Государственная инвестиционная политика: особенности и практика

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

ГЛАВА 1. Государственная инвестиционная политика: теоретические и правовые основы

1.1 Понятие и значение инвестиционной политики государства

1.2 Правовое регулирование государственной инвестиционной политики

1.3 Характеристика органов государственной власти, функционирующих в сфере государственной инвестиционной политики

ГЛАВА 2. Реализация государственной инвестиционной политики в деятельности Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры

2.1 Принципы и направления государственной инвестиционной политики в Петербурге

2.2 Функции КГИОП в сфере реализации государственной инвестиционной политики в Санкт-Петербурге

2.3 Практика участия КГИОП в реализации отдельных инвестиционных проектов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Инвестиции - это канат,

который нельзя толкать,

его можно только тянуть.

государственная инвестиционная политика культура

В последние годы в российской экономике наблюдается достаточно высокий темп роста и активизации инвестиционного процесса. При этом многие экономисты отмечают отсутствие стратегии развития страны, четкой промышленной и инвестиционной политики и подчеркивают необходимость усиления государственного регулирования. По мнению сторонников либеральной экономической модели, инвестиции - дело исключительно корпораций, напрямую не относящееся к предмету ведения властей различных уровней.

Внимание, которое в современной России уделяется вопросам инвестиций, имеет весьма важное значение: оно свидетельствует об общем понимании того, что без правильно организованного инвестиционного процесса никакая модернизация страны и успешное движение вперед невозможны. Отсюда и такое острое внимание к этой теме, еще десять - пятнадцать лет назад находившейся исключительно в сфере академической науки. Сегодня это вопрос непосредственной жизни и практики

Выступая как собственник, государство должно решать задачу по эффективному управлению своим имуществом, что подразумевает в свою очередь наличие инвестиционных отношений, в которых оно выступает в качестве инвестора. Нередко государство выступает и в качестве реципиента инвестиций. Также остается открытым вопрос по определению правовых оснований, по которым осуществляется передача денежных средств от государства-инвестора при осуществлении инвестиционной деятельности.

Государство - главный инициатор инвестиционной политики и одновременно выступает как инвестор со всеми принадлежащими инвестору правами. Как главный инициатор инвестиционной политики государство определяет и устанавливает условия, порядок и процедуру инвестирования в социально значимые сферы экономики, организует на конкурсной основе привлечение частных отечественных и иностранных инвесторов для создания, развития, реконструкции и модернизации объектов, эксплуатация которых отвечает требованиям государственных нужд.

В настоящей работе в связи с актуальностью вопросов, связанных с реализацией государственной инвестиционной политики, будут рассмотрен широкий спектр теоретико-нормативных положений. Так, в первой главе получат освещение следующие аспекты:

понятие инвестиций, инвестиционной деятельности и инвестиционной политики;

значение и основные направления инвестиционной политики государства;

правовое регулирование инвестиционной политики: характеристика федерального и регионального законодательства по вопросам инвестиций.

Вторая глава посвящена реализации государственной инвестиционной политики в деятельности Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (далее - КГИОП).

Санкт-Петербург - один из самых экономически развитых городов России. Его высокая инвестиционная привлекательность определяется выгодным географическим положением, мощным промышленным и научным потенциалом, наличием высококвалифицированных кадров в самых разных областях.

Инвестиции - важнейшая составляющая активного и успешного развития городской экономики. Защита инвестиций, снижение рисков, формирование четких и прозрачных правил ведения бизнеса - важнейшие задачи городского Правительства.

При этом Санкт-Петербург обладает значительным историко-культурным наследием для формирования туристского продукта и продвижения его на внутреннем и внешнем рынках, для превращения туризма в базовую отрасль городской экономики.

Поэтому не вызывает сомнения важность последовательной реализации инвестиционной политики в означенной сфере. В связи с этим во второй главе работы будут рассмотрены следующие вопросы:

принципы и направления государственной инвестиционной политики в Петербурге;

положение КГИОП в системе органов власти Санкт-Петербурга;

функции КГИОП в сфере реализации государственной инвестиционной политики в Сакт-Петербурге;

практика участия КГИОП в реализации отдельных инвестиционных проектов.

Настоящая работа выполнена на основе всестороннего анализа как учебных, научных материалов, так и материалов правоприменительной практики означенной сферы.

ГЛАВА 1. Государственная инвестиционная политика: теоретические и правовые основы

1.1 Понятие и значение инвестиционной политики государства

Под инвестицией следует понимать передачу денежных средств или иного имущества в денежной оценке одним лицом, именуемым инвестором, другому лицу - реципиенту инвестиций с целью извлечения прибыли. Термину «инвестиционная деятельность» можно дать широкое и узкое определение. По широкому определению инвестиционная деятельность - это деятельность, связанная с вложением средств в объекты инвестирования с целью получения дохода (эффекта). Подобная трактовка содержится в Законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [3], в соответствии с которым под инвестиционной деятельностью понимается вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. По узкому определению инвестиционная деятельность, или иначе собственно инвестиционная деятельность (инвестирование), представляет собой процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения [15, С. 78-79].

Движение инвестиций включает две основные стадии. Содержанием первой стадии «инвестиционные ресурсы -- вложение средств» является собственно инвестиционная деятельность. Вторая стадия «вложение средств - результат инвестирования» предполагает окупаемость осуществленных затрат и получение дохода в результате использования инвестиций. Она характеризует взаимосвязь и взаимообусловленность двух необходимых элементов любого вида экономической деятельности: затрат и их отдачи.

С одной стороны, экономическая деятельность связана с вложением средств, с другой стороны, целесообразность этих вложений определяется их отдачей. Без получения дохода (эффекта) отсутствует мотивация инвестиционной деятельности, вложение инвестиционных ресурсов осуществляется с целью возрастания авансированной стоимости. Поэтому инвестиционную деятельность в целом можно определить как единство процессов вложения ресурсов и получения доходов в будущем.

Основными субъектами инвестиционной деятельности выступают инвесторы и пользователи объектов инвестирования. Характерной особенностью инвесторов является отказ от немедленного потребления имеющихся средств в пользу удовлетворения собственных потребностей в будущем на новом, более высоком уровне.

В соответствии с Законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [3] участниками инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов инвестиционной деятельности, другие лица. По российскому законодательству ими могут быть хозяйствующие субъекты, банковские и небанковские финансово-кредитные институты, посреднические организации, инвестиционные биржи, граждане Российской Федерации, иностранные юридические и физические лица, государства и международные организации.

Инвесторами могут являться вкладчики, покупатели, заказчики, кредиторы и другие участники инвестиционной деятельности.

Пользователи объектов инвестиционной деятельности - это юридические, физические лица, государственные и муниципальные органы власти, иностранные государства, международные объединения и организации, использующие объекты инвестиционной деятельности. Одним из субъектов инвестиционной деятельности является государство. При этом государство осуществляет такую деятельность в совершенно специфических условиях, обусловленных правовым статусом, поэтому деятельность государства в указанной сфере именуется как инвестиционная политика.

Защита экономических интересов государства в инвестиционных отношениях обеспечивается, прежде всего, надлежащим уровнем регулирования инвестиций. В концепции регулирования иностранных инвестиций предопределены основные направления совершенствования российского инвестиционного законодательства. В данной статье создание закона об инвестициях на основе консолидации действующих нормативных актов об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности рассматривается как основное направление развития российского законодательства с целью соответствия таких законов экономическим интересам государства.

Поставленная в инвестиционном законодательстве в начале экономических реформ задача привлечения инвестиций была основана на противопоставлении личных (частных) интересов интересам общества, на признании за государством права осуществлять инвестиции, на неограниченном вмешательстве государства в частноправовые отношения. Сложившееся сознание того, что все государственное должно иметь приоритет над частным, в какой-то мере объясняет, почему нормативные акты об инвестициях были разделены на акты, регулирующие иностранные инвестиции (им предоставлялась международно-правовая защита), и на акты об инвестиционной деятельности, действующие по существу только для сферы капитального строительства.

Меняющаяся в условиях рынка концепция правового регулирования ставит перед государством общую задачу защиты отечественных инвесторов от недобросовестной конкуренции иностранных предпринимателей в интересах развития экономики России. В этой связи защита частных интересов отечественных инвесторов приобрела значение защиты государственных экономических интересов, что является приоритетным направлением инвестиционной политики государства. Отметим, что такое концептуальное видение проблем инвестиционного законодательства отвечает и общим началам теории права.

Частные, или гражданско-правовые, отношения в сфере инвестиционной деятельности в условиях рыночной экономики начинают играть основную роль в обеспечении защиты экономических интересов государства. В России, как показывает практика регулирования инвестиций, даже иностранным инвесторам, в связи с отсутствием должной защиты отечественных инвесторов, сложно защищать свои права.

В Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [3] предусматривается, что отношения инвесторов с другими участниками инвестиционной деятельности регулируются договором. В нем подчеркивается, что инвесторы имеют равные права, включая право на заключение договоров с другими субъектами инвестиционной деятельности в соответствии с ГК РФ. Но, как подчеркивается в литературе и как свидетельствует практика, именно договоры с участием инвесторов не получают должной защиты в гражданском законодательстве.

Важное теоретико-практическое значение имеет деление инвестиций на прямые и портфельные.

Выделение прямых инвестиций в отдельную категорию содержится в ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [2]. Указание в Законе на отдельные виды прямых инвестиций без выделения общих признаков, квалифицирующих инвестиции как прямые, не позволяет выделить прямые инвестиции как самостоятельную правовую категорию.

В литературе выделяются следующие критерии, характеризующие инвестиции как прямые. Критерий личного участия инвестора в бизнесе, то есть деятельности предприятия, куда вкладывается капитал. «Личное участие предпринимателя обеспечивает ему максимальную степень контроля за предпринимательским риском: именно инвестор (сам непосредственно либо через уполномоченных им лиц) принимает либо оказывает влияние на принятие решения о развитии предприятия (бизнеса) и соответственно получает доход или несет убытки в зависимости от правильности принятого решения, сделанного прогноза» [15, указ. в соч.].

Прямые инвестиции характеризует также и требование определенного контроля со стороны государства, государственных органов с целью защиты как частных интересов (инвестора), так и интересов всего общества. К прямым инвестициям применяют также термин «регулируемые инвестиции», имея в виду непосредственное участие государства в решении вопроса о их целесообразности. Законодательство об инвестициях и инвестиционной деятельности предусматривает это для инвестиций, осуществляемых в рамках инвестиционного проекта (приоритетного инвестиционного проекта), связывая принятие соответствующего решения с предоставлением инвестору определенных гарантий [2].

К портфельным относятся те инвестиции, которые не являются прямыми. Как правило, к числу портфельных инвестиций относят операции, совершаемые на рынке ценных бумаг. Так, по мнению П.В. Сокола, «под портфельными инвестициями понимается приобретение ценных бумаг» [24, С.19]. Такое лаконичное определение является не вполне корректным. Приобретение пакета акций с целью установления контроля за акционерным обществом будет скорее прямым инвестированием, поскольку в результате такой операции инвестор получает возможность осуществлять контроль за предприятием. При этом нельзя не заметить, что непосредственная трансформация денежных средств в производственный капитал происходит только на стадии первичного размещения эмиссионных ценных бумаг. По существу, последующее обращение ценных бумаг на рынке не связано с собственно инвестированием средств.

Большое разнообразие сделок, заключаемых на рынке ценных бумаг, связанных и не связанных с движением капитала, требует выделения общих критериев отнесения тех или иных юридических действий, совершаемых на рынке ценных бумаг, к категории инвестиций вообще и, соответственно, к их разновидности - портфельным инвестициям.

От общих принципов, характеризующих деятельность государства в инвестиционной политике необходимо перейти к конкретным способам и методам инвестиционной деятельности государства, которые непосредственно характеризуют инвестиционную политику государства.

Государственные инвестиции -- это вложения, осуществляемые государственными органами власти и управления, а также предприятиями государственной формы собственности [15, с. 143-144].

Активизация государственного участия в инвестиционной деятельности является важнейшим фактором преодоления инвестиционного спада. Усиление вмешательства государства в развитие экономики в условиях кризиса характерно и для стран со сформировавшимся рыночным механизмом. В России, где рыночная инфраструктура еще не может работать по законам саморегуляции, необходимость вмешательства государства в инвестиционный процесс является еще более актуальной. Однако способы участия государства в инвестиционной деятельности могут быть различными.

Сразу необходимо оговориться, что в сложившейся экономической ситуации, характеризующейся крайней ограниченностью бюджетных средств и неэффективностью их использования, наращивание централизованных инвестиций может и не привести к положительным результатам. Необходимым условием повышения действенности этого источника является реорганизация существующей финансовой системы. Нельзя не учитывать того, что увеличение масштабов централизованных инвестиций может не решить проблему роста эффективности инвестирования.

Проведение активной государственной политики предполагает ее направленность на оживление инвестиционных механизмов деятельности предприятий, поддержку конкурентоспособных отечественных производств, в первую очередь высокотехнологичных, способных сформировать конкурентные преимущества на мировом рынке на основе системы государственных заказов, гарантий и программ, формирование рынка эффективных инновационных и инвестиционных проектов, их совместное финансирование.

Вместе с тем в основе активизации участия государства в инвестиционном процессе при формировании рыночной модели инвестирования лежит усиление экономического регулирования инвестиционной деятельности, содействие развитию инвестиционной инфраструктуры, создание институционально-правовой и экономической среды, стимулирующей рост частных инвестиций. Привлечение средств частных инвесторов как инвестиционного источника является на современном этапе экономического развития важнейшей задачей. Анализ показывает наличие достаточно больших объемов ресурсов, не используемых для инвестирования производственной сферы.

Реализация задач современного этапа экономического развития требует более активной государственной поддержки инвестиционной сферы. При этом значение государственного инвестирования должно возрасти не столько с точки зрения объема централизованных источников, сколько с позиций государственных гарантий, страхования и ориентира для частных инвесторов.

Одним из «тормозов» развития инвестиционных процессов, как не странно, выступает бюджетное финансирование инвестиционной деятельности. Оно пока осуществляется на базе подходов, существенно ограничивающих воздействие государства на ход рыночных преобразований и структурную перестройку экономики.

Вместе с тем в современных условиях не меньшее значение приобретают повышение качества обоснования и четкости реализации инвестиционной политики, учет степени проработанности и реальности бюджетного планирования.

В российской экономике, где доминируют неденежные формы расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы весьма затруднено. Бюджетная политика разрабатывается в условиях фактора неопределенности, что усугубляет сложность как составления реального бюджета, так и исполнения принятого бюджета.

В связи с этим использование государственных инвестиций как фактора экономического роста предполагает необходимость существенных изменений в бюджетной политике и организации бюджетной системы. При разработке бюджета должны быть использованы принципы определения приоритетных направлений, установления нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделенным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюджета на нормативной основе, исключения возможности превышения расходов над доходами при планировании текущего бюджета, четкого определения источников покрытия дефицита инвестиционного бюджета. Определенные изменения следует внести и в технологию осуществления контроля за использованием средств обеих составляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения бюджета [23, с. 23-25].

Активизация роли государства в инвестиционной сфере предполагает также достижение качественно более высокого уровня управления государственной собственностью для обеспечения инвестирования в реструктуризацию и развитие государственного сектора [15, с. 180-181]. Государственное имущество представлено государственными унитарными предприятиями, пакетами акций различных компаний и федеральной недвижимостью. Так, в федеральной собственности насчитывается около 36 тысяч государственных предприятий и учреждений. Государство участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах, является акционером в 2500 акционерных обществ, где его доля превышает 25% уставного капитала, кроме того, в 580 акционерных обществах обладает «золотой акцией».

Несмотря на значительные в целом масштабы государственной собственности и наличие прибыльных организаций (по данным официальной статистики, на долю государственных предприятий приходится около трети грузооборота, около 80% пассажирских перевозок, в собственности государства находятся почти все торговые порты), государственная собственность используется крайне неэффективно, что сводит на нет огромные возможности экономического роста и наносит ущерб интересам развития отечественной экономики.

Неэффективное управление казенными предприятиями и государственными активами являются причиной невыплаты налогов и источником скрываемых доходов.

Между тем в определенном плане государственный сектор должен занимать ключевые позиции в достижении приоритетов развития экономики, формируя потенциал экономического роста. В связи с этим формирование инвестиционных программ государственных предприятий, в том числе и тех, где государство владеет лишь частью акционерного капитала, должно осуществляться в соответствии с требованиями конкурсности и эффективности. Необходим строгий государственный контроль за целевым использованием инвестируемых средств и движением финансовых потоков.

Активизация инвестиционной роли государства должна выражаться не только в прямом участии в финансировании эффективных инвестиционных проектов развития наукоемких производств, высоких технологий и жизнеобеспечивающих отраслей. Более важной составляющей инвестиционной поддержки общественного производства в условиях развития рыночных отношений, ориентированной на прогрессивную структурную перестройку, является стимулирование инвестиционной деятельности экономических субъектов, которое предполагает отработку оптимальных форм и методов экономического регулирования, активное содействие развитию механизмов аккумуляции финансовых средств инвесторов и их трансформации в производственные инвестиции.

В области налоговой политики создание благоприятных условий активизации инвестиционной деятельности в производственном секторе предполагает повышение действенности налоговых льгот при осуществлении инвестиций. Налоговые льготы могут осуществляться в виде: освобождения от налогообложения части прибыли, направленной на финансирование капитальных вложений с целью развития собственной производственной базы и на финансирование жилищного строительства; скидок, действие которых связано с расходами, влияющими на результаты налогообложения; налоговых кредитов; налоговых каникул.

В Налоговом кодексе льготы по налогообложению существенно сокращены. В частности, в системе налоговых скидок не предусмотрена льгота по расходам на капитальные вложения [18, С. 17]. Это связано с тем, что данная льгота во многом не выполняла возложенной на нее роли стимулирования инвестиций в реальный сектор экономики из-за неконкретности механизма реализации, предусмотренного законодательством. Практическое применение существующих ограничений (данная льгота предоставляется при условии полного использования суммы начисленной амортизации) усложняло расчет налогооблагаемой прибыли и оставляло возможность для уклонения от налогов.

Более эффективным видом налоговых льгот, получившим распространение в западной практике, является инвестиционный налоговый кредит. Он предусматривает уменьшение в течение определенного срока и в допустимых пределах платежей по налогу на прибыль (доход), а также по региональным и местным налогам с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. В отличие от других видов льгот налоговый инвестиционный кредит выступает как прямое снижение налогового обязательства и в большей степени учитывает имущественное положение налогоплательщика. Если использование налоговых скидок является более выгодным для налогоплательщиков, чьи доходы облагаются по высоким ставкам, то применение инвестиционного налогового кредита -- для налогоплательщиков с низкими доходами [18].

В России порядок применения инвестиционного-налогового кредита был определен Федеральным законом «Об инвестиционном налоговом кредите», однако вследствие сложности оформления кредита и несовершенства правовой базы данный вид налоговых льгот не получил распространения.

Таким образом, принимая во внимание масштаб задач, которые предстоит решить, очевидно, что для инициирования устойчивого инвестиционного подъема необходимы согласованные меры по обеспечению благоприятной среды инвестиционной деятельности, выработка форм и методов экономического регулирования, учитывающих реальную инвестиционную ситуацию.

1.2 Правовое регулирование государственной инвестиционной политики

Для уяснения правовой природы инвестиционных отношений с участием государства необходимо в первую очередь отметить, что в современных условиях нормы инвестиционного права как самостоятельной комплексной отрасли права базируются на материальном гражданском праве.

В отечественной литературе превалирует мнение о том, что инвестиционное законодательство - комплексная отрасль законодательства, объединяющая нормы различной отраслевой принадлежности, поэтому инвестиционное право не имеет самостоятельного предмета и метода правового регулирования и не может быть признано в качестве самостоятельной отрасли права [16, с. 43-44].

Поэтому не подлежит сомнению тот факт, что для формирования комплексной отрасли права необходимо наличие комплексного акта, регламентирующего целые сферы социальной жизни или их участки. В настоящее время такой комплексный акт (единый закон об инвестициях) находится на стадии обсуждения. Дело в том, что в целях совершенствования законодательства об инвестициях и улучшения инвестиционного климата было бы желательно осуществить консолидацию трех законов, действующих в сфере регулирования инвестиционной деятельности в России. Закон об инвестиционной деятельности в РСФСР от 26 июля 1991 г.[1], Закон об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений от 25 февраля 1999 г. [3], Закон об иностранных инвестициях в Российской Федерации от 9 июля 1999 г. [2]. Издание единого закона путем консолидации вышеназванных трех законов безусловно помогло бы более эффективной правоприменительной практике. Как считает профессор Н.Г. Доронина, консолидация действующего инвестиционного законодательства является необходимым условием для применения единых требований к иностранным и отечественным инвесторам. Консолидация законодательства и создание комплексного акта поможет также устранить существующее дублирование норм, которые приводят к ошибкам в их толковании [21, с. 47-48].

Автор придерживается позиции, что инвестиционное право является самостоятельной отраслью права, предметом правового регулирования которой является обособленная группа инвестиционных отношений, отражающих объективные условия существования и развития инвестиционного процесса и (или) инвестиционной деятельности.

Можно выделить следующие отличительные признаки инвестиционных правовых норм как регуляторов особой группы инвестиционных отношений:

1. Поскольку инвестиционное право предназначено для установления и регулирования определенного вида общественных отношений, в которых основными участниками являются собственники, они в данных условиях объективно требуют юридически своеобразной правовой регламентации, поэтому каждой норме права присуще качество общеобязательного правила: правовые нормы обязательны для всех, кого по своему содержанию касаются их предписания.

2. Нормы инвестиционного права устанавливаются, а также охраняются от нарушения государством, осуществляющим контроль за соблюдением норм инвестиционного права.

3. Нормы инвестиционного права отличаются признаком формальной определенности. Они формулируют права субъектов инвестиционной деятельности на конкретные виды дозволенных действий на те или иные объекты, признаваемые инвестициями, а также обязанности, запреты и меры ответственности за их неисполнение или нарушение публичного порядка.

4. Нормы инвестиционного права регулируют сложные общественно необходимые отношения между собственниками [21,там же].

При этом каждая из норм инвестиционного права является общеобязательным предписанием государства. Все нормы инвестиционного права призваны регулировать общественные отношения в сфере инвестиционной деятельности. Регулятивные нормы инвестиционного права устанавливают содержание правил поведения, которое выражается в мере дозволенного и должного поведения сторон регулируемого отношения. Это достигается путем определения прав и соответствующих обязанностей сторон инвестиционных отношений. В нормах инвестиционного права определяются условия осуществления полномочий органов государства, которые охватывают сферу деятельности государственных органов, перечень объектов инвестирования, особенности правового статуса отдельных участников инвестиционной деятельности; определении признаков субъектов, установление организационно-правовых форм ведения инвестиционной деятельности, выделение специальных требований к отдельным направлениям инвестиционной деятельности; регламентации порядка и условий заключения исполнения договоров; установление пределов и форм государственного воздействия на инвестиционные процессы.

Разделение инвестиционного права как отрасли на институты, нормы в зависимости от содержания регулируемых качественно однородных общественных отношений, то есть объекта регулирования, представляет собой главную юридическую структуру предметной дифференциации.

В инвестиционном праве правовые нормы дифференцированы по институтам. Для научного изучения системы инвестиционного права как отрасли права профессором Богатыревым А.Г. предлагается выделить общую и особенную часть. В общую часть можно включить такие институты, как институт государственных гарантий как основа обеспечения инвестиционной деятельности; институт основных понятий в сфере инвестиционной деятельности; субъекты инвестиционной деятельности; государство как особый субъект инвестиционной деятельности; институт антимонопольного регулирования в инвестиционной деятельности; институт контрактных форм инвестиций; институт страхования инвестиционной деятельности и инвесторов; институт налогообложения как важнейший механизм регулирования инвестиций. Особенная часть включает в себя правовые нормы инвестиционного права, которые расположены в правовых институтах по сферам инвестирования [14].

Уже названные положения позволяют утверждать, что основную роль в инвестиционной политике играет национальное законодательство. При этом для российского законодательства общим принципом правового регулирования инвестиций является их регулирование исключительно на федеральном уровне.

В начале 90-х гг. наряду Законами РСФСР об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности получила распространение практика принятия субъектами Федерации законов о внешнеэкономической деятельности и об иностранных инвестициях, в которых решались вопросы регистрации коммерческих организаций (предприятий) с иностранными инвестициями, предоставления гарантий и определения общего режима деятельности участников внешнеэкономической деятельности, в том числе инвесторов. Основанием для этого послужило расширительное толкование положений ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации решения вопросов координации внешнеэкономической деятельности.

Регулирование иностранных инвестиций на уровне субъектов Федерации, в частности регистрация коммерческих предприятий с иностранным капиталом, противоречило основным началам регулирования инвестиций, закрепленным в действовавшем тогда Законе об иностранных инвестициях и в международных договорах. Согласно этим началам определенные в договоре обязательства государства по предоставлению режима, регулированию и защите инвестиций возлагались на договаривающееся федеративное государство, а не на его административные подразделения. Такая практика не соответствовала также и положениям Конституции РФ о создании правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71) и о регулировании внешнеэкономических отношений (п. "л" ст. 71 Конституции), предусматривавшим исключительную компетенцию Российской Федерации в этой области. Только федеральный уровень регулирования мог обеспечить надлежащую защиту инвесторов в Российской Федерации.

Другим общим принципом инвестиционной политики является обеспечение равной защиты прав иностранным и российским инвесторам. Принцип равной защиты предполагает наряду с защитой прав инвесторов обеспечивать защиту государственных интересов, предоставлять защиту всем инвесторам в равной степени вне зависимости от формы осуществления инвестиций (имеются в виду корпоративные и договорные формы инвестиций) и их национальной принадлежности (иностранным и российским инвесторам). В основе реализации принципа равной защиты прав инвесторов лежит рыночный характер экономики с его основным требованием предоставления равных условий конкуренции участникам рынка и правовое обеспечение этого требования: антимонопольное законодательство и метод антимонопольного регулирования. Антимонопольное законодательство определяет условия, при которых государство может воспрепятствовать совершению предпринимателем тех или иных действий, в том числе и действий по осуществлению инвестиций. Принятие мер антимонопольного регулирования не может рассматриваться как ограничительная мера, носящая дискриминационный характер. Меры, принимаемые антимонопольным органом, направлены на защиту рынка и слабой стороны в рыночных отношениях. В инвестиционных отношениях такой слабой стороной является инвестор.

Так, например, ст. 18 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 7 марта 2005 г.) Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499. предусматривает, что с предварительного согласия антимонопольного органа на основании ходатайства юридического или физического лица осуществляется приобретение акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20-ю процентами указанных акций (долей). Приобретение акций является формой инвестирования денежных средств в уставный капитал акционерного общества. Для целей правового регулирования инвестиций было бы справедливым предусмотреть в законодательстве об инвестициях норму, согласно которой согласие компетентного органа необходимо в любом случае, когда приобретение акций инвестором обеспечивает ему контроль за деятельностью акционерного общества. Это могло бы обеспечить защиту прав других акционеров-инвесторов, участвующих в акционерном обществе, а также защиту экономических интересов государства от возможных в последующем недобросовестных действий инвестора, устанавливающего контроль за деятельностью акционерного общества, акции которого он приобретает.

Третьим принципом инвестиционной политики является участие норм международных договоров в правовом регулировании инвестиций на национальном рынке. Нормы международных договоров воздействуют на национальное законодательство об инвестициях, и оно меняется. А нормы международных соглашений, как правило, на уровне органов исполнительной власти, становятся частью национально-правового регулирования.

Нормы международных договоров применяются независимо от национальной принадлежности инвестиций, то есть независимо от того, идет ли речь о национальных или об иностранных инвестициях. Так, инвестиции в условиях рыночных отношений подчиняются действию норм соглашений ГАТТ/ВТО. Указанные соглашения обязывают государства-участники законодательным путем обеспечивать равные условия конкуренции на национальном рынке (включая рынок капиталов или рынок финансовых услуг), воздерживаться от принятия мер ограничительного характера не только для иностранных, но также и для национальных предпринимателей. Под воздействием международных договоров одним из условий эффективного регулирования инвестиций становится использование метода антимонопольного регулирования инвестиций.

Необходимо признать большое значение в регулировании инвестиций международных договоров, разработанных Международным банком реконструкции и развития (Мировым банком) и направленных на защиту прямых иностранных инвестиций. Это Вашингтонская конвенция 1965 г. о порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицом другого государства и Сеульская конвенция 1985 г. об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МАГИ). Обе Конвенции формируют единую систему международно-правовой защиты частных инвестиций.

Таким образом, решение проблемы защиты прав иностранного инвестора и защита прав инвесторов на российском рынке полностью зависят от двух факторов: от состояния национально-правового регулирования и от точности исполнения Россией своих международных обязательств. Государство должно создать условия для развития собственных инвестиций и систему защиты прав национальных инвесторов, чтобы участвовать в международных конвенциях, защищающих иностранных инвесторов.

1.3 Характеристика органов государственной власти, функционирующих в сфере государственной инвестиционной политики

Исходя из основного посыла, что инвестиционные отношения - это отношения собственников, то государство как собственник обладает особым правовым статусом, который коренным образом отличается от статуса других участников инвестиционной деятельности [15].

Инвестиции и собственность в настоящей работе рассматриваются как идентичные понятия. Соответственно государство как инвестор осуществляет триаду полномочий собственника. Крайне важный аспект данной проблемы - это организация управления государственной собственностью как основной вид инвестиционной деятельности - представляет собой сложную совокупность действий органов государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Выступая собственником, государство ставит также и задачу по эффективному управлению своим имуществом. Нередко государство выступает и в качестве реципиента инвестиций.

В контексте данного вопроса необходимо установить определение понятия управления по отношению к собственному (в смысле - своему) имуществу государства. Как известно, оно не используется в ГК РФ вообще. Оно появляется, лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существует две его разновидности - управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.

1. При управлении имуществом государство-инвестор отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, то есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления. Когда же инвестор и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. В управлении имуществом государства-собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления.

2. При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше:

Во-первых, их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства. Во-вторых, построение органов управления юридического лица отвечает иерархии. В-третьих, органы управления юридического лица имеют властную компетенцию. В-четвертых, для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).

В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия «управление» в области инвестиционного права вполне отвечает его сущности. И прежде всего абсолютно четко стоит вопрос о публично-правовой, властной стороне проблемы.

Поэтому новые экономические условия требуют определения роли государства как главного регулятора и участника инвестиционных отношений.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» Собрание Законодательства РФ. 01.03.1999. N 9. Ст. 1096. органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности используют следующие формы и методы:

совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;

установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера;

защиты интересов инвесторов;

предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации;

расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;

принятия антимонопольных мер;

развития финансового лизинга в Российской Федерации;

проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;

создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов.

На основании данного закона государство устанавливает и формы прямого участия в инвестиционной деятельности:

разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета;

формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета.

Решение вопросов управления государственной собственностью как необходимого элемента инвестиционной деятельности предполагает учет институционального аспекта проблемы. В первую очередь - это ресурсы, находящиеся в ведении Федерального казначейства, получившего на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 Собрание Законодательства РФ. N 11. 15.03.2004. Ст. 945. статус федеральной службы. Таким образом, одним из органов, осуществляющих инвестиционную деятельность является Казначейство РФ.

Согласно п. 2 ст. 16 Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности» [1] государственные органы всех уровней при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств или возложенных на них на законных основаниях обязанностей по осуществлению инвестиционной деятельности несут имущественную ответственность по своим обязательствам перед другими субъектами инвестиционной деятельности Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.07.1991. N 29. Ст. 1005.. В то же время порядок ее применения регламентируется нормами гражданского законодательства. Государство, как и другие публично-правовые образования, в силу пункта 3 статьи 126 ГК РФ либо вообще не отвечает по обязательствам своих юридических лиц (прежде всего унитарных предприятий), либо несет по ним только субсидиарную ответственность (если речь идет о бюджетных учреждениях или казенных предприятиях). С другой стороны, и сами эти юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам создавшего их публично-правового образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ).

Ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах - публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) - возникло то или иное инвестиционное правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества - непосредственно государственного или другого имущества этого юридического лица - включается результат инвестиционной деятельности (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т.д.).

Так, в качестве реципиента инвестиций при эмиссии государственных займов (облигаций) статус государства очень специфичен и отличается от деятельности других институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг. Поскольку государственные займы являются добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским частным, а не публичным правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре - договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ). Отсюда вытекает и запрет изменения условий выпущенного в обращение займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (статьи 450 - 452 ГК РФ).

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458 (в ред. от 24.08.2004 N 433) утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Эмиссия облигаций федеральных займов осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется Министерством исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. По срокам обращения облигации федеральных займов могут быть среднесрочными или долгосрочными.

Владельцами облигаций федеральных займов могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Владелец имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций.

Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. N 812 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.08.2004 N 433) Собрание Законодательства РФ. 21.08.1995. N 34. Ст. 3455. утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации. Эмитентом облигаций государственного сберегательного займа РФ от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ.

Изложенный пример наглядно показывает тесную взаимосвязь инвестиционного и не только гражданского, но и финансового законодательства.

Участие государства в инвестиционных правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, и это не может не отражаться на его гражданской правоспособности в публично-правовых отношениях.

Все это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.

Хотелось бы выделить следующие группы гражданско-правовых отношений, которые имеют самое прямое отношение к инвестиционной деятельности, так как их регулирование входит также в предмет инвестиционного права:

1. Отношения в сфере строительства, регламентируемые главой 37 Гражданского кодекса РФ «Договор подряда», равнозначны по своей правовой природе инвестиционной деятельности государства, осуществляемой в форме капитальных вложений.

2. Отношения в сфере займа и кредита, регламентируемые главой 42 Гражданского кодекса, имеют непосредственное отношение к инвестиционной деятельности государства, когда оно выступает в качестве реципиента инвестиций, в частности, являясь эмитентом государственных облигаций.

3. Общие вопросы участия РФ, субъектов в РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, закрепленные в главе 5 Гражданского кодекса РФ имеют также самое прямое отношение к инвестиционной деятельности государства, когда оно участвует в качестве равноправного партнера в гражданско-правовых сделках.

Что необходимо отметить, ни в статье 17 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений», ни в статье 16 Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 (ред. от 10.01.2003) нет никаких указаний об особенностях ответственности государства в инвестиционной деятельности, а только имеется простая отсылочная норма «согласно действующему законодательству». Следовательно, при разрешении спорных вопросов об ответственности в инвестиционной деятельности в первую очередь необходимо применять нормы гражданского законодательства.

Из всего сказанного можно сделать вывод и охарактеризовать систему государственных органов, функционирующих в инвестиционной деятельности.

Во-первых, инвестиционную деятельность осуществляет Правительство РФ и система органов исполнительной власти. Основные задачи возлагаются на Министерство финансов Российской Федерации и подотчетные ему службы:

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральное казначейство (федеральная служба)

и на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и подотчетные ему службы:

Федеральная таможенная служба

Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

Также общими полномочиями в инвестиционной деятельности государства обладают Президент РФ в части определения основных направлений инвестиционной деятельности (ежегодные послания Федеральному собранию), Федеральное Собрание РФ в части разработки и совершенствования законодательства в установленной сфере, Субъекты РФ по основным направления регионального инвестиционного развития, другие Федеральные органы власти (Службы, Агентства).

...