Бюджетная система Республики Казахстан

Следовательно, Семейским регион ярко характеризует противоречие, сложившееся в бюджетной системе страны, характеризующееся большой централизацией средств в центре и нехваткой их в регионах. Динамика доходов территориального бюджета отражает тот факт, что Правительство пытается разрешить данное противоречие в основном путем перераспределения средств, собираемых в регионах, в виде межбюджетных трансфертов. Тогда как гораздо эффективнее, было бы решать эту проблему путем существенного увеличения собственных доходов территориальных бюджетов за счет введения весомых по величине, реальных и удобных по величине, реальных и удобных по мобилизации региональных налогов или распределения уже имеющихся доходов на постоянной нормативной основе. По сути, данное направление рационализации финансовых потоков предполагает простое сокращение встречных таких потоков, путём роста доли средств, остающихся в регионе, которое для федерального центра будет нивелировано снижением расходов по линии межбюджетных трансфертов.



3.3 Вопросы совершенствования социально-экономической направленности бюджетного планирования

За годы независимости в условиях глобальных измерений мировой обстановки Казахстан пережил радикальную трансформацию общественно-политического строя. За прошедший период были заложены основы современного демократического устройства страны, осуществлена либерализация цен и всех экономических отношений, сформирована многоукладная экономика путем преобразования большей части государственной собственности в частную, созданы рыночные структуры и инфраструктуры [35].

По данным Министерства экономики и бюджетного планирования 1 июля 2010 года была введена новая система функционирования Национального фонда, в соответствии с Концепцией Национального фонда. В целях обеспечения оптимального баланса распределения нефтяных поступлений между республиканским бюджетом и Национальным фондом был разработан метод сбалансированного бюджета, при котором доходы нефтяного сектора будут полностью направляться в Национальный фонд, а доходная часть республиканского бюджета будет формироваться только за счет не нефтяного сектора.

Национальный фонд был создан в 2001 году с целью обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов.

С момента создания Национального фонда порядка 48 % доходов от нефтяного сектора направлялись в фонд, и на конец 2005 года было накоплено активов на сумму порядка 8,1 млрд. долларов США, что составляет 14,5 % к ВВП. В 2011 - 2010 годах прогнозируется сохранение высоких цен на нефть. С одной стороны, это создает стабильные и достаточно благоприятные предпосылки для развития экономики. В то же время в этих условиях повышается "инфляционное давление" на экономику. Для обеспечения макроэкономической стабильности, а также накопления средств в период благоприятной конъюнктуры цен для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблагоприятной конъюнктуры цен и обеспечения будущих поколений будет продолжено аккумулирование части доходов, получаемых вследствие значительного роста мировых цен на нефть, в Национальном фонде.

Основными источниками формирования Национального фонда стали являться:

- прямые налоги от нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат. Прочие виды налогов, уплачиваемые нефтяным сектором в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. При этом к предприятиям нефтяного сектора относятся все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата;

- поступления от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

- поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

- инвестиционные доходы от управления Национальным фондом;

- иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.



Рисунок 6 - Метод сбалансированного бюджета

Расходы республиканского бюджета на текущие бюджетные программы будут финансироваться за счет отчислений в республиканский бюджет от не нефтяной части экономики, а финансирование расходов на бюджетные программы развития осуществляться за счет гарантированного трансферта из Национального фонда. При этом, определенная доля расходной части бюджета может покрываться, в том числе за счет заимствования в рамках установленных ограничений.

Использование нефтяных поступлений в пределах гарантированного трансферта позволит проводить взвешенную фискальную политику, так как будет виден "чистый" бюджетный эффект от либерализации налогового режима, который, как правило, искажен за счет сверх доходов, поступающих от предприятий нефтяного сектора.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда будет утверждаться законодательным актом Республики Казахстан на трехлетний период и останется неизменным в течение данного периода.

В соответствии с Концепцией Национального фонда Правительство Республики Казахстан будет исходить из необходимости оптимального использования нефтяных доходов, с учетом соблюдения оптимальных пропорций между потреблением и накоплением, создания благоприятных макроэкономических условий для развития несырьевого сектора экономики, сбережения значительной части нефтяных доходов и недопущения истощения Национального фонда, совершенствования механизма формирования и использования средств фонда.

В целях дальнейшего совершенствования бюджетной системы был принят Закон Республики Казахстан от 5 июля 2010 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства Республики Казахстан и деятельности Национального Банка Республики Казахстан".

Основными задачами данного законопроекта в сфере совершенствования бюджетного законодательства и в целом бюджетной системы являются:

- постепенный переход к достижению сбалансированного бюджета за счет ненефтяных поступлений.

С целью реализации Концепции Национального фонда ввелись новые понятия - "консолидированный бюджет" и "ненефтяной дефицит".

Консолидированный бюджет состоит из республиканского бюджета, бюджета области, бюджетов города республиканского значения, столицы, поступлений от предприятий нефтяного сектора и переводов их в Национальный фонд.

Ненефтяной дефицит бюджета равен сумме поступлений в бюджет, кроме поступлений из Национального фонда, за вычетом расходов бюджета;

- ужесточение требований к разработке инвестиционных проектов (программ).

Инвестиционные проекты (программы) будут включены в перечень приоритетных бюджетных программ (подпрограмм) в случае, если они соответствуют мероприятиям принятых государственных, отраслевых и региональных программ и положений ежегодных посланий Главы государства. Обязательным условием включения в вышеназванный перечень будет наличие положительного заключения отраслевой экспертизы, соответствие их плану мероприятий утвержденных Программ, наличие технико-экономического обоснования с положительным заключением экономической экспертизы;

- соблюдения всеми участниками бюджетного процесса требований бюджетного законодательства;

- переход к финансированию только обоснованных проектов и недопущение увеличения государственных расходов. Введены нормы интеграции задач стратегического и среднесрочного социально-экономического развития страны с ежегодным бюджетом путем формирования перечня бюджетных программ (подпрограмм) только на основании установленных государственных функций, государственных, отраслевых, региональных программ, положений ежегодного послания Президента страны народу Казахстана. Уточняется и схема формирования перечня приоритетных бюджетных программ (подпрограмм), в том числе приоритетных инвестиционных проектов;

- размер дефицита бюджета определяется исходя от возможности правительственного заимствования, позволяющей обеспечить интеграцию денежно-кредитной, налогово-бюджетной, внешнеэкономической и экономической политики. Такая норма позволит сдерживать рост государственных расходов;

- регламентирован механизм оценки эффективности бюджетных программ на предмет целесообразности, эффективности, обоснованности и результативности использования бюджетных средств на стадиях разработки бюджетных программ (подпрограмм), бюджетов, реализации и контроля за реализацией бюджетных программ (подпрограмм), а также ряд других существенных изменений.

- наряду с этим вносятся изменения и дополнения в Кодекс Республики Казахстан "Об административных правонарушениях" в части ужесточения существующих мер и персональной ответственности государственных учреждений и их руководителей путем увеличения размеров налагаемых штрафов.

В целом, совместными действиями Правительства и Национального Банка удается обеспечить стабильную макроэкономическую ситуацию в стране, с учетом накопленных в Национальном фонде средств наблюдается профицит бюджета, платежный баланс сбалансирован, уровень безработицы имеет тенденцию постепенного снижения, инфляция находится на контролируемом уровне.

Наряду с этим находится на рассмотрении в Парламенте законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения", предусматривающий совершенствование налогового администрирования, ликвидацию норм, способствующих коррупции, и прочих мер, направленных на упрощение административных процедур [36].

В 2012 году наблюдалась положительная динамика во всех сферах экономики. Рост объемов промышленного производства в 2012 году по сравнению с 2011 годом составил 7%. Наиболее ускоренные темпы развития в реальном секторе демонстрировала обрабатывающая промышленность, где рост производства составил 7,3%. Объем производства в горнодобывающей промышленности вырос на 7%. Прирост объема валовой продукции сельского хозяйства в 2012 году к 2011 году составил 7%.

Существенный вклад в рост экономики внесли строительство и услуги. За 2012 год объем строительных работ увеличился по сравнению с 2011 годом в 1,2 раза.

Услуги транспорта в 2012 году возросли по сравнению с 2011 годом на 5%, услуги связи - на 20,4%.

Объем промышленного производства в январе-декабре 2012 года возрос на 7% по сравнению с соответствующим периодом 2011 года. В горнодобывающей промышленности в январе-декабре 2012г. произведено продукции на 3726,9 млрд. тенге, что на 7% выше уровня января-декабря 2011г. за счет увеличения добычи руд железной агломерированной (на 24,5%), свинцово-цинковой (на 18,2%) и марганцевой (на 13%); окатышей железорудных (на 13,1%); угля каменного (на 11,5%); нефти сырой (на 6,8%); лигнита (на 6,1%); газа природного (естественного) (на 2,8%); конденсата газового (на 0,4%). Вместе с тем, сокращена добыча руд медно-цинковой (на 17,5%), золотосодержащей (на 14,9%), железной неагломерированной (на 8%), хромовой (на 6%) и медной (на 0,8%).

В целом по республике в 2012 году добыто 64,8 млн. тонн нефти и газового конденсата (105,5% - к 2011 году). Экспортировано 57,1 млн. тонн нефти, в т.ч. по нефтепроводу КТК- 24,4 млн. тонн, по нефтепроводу Атырау-Самара - 15,6 млн. тонн в дальнее зарубежье; по нефтепроводу Атасу-Алашанькоу - 2,2 млн. тонн; порт Актау - 9,9 млн. тонн; Оренбург - 2,4 млн. тонн, поставка на ПНХЗ - 3.9 млн. тонн.

Нефтеперерабатывающими заводами республики в 2012 году переработано 11,7 млн. тонн нефти (104,6% к 2011 году). В сентябре 2010 года завершена реконструкция Атырауского нефтеперерабатывающего завода, которая позволила производить автобензин и дизельное топливо, соответствующие современным европейским стандартам ЕВРО-3 по бензину, ЕВРО-4 по дизельному топливу.

Наблюдалась высокая динамика инвестиций в основной капитал. В 2012 году относительно 2011 года объем инвестиций в основной капитал увеличился на 10,6%. Существенно выросли показатели внешней торговли. За январь-декабрь 2012 года экспорт товаров достиг 38,3 млрд.долл. США и увеличился по сравнению с январем-декабрем 2011 года на 37,3%, импорт составил 23,7 млрд.долл. США и возрос на 36,4%. Положительное сальдо торгового баланса составило 14,6 млрд.долл. США.

Уровень инфляции в среднем за 2012 год сложился на уровне 8,6%, что на 1,0% превысило среднегодовой показатель 2011 года (7,6%) и незначительно (на 0,1%) - верхнюю границу запланированного на 2012 год коридора 6,9-8,5% в соответствии с прогнозом Среднесрочного плана социально-экономического развития страны на 2011-2010 годы.

Росту инфляции в 2012 году способствовали избыточная ликвидность банковской системы, сопровождающаяся ускоренными темпами роста кредитования экономики, рост потребительского спроса со стороны населения, импорт инфляции, рост тарифов на услуги жилищно-коммунальной сферы, низкая развитость конкуренции на рынках, несбалансированность отдельных товарных рынков. В целом для сдерживания роста инфляции Правительством совместно с Национальным Банком проводилась комплексная антиинфляционная политика в соответствии с Планом мероприятий по регулированию инфляционных процессов в Республике Казахстан на 2011-2012 годы. Цены предприятий-производителей промышленной продукции в 2012 году повысились по сравнению с 2011 годом на 18,4%.

Одним из наиболее динамично развивающихся секторов экономики являлся финансовый сектор, обеспечивающий эффективное перераспределение потоков капитала в соответствии с предложением и спросом отраслей и субъектов экономики.

Кредитный рынок в 2012 году оставался одним из самых динамично развивающихся сегментов финансового рынка и характеризовался ускоренным ростом банковского кредитования экономики. Общий объем основного долга по кредитам банков экономике за 12 месяцев 2012 года увеличился на 82,7% и составил 4735,7 млрд. тенге. Кредиты в национальной валюте за 12 месяцев 2012 года выросли на 95,9% и составили 2460 млрд. тенге, а кредиты в иностранной валюте - на 70,3%, составив 2275,6 млрд. тенге. В результате удельный вес тенговых кредитов по сравнению с декабрем 2011 года повысился с 48,5% до 51,9%.

Наблюдается тенденция роста долгосрочных кредитов. Так, долгосрочные кредиты за январь-декабрь выросли более чем 2 раза до 3448,9 млрд. тенге, удельный вес долгосрочных кредитов повысился с 66,5% до 72,8%.

Кредиты банков субъектам малого предпринимательства за январь-декабрь 2012 года увеличились на 83,3%,составив 861,7 млрд. тенге.

Развитие депозитного рынка также характеризовалось ростом объема депозитов. Депозиты в депозитных организациях на 1 января 2010 года составили 3115,2 млрд. тенге, превысив уровень 1 января 2012 года на 88,4%. Вклады населения (с учетом нерезидентов) в банках за 12 месяцев 2012 года увеличились на 76,8% до 1055,2 млрд. тенге.

Средневзвешенный биржевой обменный курс тенге к доллару США в среднем за 2012 год составил 126,0 тенге, укрепившись за год в номинальном выражении на 5,06%.

Активы Национального фонда на конец 2012 года составили более 14,1 млрд. долл. США, увеличившись с начала 2012 года на 74,5%.

Ситуация на рынке труда республики характеризуется стабильным снижением уровня безработицы за счет роста числа трудоустроенных граждан на вновь создаваемых рабочих местах, увеличения экономической активности населения, обусловленных экономическим ростом. В 2012 году в экономике республики было занято 7,4 млн. человек (предварительные данные), что на 2% больше, чем в 2011 году. Численность безработных в 2012 году по сравнению с 2011 годом снизилась на 2,4%. Уровень безработицы в 2012 году сложился на уровне 7,8% (в 2005 году - 8,1%).

Одной из приоритетных задач, стоящих перед Республикой Казахстан, является обеспечение нового качественного уровня развития экономики, способной производить конкурентоспособную продукцию в несырьевых отраслях экономики. Проводимая государством экономическая политика направлена на стимулирование индустриального развития, диверсификацию экономики, перемещение источника ее роста в несырьевой сектор [37].

В течение последних нескольких лет проводилась работа по снижению налоговой нагрузки на экономику и совершенствованию налогового законодательства через введение норм, стимулирующих развитие конкурентоспособных высокотехнологичных производств.

Доходы бюджета на 2011 - 2010 годы определены на основе прогноза макроэкономических показателей социально-экономического развития Республики Казахстан на среднесрочный период, действия Концепции Национального Фонда с 1 июля 2010 года и основных направлений налоговой политики, озвученных в Послании Главы государства.

Снижение налоговых поступлений с 17,2 % к ВВП в 2010 году до 16,1 % к ВВП в 2012 году объясняется снижением ставки налога на добавленную стоимость ежегодно на 1% (с 14 % до 12 %) и снижением с 2011 года ставок социального налога в среднем на 30 %.

В рыночно развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства, где "доля" средств, в доходах местных бюджетов достигает 60% по этому в этих странах даже в условиях усиления неустойчивость развитие хозяйственных, субъектов экономическая и социальная устойчивость сохраняется. Ибо, здесь правительство идет на компромиссы. В противном случае, отсутствие у территорий минимально необходимых средств к бюджетному экстремизму, обострению бюджетных противоречий. Безусловно, возникает потребность и необходимость совершенствовать технику распределения средств между бюджетами. Поэтому нужны объективные формы, методы такого распределения. Но важны не только методы распределения, но и суммы, которые выделяется одному или другому бюджету. А это не только сфера межбюджетных отношений, но и область государственной финансовой политики, поскольку распределение общегосударственных финансовых ресурсов связано с определением государственных приоритетов. Каковы приоритеты, таковы и основные направления использования средств.

На фоне процессов децентрализации и повышении эффективности межбюджетных отношений нарастают контртенденции все большей централизацией доходов в республиканском бюджете и снижения степени свободы местных бюджетов, что, несомненно, является негативом для всего социально-экономического развития страны.

Интересным представляется рассмотрение и изменение динамики и структуры доли местных бюджетов в совокупных поступлениях государственного бюджета за 2004-2012 годы (таблица 9).

бюджетный планирование доходный расходный

Таблица 9 - Доли местных бюджетов в совокупных поступлениях государственного бюджета за 2010-2012 годы.

Наименование	2010	2011	2012	Динамика в (разах)	Изменение В структуре, (+) (-)
	В абсол. знач.	Уд вес в%	В абсол. знач.	Уд вес в%	В абсол. знач.	Уд вес в%
Государственный бюджет	1305 124	100	2 109 883	100	2 345 677	100	1,8	-
Местный бюджет ВКО:	89 380	46,7	95 658	35,7	102 180	43,8	1,7	-2,9
в том числе местный бюджет города Семей	23 309,7	30,7	23 775,6	22,5	22 439,4	26,3	1,5	-4,3

По данным таблице можно сделать вывод, что, за анализируемый период снизились поступления местных бюджетов в совокупных поступлениях государственного бюджета. Если в 2010 году эта доля составляла 46,7%, то в 2012 году она составила уже 43,8%. Еще большее снижение пришлось на собственные доходы местных бюджетов без официальных трансфертов республиканского бюджета, объем которых упал с уровня 30,7%) от поступлений государственного бюджета в 2010 году до 26,3%.

Данная тенденция стала, следствием текущей налогово-бюджетной политики. Согласно норм Бюджетного и Налогового кодекса вся сумма поступлений по корпоративному налогу зачисляется в доход республиканского бюджета. Это решение сразу же отразилась на формировании доходной части местных бюджетов, так и на реализации социально-экономических программ регионов.

При определении стратегии реформирования межбюджетных отношений необходимо сделать выбор между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В рамках "бюджетного разделизма" экономическая эффективность означает создание стимулов для рационального использования бюджетных ресурсов властями разных уровней, а социальная справедливость предполагает обеспеченность на всей территории страны определенного минимума социальных гарантий.

Ориентация на экономическую эффективность требует сокращение территориального перераспределения бюджетных ресурсов, но тогда появятся "вымирающие" регионы. Если же всем давать "по потребности" (пусть и минимальной), тогда незачем прилагать усилия по развитию территории, экономии бюджетных средств [38].

Успехи макроэкономических реформ, реализованных к настоящему времени в Казахстане, создают благоприятные условия для смещения акцента на политику развития регионов как важный и перспективный инструмент повышения общего уровня социально-экономического развития страны, потенциал которого до сих пор использовался не в полной мере. Определенные меры в этом направлении правительством страны уже предпринимаются. В 2010 году был разработан программный документ, в котором излагаются основные контуры в будущей региональной стратегии развития Казахстана -"Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года". В составе правительства РК планируется определение (создание специального

уполномоченного органа по территориальному планированию, который бы координировал вопросы территориального развития, согласовывал действия центральных и местных исполнительных органов, занимался совершенствованием механизмов финансирования развития территорий) [39].

Как известно базовым элементом экономической самостоятельности местных органов власти является его бюджетная самостоятельность. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закреплен в статье 3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается установлением стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней, наличием собственных источников доходов, правом всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходов и источники покрытия дефицита, а также недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов.

Обеспечение же финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях представляется сложным по ряду причин. Одна из этих причин - ограниченные финансовые возможности бюджетной системы, другая -неравномерность распределения налогооблагаемой базы по регионам республики и непосредственно внутри регионов [33].

В Казахстане в настоящее время, доля местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов очень невелика и составляет около 10-15%. В целом, бюджетная система страны, несмотря на ряд, успешно проведенных реформ, продолжает оставаться сильно централизованной.

Между тем, один из ключевых принципов фискальной децентрализации как обязательной составляющей общего курса на политическую децентрализацию требует, чтобы основным источником местного финансирования были именно местные налоги. Таким образом, соблюдалось бы условие оплаты услуг непосредственно теми, кто ими напрямую пользуется. Международный опыт показывает, что наиболее успешные модели регионального развития в качестве обязательного условия включают достаточно высокий уровень финансовой автономии местных властей, позволяющий им самостоятельно планировать свои стратегии развития, сразу согласовывая их с необходимым уровнем бюджетных средств на их реализацию. Это повышает реалистичность и качество реализуемых стратегий развития: "Собственные доходы местных бюджетов являются краеугольным камнем фискальной децентрализации, поскольку именно они обеспечивают взаимосвязь между налоговыми поступлениями и общественными благами, которая способствует повышению эффективности.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭРС) разработала критерии оценки финансовой самостоятельности местных органов власти. Все налоговые доходы разделены на несколько групп в зависимости от того, какие права по их регулированию имеют муниципалитеты:

- (а) - право устанавливать ставки налогов и налоговую базу;

- (b) - право устанавливать только налоговые ставки;

- (с) - право устанавливать только налоговую базу;

- (d.1) - ставки расщепления налоговых доходов установлены на долговременной основе;

- (d.2) - расщепление налогов может быть изменено только с согласия субфедеральных органов власти;

- (d.3) - закрепленное в законодательстве расщепление налогов может быть в одностороннем порядке изменено центральным правительством;

- (d. 4) - пропорции расщепления налоговых доходов определяются ежегодно центральным правительством в ходе разработки бюджета;

- (е) - центральное правительство определяет налоговые ставки и налоговую базу субфедеральных налогов.

Для сравнения, ниже приводятся данные по странам Восточной Европы, Балтии и США (в ячейке "Тип налога" приводятся данные по доли доходов, поступающих в рамках соответствующих налоговых режимов из классификации ОЭРС) (таблица 10).

Таблица 10 - Структура налоговых доходов по критериям налоговой автономии, %

Страны	Доля местных налогов в налоговых доходах	Тип налога
		а	b	с	d.1	d.2	d.3	d.4	е
Чехия	11,1	2,7%	5,6%	-	-	-	91,7%		-
Венгрия	10,4	-	49,2%	-	-	-	-		50,8%
Польша	8,3	-	41,9%	0,6%	-	-	57,6%	-	-
Эстония	16,2	-	9,2%	-	-	-	90,8%		-
Латвия	17,1	-	-	-	-	-	-		100%
Литва	22,0	-	-	-	-	-	-		100%
США	20,0	-	95%	-	5%	-	-		-
Россия (2003 г.)	12,8	-	8,9%	-	6,9%	-	-	84,2%	-
Россия (2010 г.)	8,7	-	21%	-	79%	-	-	-	-
Казахстан	10%	-	5%	-	68%	-	да		да
Примечание: составлено на основе: Программ стажировок LGI/OSIв области государственной политики для русскоязычных экспертов 2012-2010

Согласно этой классификации, ситуация с финансовой самостоятельностью местных органов власти Казахстана может быть охарактеризована пунктами d. 1 и d. 3.

При этом следует отметить, что право устанавливать налоговые ставки у казахстанских местных органов власти есть лишь в отношении земельного налога и отдельных сборов, которые составляют лишь около 5% налоговых доходов местных бюджетов. Кроме того, следует учесть, что в Чехии, Венгрии,

Польше и Латвии большой вклад в доходы местных бюджетов вносят неналоговые источники (к примеру, 36% в Чехии, 20% - в Латвии). В целом местные бюджеты этих стран большую долю доходов получают из источников, на которые они по закону имеют возможность влиять (это так называемые "гибкие доходы" местных бюджетов).

По мнению Никифорова С. Повышение доли местных налогов в доходах местных бюджетов возможно двумя путями:

- количественный: увеличение количества местных налогов через наделение местных органов власти правом вводить собственные налоги;

- качественный: увеличение поступлений от уже существующих налогов через наделение местных органов власти правом устанавливать ставки налогов, поступающих в местный бюджет.

Нам представляется, что наиболее целесообразным является второй способ. К числу налогов, по которым местные власти могут самостоятельно

устанавливать ставки, можно отнести налог на .имущество физических лиц юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В настоящее время ставка по этому налогу невелика, и составляет 1% для юридических лиц, 0,5% для индивидуальных предпринимателей. Для физических лиц ставка налога рассчитывается в зависимости от стоимости имущества.

При этом правительством могут быть определены общие базовые ставки налога, ограничивающие верхний и нижний пределы их изменения [39].

Государственное регулирование экономики посредством бюджетной политики стремится обеспечить необходимый режим рыночной трансформации экономических преобразований. Представление о масштабах государственного регулирования в мире дает доля валового внутреннего продукта, перераспределяемая через совокупный бюджет и внебюджетные фонды.

В середине 90-х годов эта доля составляла в США и Японии - 35% и 40% соответственно, в Германии, во Франции, Италии и Канаде - около 50%, в Швеции - свыше 60%. Рыночные отношения в этих странах играют первостепенную роль, рыночное саморегулирование дополняет государственное регулирование. Государственное регулирование не нарушает действия рыночного механизма и не отрицает частной собственности, что нужно учитывать странам с переходной экономикой. Результативность проводимой финансовой политики определяется результативностью бюджетной политики и денежно-кредитной политики по таким составляющим, как уровень бюджетных доходов, степень выполнения бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, степень монетизации валового внутреннего продукта, скорость денежного обращения. В нашем понимании бюджетная политика складывается из двух взаимосвязанных направлений деятельности государства в области налогообложения и регулирования структуры государственных расходов с целью воздействия на экономику.

Распределение статей доходов и расходов областного бюджета основано на введении стабильных, на три бюджетных года государственных социальных гарантий (единый набор услуг) и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Произведено утверждение специальным законопроектом стабильных на трехлетний период объемов изъятий субвенций для регионов. К поступлениям в бюджет относятся доходы, погашение бюджетных кредитов, поступления от продажи финансовых активов, государственные займы. В составе поступлений областного бюджета имеются также поступления официальных трансфертов, в виде бюджетных изъятий нижестоящих бюджетов, и виде бюджетных субвенций из республиканского бюджета в областной бюджет (официальные трансферты).

Определенным новшеством в части проведения контроля над исполнением бюджета по новому Бюджетному кодексу стало введение вертикальной системы внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов со стороны Комитета финансового контроля Министерства финансов РК. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов.

Обоснование социальных и финансовых норм требует анализа большого объема информации по регионам. Однако задача эта разрешима. Социальные и финансовые нормы могут быть приняты за основу определения расчетных бюджетных средств на социальное обеспечение всех нуждающихся граждан, независимо от места проживания, обоснования субвенций (грантов) из центра местным бюджетам. Конструктивный смысл в данном подходе заключается в том, что регионы-доноры и регионы-дотацнонники должны будут заинтересованы в зарабатывании денег не только для обеспечения государственных социальных гарантий, но и для превышения их в зависимости от доходов местного бюджета. Такое право должно быть, это развяжет инициативу регионов. Субвенции из центра должны предоставляться областям, не имеющим необходимых расчетных доходов бюджета. Сверх расчетных доходов общие субвенции нецелесообразны, а в особых случаях могут быть выделены целевые гранты. Иначе говоря, предлагаются пороговые значения общих субвенций дотационным областям, за пределами которых нет места для бюджетного иждивенчества, а есть поле для местных инициатив по сверхгарантированному обеспечению своих граждан социальными благами и по региональному развитию с использованием для этого собственных доходов. Само собой разумеется, эта рекомендация относится и к областям-донорам.

Переход к практике финансирования на уровне социальных гарантий не будет играть стимулирующую роль, если все области не будут располагать собственной налоговой базой, налоговым потенциалом за счет местных налогов и распределения общегосударственных налогов'. Регионы должны нести ответственность за рациональное использование полученных средств и, напротив, поощряться при увеличении доходной базы бюджетов.

В Бюджетном Кодексе содержится противоречие между направленностью бюджетной политики на эффективность и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм. Ориентация на результат (что подразумевает гибкий подход к принятию решений об объеме и экономическом составе расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат. Помимо этого Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, что лежит в основе расчета норм, которые предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое декларируется как цель межбюджетного регулирования), расчет официальных трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы. Такая политика не оставляет заинтересованности нижестоящих органов власти в развитии своей налоговой базы, насаждает иждивенчество и неэффективное расходование бюджетных средств. В Бюджетном кодексе не определяется конкретная методика оценки налогового потенциала, расходных потребностей и норм.

Между тем, от разработки и принятия именно такого порядка будет зависеть реализация на практике принципов единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость развитие межбюджетных отношений в республике приобретает разработка документов, которые будут законодательно устанавливать порядок и методику оценки обозначенных показателей.

В силу недостаточного экономического развития, резких различий в стартовых условиях уровня жизни в регионах, унитарного характера государственности, ряда других факторов в Казахстане идея децентрализованного бюджетного федерализма имеет ограниченное применение. В стране для этого еще не созданы необходимые условия.

Самым идеальным вариантом было бы полное отсутствие вертикальных отношений, что позволило бы значительно легче реализовать модель совместных интересов направить экономический механизм на межрегиональную интеграцию. Однако, с другой стороны реализация такой модели в полной мере также затруднительна, поскольку в межрегиональных отношениях всегда будут присутствовать конфликтность интересов регионов - доноров и центра. И вертикальные отношения, так или иначе, будут и должны присутствовать в государственном регулировании территориального развития

В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Наряду с этим следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и нестабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.

Таким образом, исходя, из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть, направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления. Приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. По мере перехода Казахстана к рыночной экономике, многие унаследованные изъяны системы межбюджетного финансирования стали очевидными. Для их устранения были предприняты шаги по совершенствованию межбюджетных отношений. Бюджеты и межбюджетные отношения - стержень региональной политики. Именно распределение доходной и расходной частей бюджетов различных уровней власти представляет из себя формализованное проявление региональной, внутри региональной и микрорегионапьной политик страны.

Отсутствие сколько-нибудь реального разграничения полномочий между уровнями государственного управления приводит к тому, что сегодня республиканский бюджет берет на себя финансирование строительства сельских школ и больниц, гарантированный объем медицинской помощи, адресной социальной помощи и так далее. Центр делает это потому, что местные органы власти просто не имеют финансовых возможностей решать собственные проблемы.

Необходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства должны выполняться регионами. В настоящее время региональные бюджеты перегружены возложенными на них обязательствами, не имея при этом финансовых источников для их выполнения. Это подрывает стимул регионов на наращивание своей налоговой базы, а также составляет угрозу дестабилизации в регионах [11].

Несмотря на то, что в последние годы были предприняты реальные шаги по формированию новой схемы взаимоотношений центра и регионов, в частности, в межбюджетных отношениях, тем не менее, продолжается разрыв в бюджетном потенциале регионов.

Проблема межбюджетных отношений рассматривается в государственных органах, в научных кругах и в прессе. Однако до создания стройной системы межбюджетных отношений в республике все еще далеко.

Основные разработки за последние годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в гораздо меньшей степени на уровне областного бюджета и нижестоящих бюджетов (бюджетов районов и городов). Это не обеспечивает комплексный подход к решению проблемы.

На наш взгляд, система межбюджетных отношений в республике должна быть направлена на стимулирование регионов к выходу на финансовую самодостаточность; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально- экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам независимо от места их проживания минимума бюджетного обеспечения.

Существенным недостатком межбюджетных отношений в настоящее время является чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов местных бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам.

Согласно действующей системе объем изымаемых бюджетных средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной системе, так как в нем нет экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов в увеличении финансовых ресурсов и эффективном их использовании для решения социальных и экономических проблем в регионах.

Система межбюджетных отношений различных уровней бюджетов в идеале должна опираться на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов и их синтез предполагает существование механизма перераспределения средств между регионами и внутри регионов:

На наш взгляд, этот механизм должен состоять из следующих компонентов: - определение общего объема финансовых ресурсов, формируемые на территории областей и районов; - разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности регионов; - определение нижнего предельного уровня собственных бюджетных ресурсов, формируемых на их территории. По расчетам Счетного комитета, значение этого показателя должно быть не ниже 40%, в свою очередь, удельный вес закрепленных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов должен составить не менее 50%; - с учетом критериев установить перечень закрепленных и регулирующих доходов и использовать комбинированные способы разграничения доходов между бюджетами.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов центра и регионов.

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и повышением ответственности за их использование для региональных и местных властей необходимо сформировать и поддерживать конкурентную среду - как экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие среду - как экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, капиталов), так и политическую (демократические институты и гражданское общество). Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией регионов, их экономической политики. Обязательное ее условие - жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные бюджеты в зависимость не от вышестоящих властей, а от результатов собственной финансово-экономической политики. Иными словами, профицит от увеличения доходов региональных и местных бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должен изыматься в вышестоящие бюджеты, а дефицит и долги -покрываться за счет дополнительной финансовой помощи, индивидуальных льгот и привилегий [40]. В настоящее время продолжается работа по совершенствованию межбюджетных отношений, связи с чем, для определения объемов официальных трансфертов общего характера на следующий среднесрочный период с 2012 по 2011 годы, начата разработка новой методики расчетов субвенции и изъятий. Основной целью методики будет выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в части обеспечения равного доступа к государственным услугам; гарантированным Конституцией; т.е. предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью к среднереспубликанскому уровню [37].



Заключение

Бюджетная система государства является основным звеном финансовой системы Республики Казахстан. Бюджетная система государства представляет собой совокупность особых экономических отношений сформированных в бюджетном процессе с целью функционирования бюджетов различных уровней управления и Национального фонда Республики Казахстан. Единство представленных бюджетов обеспеченно общей правовой базой, единым бюджетным устройством и единством бюджетных процедур формирования и использования средств бюджетов. Роль, место и значение финансовых, кредитных, бюджетных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других.

В соответствии с действующим законодательством страны принципы построения современной бюджетной системы отражают все тенденции современного состояния бюджетного процесса в стране. В качестве объекта управления выступают: во-первых, бюджетные ресурсы обязаны отражать состояние экономики на определенный период времени и соответствовать необходимым потребностям общества; во-вторых, государственный бюджет является основой деятельности государства как экономического агента, и в связи с их ограниченностью вынуждают государственных органов соблюдать политику. Кроме того, управление предполагает четкую оценку абсолютных значений потребности в денежных средствах, так как чрезмерное количество средств не будет являться заслугой, а скорее наоборот, поскольку в этом случае теряется прибыль, которую можно было получить при инвестировании этих "излишек" денег. Размер запаса "прочности", имеющейся в распоряжении государства, зависит от прогнозируемого движения денежных средств, предполагаемых расходов наличных денег. Поэтому дальнейшее реформирование бюджетной системы отражает рассмотренные выше тенденции, когда бюджет в Казахстане не только баланс главного денежного фонда страны, но и важный инструмент сбалансированного движения централизованных финансовых потоков [3, с. 14].

Бюджетное планирование зачастую рассматривают весьма узко только на уровне взаимоотношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами в виде распределения и выделения трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий) и ссуд. В действительности межбюджетные отношения являются основой бюджетного регулирования. Несмотря на то, что межбюджетные отношения относительно динамично развивались и совершенствовались все последние годы, тем не менее, многие проблемы до сих пор остаются нерешенными. К их числу относятся, прежде всего, самостоятельность бюджетов разных уровней, обеспечение экономической эффективности и бюджетная ответственность. К числу важнейших проблем, так и не нашедших своего решения до сегодняшнего дня относится проблема разграничений полномочий между органами власти различного уровня, прежде всего, в налогово-бюджетной сфере.

Бюджетное планирование существуют во всех странах. Однако государственное устройство конкретных стран влияет и на механизм, и на принципы их построения. Межбюджетные отношения являются одним из инструментов государственной политики, нацеленной на поддержание достаточной степени однородности внутреннего экономического пространства страны. Радикальное решение проблемы сокращения различий в региональном развитии и уровне жизни требует колоссальных средств и длительного времени в рамках формирования современной государственной политики. Все это, обуславливает необходимость выработать новые и более эффективные стратегические и тактические подходы к решению этой проблемы. Одной из таких подходов является совершенствование системы межбюджетных отношений республиканского центра, регионов и органов местного управления [10, с. 18].

Децентрализация, являясь определяющим фактором в развитии внутрирегиональных межбюджетных отношений, способствует повышению эффективности государственного управления, обеспечивает финансовую самостоятельность местных государственных органов власти с целью улучшения качества жизни населения. В настоящее время в Республики Казахстан сохраняется значительная дифференциация уровней социально-экономического положения регионов.

Проведенный анализ действующей практики внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере выявил: сложившаяся тенденция усиления децентрализации доходов на уровне бюджетов районов и городов не решает в полной мере финансовые проблемы местных властей; снижение доли налоговых поступлений означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала.

В настоящее время в Казахстане нет четкой картины в части определения источников по доходам местных бюджетов (после вычета изъятий) с учетом размера субвенций. Учитывая изложенное, следует рассмотреть возможность законодательного закрепления механизма изъятий и субвенций для бюджетов областей, городов Астаны, Алматы, что предполагает определение размеров изъятий и субвенций в абсолютных суммах исходя из реальной бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам на основе объективных потребностей. Вышеупомянутые размеры изъятий и субвенций следует индексировать с учетом роста потребительских цен. При этом перевыполнение по налоговым поступлениям следует оставлять в соответствующих бюджетах.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов центра и регионов [23].

Анализ результатов действующего механизма межбюджетных отношений наглядно показывает, что стремление регионов к финансовой самостоятельности не стимулируется, встречные финансовые потоки бюджетных средств возрастают. Помимо субвенций и целевых трансфертов из республиканского бюджета выделяются бюджетные кредиты областям с заведомо низкой вероятностью их возврата. Становится очевидным, что необходим принципиальный подход к разработке среднесрочной модели межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений различных уровней бюджетов в идеале должна опираться на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов и их синтез предполагает существование механизма перераспределения средств между регионами и внутри регионов.

Актуальность, научная и прикладная значимость проблемы в том, что используемый в настоящее время в Республике Казахстан подход к распределению республиканской финансовой помощи между региональными бюджетами заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей регионов на планируемый год из средств республиканского бюджета [26].

Существенным недостатком межбюджетных отношений в настоящее время является чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов местных бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам. Согласно действующей системе объем изымаемых бюджетных средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной системе, так как в нем нет экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов в увеличении финансовых ресурсов и эффективном их использовании для решения социальных и экономических проблем в регионах [33].

В настоящее время продолжается работа по совершенствованию межбюджетных отношений, связи с чем, для определения объемов официальных трансфертов общего характера на следующий среднесрочный период с 2013 по 2015 годы, начата разработка новой методики расчетов субвенции и изъятий. Основной целью методики будет выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в части обеспечения равного доступа к государственным услугам, гарантированным Конституцией, т.е. предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью к среднереспубликанскому уровню [37].



Список использованных источников

1. Конакбаев С.К. Оптимизация бюджетного процесса в условиях обеспечения устойчивой экономики: Автореферат. дис. ...к.э.н. Алматы, 2010.

2. Кудайбергенова С.К. Развитие внутрирегиональных межбюджетных отношений в Республике Казахстан на современном этапе /Монография, Караганда, 2010. - 150 с.

3. Елубаева Ж.М. Бюджетная система Республики Казахстан: становление и перспективы развития: Автореферат. дис. ...к. э. н. Алматы, 2009.

...