшого наближення. Отже, українське законодавство ще не відповідає стандартам, які існують у країнах ЄС. Правова галузь перебуває на етапі формування. За результатами перевірки експерти підготували рекомендації щодо необхідних заходів з гармонізації законодавства України, беручи за основу Директиву 75/442/ЄС. Згідно з рекомендаціями необхідно: здійснити заходи з удосконалення нормативно-правового регулювання відходами, запобігати збільшенню їхньої кількості; використовувати чисті, ефективні технології; розробити заборони утворення несанкціонованих звалищ сміття; запровадити спеціальні заходи з контролю за несанкціонованими звалищами сміття.

Таблиця 1 Стан адаптації українського законодавства до законодавства ЄС щодо поводження з відходами [7]