В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения.

С учетом вышесказанного совершенствование системы управления развитием муниципального хозяйства имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Среди ученых, занимающихся проблемой управления развитием муниципальных хозяйств, можно назвать таких авторов, как А.И. Гаврилов, Л.А. Велихов, Н.Е. Жигалова, В.Б. Зотов, В.Н. Парахина и др. Однако обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления развития муниципальным хозяйством не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям.

В соответствии с выбранной темой объектом исследования в настоящей работе является муниципальное хозяйство, а предметом - процесс формирования и функционирования муниципального хозяйства.

Цель исследования состоит в анализе процесса формирования и функционирования муниципального хозяйства.

Реализация поставленной цели определила решение следующих задач:

- рассмотреть современное состояние муниципального хозяйства в России;

- показать особенности хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;

- предложить основные направления совершенствования деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством.

Методологической и теоретической основой исследования явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации г. Тулы.

При проведении исследования применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику работы, включающей в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

1. Современное состояние муниципального хозяйства в России

1.1 Понятие и компоненты муниципального хозяйства, закономерности его развития

Для того, чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо прежде установить родовое понятие "хозяйство", чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина "муниципальное хозяйство". Как правило, под хозяйством понимают совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное хозяйство любой современной страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по определению понятия муниципального хозяйства [8, с.158].

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны [13, с. 195].

Не вызывает сомнений сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", поскольку оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу. Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

муниципальное бюджет образование самоуправление

И в связи с этим основной вид деятельности органов местного самоуправления - подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом. Муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

На основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения полученной в результате деятельности прибыли и регулирование хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, возникающих внутри муниципального хозяйства между его элементами. Методика, предложенная для определения понятия "муниципальное хозяйство", содержит подход, исходящий из того, что:

Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования [16, с. 204].

Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.

Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место элемента в реализации общественных потребностей.

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

- муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству [15, с.151-152].

1.2 Основные факторы, определяющие особенности формирования и функционирования муниципального хозяйства в России

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Так, структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

- завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже:

1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

2. Принцип горизонтального разделения функций. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

3. Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности при построении структуры и требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к полномочиям местного самоуправления [5, с.27-28].

Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.

В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.

Однако, каким бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

а) в период разработки программы развития:

- сбор и обработка информации;

- целеопределение (постановка целей);

- выработка стратегических установок и критериев развития;

- оценка потенциала и ресурса развития;

- разработка концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования

б) в период реализации программы развития:

- разработка и принятие бюджета развития;

- исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

- контроль, сбор и обработка информации и выработка предложений по корректировке программы (концепции).

Итак, основная особенность планирования и распределения по этапам процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др. [11, с.54].

2. Особенности хозяйственной деятельности органов местного самоуправления

2.1 Исполнение бюджета муниципального образования города Тулы в 2010 году

Рассмотрим особенности хозяйственной деятельности органов местного самоуправления на примере муниципального образования города Тулы. Анализ проведем по данным 2010 года.

Бюджет муниципального образования город Тула за 2010 год по доходам выполнен в сумме 7709,8 млн. руб. или на 99,8 % к годовому утвержденному плану.

Исполнение доходной части бюджета характеризуется следующими данными (таблица 1).

Таблица 1

Исполнение доходной части бюджета муниципального образования город Тула за 2010 год (млн. руб.) [3]

Исполнение по налоговым и неналоговым доходам за 2010 год составило 100,9%. В бюджет города за отчетный период поступило налоговых и неналоговых доходов в сумме 5468,5 млн. руб., выше запланированного на 50,1 млн. руб.

Из вышестоящего бюджета получено средств по межбюджетным отношениям в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов в сумме 2241,3 млн. руб. или 97,1% к плану года.

Уровень поступления налоговых и неналоговых доходов в 2010 году составил 110,1 % к уровню 2009 года, или на 501,7 млн. руб. больше, в том числе по налоговым доходам на 386,8 млн. руб., по неналоговым доходам на 114,9 млн. руб.

Более 80 % налоговых и неналоговых доходов бюджета обеспечено поступлениями налогов на прибыль, налогов на совокупный доход и налогов на имущество.

В 2010 году налога на доходы физических лиц поступило 2782,8 млн. руб. или 50,9% от суммы поступлений налоговых и неналоговых доходов. Темп роста поступлений налога в 2010 году, без учета дополнительного норматива отчислений, к 2009 году составил 107,1%, или на 173,9 млн. руб. больше. По дополнительному нормативу отчислений в отчетном периоде получено 158,4 млн. руб. План года выполнен на 100,1%, перевыполнение составило 3,5 млн. руб.

Кроме того, план года по доходам выполнен по следующим доходным источникам:

- по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, исполнение составило - 100,4%, выше плана на 2,3 млн. руб.,

- по налогу на имущество физических лиц - 104,5%, что больше запланированного на 1,9 млн. руб.,

- по земельному налогу - 101,7%, или на 6,0 млн. руб. выше плана,

- по государственной пошлине - 101,2%, больше запланированного на 2,4 млн. руб.

- по доходам от продажи материальных и нематериальных активов, исполнение составило 105,7%, или на 10,5 млн. руб. выше плана,

- по штрафам, санкциям, возмещению ущерба - 101,4%, что больше запланированного на 1,2 млн. руб.,

- по прочим доходам, среди которых, единый сельскохозяйственный налог, задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам, доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, прочие неналоговые доходы - выше плана поступило 2,2 млн. руб. [3] /

По доходам от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в целом, исполнение за 2010 год составило 105 % или на 21,9 млн. руб. выше запланированного. Перевыполнение сложилось:

- по доходам в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим городским округам, исполнение составило 100,3%, выше плана поступило 0,2 млн. руб.,

- по арендной плате за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средствам от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, исполнение составило 107,1%, что выше плана на 13,9 млн. руб.,

- по арендной плате, а также средствам от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в собственности городских округов (за исключением земельных участков муниципальных автономных учреждений), исполнение составило 107,3%, или на 0,1 млн. руб. больше запланированного,

- по доходам от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении органов управления городских округов и созданных ими учреждений (за исключением имущества муниципальных автономных учреждений), план выполнен на 102,8%, что выше запланированного на 1,6 млн. руб.,

- по доходам от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, находящихся в собственности городских округов и прочим поступления от использования имущества, находящегося в собственности городских округов (за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), на 1,5 млн. руб. больше плана,

- по доходам от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, созданных городскими округами план выполнен на 108,1%, или на 4,6 млн. руб. выше плана [3].

По состоянию на 1.01.2011 г. в бюджет города Тулы по данному доходному источнику поступили средства в сумме 61,0 млн. руб.

Наиболее крупными предприятиями плательщиками данного вида платежа в 2010 году являются такие предприятия, как: МУП "Тулапромконтракт" (46936,4 тыс. руб.), МУП "Квартал" (7807,1 тыс. руб.), МУП "Светлана" (1737,4 тыс. руб.) и другие.

Однако, наряду с этим, наиболее крупными предприятиями - неплательщиками данного вида платежа из года в год являются следующие: МУП "Ремжилхоз Пролетарского р-на" (1947,0 тыс. руб.), МУП "Косогорское ЖКХ" (1667,4 тыс. руб.) и другие.

В результате невыполнения плана по отдельным доходным источникам в бюджет недопоступило 1,8 млн. руб., в том числе:

- по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 99,9%, или на 0,4 млн. руб. ниже плана,

- по налогу на имущество организаций - 99,8%, что ниже запланированного на 0,9 млн. руб.,

- по плате за негативное воздействие на окружающую среду - 98%, или на 0,5 млн. руб. ниже плана [3].

Расходы бюджета города за 2010 год исполнены в сумме 7456,9 млн. руб. или на 96,1 % к годовому утвержденному плану.

Структура расходов бюджета города в отчетном периоде представлена в таблице 2.

Таблица 2

Структура расходов бюджета муниципального образования город Тула в 2010 году [3]

Расходы на финансирование образования, здравоохранения, культуры, физкультуры, социальной политики составили 55,7% общих расходов бюджета города.

В течение отчетного периода своевременно в первоочередном порядке осуществлялось финансирование расходов по заработной плате работникам бюджетной сферы, оплате коммунальных услуг, других необходимых текущих расходов муниципальным учреждениям, обеспечивающих выполнение функций муниципального образования и оказание услуг.

На выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и начислениям на нее за отчетный период направлено 2912,4 млн. руб. - это 39,1% всех расходов бюджета.

По состоянию на 01.01.2011г. заработная плата работникам бюджетной сферы выплачена в полном объёме, согласно установленным срокам.

По коммунальным услугам освоены средства на сумму 365,3 млн. руб. или на 94,6% к плану года.

За 2010 год из бюджета Тульской области получены средства на реализацию Законов Тульской области, Федеральных Законов, Постановлений Правительства в сумме 2233,0 млн. руб.

За отчетный период бюджет муниципального образования город Тула исполнен с профицитом 252,9 млн. руб. [3].

2.2 Управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования города Тулы в 2010 году

В настоящее время одним из важнейших вопросов остаются реформа жилищно-коммунального хозяйства. Реформа призвана улучшить общее состояние жилищного фонда, повысить качество обслуживания населения и эффективное функционирование жилищно-коммунального хозяйства в целом.

Одной из основных задач, стоящих перед городом - это приведение многоквартирных домов в соответствие с требованиями нормативно-технических документов, для снижения уровня общего износа жилищного фонда, повышения комфортности проживания граждан, снижения уровня аварийности в жилищно-коммунальном комплексе и улучшения жилищных условий населения;

В соответствии со ст.158 п.3 Жилищного кодекса РФ "обязанность по оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома распространяется на всех собственников помещений в этом доме с момента возникновения права собственности на помещения в этом доме". Многолетнее откладывание решения проблемы капитального ремонта многоквартирных домов привело к тому, что возложить ее целиком на собственников помещений в настоящее время невозможно. Поэтому государство вынуждено направлять бюджетные средства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Примером этого служит принятие Федерального закона № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства" и создание специального федерального Фонда содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства, призванного оказать финансовую поддержку субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

В рамках реализации ФЗ № 185 Управлением городского хозяйства администрации города с участием управляющих организации и ТСЖ сформирована Муниципальная адресная Программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, бюджета города и средств собственников помещений на территории муниципального образования город Тула на 2010 год. Лимит софинансирования Фондом данной Программы составит 702243,962 тыс. рублей.

Всего поданы документы собственниками 232 МКД на сумму 800351,100 тыс. руб.

Из них:

1. Ремонт внутридомовых инженерных сетей: в 210 МКД на сумму 466005,092 тыс. руб.

2. Ремонт крыши: 168288,35 кв. м. в 143 МКД на сумму 133466,040 тыс. руб.

3. Ремонт или замена лифтового оборудования: в 14 МКД, 53 единицы на сумму 55953,119 тыс. руб., из них: ремонт 25 единиц лифтового оборудования в 6 МКД на сумму 12593,609 тыс. руб., замена 28 единиц лифтового оборудования в 8 МКД на сумму 43359,51 тыс. руб.

4. Ремонт подвальных помещений: 18334,0 кв. м. в 21 МКД на сумму 27450,52 тыс. руб.

5. Утепление и ремонт фасадов: 149968,15 кв. м. в 103 МКД на сумму 121976,329 тыс. руб. [3].

Одним из условий участия в данной Программе является согласие собственников помещений софинансировать проведение капитального ремонта многоквартирных домов в размере не менее 5% от общего размера средств, направленных на капитальный ремонт, что составит 40017,667 тыс. рублей. Софинансирование из бюджета муниципального образования города составит 58089,471 тыс. рублей.

Также, в рамках реализации Федерального закона № 185-ФЗ в городе сформирована муниципальная адресная программа "Переселение граждан из аварийного муниципального жилищного фонда в городе Туле на 2009-2010 годы". Основной задачей программы является ликвидация в течение 2010 года аварийного жилищного фонда, признанного таковым на 1 января 2007 года. Количество граждан, переселяемых в рамках программы - 647 человек, объем вводимого в рамках программы жилья для переселения - 10345,6 кв. м., объем ликвидируемого в рамках программы аварийного жилья - 14155,1 кв. м.

В целях реализации Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" администрацией, в части, касающейся исполнения городом Тулой, выполнены условия Фонда для предоставления финансовой поддержки для проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда.

2.3 Деятельность органов местного самоуправления по управлению промышленным сектором муниципального образования города Тулы