Техногенные аварии и катастрофы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

экологический экспертиза заключение политика

1. Техногенные аварии и катастрофы

2. Экологическая политика государства

3. Процедура ОВОС и экологической экспертизы

3.1 Цели и принципы экологической экспертизы

3.2 Виды, типы экологической экспертизы. Субъекты и объекты экологической экспертизы

3.3 Порядок организации и проведения (процедура) экологической экспертизы. Заключение экологической экспертизы

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Эколого-экономический аспект охраны природы стал формироваться относительно недавно и своим возникновением и развитием обусловлен бурным ростом производства и научно-технической революцией.

Первоначально охрана природы развивалась в основном как биологическая область знания, преследующая цель «охранять живую природу».

В период научно-технической революции, когда масштабы преобразовательной деятельности людей неизмеримо выросли, изменения природного равновесия стали сильно отражаться на развитии народного хозяйства (вследствие недостаточного учета экологического фактора), и проблема охраны природы приобрела также большое экономическое значение.

Современные темпы экономического развития обострили проблему ограниченности природных ресурсов, в связи, с чем возникла необходимость учета экологических требований к экономике.

Следует подчеркнуть, что само экономическое развитие внутренне противоречиво: с одной стороны, оно порождает ряд острых экологических проблем, а с другой - в самом экономическом развитии заложена основа для устранения этих противоречий.

Раскрыть природу этих противоречий - значит понять связь двух систем: общественного производства и окружающей среды.

Необходимо обеспечить такое взаимодействие, при котором высокие темпы расширенного воспроизводства, экономического роста и повышения народного благосостояния сочетались бы не только с сохранением, но и непрерывным улучшением и развитием как отдельных компонентов, так и всей окружающей среды.

1. Техногенные аварии и катастрофы

Техногенная авария - это разрушение сооружений или технических устройств, применяемых на производственном объекте или же неконтролируемый взрыв и выброс опасных веществ.

Технологические катастрофы - это одна из глобальных проблем человечества. С каждым днём они становятся более мощными наряду с развитием науки и техники. Последствия этих катастроф, в большинстве случаев, необратимы. В погоне за комфортом и богатством люди не обращают внимания на последствия этой гонки и сами же страдают из-за этого. Избежать этих катастроф не удастся, но возможно уменьшение их количества, за счёт более разумного и рационального подхода человека к своей деятельности.

Прежде всего, из-за утраты контроля над технологиями, например, мир может исчезнуть в результате атомной войны, череды ядерных катастроф, появления неконтролируемых машин и механизмов, утраты контроля над искусственно произведенными ядовитыми химическими или биологическими субстанциями и пр. Каждая техногенная катастрофа по-своему уникальна.

Крупные аварии и катастрофы на объектах могут возникать в результате стихийного бедствия, а также нарушения технологии производства, правил эксплуатации различных машин, оборудования и установленных мер безопасности. Их воздействия подобны стихийным бедствиям.

Под аварией понимают внезапную остановку работы или нарушение процесса производства на промышленном предприятии, транспорте, других объектах, приводящие к повреждению или уничтожению материальных ценностей.

Под катастрофой понимают внезапное бедствие; событие, влекущее за собой трагические последствия. Катастрофы сопровождаются разрушением зданий различных сооружений, уничтожением материальных ценностей и гибелью людей.

Наиболее опасным следствием крупных аварий и катастроф являются пожары и взрывы. В ряде случаев, особенно на предприятиях нефтяной, химической и газовой промышленности, аварии вызывают загазованность атмосферы, разлив нефтепродуктов, агрессивных жидкостей и сильнодействующих ядовитых веществ. Аварии и катастрофы могут быть на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, а также в результате обрушения при строительстве и монтаже сооружений и конструкций различных объектов.

Технический прогресс делает нашу жизнь комфортнее. Однако техногенные катастрофы не только уносят тысячи человеческих жизней, но и обходятся государствам и корпорациям в гигантские суммы.

26 апреля 1986 года в результате разрушения 4-го энергоблога Чернобыльской АСЭ произошел взрыв ядерного реактора и выброс радиоактивных веществ в атмосферу и воду. 336 тысяч человек были переселены с постоянных мест обитания. Количество погибших в результате аварии - в первые дни ядерного взрыва составляет 57 человек. Из 600 тысяч человек, участвовавших в разное время в ликвидации последствий аварии, 4 тысячи умерли от рака.

Основы использования формирований при стихийных бедствиях, крупных авариях и катастрофах. Для ликвидации последствий, вызванных стихийными бедствиями, могут привлекаться как формирования общего назначения, так и формирования служб ГО. В отдельных случаях помимо указанных формирований могут привлекаться воинские части ГО и Вооруженных Сил РФ.

Основная задача формирований при ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф--спасение людей и материальных ценностей. Характер и порядок действий формирований при выполнении этой задачи зависят от вида стихийного бедствия, аварии или катастрофы, сложившейся обстановки, количества и подготовленности привлекаемых сил гражданской обороны, времени года и суток, погодных условий и других факторов.

Успех действий формирований во многом зависит от своевременной организации и проведения разведки и учета конкретных условий обстановки.

В районах стихийных бедствий разведка определяет: границы очага бедствия и направления его распространения, объекты и населенные пункты, которым угрожает непосредственная опасность, места скопления людей, пути подхода техники к местам работ, состояние поврежденных зданий и сооружений, а также наличие в них пораженных людей, места аварий на коммунально-энергетических сетях, объем спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ.

При крупных авариях и катастрофах разведка уточняет степень и объем разрушений и возможность проведения работ без средств индивидуальной защиты, возможность обрушения зданий и сооружений, которые могут повлечь за собой увеличение размера аварии или катастрофы, места скопления людей и степень угрозы для их жизни, а также состояние коммунально-энергетических сетей и транспортных коммуникаций.

Разведку ведут разведывательные группы и звенья. В состав разведывательных формирований рекомендуется включать специалистов, знающих расположение объекта и специфику производства. Если в районе предстоящих действий могут быть сильнодействующие ядовитые вещества, то в состав разведывательных формирований необходимо включать специалистов-химиков и медицинских работников.

В связи с внезапностью возникновения стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф оповещение личного состава формирований, их укомплектование, создание группировки проводятся в короткие сроки.

В первый эшелон группировки сил обычно включаются формирования объектов, где произошли бедствия, а во второй -- формирования соседних объектов (районов). Выдвижение формирований из районов сбора в район действий осуществляется на максимально возможных скоростях.

В районах стихийных бедствий и местах крупных аварий спасательные работы в первую очередь проводят с целью предупреждения возникновения катастрофических последствий, бедствий (аварий), предотвращения возникновения вторичных причин, которые могут вызвать гибель людей и материальных ценностей. Командиры формирований должны постоянно знать обстановку в районе работ и в соответствии с ее изменением уточнять или ставить новые задачи подразделениям.

После выполнения поставленных задач формирования выводятся в район постоянного расквартирования.



2. Экологическая политика государства

Экологическая политика государства является одним из важнейших факторов управления социально-экологической ситуацией.

По нашему мнению, под экологической политикой государства следует понимать систему специфических политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны, целью которой является обеспечение гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы.

К основным направлениям современной экологической политики Российской Федерации в настоящее время можно отнести, в частности; формирование нового правового и экономического механизма регулирования влияния хозяйственной, военной и иной деятельности на окружающую среду; совершенствование природоохранного законодательства и его адаптация к новой социально-экономической модели; развитие стандартизации, сертификации и лицензирования в сфере экологии с учетом требований по включению Российской Федерации в международную систему экологической безопасности; создание единой системы государственного экологического мониторинга; стимулирование внедрения экологически чистых и ресурсосберегающих технологий; развитие института экологической экспертизы; развитие предпринимательства в сфере экологии; расширение участия граждан в принятии решений в сфере экологии; укрепление международного сотрудничества в области защиты природы; создание системы непрерывного экологического образования и т.д.

Наиболее существенное влияние на практическую реализацию концептуальных основ экологической политики, по нашему мнению, оказывают такие факторы, как: реальная степень обострения экологических проблем на территории конкретного государства; характер социально-экологических проблем, порождаемых ухудшением экологической ситуации; научная неопределенность в решении ряда принципиально важных вопросов функционирования экосистем; ресурсные, в том числе и финансовые ограничения; реальный уровень развития ресурсосберегающих и природоохранных технологий, в том числе технологий утилизации и уничтожения отходов; экономическая эффективность производства и конкурентоспособность экологически чистой продукции; социальные реакции населения; международные обязательства.

В нынешней обстановке экономического кризиса прямо зависят от государства и определяются его экологической политикой: перевод конверсируемых предприятий оборонного комплекса на выпуск природоохранного оборудования; государственные гарантии кредитов на закупку и внедрение "чистых" технологий, на закупку или лизинг экологически чистой зарубежной техники; налоговое стимулирование внедрения прогрессивных технологий и т.д.; разрешение или запрещение Госгорпромнадзором России эксплуатации изношенного экологически опасного оборудования на транспорте, в промышленности, строительстве и горнодобыче и т.д. Таким образом, активная государственная экологическая политика и учет экологической ситуации в остальных областях государственной политики представляют собой в нынешних условиях главную предпосылку разрешения экологических проблем.

Такие факторы как рост населения, изменение структуры экономической деятельности и потребления оказывают все большее влияние на окружающую среду. С 1987г. население планеты увеличилось почти на 60% - с 5 млрд. человек до 8 млрд. человек.

Экологическая политика государства в России остается недостаточно эффективной в связи с отсутствием государственных программ повышения экологической безопасности, предусматривающих комплексные меры по снижению негативного антропогенного воздействия на окружающую среду и ее компоненты.

Фактически не реализуются основные направления экологической политики, сформулированные на основе Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, Экологической доктрины Российской Федерации. Для обеспечения эффективного управления охраной окружающей среды не создан отлаженный механизм разграничения полномочий, между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не исключено дублирование функций и полномочий в сфере охраны окружающей среды, четко не определена ответственность государственных органов исполнительной власти.

Не в полной мере обеспечены согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственного экологического контроля, экологической экспертизы, экологического нормирования.

Масштабы негативного воздействия объектов прошлого экологического ущерба на экосистемы и здоровье населения оцениваются как значительные.

Для решения данной проблемы необходимо создание нормативной правовой и методической базы, позволяющей осуществить в России широкомасштабные мероприятия, связанные с ликвидацией прошлого экологического ущерба с учетом задач сохранения и восстановления природной среды.

Необходимо выделить в числе приоритетных направлений государственной политики в сфере охраны окружающей среды:

* повышение эффективности системы государственного управления;

* исключение дублирующих функций, закрепление утраченных функций в соответствии с требованиями действующего природоохранного законодательства;

* совершенствование нормативной правовой базы Российской Федерации, направленной на обеспечение реализации полномочий государственных органов государственной власти в области охраны окружающей среды, предусмотренных законодательством;

* снижение административных барьеров, повышение прозрачности деятельности государственной власти в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

* обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в конвенциях, и защита национальных интересов;

* повышение уровня экологической культуры населения, степени участия гражданского общества в формировании и реализации экологической политики.

Принимаемые в нашей стране экологические программы были изначально неэффективны. В числе прочим причин стоит выделить тот факт, что проводимая экологическая политика не была направлена на формирование у человека особого типа мышления - экологического, не способствовала развитию у индивида экологической этики. Главными критериями общественного прогресса были рентабельность, производительность труда и другие частные показатели экономической эффективности. Социальным и экологическим факторам уделялось второстепенное значение, хотя задачи экологизации и социальной ориентации производства постоянно декларировались в программных правительственных документах. Долгое время развитие у нас осуществлялось за счет экстенсивных факторов. Страна обладала огромными запасами природного сырья, поэтому создавалась иллюзия, что оно никогда не иссякнет. В производство вовлекалось большое количество природных ресурсов, технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность предприятий были разделены. Причем последняя носила, как правило, компенсационный характер. Экологические и социальные программы были обречены на остаточный принцип инвестирования. В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду достигло уровня, превышающего самовосстановительные силы природы.

Необходимо пересмотреть отношение человека к природе. Еще в прошлом веке проблема обеспечения сбалансированного взаимодействия человека и природы рассматривалась как основная проблема общественного прогресса. Карл Маркс отмечал, что не следует слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит, каждая победа имеет непредвиденные последствия. На каждом шагу факты напоминают о том, что мы отнюдь не властвуем над природой, как кто-либо, находящийся вне природы, мы принадлежим ей и находимся внутри её, а наше отличие от других существ - в способности познавать её законы и правильно их применять.

Сейчас очевидна острая необходимость в сохранении и улучшении окружающей природной среды. Качественные изменения в масштабах и глубине энерговещественного обмена между обществом и природой достигли такой степени, что природная среда уже не может собственными сипами справиться с восстановлением нарушенных экологических связей. Деградирующая природа препятствует нормальному ходу воспроизводства как общественного продукта, так и рабочей сипы, ухудшая условия хозяйствования.

Загрязненные воздух, вода, почва ускоряют физический износ средств производства, снижают продуктивность ряда отраслей.

Загрязнение окружающей среды ухудшает в первую очередь физические условия существования людей, кроме того, обусловливает и прямые потери рабочего времени - невыход на работу из-зa ухудшения здоровья работников, и косвенные - общество вынуждено отвлекать часть рабочей сипы на предотвращение либо ликвидацию последствий загрязнения.

Остро стоит и проблема ресурсосбережения. Потери материальных ресурсов исчисляются сотнями миллиардов рублей. В конечное потребление поступает менее трети вовлекаемых в народнохозяйственный оборот материальных ресурсов. По расчетам специалистов, примерная структура потерь материальных ресурсов в стоимостном выражении такова: 40% теряется у производителя, около 20% - в процессе транспортировки и хранения и 40% - у потребителя.

Необходимость осуществления экологической программы должна быть осознана и принята всеми, от кого зависит её выполнение, иначе она обречена на провал. Достижению этой цели способствовало бы в частности развитие системы мониторинга, а также обеспечение не только всеохватывающей, но и доступной экологической информации. Данные по загрязнению окружающей среды должны быть известны каждому. Немаловажное значение в процессе формирования экологической нравственности имеет и экологическое образование, так как для того, чтобы правильно применять законы природы, нужно прежде всего знать их. Осознание необходимости перемен в сфере экологии не обязательно должно быть продиктовано нравственными принципами, но не исключается и расчет на получение определенных выгод: либо материальных, либо таких, как приобретение репутации в деловом мире и т. п. В любом случае каждый человек должен быть заинтересован в данных экологических преобразованиях.

Защита окружающей среды - проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обладают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За "центром" остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов строительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприятий.

Поэтому говоря о единой системе экологической защиты, нужно прежде всего иметь в виду региональную организацию экологической службы. Основными направлениями ее деятельности являются:

контроль за соблюдением природопользователями (предприятиями, организациями, физическими лицами) экологических требований в соответствии с действующими нормативами;

обязательная экологическая оценка новых объектов строительства и в случае недостаточной экологической надежности запрет на их строительство;

содействие развитию предпринимательства, способствующего оздоровлению окружающей среды.

В то же время реализация программ и мероприятий по нормализации обстановки в зонах экологического бедствия требует объединенных усилий центра, республик и территориальных образований, поэтому статус, условия, размеры и источники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании верхнего уровня управления.

Важнейшее направление работы органов экологической службы содействие созданию и стимулированию деятельности предприятий, обеспечивающих оздоровление окружающей среды. Отрицательное воздействие на окружающую среду может быть полностью или в значительной степени нейтрализовано путем; переработки отходов в товарную продукцию с применением экологически чистых технологий; повышения степени использования природных ресурсов; Небольшие объемы отходов и недоиспользованных сырьевых ресурсов могут быть успешно освоены малыми и средними предприятиями.

За последние 15 лет развивающимися странами проведена большая законотворческая работа и укреплены организационные основы государственной деятельности в сфере экологии. Однако эта политика не лишена существенных недостатков, главным из которых является неспособность государства организовать действенный экологический контроль.

Это связано с рядом причин, в их числе следует указать следующее: экологические структуры не наделены необходимыми полномочиями; их материально-техническая база слаба; не хватает финансов и квалифицированных кадров; координация деятельности между экологическими ведомствами не налажена; ограничен доступ к информации; широко распространена коррупция среди государственных чиновников. Из всех выше перечисленных факторов, в той или иной мере «благоприятствующих» правонарушениям в экологической сфере, наибольшую опасность представляет последний. Опыт развитых стран говорит о том, что по мере роста экономики и обновления технологий происходит совершенствование нормативной базы экологического регулирования. Однако повышение экологических требований к производственной деятельности в развивающихся странах вовсе не означает, что коэффициент исполнения экологических законов будет автоматически увеличен.

Именно поэтому ставят вопрос о повышении результативности государственной политики по контролю за загрязнением с использованием дополнительных инструментов для воздействия на экологическое поведение компаний. Государство располагает достаточным арсеналом этих средств - от введения более жестких экологических требований и использования экономических мер регулирования (введение платежей за загрязнение, субсидирование тех, кто реализует экологические программы и т.д.) до принятия загрязнителями добровольных обязательств.

Изменение подхода к решению экологических проблем становится возможным только при одном условии - готовности загрязнителей окружающей среды принять на себя социальную ответственность за причиненный обществом экологический ущерб. Одним словом, переход к новой стратегии решения экологических проблем возможен лишь тогда, когда между государством и бизнесом устанавливаются своего рода консенсус.

Еще несколько лет назад трудно было представить, что бизнес в развитых странах, тем более средний и мелкий, который традиционно рассматривает сферу охраны окружающей среды в качестве дополнительной издержки производства, будет участвовать в экологической деятельности. Сегодня же становится активным субъектом экологических преобразований, демонстрируя осознание свой ответственности за сохранение окружающей среды. Позиция бизнеса по экологическим проблемам формируется под воздействием целого ряда обстоятельств. Это и возросшие экологические требования со стороны населения и, прежде всего, среднего класса, экологические интересы которого через механизм рыночного спроса могут оказывать воздействие на отношение компаний к проблеме охраны окружающей среды.

Общественное мнение является мощной силой, способной привлечь внимание государства к экологическим проблемам, а предпринимателей - задуматься о своем имидже. Опасения по поводу закрытия вредных производств, трудности в сбыте продукции вынуждают предпринимателей руководствоваться интересами экологической безопасности. Воздействие со стороны мировой общественности, которое напрямую или опосредовано заставляет местный бизнес изменить свое отношение к экологическим проблемам. И, наконец, это интересы собственно самого бизнеса, осознающего экономическую целесообразность инвестирования в экологические проекты и технологическое перевооружение производства в интересах повышения своей конкурентоспособности как внутри страны, так и на мировых рынках. Наряду с ужесточением мер по контролю над загрязнением предметом повышенного интереса государства становятся те направления экологической деятельности, которые обладают высокой экономической отдачи. Обострение экологических проблем в развивающихся странах во многом связано с использованием грязных технологий, свойственных ранней стадии индустриализации. Возможности экологизации их экономического развития зависят от того, будут ли уже сегодня созданы предпосылки для развития более чистого промышленного производства. Ускоренный промышленный рост этих стран при доминировании в структуре экономики грязных производств, с одной стороны, порождает новые экологические угрозы, с другой - открывает большие перспективы для осуществления технологической модернизации.



3. Процедуры ОВОС и экологической экспертизы

Одним из механизмов реализации правовой охраны природы является оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, которые являются наиболее эффективными управленческими рычагами рационального природопользования и охраны окружающей среды, что в конечном счете должно решать экологические проблемы России.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года глава VI (ст. 32, 33) посвящена оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе. Эти процедуры являются обязательной мерой в отношении намечаемой хозяйственной или иной деятельности, способной оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности субъектов этой деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются взаимосвязанными элементами единого правового института - оценки воздействия и экологической экспертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится на стадии разработки обосновывающей документации, нередко еще до начала процесса проектирования. Оценку выполняет сам заказчик. Экологическая экспертиза осуществляется в отношении уже законченной проектной и предпроектной документации, которая представляется на экспертизу; она проводится специальными экспертными комиссиями, образованными органами Минприроды России.

Экологическая экспертиза выполняет роль предупредительного экологического контроля, а также инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности. Ее проведение обеспечивает соблюдение и охрану конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

Анализ правовой природы рассматриваемых процедур позволяет дать им следующую характеристику. Оценка воздействия на окружающую среду - это обязанность заказчика обосновывающей документации, выполнение которой служит одной из гарантий права на благоприятную окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза является важнейшей функцией управления в сфере охраны окружающей среды, которую осуществляют органы Минприроды России, а общественная экологическая экспертиза - неотъемлемым элементом экологической правоспособности гражданина и общественных экологических организаций как юридических лиц.

Общественные отношения по оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе тесно связаны между собой, хотя каждое из этих правовых средств выполняет свою функцию в механизме действия экологического права. Правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы - гарантировать, чтобы в процессе оценки воздействия на окружающую среду были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства.

В Российском законодательстве центральное место среди источников экологического права, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает Конституция РФ. Важную роль играет конституционная норма ст. 42 о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ОС), достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Основы регулирования отношений в сфере охраны ОС определяют ст.ст. 9, 17, 36,58, 67, 72 Конституции РФ.

Закон "Об охране окружающей среды" содержит специальную главу VI "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза" и главу УП "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности". Федеральный закон "Об экологической экспертизе" подробно регулирует отношения в области ЭЭ, т. е. является целевым законом.

К нормативно-правовым подзаконным актам в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие:

· указы Президента РФ, регулирующие различные аспекты охраны ОС.

· постановления Правительства РФ ;

· нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ ;

· нормативные документы других ведомств по ОВОС и ЭЭ:

· документы строительных ведомств;

· документы Росгидромета ;

· документы Госатомнадзора России ;

· документы Госгортехнадзора и иных ведомств;

Важнейшим международным документом в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция Россией пока не ратифицирована, хотя участие в ней подтверждено. Конвенция впервые определила на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым по значимости международным документом в области ОВОС и ЭЭ является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. В ней закреплены основные принципы экологической оценки (ОВОС и ЭЭ), необходимость информирования общественности и ее активное участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, а также публикации результатов экспертизы.

Нормативными документами, которые используются при проведении ОВОС и ЭЭ являются: Государственные стандарты, нормы, правила, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВП и др.), а также руководства, методики, методические и другие рекомендации, справочные и иные пособия. Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие экологическим требованиям.

Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе» определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы». При этом в российском законодательстве существует и правовое определение более частного понятия -- «государственная экологическая экспертиза» (ГЭЭ). Оно содержится в ст. 35 и 36 Закона «Об охране окружающей природной среды»: «Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду». Комментарий к данному закону определяет экологическую экспертизу как «организационно-правовую форму предупредительного контроля и самостоятельный вид управленческой деятельности». А эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию, добавляет к определению «предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов и иных веществ, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)». В сопоставлении с западной терминологией предлагается рассматривать ГЭЭ, как стадию экологической оценки. На первый взгляд похожие понятия ЭЭ и оценка воздействия на окружающую среду, имеют и некоторые различия, требующие пояснений (ОВОС).

1. ОВОС -- это «процедура учета» экологических требований или их выявление и обоснование (т.е. чисто информационная мера). Она реализуется при подготовке оптимального решения (на стадии намерений или проектирования). В отличие от нее ЭЭ -- это «установление соответствия» экологическим требованиям уже готового проекта и «определение допустимости» принятия решения о его реализации (т.е. административная мера).

2. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде всего государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства.

3. Целью ОВОС и экологического обоснования является «выявление и принятие» (т.е. исследование, разработка и внедрение необходимых природоохранных мер, адекватных существующей и прогнозируемой экологической ситуации, в то время как цель ЭЭ -- «предупреждение» (т.е. запрет, доработка проекта или выбор лучшей альтернативы) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или только предполагаемые) профилактические меры.



3.1 Цели и принципы экологической экспертизы

Цели ОВОС и ЭЭ в общем виде принципиально совпадают и заключаются на основании закона "Об экологической экспертизе" в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта ЭЭ; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 32 определяет: "Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной или иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной или иной деятельности", а в ст. 33 говорит о цели экологической экспертизы: "Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной или иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды".

Более подробно определены цели ОВОС в приказе Госкомэкологии 2000 г. № 372 ст. 16: "Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий".

Принципы экологической экспертизы в действующем российском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 35), выделяющем среди них принципы: обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а также в законе «Об экологической экспертизе», добавляющем принципы презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации, гласности, ответственности. Кроме того, в неявном виде существует и действует принцип «платности» экологической экспертизы. Остановимся на важнейших из указанных принципов.

1. Принцип обязательности. Являясь ведущим, гласит что «ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ТЭЭ...» (ст. 70). Закон «Об экологической экспертизе» добавляет и конкретизирует обязательность ТЭЭ моментом ее проведения до принятия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета требований экологической безопасности. Кроме того, он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения (ст. 18): «... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...», а также то, что «... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ». Это касается и международно-правовой деятельности: «...несоблюдение требования обязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействительным». На практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и 'программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

2. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ГЭЭ. Рассматривается в законах в совокупности и означает, что ЭЭ представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько- фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

3. Принцип независимости и вневедомственности. Относится в основном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от ГЭЭ (пока та не признает её результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь её организуют и проводят как правило уже с заранее сформировавшейся целью -- доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОСа.

4. Принцип широкой гласности и участия общественности. Предполагает доступность и достоверность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы; возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию доводить до сведения лиц, принимающих решения, свою позицию; обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность и достоверность экологической информации тесно связаны с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: это рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, возможное включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, проведение референдумов и т.д.

3.2 Виды, типы экологической экспертизы. Субъекты и объекты экологической экспертизы

Виды и типы экологической экспертизы в законодательстве России определены два вида ЭЭ -- государственная и общественная. Что касается типов ЭЭ, то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности типов объектов экспертизы, можно выделить 3 основных группы «по типу объекта»: ЭЭ предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств и федеральных служб, имеющих (кроме Госкомэкологии России) отношение к экологической экспертизе и частным оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Однако «ведомственный» подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, не вполне приемлем в случае комплексной экологической экспертизы. Именно поэтому для координирования, организации и проведения ГЭЭ законодательством и административно Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ к этапам хозяйственной деятельности ещё более сложно, т.к. таких этапов может быть около шестиста (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Типизация экспертиз усложнена тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (государственная и/или общественная), а также постаудит. В итоге получается матрица «парных» типов ЭЭ, например, «ОВОС проекта», или «ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т.д.) предприятия», или «экоаудит документации по приватизации предприятия» и т.д.

Субъектами государственной экологической экспертизы закон определяет «государственные органы и экспертные комиссии...», а в законе уточняются их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и вводится понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы» (ст. 13). Таковыми по закону являются: «федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды -- Госкомэкологии России и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ».

При изменении условий природопользования в процессе проектирования или по истечении срока действия согласований необходимо провести дополнительные согласования этих изменений до представления материалов в территориальные органы государственной экологической экспертизы.

Закон «Об экологической экспертизе», рассматривая субъекты ЭЭ, определяет понятия «экспертная комиссия государственной экологической экспертизы» (ст. 15) и «эксперт государственной ЭЭ» (ст. 16). Кроме того, этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ Президента, Федерального Собрания, Правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (ст. 7 и 8).

В учебно-правовой и другой литературе указывается, что субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель.

Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную ЭЭ или проводить ОВОС.

Подрядчиком (исполнителем) может являться НИИ или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу (или ОВОС). Обычно исполнителем ЭЭ является самостоятельная экспертная комиссия, подобранная территориальным или федеральным органом Госкомэкологии России и утвержденная им.

Потребителем следует считать организацию (предприятие, учреждение), объекты или документы которой стали предметом экспертного анализа, а также население. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, т.е. при расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии с этим в самом широком смысле в качестве субъектов ЭЭ можно рассматривать следующие:

-- работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА);

-- представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе (экологические обоснования и/или материалы ОВОС);

-- персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и широкая общественность, проводящие ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ в качестве наблюдателей.

В законодательстве обозначены лишь общие типы объектов, подлежащих экологической экспертизе: все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а. также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

К предплановым материалам (работам) относятся документы информационно-методического характера, содержащие экономические, социальные, собственно экологические и иные характеристики объекта планирования. К предплановым работам обычно относят: прогнозы развития отраслей хозяйства, территориальные комплексные схемы охраны природы и состояния окружающей природной среды и т.д. К предплановой документации относятся: генеральные схемы расселения, схемы и планы развития городов и территорий, в том числе районной планировки (застройки) населенных пунктов, комплексные схемы охраны и использования отдельных природных ресурсов, схемы различных специальных зон и территорий (в т. ч. зон экологического бедствия, свободных экономических и эколого-экономических зон).

К предпроектным материалам относятся: материалы выбора площадки строительства (трассы), технико-экономические обоснования (ТЭО), основные положения на строительное проектирование и соответствующие задания, специальные условия на строительное проектирование и т.д.

К проектным материалам относятся типовые и индивидуальные рабочие проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и др. объектов, а также иная рабочая и сметная документация.

Объектами ЭЭ являются также материалы экологических обоснований лицензий. К объектам экологической экспертизы законом отнесены также экологические обоснования сертификатов.

Наиболее полно и подробно в действующем российском законодательстве объекты государственной ЭЭ определены в Законе «Об экологической экспертизе». Кроме вышеуказанных типов объектов экспертизы и оценки закон закрепляет следующие (ст. 11): проекты правовых актов РФ и ее субъектов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на соответствующей территории и т.д. (всего около 20 типов материалов).

Существенно новым с точки зрения объектов ЭЭ является то, что к ним относятся теперь и действующие объекты, требующие повторной государственной ЭЭ, хотя ранее уже имевшие её положительное заключение.

Повторная государственная экологическая экспертиза проводится в случаях: необходимости доработки объекта (по замечаниям ГЭЭ); при изменении условий природопользования; реализации объекта экспертизы с отступлениями от документов, получивших ранее положительное заключение ГЭЭ или внесения изменений в эти документы; внесения в проектную документацию изменений после получения положительного заключения государственной ЭЭ; истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ.

3.3 Порядок организации и проведения (процедура) экологической экспертизы. Заключение экологической экспертизы

Регламентом проведения ЭЭ установлены следующие основания проведения:

· поручения правительства РФ;

· решения органов государственной власти субъектов РФ (для территориальных органов);

· указания руководства Минприроды РФ;

· заявления заказчика материалов, подлежащих ГЭЭ;

· решения судебных органов соответствующей инстанции;

· в порядке выборочной проверки проведения ГЭЭ специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ.

Ст. 12 закона "Об экологической экспертизе" предусматривает случаи проведения повторной ЭЭ по объектам, ранее получившим положительное заключение ГЭЭ:

· доработка объектов ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;

· изменения условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области ООПС;

· реализация объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

· истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ;

· внесение изменений в документацию после получения положительного заключения ГЭЭ.

Порядок проведения ГЭЭ регулируется ФЗ "Об экологической экспертизе", Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, и Регламентом проведения государственной экологической экспертизы.

...