Размещено на http://www.allbest.ru/

38

Введение

Актуальность исследование муниципальные финансы являются основой для решения задач местного самоуправления и служат обеспечением эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования. На местные органы власти возложена важная задача - осуществлять социальную политику государства. Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причем это не является особенностью Российской Федерации, а присуще всем странам.

Можно выделить две точки зрения на определение понятия муниципальных финансов.

Муниципальные (или местные) финансы - это совокупность социально экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.

Муниципальные финансы - это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

Это определение более точно отражает общеупотребительный смысл понятия «муниципальные финансы», но не соответствует теоретическим основам финансовой науки. Согласно этой науке, муниципальные финансы можно определить, как регулируемую государственным законодательством систему экономических отношении, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода посредством ее перераспределения и соответствующего использования - с учетом функций и полномочий, возложенных на муниципальные органы самоуправления и делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы.

На первоначальном этапе процесса управления муниципальными финансами на основе финансового анализа проводится финансовое планирование. Планирование - важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития.

Состояние финансовых ресурсов муниципального образования наиболее полно отражено в местном бюджете. Местные бюджеты образуют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

- полностью - местные налоги и сборы, а также иные доходы в соответствии с законодательством;

- по установленным нормативам - доходы от налогов и иных финансовых источников в соответствии с законодательством о налогообложении.

Проблема постановки системы бюджетирования в управлении муниципальными финансами актуальна в связи с необходимостью получать постоянную объективную информацию о денежных потоках, повысить финансовую дисциплину и ответственность каждого подразделения, выполнить финансовые показатели в разрезе каждого финансового центра, сбалансировать местный бюджет для покрытия необходимых и обоснованных расходов. Бюджетирование - технология планирования, учета и контроля денег и финансовых результатов.

Бюджетный процесс является частью системы бюджетирования. Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и других участников по разработке, рассмотрению, утверждению бюджета, контролю над его исполнением. Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить, прежде всего, из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм развития территории.

Целью данной работы является исследование вопросов эффективности управления территориальными финансами, анализ расходования и поступления денежных средств муниципальным образованием, нахождение закономерностей финансовых результатов района.

Объектом исследования являются финансовые сферы Егорьевского муниципального района с районным центром - городом Егорьевск, а предметом исследования 6 управления финансами в данном муниципальном районе.

1.При выполнении дипломной работы будут решаться следующие задачи:

изучение теоретических вопросов управления территориальными финансами.

- проведение анализа доходов и расходов бюджета Егорьевского района за 2007 - 2008 г.г.

-основные направления для оптимизации использования денежных средств районного бюджета.

Указанные задачи определяют структуру дипломной работы, которая будет состоять из трех глав:

- в главе 1 рассмотрена методология управления территориальными финансами;

- в главе 2 проведен анализ финансов Егорьевского района;

- в 3 главе рассмотрены цели и инструменты муниципальной финансовой политики, механизм разработки проекта муниципального бюджета на очередной финансовый год, место казначейского исполнения бюджетов, роль муниципального заказа и муниципального кредита.

Результатом работы является изучение направлений бюджетной политики для повышения эффективности управления территориальными финансами.

Глава 1.Финансы местного самоуправления

1.1 Муниципальные финансы

управление региональный финансы бюджетный

Муниципальные финансы основываются на принципах: самостоятельности;

- государственной финансовой поддержки;

- соответствия объему компетенции местного самоуправления;

- прозрачности финансовых потоков;

- гласности.

Принцип самостоятельности означает, что муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников: государственных средств, собственных средств, заемных средств (или муниципального кредита). Соотношение трех указанных источников в структуре местных финансов и определяет степень самостоятельности муниципального образования, поскольку более высокая доля государственных и заемных средств в структуре финансов увеличивает его зависимость от внешних факторов.

В группу собственных средств муниципального образования целесообразно включать: собственные доходы местного бюджета;

- финансы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;

- финансы хозяйственных обществ, акциями (долями) которых владеет муниципалитет;

- финансы, которые генерируются муниципальной собственностью.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит от сложившейся в государстве системы формирования доходов местного бюджета, а также в значительной степени - от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления, от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы.

В демократическом обществе местное самоуправление - необходимый элемент управления страной, поэтому для обеспечения соответствующих финансовых основ муниципальной власти нужна государственная поддержка как в виде разрешенной законом деятельности, обеспечивающей наполнение местного бюджета средствами, достаточными для реализации полномочий местной власти, так и в виде прямой помощи из государственного бюджета при дефиците собственных средств.

Очень важно, что финансовые ресурсы всегда должны соответствовать объему компетенции местного самоуправления. Это две взаимозависимые величины: чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности по реализации компетенции. В реально функционирующей бюджетной системе Российской Федерации в настоящее время полномочия муниципальных органов власти во многом не подкреплены реальными финансовыми ресурсами, т.е. происходит постоянное снижение уровня бюджетной обеспеченности местных муниципальных образований. Вместе с тем в стране через муниципальные бюджеты финансируются более 65% всех расходов на образование (среднее образование вообще на 95% финансируется из местного бюджета), 57% расходов на здравоохранение, более чем 60% -- на жилищно-коммунальное хозяйство и около 50% - на социальную сферу. Роль местных бюджетов в перспективе будет только возрастать. Это объясняется наблюдающейся с начала 1990-х гг. тенденцией к изменению территориальной инфраструктуры в сторону увеличения городского населения. Растут затраты на охрану общественного порядка, на социальную поддержку и содействие занятости населения, на природоохранные мероприятия, усиливается контроль над использованием земель и т.д.

Процесс развития местных финансов напрямую связан с решением вопросов по разграничению государственных и муниципальных полномочий. Вместе с тем он зависит и от решения проблемы налогообложения на муниципальном уровне. Отсутствие федерального закона о местных налогах, продолжающаяся тенденция сосредоточения основной массы налоговых доходов на федеральном уровне, постоянно меняющийся механизм распределения налогов по уровням бюджетной системы, проблемы взаимоотношений региональных и муниципальных законодательных и исполнительных органов власти - всё это признаки, свидетельствующие о необходимости провести реформу системы бюджетного выравнивания.

Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой наблюдается устойчивая тенденция опережающего роста местных финансов в сравнении с финансами федеральных центров. Несмотря на более значимую роль государственного бюджета, доля местных финансов (применительно к государственному территориальному устройству) в финансовых государственных системах достаточна велика: в Японии, США, Германии - более 50%; в Великобритании, Франции - более 30%.

Чтобы обеспечить соблюдение принципа прозрачности применительно к движению финансовых потоков в муниципальном образовании и между уровнями власти, нужны четкие нормы и правила разграничения доходных и расходных полномочий по уровням управления государством, формализованные методики расчетов размера дотаций, субсидий, субвенций и кредитов (не бюджетных ссуд), утвержденные нормы социальных расходов по статьям местного бюджета.

Особую роль в обеспечении прозрачности движения финансовых потоков между уровнями власти играет объективность предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в пределах региона. Это связано с тем, что в структуре доходов местных бюджетов большую долю занимает финансовая помощь, обусловленная неравномерным территориальным распределением налоговой базы, которая не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг. Кроме того, организации, расположенные в разных регионах, для производства бюджетных услуг пользуются неодинаковой стоимостью ресурсов, а потребности в бюджетных услугах у населения в разных местностях также не совпадают. Поэтому межбюджетное выравнивание имеет не столько субъективную основу, связанную с несовершенством налогового законодательства, сколько объективные экономические причины.

Реализация принципа гласности обеспечивается благодаря доступности (как правило, через средства массовой информации) данных о финансовой работе местного самоуправления для широких слоев общественности, которая должна иметь возможность влиять на финансовую политику местной власти, чтобы добиться максимального соответствия этой политики интересам населения муниципального образования. Гласности можно достичь при правильной постановке управления муниципальными финансами. Федеральное законодательство России - о финансах местного самоуправления

Конституция Российской Федерации - основной нормативно-правовой акт, определяющий взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения законодательных, исполнительных и судебных полномочий и предметов ведения.

Самостоятельность местного бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства изъятию не подлежат).

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Общеэкономическая эффективность местных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

Система государственной власти в России имеет два уровня - федеральный и региональный. Конституция регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти и исключительные полномочия региональных органов государственной власти, так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти. Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно, поскольку в России гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ являются Конституция, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации.

Конституция определяет основные принципы, на которых должна строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ: самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, обладающих вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения всей полнотой государственной власти; государственная целостность и единство органов государственной власти; защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.

Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно. Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ четко установил систему органов государственной власти регионов.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. государственная и территориальная целостность России;

2. распространение суверенитета России на всю ее территорию;

3. верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России;

4. единство системы государственной власти;

5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;

7. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Процесс управления муниципальными финансами можно разделить на три стадии:

- финансовое планирование.

- бюджетный процесс.

- оценка результатов.

Характер и цели деятельности на каждой из этих стадий различны. Так, на первой стадии основной вид деятельности - составление анализа и прогноза, причем определяющей оказывается аналитическая работа. На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета, на третьей - процесс контроля. Одни и те же структуры органов местного самоуправления не могут эффективно исполнять все перечисленные функции, поэтому крайне важно провести их разделение в процессе управления финансами.

Как правило, в структуре органов местного самоуправления указанными видами деятельности занимаются:

- финансовые органы - производят финансовое планирование;

- бюджетные органы - организовывают и осуществляют бюджетный процесс;

контрольные органы - контролируют расходование средств.

Как считают специалисты, смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы перечисленных органов различны. Так, возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что на практике происходит достаточно часто) - это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.

Муниципальный финансовый механизм обеспечивает управление муниципальными финансовыми потоками и финансовыми отношениями, возникающими в процессе движения финансовых ресурсов между органами местного самоуправления, государственными органами власти и другими хозяйствующими субъектами. Субъектом муниципального финансового управления являются соответствующее подразделение местной администрации (финансовое управление), местное казначейство.

Финансовый механизм - это система финансовых методов, финансовых инструментов (рычагов), правовое, нормативное, информационное, организационное обеспечение.

Функции субъекта финансового управления представляют собой вид управленческой деятельности по сбору, систематизации, передаче, хранению финансовой информации, а также по выработке и принятию управленческих решений. Финансовые функции состоят из следующих семи блоков:

- финансовое планирование - комплекс мероприятий по выработке плановых заданий и воплощению их в жизнь (требует создания методологии и методики разработки финансовых планов).

- прогнозирование - прогноз на длительную перспективу изменений финансового состояния объекта и его составных частей, финансовых показателей и параметров, определение вариантов развития Финансового состояния объекта на основе наметившихся тенденции;

- функция организации -- создание органов управления, построение структуры аппарата управления, установление взаимосвязей, разработка норм, нормативов, методик и пр.

- регулирование -- воздействие на объект управления для достижения состояния устойчивости финансовой системы при возникновении отклонений.

- координация -- согласованность работ всех звеньев системы финансового управления между собой и с другими системами.

- стимулирование -- побуждение работников к заинтересованности в эффективном расходовании финансовых средств.

- функция контроля -- проверка организации финансовой работы, выполнения финансовых планов и анализ финансовых результатов.

В муниципальном управлении финансовый механизм является инструментом как внутреннего управления, так и внешнего взаимодействия с отделениями казначейства и вышестоящей администрацией, с населением и его представительными органами, с потенциальными инвесторами и организациями -- получателями бюджетных средств.

Планирование в системе муниципального финансового управления.

На первоначальном этапе процесса управления муниципальными финансами на основе финансового анализа проводится финансовое планирование. Планирование - важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития.

Важным показателем планирования являются его сроки. Формы планирования и их содержание представлены в таблице 1.

С точки зрения реализации целей органов местного самоуправления наиболее важен этап долгосрочного планирования. Именно на этом этапе определяется стратегия развития муниципального образования и согласуются основные интересы всех участников финансового планирования.



Рис. 1 Структура муниципального финансового механизма

Таблица 1 Формы муниципального финансового планирования и их содержание

Форма планирования	Вид планирования
	планирование расходов	планирование доходов
Долгосрочное	Определение приоритетов развития финансирования	Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования
Среднесрочное	Инвестиционные проекты	Определение видов и объёмов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы
Краткосрочное	Определение объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год	Составление прогноза, поступлений по различным доходным источникам и их распределение по конкретным статьям расходов

Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочии органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритеты развития, крайне заинтересована в процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что позволяет избежать конфликтов (или свести их к минимуму) на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.

Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют подготовку и согласование финансовых планов на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с подготовкой проекта бюджета, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Утверждение бюджета муниципального образования осуществляет законодательный орган местного самоуправления. Финансовый план представительным органом власти не утверждается, а используется как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

1.2 Местный бюджет

Состояние финансовых ресурсов муниципального образования наиболее полно отражено в местном бюджете.

В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов и, прежде всего, выделением собственных предметов ведения местного самоуправления возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет - не только опись доходов и расходов, но и важнейший инструмент осуществления определенной политики, а значит, определение, данное выше, отражает лишь внешнюю форму - констатацию определенной деятельности. Следовательно, бюджет - это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет -- это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Главный признак полноценного местного бюджета - возможность использовать его как инструмент проведения определенной хозяйственной и социальной политики.

Местные бюджеты образуют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет муниципального образования местный бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Развитие принципов бюджетного федерализма позволяет предполагать различные трактовки данного определения в зависимости от отношений к конкретному уровню бюджетной системы.

Местный бюджет -- это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования. Формирование, утверждение и исполнение, а также контроль над исполнением местного бюджета осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Местные бюджеты выполняют следующие функции:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства, контроль над финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных указанным органам власти.

Виды местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных

- государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов,

- бюджеты городских округов,

- бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

С точки зрения содержания деятельности местный бюджет делится на долгосрочный (стратегический), среднесрочный (тактический) и краткосрочный (оперативный). Содержание деятельности по планированию в каждом из этих видов бюджета развития представлено в [табл.1. стр. 17]

Формирование и исполнение местного бюджета затрагивает бюджеты физических лиц, предприятий и организаций, расположенных на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности (в виде перечисления местных налогов и сборов социальных расходов и пр.). Согласно законодательству, эти бюджеты не входят в бюджетную систему Российской Федерации, но их участие определяет структуру местного бюджета.

Эта классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета, а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

Структура бюджета - это направления расходования средств и их источники, т.е. статьи расходов и доходов. Поскольку бюджет - это Документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования, выбор его структуры зависит от конкретной ситуации и задач анализа.

Источники доходов местных бюджетов.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (статьи 41-46), доходные статьи бюджета по видам классифицируются:

- на налоговые - федеральные, региональные и местные налоги;

- неналоговые, в том числе:

- доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами власти и бюджетными учреждениями, штрафы и компенсации, суммы принудительного изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) и бюджетные ссуды из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, иные неналоговые доходы;

- безвозмездные перечисления от физических или юридических лиц,

- международных организаций и правительств иностранных государств, а также по взаимным расчетам.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

- полностью - местные налоги и сборы, а также иные доходы в соответствии с законодательством;

- по установленным нормативам - доходы от налогов и иных финансовых источников в соответствии с законодательством о налогообложении.

Так, в доходы районных бюджетов, городских бюджетов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) в случаях и на условиях, установленных законами Российской Федерации, должны зачисляться:

-подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организации (полностью или частично);

- подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

-налоги и другие платежи за пользование недрами (по соответствующим видам налогов и других платежей - полностью или частично)- платежи за землю (полностью или частично);

- местные налоги и сборы;

- доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в соответствующей муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета, и иные доходы.

В регионах нашей страны основной формой передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих доходов.

Структура доходной части местного бюджета. По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, можно сгруппировать следующим образом:

- государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти (федеральными или региональными) в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством, в том числе:

- закрепленные доходы - это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах), на постоянной или долговременной основе, в установленном порядке поступают в местный бюджет,

- регулирующие доходы - это доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года);

- собственные средства муниципального образования - средства, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.), и налоги, закрепляемые на постоянной основе за соответствующим бюджетом законодательством Российской Федерации;

- заемные средства, бюджетная ссуда и муниципальный кредит (например, взаимный кредит, предоставленный одним муниципальным образованием другому, привлеченные средства в результате эмиссии муниципальных облигаций, кредиты банков и пр.).

Данный вид структуры доходной части местных бюджетов определяет самостоятельность муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы резко повышает его зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

По отношению к плану (предсказуемости) доходные статьи бюджета подразделяются на запланированные и незапланированные (сверхплановые), по периодичности поступления -- на ежемесячные, ежегодные, ежедневные, ежедекадные, разовые.

Налоги как основной источник дохода. Для большинства стран мира налоги - основной источник дохода. По своей природе налоги - это платежи, обладающие следующими свойствами:

- беспричинностью, т.е. отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются, относительной стабильностью, регулярностью платежей.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

- налоги с граждан;

- реальные (или имущественные) налоги;

- акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости), налоги на потребление.

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой - как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы. Существует три основные системы налогообложения:

- система надбавок и отчислений;

- система размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;

- система размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Следует помнить, что ни одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

- наличие регулирования бюджетов на всех уровнях;

- наиболее простой способ увеличения собственных доходов - перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета;

- отсутствие стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, потому что любая инициатива наказывается регулированием бюджета;

- невозможность осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет региона, по единым нормативам в размерах, указанных в (табл.2 стр. 22)

Таблица 2 Рекомендуемые единые дополнительные нормативы отчислений от налогов в местные бюджеты, %

Показатель	(Налог на прибыль организаций ставка)	Налог на доходы физических лиц	Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	Налог на имущество организаций	Транспортный налог
Норматив для бюджетов городских округов	2	10	25	15	40
Норматив для бюджетов муниципальных районов	2	5	12,5	10	30
Норматив для бюджетов муниципальных поселений	-	5	12,5	5	10

Распределение налоговых полномочий по уровням власти. На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и местные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максимально возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество организаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям региональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, переносящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование природными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. В настоящее время в Российской Федерации складывается следующее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы [таблица 3, стр. 24].

Таблица 3 Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, %

Показатель	Доля налоговых доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации
	федеральные	региональные	местные
Налог на прибыль организаций	32,5	52,3	15,2
Налог на доходы физических лиц		55,8	44,2
НДС	100	-	-
Акцизы (суммарно)	73,4	23,5	3,1
Лицензионные и регистрационные сборы	72,8	26,5	0,7
Налог с продаж		64,7	35,3
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	33,3	26,5	40,2
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	33,3	15,8	50,9
Налог на имущество физических лиц	-	-	100
Налог па имущество предприятий	-	58,9	41,1
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения		1,1	98,9
Платежи за пользование природными ресурсами (суммарно)	63,5	27,0	9,5
Государственная пошлина	42,7	12,6	44,7
Прочие федеральные налоги	10,4	89,6	-
Налоги субъектов Российской Федерации	-	85,4	14,6
Местные налоги и сборы	-	30,0	70,0
Прочие налоговые платежи и сборы	-	3,7	96,3

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прийти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотношений, как и прежде, лежит принцип «разделения» налоговых доходов, а не налоговых полномочий. Это не позволяет реализовать принципы децентрализации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных властей.

Механизм выравнивания доходов муниципальных бюджетов. В федеральном законе предусматривается два механизма выравнивания.

В соответствии с государственными гарантиями, содержащимися в Конституции Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.

Виды бюджетных расходов.

Классификация видов бюджетных расходов исходит, прежде всего,

из этого, на какие цели будут направлены бюджетные средства. В соответствии с этим фактором расходная часть местных бюджетов делится:

- на расходы, связанные с решением вопросов местного значения и установленные законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

- расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- расходы, нацеленные на обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;

- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Используются также следующие классификации расходных статей местного бюджета.

1. По экономическому содержанию: текущие и капитальные расходы.

2. По функциям: расходы на образование, инфраструктуру, культуру, здравоохранение и др.

3. По значимости (отнесение расходов к каждой из нижеприведенных групп определяется экспертно на основе анализа текущей социально-экономической обстановки):

- первостепенные, не терпящие отлагательства;

средней срочности;

- переносимые, не требующие немедленного реагирования.

По форме расходов (статья 69 Налогового кодекса Российской Федерации):

- ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

- оплата товаров, работ, услуг по государственному или муниципальному контракту;

- трансферты населению (обязательные выплаты: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты);

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочии, передаваемых на другие уровни власти;

- на компенсацию дополнительных расходов, которые возникли в связи с решением органов государственной власти, приведшими к увеличению расходов или уменьшению доходов местных бюджетов-

- бюджетные кредиты (в том числе налоговые кредиты, отсрочки „ли рассрочки выплаты налогов, налоговые инвестиционные кредиты)

- бюджетные дотации, ссуды, субвенции, субсидии, инвестиции _в уставные капиталы;

- средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий.

Целевая классификация - делит расходы по имеющимся у органов местного самоуправления правам на расходование бюджетных средств. Например, средства, поступающие в местные бюджеты от приватизации, направляются исключительно:

- на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

- финансирование мероприятий по социальной защите населения;

реализацию соответствующих инвестиционных программ.

Несмотря на все различия в рамках бюджетных классификаций, использующихся в различных странах, обычно выделяются две основные группы расходов:

1. Обязательные расходы - расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

2. Необязательные расходы - расходы на мероприятия краткосрочного характера. В большинстве случаев эти мероприятия выполняются органами местного самоуправления исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным представляется деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций. Это необходимо сделать, так как каждый из видов расходов раскрывает различные стороны бюджетного процесса.

На основании общих принципов отнесения различных видов расходов к той или иной группе выделяют политическую, административную, специфическую, функциональную и юридическую классификации расходов.

Политическая классификация предполагает разделение расходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основной принцип данной классификации - принцип дополнительности - предусматривает, что задание, которое может быть удовлетворительно выполнено малой единицей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.

Административная классификация касается разделения расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разделение нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная классификация необходима, чтобы понять, насколько эффективно действует каждая из служб муниципального образования.

Специфическая классификация разделяет расходы по предназначению (оплата труда, товаров и услуг, строительство, предоставление субсидий и др.). На основании данной классификации можно достаточно четко дифференцировать бюджетные приоритеты.

Однако сегодня применение только указанных классификаций недостаточно, так как необходимость более долгосрочного планирования привела к тому, что в ходе подготовки финансового плана требуется взглянуть на предполагаемые расходы с точки зрения приоритетов развития. Именно это помогает сделать функциональная (комплексная) классификация. Ее основная особенность состоит в том, что за основной признак, по которому происходит разграничение средств, принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления, переданные этим органам гражданами и законодательством. В данном случае происходит своеобразная оценка стоимости каждой из функций. Функциональная классификация может применяться при различного рода аналитических работах бюджетный анализ, определение пропорциональности в финансировании и др.

Юридическая классификация отражает юридическую природу бюджетных отношений и исходит из прав на расходование бюджетных средств, предоставленных данным органам местного самоуправления. Данная классификация предполагает достаточно четкое расписание ролей среди органов местного самоуправления. Она включает в себя деление на расходы по временным операциям компетенция исполнительной власти и по окончательным операциям компетенция представительной власти Планирование расходов местного бюджета. Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, потому что именно они отражают цель органа власти.

В процессе планирования расходов составляется своеобразная «пирамида потребностей» муниципального образования, изображенная на рис 2.



Рис 2. «Пирамида потребностей» муниципального образования

Применение данной пирамиды позволяет распределить расходы местного бюджета на три группы и при последующем планировании Доходной части бюджета подобрать доходные источники по степени их надежности.

К первой группе будут отнесены расходы, исполнение которых закреплено за каждым конкретным муниципальным образованием законом, и соответственно в обеспечение данной группы расходов должны быть закреплены наиболее надежные источники доходов - прежде всего те, которые переданы государством под исполнение полномочий, вызывающих эти расходы.

Более подвижны вторая и третья группы расходов, первоочередность которых определяется населением и органами местного самоуправления; виды таких расходов, естественно, неодинаковы для различных муниципальных образований. Так, для одного наиболее значимо строительство школы, для другого -- канализационного коллектора. За второй группой также закрепляются доходные источники, и она финансируется из бюджета.

Третья группа представляет собой своеобразный резерв, который отражается в планах и финансируется по возможности или при наличии средств, хотя может также финансироваться и за счет различных форм привлечения внебюджетных средств.

Подобный подход к планированию расходной части бюджета позволяет расположить потребности муниципального образования по степени их значимости, ввести различный режим финансирования и контроля над использованием средств, предоставить инициативу органам местного самоуправления при выборе приоритетов финансирования статей бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы между собой, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.

Влияние реформы местного самоуправления на структуру бюджетных расходов. Принятие Федеральных законов от 4 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имело своей целью устранить существенные недостатки в разграничении, правовом регулировании и финансовом обеспечении полномочий органов власти разных уровней.

В настоящее время российское законодательство в области бюджетной политики претерпевает значительные изменения, и адаптация муниципалитетов к новым условиям осуществляется по-разному. Между муниципальными образованиями наблюдаются настолько существенные различия в качественном уровне управления муниципальными финансами (в используемых процедурах, инструментах и технологиях управления), что было бы нецелесообразным установить единый законодательный набор правил и стандартов, способных единовременно обеспечить создание юридической среды, адекватной для всех муниципальных образований. Поэтому нормативно-правовая база в области бюджетной политики устанавливает лишь общие принципы управления муниципальными финансами.

...