Адміністративно-правовий статус Держекоінспекції України як органу контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правовий статус Держекоінспекції України як органу контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування в Україні

Administrative and legal status of the state inspection of Ukraine as a body of control and supervision activity in the field of sub-use in Ukraine

Мачуська І.Б.

кандидат юридичних наук

доцент кафедри цивільного та трудового права

юридичного інституту

ДВНЗ Київського національного економічного університету

імені Вадима Гетьмана

Анотація

контроль екологічний безпека надра

У статті досліджуються правовий статус Державної екологічної інспекції України як органу контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористуваня.

Встановлено, що контроль і нагляд за раціональним використанням, відтворенням і охороною надр та забезпеченням екологічної безпеки на гірничих підприємствах, мають важливе значення для усунення негативних наслідків впливу виробничої діяльності гірничих підприємств та охороні надр.

Наголошено, що з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у сфері раціонального використання і охорони навколишнього природного середовища, у тому числі і у сфері надрокористування, була створена Державна екологічна інспекція України. Встановлено, що у сфері надрокористування до повноважень Держекоінспекції України належить: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства щодо: охорони та раціональним використанням надр, та забезпеченням екологічної безпеки на гірничих підприємствах.

Акцентується увага, на тому що незважаючи на значний перелік повноважень Держекоінспекції України, у сфері надрокористування існують значні проблеми, що пов'язані із незаконним видобутком корисних копалин та забезпеченням безпеки на гірничих підприємствах.

З'ясовано, що діяльність Держекоінспекції України не в повної мірі сприяє забезпеченню безпеки на гірничих підприємствах країни та сприяє раціональному використанню та охороні надр.

Наголошено, що інститут контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування потребує суттєвого удосконалення. Доведено, що з метою посилення ролі Держекоінспекції, необхідно: надати Держекоінспекції статус правоохоронного органу. Наголошено, що одним із недоліків, що суттєво знижує ефективність здійснення контрольно-наглядових функції Держекоінспекції у сфері надрокористування є дублювання повноважень нагляду (контролю) центральними органами виконавчої влади у сфері надрокористування.

Ключові слова: надра, надрокористування, корисні копалини, гірничі відносини, охорона та використання надр, контроль і нагляд у сфері надрокористування,

Abstract

The article examines the legal status of the State Ecological Inspectorate of Ukraine as a body of control and supervision in the field of subsoil use.

It is established that the control and supervision over the rational use, reproduction and protection of subsoil and ensuring environmental safety at mining enterprises are important for eliminating the negative consequences of the impact of production activities of mining enterprises and subsoil protection.

It was emphasized that in order to optimize the system of central executive bodies, in the field of rational use and protection of the environment, including in the field of subsoil use, the State Ecological Inspectorate of Ukraine was established. It is established that in the field of subsoil use the powers of the State Coinspection of Ukraine include: state supervision (control) over compliance with legislation on: protection and rational use of subsoil, and ensuring environmental safety at mining enterprises.

Attention is drawn to the fact that despite the significant list of powers of the State Coinspection of Ukraine, in the field of subsoil use there are significant problems associated with illegal mining and safety at mining enterprises.

It was found out that the activity of the State Coinspection of Ukraine does not fully contribute to ensuring safety at the country's mining enterprises and contributes to the rational use and protection of subsoil.

It is emphasized that the institute of control and supervision activities in the field of subsoil use needs significant improvement. It is proved that in order to strengthen the role of the State Coinspection, it is necessary to: give the State Coinspection the status of a law enforcement agency. It is emphasized that one of the shortcomings that significantly reduces the effectiveness of the control and supervision functions of the State Coinspection in the field of subsoil use is the duplication of powers of supervision (control) by central executive bodies in the field of subsoil use.

Key words: subsoil, subsoil use, minerals, mining relations, protection and use of subsoil, control and supervision in the field of subsoil use

Постановка проблеми

Сучасні потреби суспільства виявляються у забезпеченні сталого соціально-економічного та політичного розвитку держави, гарантуванні національної безпеки. У зв'язку з цим, особливої актуальності сьогодні набуває необхідність побудови ефективного інституту контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування.

Стратегія сталого розвитку України визначається як один із головних напрямів зміцнення інституціональної спроможності системи державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства, що у свою чергу, передбачає вдосконалення відповідної нормативно-правової бази та перегляд наявної організаційної структури й ефективного розподілу повноважень органів виконавчої влади [1].

Надзвичайно важливою ланкою економічного розвитку нашої держави, у формуванні її енергетичної незалежності є використання ресурсного потенціалу надр [2, с. 3].

Аналіз останніх досліджень

Питання здійснення контролю та нагляду як функцій управління, в тому числі і у сфері надрокористування, неодноразово розглядались в наукових колах. Роль Держекоінспекції України, як органу контрольно-наглядової діяльності у сфері використання і охорони природних ресурсів, у тому числі і надр були предметом дослідження багатьох вчених, а саме: В.П. Грохольського, Грицан О.А., Гулаг О.В., Ємець Л.О., Джафарової О.Е., Нехорошковаї Н.П., Рябця К.А., Шульги М.В.; окремі аспекти дослідження контрольно-наглядової діяльності в адміністративному, екологічному праві належать - Погрібному О.О., Світличному О.П., Шемшученко Ю.С.

Мета статті полягає у теоретичному дослідженні правового статусу Державної екологічної інспекції України, як органу, що здійснює контрольно-наглядову діяльність у сфері раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у тому числі і у сфері надрокористування.

Виклад основного матеріалу

Надра є стратегічно важливим природним ресурсом для кожної держави, у тому числі і України. Мінерально-сировинний потенціал України нараховує 5 % світових запасів корисних копалин. Надра належать до природних ресурсів, характерною особливістю яких є не відновлюваність та несприятливі для навколишнього природного середовища способи видобування. Також, значними проблемами для України залишається несанкціонований видобуток корисних копалин. У цьому контексті, особливого значення набуває забезпечення раціонального, комплексного використання та охорони надр та забезпечення безпеки при їх видобутку.

Забезпечення сталого просторового розвитку в сфері надрокористування можливе лише за умови комплексного підходу до вирішення проблем у цій сфері де держава виступає єдиним ефективним суб'єктом влади, що має забезпечити охорону, раціональне використання та відтворення мінерально-сировинної бази.

Одним із нагальних питань сьогодення є удосконалення системи державного контролю та нагляду у сфері надрокористування, пошук нових рішень, спрямованих на оптимізацію діяльності центральних органів виконавчої влади.

З часу набуття Україною незалежності у ній відбуваються докорінні зміни в функціонуванні інститутів публічного контролю і нагляду [3, с. 47]. Так, з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у тому числі і у сфері раціонального використання і охорони навколишнього природного середовища [4], була створена Державна екологічна інспекція України - (далі - Держекоінспекція).

Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, що безпосередньо підпорядковується Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів, діяльність якої направлена на реалізацію державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у тому числі і у сфері надрокористування [5].

Так, у сфері надрокористування до повноважень Держекоінспекції України належить: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони надр: (ст. 4. ч.2) а) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням гірничими підприємствами, вимог законодавства про екологічну безпеку; б) розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладання адміністративних стягнень (п. 3). (ст. 6): а) проведення перевірок з питань наявності документів на право спеціального використання надр (дозволу)(п. 8); в) розраховувати розмір збитків, внаслідок порушення законодавство про надра (п. 12); г) приймати рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності гірничих підприємстві (п. 15) [5].

З метою дослідження проблем щодо здійснення Держекоінспекцією України контрольно-наглядової діяльності, доцільно проаналізувати певні повноваження зазначеного органу. Так, одним із повноважень Держекоінспекції України є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням гірничими підприємствами, вимог законодавства про екологічну безпеку та законодавства про охорону надр.

Відповідно до Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 р. № 808, одним з таких видів діяльності є видобування корисних копалин [6]. Суб'єкти господарювання, які містять об'єкти, що становлять підвищену екологічну небезпеку, пов'язану з видобуванням корисних копалин та геологічним вивченням надр, відносяться до групи суб'єктів з високим ступенем ризику [7]. Отже, якщо діяльність підприємства відповідає встановленим критеріям ризику, то вона є об'єктом контролю (нагляду) з боку Держекоінспекції України [8].

Гірниче підприємство являє собою цілісний технічно та організаційно відокремлений майновий комплекс засобів і ресурсів для видобутку корисних копалин, (шахти, рудники, копальні, кар'єри), з особливо небезпечними підземні умови [9]. Діяльність гірничих підприємств пов'язана із значним ризиком: викид вугілля, газу і породи, що відбувається при розробці крутоспадних пластів Донбаського регіону на глибині понад 600 - 700 м. Також, одним із найнебезпечнійших явищ у процесі діяльності гірничих підприємств є ймовірність настання вибухів в шахтах, що відбуваються при одночасному утворенні вибухонебезпечної метано-повітряної суміші з концентрацією метану від 4,5 - 6,0 до 15 - 16%, які супроводжуються смертельним і важким травматизмом [10, с. 100].

На нашу думку, одним найважливіших кроків у забезпечення безпеки під час видобутку корисних копалин має саме здійснення органами спеціальної компетенції у сфері надрокористування контрольно-наглядової діяльності, що відноситься безпосередньо до компетенції Держекоінспекції.

Водночас, незважаючи на наявність у Держекоінспекції контрольно-наглядових повноважень, спостерігається наявність значних проблем у сфері надрокористування.

Доцільно зазначити, що за період діяльності Держекоінспекції, аварійна ситуація на шахтах України не покращилась, про що свідчать числення аварії [11], а саме: аварія на шахті Баракова Луганської областї (2000 р.), шахті «Краснодонвугілля» (2011 р.) [12]. Доцільно згадати, також нещодавну подію - обвал породи на шахті «Лісова» (Львівщина) [13].

Також, у сфері надрокористування у продовж значного періоду часу залишається не вирішеною проблема незаконного видобутку бурштину на родовищах Рівненської області, що призвело екологічної катастрофи і має екологічні, соціальні та економічні наслідки. У цьому контексті, доцільно погодитись із думкою О.П. Світличного, що земля стала головним об'єктом конфліктів, що спричиняє зловживанню у цій сфері [14]. Особливо, слід відмітити підвищення рівня криміногенної обстановки в регіоні, високий рівень травматизму та смертності серед старателів через недотримання правил безпеки [15, с. 91].

Отже, переважна більшість промислових об'єктів в Україні не мають відповідного рівня контролю і нагляду за використанням природних ресурсів. Підтвердженням є негативна екологічна ситуація у промислових регіонах України [16].

Виходячи із вище наведеного, доцільно зазначити, що діяльність Держекоінспекції України не в повної мірі сприяє забезпеченню безпеки на гірничих підприємствах країни та раціональному використанню та охороні надр.

На наш погляд, інститут контрольно-наглядової діяльності у сфері надрокористування потребує суттєвого удосконалення. Так, заходи із реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, утому числі і надр, були започатковані урядом ще з періоду 2014-2018 рр., що позначилось прийняттям низки документів, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», розпоряджень Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 № 616-р «Про схвалення Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища», від 18.12.17 № 1020-р «Про схвалення Стратегії реформування системи державного нагляду (контролю)», постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища».

Так, відповідно до положень Концепції реформування Державної екологічної інспекції, було передбачено реформування Держекоінспекції шляхом подальшої її ліквідації та створенням Державної природоохоронної служби України [17].

На нашу думку, формування нового органу управління (Державної природоохоронної служби України) з передачею йому повноважень Держекоінспекції є не логічним. Недостатня реалізації на практиці контрольних повноважень Держекоінспекцієї вказує в першу чергу не на неналежне виконання вище зазначеним органом контрольно-наглядової діяльності своїх повноважень, а на необхідность посилення статусу Держекоінспекції як органу, що здійснює контрольно-наглядову діяльність в сфері надрокористування.

У цьому контексті, очільник Держекоін- спекції вказує на випадки масові недопуски інспекторів на підприємства для здійснення перевірок [18].

Таким чином, з метою посилення ролі Держекоінспекції, необхідно: надати Держекоінспекції статус (служби) та посилити повноваження. Також, доцільно надати Держекоінспекції спеціальний статус - правоохоронного органу з подальшим підпорядкованням його Міністру внутрішніх справ України.

Також, одним із недоліків, що суттєво знижує ефективність здійснення Держекоінспекцієї контрольно-наглядових функції у сфері надрокористування є дублювання повноважень контролю і нагляду центральними органами виконавчої влади у сфері надрокористування. Так, у сфері надрокористування державний контроль і нагляду наразі здійснюють нарівні із Держекоінспекцією і Держгеонадра, Держгеонадра України, відповідно до Положення здійснює: контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр, зокрема - щодо виконання вимог охорони надр під час ведення робіт з їх вивчення, виконання державних програм геологорозвідувальних робіт [19]. Водночас, до повноважень Держекоінспекції України, також належить функція здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері надрокористування охорони надр [5].

У цьому контексті, у наукових колах неодноразово піднімалось питання щодо усунення дублювання функцій органів управління спеціальної компетенції у сфері надрористування. Так, Грицан О.А. підкреслює доцільність перерозподілу контрольних повноважень між наявними органами державної влади спеціальної компетенції [2, с. 6].

З метою уникнення дублювання контрольних функції органами державної влади спеціальної компетенції у сфері надрокористування, видається доцільним функцію контролю за геологічним вивченням надр, що належить Держгеонарам України включити до повноважень Держекоінспекції України.

Висновок

Контроль і нагляд є одним із найактуальніших інститутів, завдяки діяльності яких забезпечується розвиток системи державного управління в Україні. Одним із нагальних питань сьогодення є удосконалення системи державного контролю та нагляду у сфері надрокористування, пошук нових рішень, спрямованих на оптимізацію діяльності центральних органів виконавчої влади.

З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у тому числі і у сфері раціонального використання і охорони навколишнього природного середовища, у тому числі і у сфері надрокористування створена Державна екологічна інспекція України, діяльність якої направлена на реалізацію державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у зазначеної сфері.

Водночас, діяльність Держекоінспекції України не в повної мірі сприяє забезпеченню безпеки на гірничих підприємствах країни та раціональному використанню та охороні надр.

Таким чином, з метою посилення ролі Держекоінспекції, доцільно: надати Держекоінспекції статус (служби), надати Держекоінспекції спеціальний статус - правоохоронного органу з подальшим під- порядкованням його Міністру внутрішніх справ України. Також, з метою уникнення дублювання контрольних функції, видається доцільним функцію контролю за геологічним вивченням надр передати до повноважень Держекоінспекції України.

Список використаних джерел

1. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5. Офіц. вісн. України. 2015. № 2. Ст. 154.

2. Грицан О.А. Правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.06. К. 2009. 20 с.

3. Курило В.І., Світличний О.П. До питання діяльності органів публічної влади у сфері контролю за використанням та охороною земельних ресурсів. № 1-2. 2013. С. 47-52.

4. Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9.12.2010 р. № 1085. Офіційний вісник України. 2010 р. № 9., стор. 1., стаття 3334.

5. Постанова КМУ Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію України. від 19 квітня 2017 р. № 275. Урядовий кур'єр від 17.05.2017. № 89.

6. Про затвердження переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 р. № 808II Офіц. вісн. України. 2013. № 87. Ст. 3221.

7. Про затвердження критеріїв розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю): Постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 212 II Офіц. вісн. України. 2008. № 23. Ст. 686.

8. Про затвердження критеріїв розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю): Постанова Кабінету Міністрів України від 19березня 2008 р. № 212. Офіц. вісн. України. 2008. № 23. Ст. 686.

9. Гірничий закон України Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1999. № 50. ст.433.

10. Півняк Г.Г., Табаченко М.М. Керування ризиками в гірничодобувній діяльності : монографія. М-во освіти і науки України. Нац. гірн. ун-т. Д.: НГУ 2015. 288 с.

11. Список: Аварії на шахтах України. http://miningwiki.ru/wiki/%D0%A1%D0%BF%D0%B8%D1%81%D0%BE%D0%BA:%D0%90%D0%B2%D0%B0%D1%80%D0%B8%D0%B8_%D0%BD%D0%B0_%D1%88%D0%B0%D1%85%D1%82%D0%B0%D1%85_%D0%A3%D0%BA%D1%80%D0%B0%D0%B8%D0%BD%D1%8B.

12. Самые масштабные трагедии на шахтах Украины. ttps://lviv.24tv.ua/ru/samye_masshtabnye_tragedii_na_shahtah_ukrainy_v_celom_pogibH_bolee_500_gomjakov_n891046.

13. Обвал породи на шахті «Лісова» на Львівщині. https://www.5.ua/regiony/obval-u-shakhti-lisova-na-lvivshchyni-khto-zahynuv-i-chomu-stalasia-trahediia-193212.html.

14. Світличний О.П. До проблемних питань у сфері земельних ресурсів. Бюллетень Міністерства Юстиції України. 2009. № 4-5. С.131-136.

15. Філіпович В.Є. Оперативний контроль поширення нелегального видобутку бурштину та оцінка збитків, заподіяних державі, за матеріалами багатозональної космічної зйомки. Екологічна безпека та природокористування. № 4(20), 2015. С. 91-97.

16. Концепція реформування Державної екологічної інспекції. http://fishindustry.com.ua/ koncepciya-reformuvannya-derzhavno%D1%97-ekologichno%D1%97-inspekci%D1%97/.

17. Концепція реформування Державної екологічної інспекції. http://fishindustry.com.ua/ koncepciya-reformuvannya-derzhavno%D1%97-ekologichno%D1%97-inspekci%D1%97/.

18. Мальований А. Чому Держекоінспекція повинна отримати правоохоронний статус. https://www.pravda.com.ua/columns/2020/07/30/7261232/.

19. Положення про Державну службу геології та надр України: Постанова Кабінету міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174. Офіційний вісник України. 2016. № 3. С. 284. Ст. 192.

Размещено на Allbest.ru