Управління державними видатками в перехідних економіках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

25.00.05 - галузеве управління: управління економікою

Управління державними видатками в перехідних економіках

Розпутенко Іван Васильович

Київ - 1999

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор Дзюбик Степан Данилович, Українська Акаджемія державного управління при Президентові України, професор кафедри економічної теорії та історії економіки.

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, старший науковий співробітник Бажал Юрій Миколайович, Інститут економічного прогнозування НАН України, завідувач відділу технологічного прогнозування та інноваційної політики;

доктор економічних наук, професор Кредісов Анатолій Іванович, Інститут міжнародних відносин при Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри зовнішніх економічних відносин;

доктор економічних наук, професор Павлишенко Михайло Миколайович Львівський державний аграрний університет, завідувач кафедри економічної теорії.

Провідна установа: Науково-дослідний фінансовий інститут міністерства фінансів України, відділ фінансових ресурсів держави, Київ.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Г.О. Опанасюк

Анотація

видаток економіка бюджетний

Розпутенко І.В. Управління державними видатками в перехідних економіках. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.05 - галузеве управління: управління економікою. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 1999.

У дисертації дано ретроспективний аналіз державних видатків в умовах структурних змін і стабілізації, досліджено вплив державних видатків на економічне зростання, приведені державні системи бюджету і звітності, розглянуто проблеми економічної і соціальної ефективності державних видатків, проаналізовано стан державних видатків, їх структури в країнах з перехідною економікою та визначені тенденції їх розвитку, вказані основні напрямки ефективного розподілу і перерозподілу державних видатків.

У роботі узагальнено зарубіжний досвід управління державними видатками, доказано, що демонтаж централізованого планування до останнього часу не привів до якихось серйозних змін у розробці і виконанні державного бюджету, до оптимізації державних видатків.

З'ясовано, що до певної міри державні видатки сприяють економічному зростанню, але насправді важливо не їх обсяг, а структура. У цьому контексті спроба розподілу капітальних і поточних видатків може бути помилковою. У центрі уваги повинні бути відмінності між видатками, які мають продуктивний і непродуктивний характер.

Обгрунтована об`єктивна необхідність проведення реформи системи державних видатків, яка має стати важливою умовою реалізації економічних реформ у цілому. Проведення реформи щодо державних видатків знаходиться у тісному взаємозв`язку з реформами в таких сферах як оподаткування, ціноутворення, діяльність державних підприємств і т.д. Доведено, що успішність реформи у сфері державних видатків залежить від намірів певної країни зберегти міру прямої участі держави у виробництві, виділенні ресурсів і розподілу кінцевої продукції. Не менш важливими умовами успіху є стримування рівня державних видатків у допустимих з макроекономічної точки зору рамках, підвищення ефективності державних програм, зміцнення ролі державних органів у опосередкованому стимулюванні економічності приватного сектора і залучення тих інвестицій, які підвищують продуктивність.

Ключові слова: держава, управління, перехідна економіка, державні фінанси, видатки, податки, інвестиції, ефективність.

Аннотация

Розпутенко И.В. Управление государственными расходами в переходных экономиках. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук по государственному управлению по специальности 25.00.05 - отраслевое управление: управление экономикой. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Киев, 1999.

В диссертации дан ретроспективный анализ государственных расходов в условиях структурных изменений и стабилизации, исследовано влияние государственных расходов на экономический рост, приведены государственные системы бюджета и отчетности, рассмотренные проблемы экономической и социальной эффективности государственных расходов, проанализировано состояния государственных расходов, их структуры в странах с переходной экономикой и определены тенденции их развития; указаны основные направления эффективного распределения и перераспределения государственных средств.

В работе обобщен зарубежный опыт управления государственными расходами, доказано, что демонтаж механизма централизованного планирования до последнего времени не привел к каким-либо серьезным изменениям в разработке и выполнении государственного бюджета, к оптимизации государственных расходов.

Доказано, что до определенной степени государственные расходы способствуют экономическому росту, но действительно, важен не их объем, а структура. В этом контексте попытка разделения капитальных и текущих расходов может быть ошибочной. В центре внимания должны быть различия между расходами, которые имеют продуктивный и непродуктивный характер.

Обоснована объективная необходимость проведения реформы системы государственных расходов, которая должна стать важным условием реализации экономических реформ в целом. Проведение реформы относительно государственных расходов пребывает в тесной взаимосвязи с реформами в таких сферах как налогообложение, ценообразование, деятельность государственных предприятий и т. д. Доказано, что успешность реформы в сфере государственных расходов зависит от желания определенной страны сократить степень прямого участия государства в производстве, выделении ресурсов и распределении конечной продукции. Не менее важными условиями успеха является сдерживание уровня государственных расходов в допустимых с макроэкономической точки зрения рамках, повышения эффективности государственных программ, укрепления роли государственных органов в опосредованном стимулировании экономичности частного сектора и привлечении тех инвестиций, которые повышают производительность.

Сделаны выводы, что мероприятия по стабилизации и структурной перестройке также влияют на уровень и структуру расходов. Так, изменения процентных ставок влияют на обслуживание внутреннего долга; внешний долг и расходы на импорт зависят от обменного курса: индексированные и близки к индкерованным расходы (пенсии, заработная плата, расходы на закупку товаров и услуг) зависят от уровня инфляции, а спрос на определенные программы (охрана здоровья, образование) связан с уровнем доходов. В то же врямя, изменение процентных ставок и обменного курса, инфляция и рост доходов влияют на доходы государства. Непосредственное влияние других макроэкономических показателей на расходы и дефицит бюджета определить тяжело, и сокращение расходов в данный момент может легко обратиться их дальнейшим возрастанием в будущем и привести к значительному дефициту. Эта обратная связь еще больше усложняет анализ мероприятий экономической политики.

Исследовано, что экономические реформы, к сожалению, затронули государственную форму собственности на средства производства таким образом, что скорее ослабили, нежели усилили полномочия и эффективность контроля государства, как собственника средств производства.

Установлено, что перспектива банкротства предприятий не имела дисциплинирующего влияния, поскольку банковская система с удовольствием удовлетворяла финансовые потребности предприятий. В такой ситуации при существующей системе стимулирования руководители предприятий использовали ресурсы для того, чтобы выторговать у государства такие условия, которые бы разрешали их предприятиям быть рентабельтными, добиваясь дополнительных льгот и дотаций, а также вступая в сговор с работающими, добиваться получения и распределения дополнительных временных денежных излишек.

Ключевые слова: государство, управление, переходная экономика, государственные финансы, расходы, налоги, инвестиции, эффективность.

Abstract

Ivan V. Rozputenko. The Management of Public Expenditures in Transition Economies. - Manuscript.

The Tresis for a Doctor of Sciences Degree (Public Administration) by Speciality 25.00.05 - Management of Specific Sector of Public Administration: Economic Policy. - Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kyiv, 1998.

In the Thesis the state of Public Expenditures under conditions of structural changes and stabilisation is analysed. The influence of Public Expenditures on economic growth is also analysed, national systems of budgeting and of reporting are described. Problems of economic and social efficiency of Public Expenditures are reviewed. The state of Public Expenditures, their structure in the countries with transition economy is analysed and the main trends of their development are defined; the main directions of the efficient distribution and redistribution of Public Expenditures are marked.

In this work the experience of foreign countries in administration of Public Expenditures is generalised. It has been proven that dismantling of central planning did not bring serious changes in developing and execution of National Budget and optimisation of Public Expenditures. It is revealed that to certain extend Public Expenditures promote economic growth, but what is important is not their amount but a structure. In this context an attempt to distribute capital and current expenditures could be mistakable.

Differences between expenditures of productive and non-productive character should be in focus of attention.

The objective necessity of reforming the system of Public Expenditures which has to be an important condition of implementation economic reforms in general is explained. The reform is closely tied with reforms in such spheres as taxation, pricing, operations of state enterprises etc. It is proved that the success of reforms in Public Expenditures sphere depends on intentions of a country to save the share of direct government involvement in production, allocation of resources and distribution of finished product. Not less important condition of success is keeping the level of Public Expenditures within macroeconomically reasonable limits on particular level enhancing the efficiency of Public Programmes, strengthening of the role of Governmental bodies in indirect stimulating of efficiency of private sector and attraction of those investments which raise productivity.

Key words: State, administration, management, transition economy, Public Finance, expenditure, taxes, investment, efficiency.

1. Загальна характеристика роботи

Вступ. Зміни, що відбулися і відбуваються у всій Східній Європі в зв'язку з розпадом СРСР, природно, не залишилися поза увагою дослідників соціально-економічних процесів. Питання пошуку і вибору шляхів розвитку вирішують для себе кожна з незалежних держав. І в цьому плані наукові дослідження, а тим паче на їх основі обгрунтовані рекомендації нагально потрібні молодим державам.

Реалізація рішень щодо будівництва самостійних держав, які поповнили світове співтовариство, розуміється, збагачує різноманітну палітру державотворчого руху. Разом з тим неймовірно тяжко заново відбудовувати й цілеспрямовано розвивати нову державу, здійснювати на ділі перехід від диктатури до демократії, від класового правопорядку до правової держави, від адміністративно-командної економіки до ринкового господарства. Для цього потрібне нове державне економічне мислення, згідно з яким процес творення незалежної держави доповнювався б переходом до нової економічної системи.

Очевидно, що особливістю кризового характеру розвитку українського суспільства є відсутність належних державних органів, здатних по-новому організувати роботу й змусити належним чином функціонувати державний механізм, включаючи й економічний. Що ж стосується економічних причин кризи, то з усією однозначністю можна сказати, що вони лежать в старій системі, в дискримінаційній практиці планування народного господарства, в разючих загальноекономічних пропорціях, в структурних перекосах і системі господарювання, що порушувала всі вартісні пропорції і стимули до ефективної діяльності.

Усім, хто уважно стежить за процесами, які останнім часом відбуваються в країнах з перехідною економікою, стає зрозумілим, що успіх перетворень централізовано планового господарства у ринкове буде значною мірою залежати від того, наскільки швидко і успішно ці країни зможуть створити необхідні для функціонування ринкової економіки фіскальні органи. Він також буде залежати від того, наскільки посадові особи, на яких покладена відповідальність за формування економічної політики, розуміють свою роль.

В епоху централізованого планування не мало сенсу говорити про податково-бюджетну політику і про державні видатки, оскільки використання цих понять передбачало і вимагало наявності приватних фінансів і, як наслідок, крупного приватного сектору. До початку процесу перетворень все належало державі. Однак, ряд фіскальних функцій, як це розуміється в країнах з ринковою економікою, виконувалися не державним апаратом, а державними підприємствами. Нерідко ці підприємства забезпечували своїх працівників та їх сім'ї житлом, медичним обслуговуванням, професійною підготовкою, яслями, дитячими садками, спецмагазинами, пенсіями, різноманітними видами соціальної допомоги тощо. Вони також відповідали за значну частину “державних” капіталовкладень. Оскільки від державних підприємств вимагалося наймати працівників навіть тоді, коли в цьому не було потреби, то й офіційного безробіття не було в цих країнах. Як наслідок такої політики, в даних країнах не було програм соціального захисту. Слід зазначити, що в країнах з перехідною економікою, державні підприємства і надалі виконують ряд фіскальних функцій і все ще використовують надлишкову чисельність працівників. Для завершення переходу до ринкової економіки необхідно, щоб ці підприємства делегували більшу кількість своїх обов`язків щодо задоволення соціальних потреб державі. При цьому видатки підприємств на їх забезпечення зменшаться, а видатки держави зростуть. Звичайно, із цього не випливає, що держава має взяти на себе всі обов`язки, які нині виконуються підприємствами.

Варто підкреслити, що багато форм оподаткування і державних видатків існували в прихованому виді. Прикладами цьому можуть бути завищені валютні курси, з допомогою яких неявно оподатковувався експорт і субсидувався імпорт, субсидувалися також позичальники і оподатковувалися власники заощаджень, контроль за цінами і низька номінальна заробітна платня. Ще однією формою оподаткування був дефіцит споживчих товарів при поточних цінах, оскільки це змушувало багатьох відкладати заощадження навіть при від`ємних процентних ставках.

Незважаючи на цю соціальну та фіскальну роль державних підприємств, яка применшувала власну роль держави, і не дивлячись на існування прихованих податків та субсидій, вирахувані і явні загальні суми податкових надходжень і державних видатків були дуже високими, особливо якщо зважити на те, що в цих країнах доход на душу населення був відносно низьким.

Актуальність теми дослідження визначається тим, що дисертаційна робота тісно пов`язана з розробкою як теоретичних, так і практичних проблем використання державних коштів у країнах з перехідною економікою і особливо в Україні. У країнах, що послідовно проводять політику ефективного використання бюджетних фінансів, створюється відповідна нормативно-правова база, що сприяє забезпеченню оптимального співвідношення соціальної справедливості і економічної ефективності.

Ретроспективно оцінюючи перші несміливі спроби проведення економічних реформ в Україні, можна сказати попередньо лише одне, що будь-яка з теоретичних розробок з претензією на наукову новизну має досить віддалене відношення до реального життя. Якщо і є щось оригінальне, то воно не в наявних фрагментах теорії, а в конкретному житті - перехідному періоді - до якого ні класичний марксизм-ленінізм, а ні концепції соціального ринкового господарства чи монетаризму прямого відношення не мають.

А тому орієнтація в розвитку як економіки, так і економічної теорії, на ринок повинна послідовно "обростати" новими завданнями і так само звільнятися від них по мірі втрати своєї актуальності, по мірі їх реалізації. Власне ці питання і мають чергуватись впродовж всього перехідного періоду і складати його суть.

Одним з таких питань, що в різних (діаметрально-протилежних) системах набувало неадекватної уваги і звучання є управління державними видатками.

Слід зазначити, що категорія "державні видатки" не була об'єктом дослідження колишніх радянських і українських вчених. В основному розглядалися питання витрат стосовно державного і соціального страхування, підготовки і освоєння виробництва нових видів продукції, утримання апарату державного управління. Навіть у енциклопедичних та довідкових фінансово-кредитних словниках не знаходилося місця для пояснення суті управління державними видатками. І це зрозуміло, бо орієнтація господарського механізму була витратною, а тому свідомо витворювати антипода в особі управління і контролю за державними видатками ніхто не збирався.

Як правило, проблема управління видатками взагалі розглядалася в контексті галузевого, а не функціонального принципу управління, де основними складовими були видатки на народне господарство, на соціально-культурні заходи (освіту, культуру, науку, охорону здоров'я, фізичну культуру, соціальне страхування, соціальне забезпечення), на оборону країни, на структури, що здійснюють державне керівництво. Останнім часом появилося ряд видань, в яких розглядаються проблеми державних фінансів України у цілому Василик О.Д. Державні фінанси України: Навч. посібник - К.: Вища школа, 1997. - 383 с.; Суторміна В.М., Федосов В.М., Андрущенко В.П. Держава-Податки-бізнес: (із світового досвіду фіскального регулювання ринкової економіки). - К.: Либідь, 1994. - 464 с., а також монографічні дослідження Бажал Ю.М. Економічна теорія технологічних змін. - К.: Заповіт, 1996. - 238 с.; Геєць В., Степанкова Т., Кваснюк Б., та ін. Від кризи до росту: Методичні рекомендації. - К.: УАДУ, 1995. - 87 с.; Луговий В.І. Управління освітою. - К.: УАДУ, 1997. - 302 с.; Мунтіян В. Оборонний бюджет: світовий досвід та можливі шляхи реформування в Україні. - К.: Просвіта, 1996. - 240 с. та статті Архангельський Ю. Падіння виробництва. Як його подолати // Віче. - 1997. -№ 8. - С. 58-71.; Геєць В. Структура економіки і структурна політика її стабілізації // Економіка України. - 1995. - № 4. - С. 18-32.; Голіков В. Тіньова економіка як фактор дестабілізації економіки // Економіка України. - 1996. - № 9. - С. 90-91.; Савлук М.І. Інфляція в Україні: витоки і сучасний стан // Економіка України. - 1994. - № 2. - С. 39-45.; Чекрняк В. Модель економіки: вибір України // Економіка України. - 1995. - № 9. - С. 31-39., присвячені окремим аспектам державних видатків.

Так чи інакше питання державних видатків у перехідних економіках розглядаються у працях А. Гальчинського, В. Геєця, В. Голікова, С. Дзюбика, Б. Кваснюка, В. Кравченка, А. Кредісова, М. Павлишенка, Д. Полозенка, В. Суторміної, В. Федосова, C. Слухая, А. Філіпенка, В. Черняка та ін.

Що ж стосується дослідження питань управління державними видатками в контексті їх впливу на такі важливі соціально-економічні процеси як структурна перебудова, стабілізація економіки, розподіл ресурсів, інвестування, субсидіювання, зайнятість робочої сили, заробітна плата, державна заборгованість, соціальне забезпечення та інші, то на відміну від проблеми надходжень (насамперед, податки в усій їх різноманітності) вони не знайшли адекватного наукового опрацювання, як в колишній радянській економічній літературі, так і в сучасній вітчизняній літературі.

Якщо ж провести огляд зарубіжної економічної літератури, що присвячена висвітленню проблеми управління державними видатками, то можна зробити ряд висновків. По-перше, аналогічна нашій, спостерігається ситуація і в колишніх соціалістичних країнах (Польща, Угорщина, Румунія та ін.), коли проблема дослідження управління державними видатками знаходиться в ембріональному стані.

По-друге, що стосується наукової і навчальної економічної літератури промислово розвинутих країн, то тут не відчувається дефіциту Premchand A. Public Expenditure Management. - Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1993. - 262 p.; Rosen Harvey S. Public Finance. - Homewood, 1987. - 613 p.; Sandford C.T. Economics of Public Finance: an economic analysis of government expenditure and revenue in the United Kingdom. - Oxford - New York: Pergamon Press, 1992. - 394 p.; Tanzi Vito. Public Finance in developing countries. - Brookfield: Gover, 1991. - 249 p..

Аналізуючи зарубіжну економічну літературу, яка стосується питань управління державними видатками, все ж варто зробити відповідний наголос на те, що всі ці питання викладаються в умовах сталої економічної теорії і стабільного економічного розвитку. А тому питання управління державними видатками в умовах перехідного періоду від централізованої системи управління економікою до ринкового її аналогу набуває актуального звучання для значної кількості країн Східної і Центральної Європи, Азії, Африки.

Використовуючи наявний практичний досвід в управлінні державними видатками в умовах перехідного періоду, керівництво урядів змогло б скористатися певними доробками, які вже напрацьовані в цій ділянці як окремими науковцями, так і певними міжнародними організаціями (Міжнародний Валютний Фонд, Світовий Банк та інші).

Узагальнення досвіду країн, що здійснили перехід до ринкової економіки має безумовне значення для формування економічної політики України, яка повинна бути спрямована не лише на стабілізацію суспільного виробництва, а й на пошуки потенційних резервів розвитку економіки. Саме всі ці питання в кінцевому підсумку визначили вибір теми, мету, предмет, об`єкт дисертаційного дослідження.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота проводилася на кафедрі економіки і фінансів Української Академії державного управління при Президентові України і виконана відповідно до Зведеного плану наукової діяльності Академії за комплексним науковим проектом “Державне управління та місцеве самоврядування”, тема: “Удосконалення державного управління економікою України” (№ 17).

Об`єктом дослідження є стан, основні тенденції розвитку державних видатків в перехідних економіках, сукупність економічних взаємовідносин, які виникають в процесі формування, розподілу, обміну, споживання (витрачання) фінансових коштів в економіках країн з перехідною системою, насамперед в Україні.

Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування системи заходів, рекомендацій щодо формування механізмів ефективного управління державними видатками. У контексті проблематики дисертаційної роботи відповідно до основної цільової орієнтації поставлено наступний комплекс завдань:

проаналізувати стан, масштаби державних видатків і розподіл ресурсів в умовах структурних змін і стабілізації;

виявити і оцінити вплив державних видатків на макроекономічні процеси та економічне зростання;

обгрунтувати оптимальну бюджетну систему в умовах переходу до ринкової економіки як основного інструменту стабілізаційної політики;

з`ясувати адекватність впроваджуваної в життя бюджетно-податкової політики до державних систем бюджету та звітності;

виявити соціально-економічну природу позабюджетних фондів;

розкрити зміст, форми і методи субсидіювання;

визначити можливості державних видатків на реалізацію соціальної політики;

дослідити соціальну і економічну ефективність державних видатків;

обгрунтувати важливість функціональних державних видатків.

Гіпотеза дослідження. Базується на припущенні, що впровадження запропонованих заходів щодо формування механізмів використання державних видатків в Україні уможливить визначення оптимальних варіантів формування бюджетної політики в залежності від економічної доктрини держави; а теоретичні положення, висновки і пропозиції, зроблені в результаті дослідження, дадуть можливість раціональніше підійти до вирішення проблеми ефективного управління державними видатками в перехідних умовах.

Методи дослідження. У роботі використовувалася система загальнонаукових та спеціальних методів дослідження, таких як аналіз, синтез, індукція, дедукція. Базу дослідження доповнюють положення сучасної економічної теорії, роботи провідних вчених і фахівців в області державного управління, державних фінансів. Використані також економіко-аналітичні й описові методи, методики обліку фактографічного матеріалу, інтерпретації експертних оцінок.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розкритті проблем використання державних фінансів, управління державними видатками, формування механізмів реалізації бюджетної політики, в обґрунтуванні обов'язкових передумов щодо ефективного використання фінансових ресурсів. У дисертації вперше у вітчизняній науковій літературі:

проаналізовано стан державних видатків і визначено тенденції їх розвитку у країнах з перехідною економікою. Визначено основні напрямки ефективного використання державних коштів;

дістало подальший розвиток розв'язання проблем на шляху оптимізації державних видатків у контексті макроекономічної політики;

виявлено, що успішна реформа системи державних видатків є найважливішою умовою реалізації економічних реформ. Демонтаж механізму централізованого планування до цих пір не призвів до якихось серйозних змін у розробці і виконанні державного бюджету;

доведено, що реформа державних видатків знаходиться у тісному взаємозв`язку з реформами у таких сферах, як оподаткування, ціноутворення, діяльність державних підприємств;

обгрунтовано, що на економічне зростання впливає не велична державних видатків, а їх структура; що децентралізація управління державними видатками здійснюється лише на рівні декларацій. Центральний уряд не повинен застосовувати прямі методи контролю за діяльністю місцевих органів влади, перекладаючи на себе безпосередню відповідальність за вирішення місцевих питань;

зроблено висновок, що для країн з перехідною економікою першочерговим завданням є консолідація бюджету;

встановлено, що субсидії виступають як негативні податки. Фінансування із бюджету субсидій слід припинити;

з`ясовано необхідність заміни системи звітності, з тим, щоб забезпечити підготовку звітних матеріалів і надання адекватної інформації про витрати виробництва щодо різних послуг. Цей зв`язок має знаходитися в постійній динаміці;

доведено, що досвід промислово розвинутих країн має лише обмежене застосування, оскільки в Україні політика соціального забезпечення концентрується на створенні системи соціальної допомоги.

Практичне значення одержаних результатів визначається розробкою та впровадженням у практику через працівників Міністерства економіки, Міністерства фінансів, депутатів Верховної Ради України, працівників Кабінету міністрів України, Адміністрації Президента України рекомендацій щодо ефективного використання бюджетних коштів, скорочення непродуктивних державних видатків.

Теоретичні положення, висновки і пропозиції, зроблені в результаті дисертаційного дослідження, дають можливість раціональніше підійти до вирішення проблеми ефективного управління державними видатками в перехідних умовах.

Результати дослідження щодо удосконалення управління державними видатками були представлені для розгляду і використання при підготовці ряду законодавчих актів: Закон України “Про державний бюджет України на 1998 рік” від 30 грудня 1997 року № 796/97-ВР; Постанова Верховної Ради України “Про основні напрямки бюджетної політики на 1999 рік (Бюджетна резолюція)” від 24 липня 1998 року № 57-ХІV; Постанова Верховної Ради України “Про основні положення податкової політики в Україні” від 4 грудня 1996 року № 561/96-ВР; Указ Президента України “Про скорочення видатків Державного бюджету на 1998 рік” від 8 серпня 1998 року № 860/98; Постанова Кабінету Міністрів України “Про Положення про порядок складання єдиного кошторису доходів і видатків бюджетної установи та організації” від 16 лютого 1998 р. № 164 (довідка Юридичного управління Кабінету Міністрів України № 36-20, № 36-21 від 29 червня 1999 р.).

Результати дослідження використовуються в навчальному процесі ряду вузів України, в тому числі і в навчальному процесі Української Академії державного управління при Президентові України.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є кваліфікаційною науковою працею, яка містить проведені автором дослідження для здійснення нових науково-обґрунтованих розробок в економічній галузі науки, які забезпечують розв'язання проблеми управління державними видатками в перехідних умовах. Наукове дослідження здійснювалося автором самостійно. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам В. Куценку, І. Федіву, В. Юрчишину, разом з якими були написані наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Основні методологічні положення дисертаційного дослідження доповідалися на міжнародних, всесоюзних та республіканських науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців України”. - Київ, 1996, “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування”. - Київ, 1996; “Актуальні проблеми реформування державного управління”. - Київ, 1997; “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи”. - Київ, 1998, “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” - Київ, 1999.

Матеріали і результати дослідження обговорювалися на кафедрі економіки і фінансів Української Академії державного управління при Президентові України і впроваджені в навчальний процес при викладанні курсів: “Бюджетний процес і управління державними фінансами”, “Аналіз вигід та витрат у державному секторі”.

Публікації. Результати досліджень опубліковані в 4-х монографіях (30 др. арк.), у 7-ми брошурах (10,4 др. арк.), в одному збірнику (10,2 др. арк.) та статтях (6 др. арк.).

Структура роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел (136 позицій) та додатків.

Дисертація викладена на 373 сторінках та містить 35 таблиць (в т.ч. 16 - у додатках) і 9 рисунків.

2. Основний зміст

Економічний розвиток у країнах з перехідною економікою не може не впливати на їх політику в області державних видатків. Більшість європейських країн, що знаходяться на етапі переходу від адміністративно-командної системи управління до ринкової економіки, можна віднести до держав із середнім рівнем доходів, в той час як переважна частина африканських і азійських країн, що переживають перехід, можна віднести до держав з низьким доходом. У недалекому минулому офіційними колами європейських країн, у тому числі і України, яка, до речі, не мала реальної державності, існування бідних верств населення, як правило, не визнавалося. Але тим часом зубожіння стало важливим чинником політики, не дивлячись на те, що проблеми бідності в країнах з перехідною економікою Європи, Африки та Азії відрізняються одна від одної за характером прояву, за ступенем гостроти, за наслідками тощо.

Падіння темпів зростання валового внутрішнього продукту є невід'ємною складовою частиною загальної характеристики країн з перехідною економікою (див. табл. 1).

За даними Міжнародного Валютного Фонду (МВФ) на 1989 р. валовий внутрішній продукт (ВВП) на душу населення в шістьох східноєвропейських країнах, які відмовилися від централізованого планування економіки, оцінювався приблизно в 2500 доларів США, а щодо колишнього СРСР, то в 1800 доларів США. У 1995 р. цей показник для Болгарії склав 1.471, Чехії -4.333, Угорщини - 4.273, Польщі - 3.047, Румунії - 1.566, Словаччини - 3.243, Росії - 2.337, України - 1.544. До початку проведення реформ більшість країн, які знаходяться в стані переходу до ринку, раніше перебували в умовах економічного застою, причому в останні роки значна кількість їх у порівнянні з попереднім періодом погіршила своє становище. Для таких держав характерна нерівновага як внутрішнього, так і зовнішнього ринків.

Таблиця 1. Зростання реального ВВП (1992 - 1997 p.p.)

Країни	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Країни з перехідною економікою	-12.0	-7.1	-9.0	-1.8	-1.3	1.5
Центральна і східна Європа	-3.0	0.2	4.0	5.8	3.9	4.3
Албанія	-6.0	11.0	7.4	6.0	6.5	6.0
Болгарія	-5.7	-3.7	2.2	2.5	-4.5	0
Чехословаччина	-6.4
Чехія		-9.0	2.6	4.8	4.7	5.0
Словаччина		-4.1	4.8	7.3	6.0	5.0
Угорщина	-3.0	-0.8	2.9	1.5	1.0	2.0
Польща	2.6	3.8	5.0	7.3	5.3	5.2
Румунія	-8.8	-3.0	4.0	6.9	4.5	4.0
Країни Балтії	-31.6	-14.4	1.5	1.3	1.7	2.0
Естонія	-14.8	-7.8	4.0	3.0	3.3	3.0
Латвія	-34.9	-14.9	0.6	-1.6	1.5	1.8
Литва	-35.0	-17.0	1.0	2.7	1.0	1.5
Співдружність Незал. Країн	-14.1	-9.6	-14.6	-5.7	-4.4	-0.3
Казахстан	-13.0	-12.9	-24.6	-8.9	0.7	1.5
Росія	-44.5	-8.7	-12.6	-4.0	-5.0	-1.0
Україна	-13.7	-14.2	-23.0	-11.8	-9.2	-2.3

Доречно зазначити, що аналіз видатків у країнах з перехідною економікою значно ускладнюється розходженнями в цінах на продукцію і на основні фактори виробництва. Це розходження зумовлене такими чинниками, як регульовані ціни на продукцію, нечіткі і надмірно складні системи оплати праці в державному секторі, нереальні процентні ставки і наявність значної кількості обмінних курсів, деякі із яких були надто завищеними.

У цілому ряді країн з перехідною економікою є дані сумнівної якості, що пов'язано як з викривленням цін, так і з застосуванням невідповідних дійсності систем класифікації. Отож, цифри по частці державних видатків у ВВП та інформація про склад державних витрат не завжди правдиво відбивають співвідношення економічних і функціональних факторів у даній країні. Характерною особливістю господарського життя країн на початковому етапі перехідної економіки була домінуюча роль державного сектору як у виробництві, так і у використанні вітчизняної продукції. У більшості європейських країн з перехідною економікою ця роль практично рівноцінна монополії, оскільки на державні підприємства припадає 90-95 відсотків від ВВП. Цим пояснюється той факт, що переважна частина капіталовкладень теж стосувалася державного сектору.

Функціональна структура видатків усіх рівнів державного управління, тобто поділ цих витрат за ознакою їх призначення, вказує на важливість, яка приділяється в європейських країнах з перехідною економікою таким сферам, як соціальне забезпечення і надання житла, причому остання стаття представляє собою частину оплати праці. Так, у 1993 р. видатки на соціальне забезпечення і житловий фонд у Болгарії, Румунії і Чехії (див. табл. 2) склали 28-35 відсотків від загальної суми бюджетних витрат органів державного управління у відсотках до ВВП.

Таблиця 2. Європейські країни в перехідний період і структура видатків центральних органів управління (1993 р. у % до ВВП)

Країни	Оборона	Освіта	Охорона здоров'я	Соціальний захист та ін.	Заг. витрати (% від ВВП)
	1993	1993	1993	1993	1993
Болгарія	6.3	3.4	3.3	34.2	47.8
Румунія	8.1	9.0	7.9	24.5	40.4
Чехія	6.3	11.0	18.1	28.3	41.7

Ця частка у всіх трьох країнах була значно вищою, ніж у країнах з ринковою економікою, і вище, ніж частка видатків цих же країн на охорону здоров'я і освіту. Деякі країни з перехідною економікою несли і продовжують нести важкий тягар військових видатків.

Слід зауважити, що в ряді незалежних країн, котрі до недавнього були складовими СРСР, таких як Україна, проблема проведення економічних реформ доповнюється проблемою формування самостійної держави. Одна справа, коли економічна реформа реалізується в таких країнах як Угорщина, Польща, які мали свою державність, і зовсім інша справа - Україна, яка протягом століть не мала своєї держави, а скоріше, була її позбавлена. А тому на державний сектор в країнах, що мають свою державність і які її тільки здобувають, покладається неоднакова роль.

Як відомо, державний сектор неминуче грав значну роль в умовах адміністративно-командної економіки, тобто там, де уряд широко залучений до справ виробництва, виділення ресурсів і розподілу кінцевої продукції через операції загального бюджету (бюджети обласних і районних органів влади, багаточисельні позабюджетні фонди), а також через діяльність державних підприємств, фіскальної функції фінансових органів і, зрештою, фінансових організацій. Не зважаючи на їх значну роль, фінансові функції в державному секторі були підпорядковані системі планування, яка базувалася на кількісних показниках. По суті фінансові функції були лише придатком комплексного планового процесу. У число цих функцій входив контроль виконання планів по кредиту і касовому виконанню бюджету, а також вивірка рахунків в умовах застосування встановлюваних адміністративними органами цін.

Ринкові реформи змушують країни з перехідною економікою скоротити або навіть усунути ряд функцій державної влади з частковою або повною передачею цих функцій народжуваному приватному сектору. Реформи повинні бути спрямовані на зменшення сфери державної власності, скорочення обсягу ресурсів, що перерозподіляються через бюджет, і практичне зменшення, а згодом і припинення традиційних субсидій домашнім господарствам і підприємствам.

Варто зазначити, що державний сектор відіграє суттєву роль і в умовах ринкової економіки. При цьому державний бюджет стає одним з основних інструментів макроекономічної політики. Держава повинна брати на себе зобов'язання надавати суспільні товари та послуги, які приватний сектор не продукує, або виробляє в недостатній кількості, що не досягає соціального оптимуму. Окрім цього, держава займається перерозподілом доходів між громадянами, верствами населення, різними поколіннями і т.д.

При проведенні реформ перед державним сектором повинні стояти такі завдання:

зменшення макроекономічного дисбалансу;

підвищення ефективності використання ресурсів;

стимулювання стабільного економічного зростання;

створення умов, сприятливих для досягнення соціальних цілей.

З уваги на економічні та політичні обставини, а також на початкові умови, в яких країни з перехідною економікою приступають до реформи, політика в сфері державних видатків покликана грати ключову роль в процесі стабілізації.

Використання державних видатків як засобу стимулювання економічного зростання передбачає таке:

посилення програми державних капіталовкладень у матеріальну інфраструктуру і працювати на поповнення людських ресурсів, причому структура відповідних видатків повинна бути такою, щоб вони максимально доповнювали інвестиції приватного сектору (мається на увазі можливість запізнення приватних інвесторів);

не особливо блискучі перспективи іноземного і внутрішнього приватного фінансування крупномасштабних проектів вказують на важливість потенційного вкладу в національні заощадження коштів, які надходять із державного сектору;

державні асигнування (за рахунок податкових надходжень) повинні використовуватися для підтримки приватних ініціатив, що спрямовані на закриття прогалин на ринку (таких, як відсутність розвинутої системи комерційних банків) і на компенсацію невизначеності кон'юнктури;

відрахування з бюджету слід використовувати для ліквідації нагромаджених за попередній період зобов'язань у балансах державних банків і підприємств. Останнє є необхідним заходом для уникнення так званої рівноваги, яка відображає відсутність ринків капіталу.

Перед державним сектором також повинні стояти завдання захисту певних верств населення з низькими доходами та охорони навколишнього середовища. Необхідно підвищити ефективність традиційних програм соціальної опіки (особливо щодо виплат пенсій, допомог по хворобі, допомог багатодітним сім'ям) і забезпечити їх достатньо точне (адресне) спрямування на найбідніші групи населення. Окрім цього, країнам з перехідною економікою слід впровадити комплекс заходів щодо соціального захисту малозабезпечених осіб під час переходу. Очевидно, країнам, що знаходяться на переході до ринкового середовища, слід ввести програми страхування по безробіттю і соціальному сприянню (або ж, якщо такі програми вже впроваджені, то потрібно їх зміцнити) на період реалізації реформ.

Проблема стану навколишнього середовища, яка викликана насамперед викривленням цін на енергоносії, зміщенням у бік важкої промисловості, недотриманням діючих нормативів, буде вирішуватися по мірі того, як ціни на енергоносії будуть наближатися до реальних. Однак, навряд чи вдасться цілому ряду європейських країн і, насамперед, Україні, оздоровити навколишнє середовище, не притягаючи додаткових бюджетних асигнувань.

Наведені вище потреби в бюджетних асигнуваннях під час проведення реформ свідчать про необхідність прискореного реформування традиційних програм видатків. Однак, як сам рівень, так і склад державних видатків буде зумовлений процесом реформ.

У результаті проведених реформ має змінитися порядок формування, використання і розподілу ВВП. Відповідні зміни макроекономічних агрегатів будуть впливати як на державні видатки, так і на надходження в бюджет. По мірі економічного зростання країн, що переживають перехідний період, будуть скорочуватися їх першорядні і другорядні сектори, що змусить звернутися до обтяжливих заходів по захисту безробітних і забезпеченню передчасного виходу на пенсію (таке явище спостерігалося в 70-80-і роки в ряді промислове розвинутих країн Заходу).

У той же час, по мірі успішного просування вперед по шляху реформ, економічніше використання ресурсів у країнах з перехідною економікою дозволить цим країнам скоротити свої досить вагомі витрати на основний капітал і запаси без одночасного зниження темпів економічного зростання. При цьому слід зробити ремарку, вказавши на те, що під час перехідного періоду вони змушені будуть піти на суттєве збільшення державних капіталовкладень. Нарешті, частка заробітної плати у ВВП країн з перехідною економікою складає порівняно невелику частину (близько 35-ти відсотків) у порівнянні з тим же показником для країн з ринковою економікою (55 відсотків). Ці показники відображають важливість натуральної оплати праці (наприклад, у вигляді житла, медично-санітарного обслуговування, освіти тощо) і разом з тим свідчить про другорядність значення грошових виплат. Така система компенсації за працю дозволяє державним підприємствам отримувати порівняно високі прибутки, але в той же час змушує їх виплачувати значні суми у формі податків на прибутки і податки з обороту. Хоч реформа і приведе до скорочення бази оподаткування за рахунок збільшення частки фонду заробітної плати у ВВП, вона також скоротить необхідні потреби у багатьох видах видатків.

У будь-якому разі до деяких пір бюджет буде обтяжений прихованими у минулому субсидіями, наявність яких по всій вірогідності буде поступово викриватися реформою. Для успіху програми реформ необхідне коригування співвідношення цін шляхом лібералізації внутрішніх цін, переходу до позитивних реальних процентних ставок, проведення адекватної політики щодо обмінних курсів. Але коригування реальних процентних ставок і обмінних курсів валют, що відбувається здебільшого в бік підвищення, спроможне вплинути на розмір доходів і їх розподіл, що викличе потребу в додаткових бюджетних субсидіях для осіб, що опинилися в становищі чистої фінансової заборгованості.

Додатковими причинами виявлення в бюджеті прихованих у минулому дотацій ("бюджетизація" цих дотацій) будуть і такі фактори, як надання кредитів на придбання житла і наявність зовнішньої заборгованості. У країнах з плановою економікою процентні ставки у розподілі доходів між сім'ями ролі не відігравали. Вибір видів грошових заощаджень для домашніх господарств по суті обмежувався внесками в спеціалізовані державні банки (ощадні каси), які виплачували дуже низькі проценти по депозитах. Ризик, що пов'язаний з коливаннями курсів іноземних валют, брали на себе фінансові посередники, що забезпечувало великі приховані субсидії підприємствам державного сектору. Зниження курсу національної валюти було пов'язано із значними збитками для фінансових установ в результаті переоцінки їхніх активів. Однак, з огляду на економічні і правові причини, вони не могли переносити ці збитки на підприємства. А тому компенсація цих збитків або ж викликала необхідність у прямих бюджетних трансфертах, або знижувала обсяг неподаткових надходжень від фінансових установ у бюджет.

Оскільки практично весь зовнішній борг утворювався і розподілявся на аналогічних умовах, в той час як вартість відповідних вітчизняних активів у ряді країн "вимивалася" в результаті високих темпів інфляції, то як основна сума зовнішнього боргу, так і проценти по ньому, ставали частиною бюджетних зобов'язань. Наслідком цього став факт, що проблема великого зовнішнього боргу в більшості східноєвропейських країн переросла із проблеми платіжного балансу в проблему самого бюджету. Очевидно, що будь-яке зменшення розмірів боргу покращить стан як платіжного балансу, так і самого бюджету.

Для України державний зовнішній борг склав на 01.01.1997 р. 8839.0 млн. дол. США, з яких борг країнам СНД - 4205 млн.; Міжнародним фінансовим організаціям - 3203.0 млн.; за іноземними кредитними лініями - 860.0 млн.; Європейському Союзу, Японії та за іншими кредитами - 571.0 млн. дол. США (див. табл. 3).

Таблиця 3. Державний борг України у 1996-1998 рр. (на початок року)

	На 01.01.96	На 01.0197	На 01.01.98	На 01.01.99 (прогноз)
Зовнішній борг млн. дол. США	8217.0	8839.0	10801.0	11300.0
Внутрішній борг млн. грн.	8002.2	6057.6*	13747.0	15476.0
Заг. обсяг боргу в % до ВВП	40.2	27.3	37.2	49.5

Без урахування заборгованості уряду перед НБУ по державних кредитах 1991-1995 рр. та відсотках по них, як списаних відповідно ст. 2 закону України "Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996-1997 роки".

Прогнозується, що на кінець 1999 р. державний борг України складе 76810.0 млн. гривень. Його обслуговування потребує в 1999 р. 3473.9 млн. гривень.

Метою політики стабілізації є уникнення і, в разі необхідності, виправлення внутрішнього і зовнішнього дисбалансу, який потенційно провокує економічний спад. Високий рівень інфляції, а також дефіцит статей платіжного балансу, які часто пов'язані з вичерпанням запасів іноземної валюти і "втечею капіталу", говорять про необхідність відповідної перебудови політики з метою відновлення фінансової стабільності. Стабілізація виробництва з допомогою поєднання заходів бюджетно-податкової, грошової і валютної політики. Всі ці заходи взаємопов'язані. Тільки лише жорсткі заходи бюджетно-податкової політики потенційно можуть зашкодити приватному сектору, оскільки зростають процентні ставки (часто досить в значних показниках у країнах, що розвиваються), або ж при встановленні контролю над ними, кредит суворо нормований. Зниження номінального обмінного курсу буде мати лише тимчасові наслідки, якщо ціни на внутрішньому ринку зростуть, піднявши таким чином реальний курс. У обох випадках необхідне скорочення розмірів бюджету. У першому випадку, щоб зменшити претензії державного сектору на наявні кредитні ресурси, запобігши витіснення приватного сектору. У другому випадку - щоб обмежити сукупний попит. Окрім того, тільки одні бюджетно-податкові заходи недостатні для цього. Скорочення бюджету не приведе до зниження рівня інфляції, якщо тільки кількість грошей в обігу не обмежена рівнем, який відповідає контрольним цифрам інфляції. Якщо рівень цін і заробітна плата відносно не гнучкі, то скорочення бюджету повинно супроводжуватися номінальною девальвацією, з метою досягнення реального зниження обмінного курсу.

Заходи щодо структурної перебудови мають своєю метою економічний розвиток у перспективному плані шляхом стимулювання ефективнішого використання ресурсів. У певному смислі заходи політики стабілізації є в той же час заходами структурної перебудови. Структурна реформа навряд чи матиме успіх без відповідних умов, створених продуманими макроекономічними заходами, в той час, як дестабілізуючі методи не повинні застосовуватися. Але самі по собі заходи по стабілізації будуть недостатніми, оскільки лише скорочення бюджету і грошові обмеження можуть перешкоджати економічному зростанню. Однак, ці заходи можуть бути розроблені таким чином, щоб виконуючи свою стабілізуючу функцію, водночас стимулювати сферу пропозиції економіки. При розгляді бюджетно-податкової політики центр уваги має зміститися від масштабу бюджетного дефіциту на особливості податкової системи і структуру видатків. Що стосується грошової політики, то в центрі уваги опиняються не темпи зростання грошової маси і кредиту, а процес визначення процентної ставки і розподілу кредитів. Іншими словами, не стільки самі установки бюджетно-податкової і грошової політики, скільки її структура впливають на економічне зростання, хоча загальний стан речей у економіці може бути результатом і одного, й другого.

Державні видатки є складовою частиною сукупного попиту, вони впливають на приватний попит, а також на сукупну пропозицію. Збільшення державних видатків, безперечно, змінить структуру сукупного попиту, але рівень його не обов'язково зміниться на ту ж величину. Це залежить від того, якою мірою державні видатки витісняють приватні витрати. Таке витіснення набуває двох форм. Перша з них: пряме витіснення, яке відбувається тоді, коли державні видатки заміняють приватні, будучи досить рівноцінною заміною (наприклад, видатки на освіту). Однак, необхідно підкреслити, що деякі види державних видатків виступають доповненням приватних видатків (наприклад, капіталовкладення в інфраструктуру). В цілому, внутрішні видатки зростають, але меншою мірою, ніж державні. Збільшення внутрішніх видатків впливає на процентні ставки і обмінний курс, у результаті чого може відбутися фінансове витіснення приватного сектору і збільшення внутрішніх видатків не обернеться повною мірою вищим рівнем сукупного попиту.

Ступінь фінансового витіснення залежить від цілого ряду факторів: яким чином і за рахунок чого покривається збільшення державних видатків, які базові установки грошової політики і еластичність попиту на гроші за процентом; рухомість міжнародного капіталу і режим обмінного курсу, а також реакція на пропозицію. Із зростанням видатків, які покриваються за рахунок підвищення податків (отже, бюджетний дефіцит не зростає), без змін у грошовій масі і при нееластичному за процентом попиту на гроші, процентні ставки різко зростатимуть, що в поєднанні з підвищенням доходів, зменшить початковий поштовх, завданий сукупному попиту. Відносні ціни зміняться із зменшенням чуттєвих до процентних ставок видатків, але рівень цін залишиться попереднім. Якщо попит на гроші реагує на процентні ставки, то збільшення ставок буде не значним. Більше того, вони можуть майже не змінюватися, і приватні видатки не зміняться, щоб відшкодувати збільшення державних видатків. Відбудеться лише часткове витіснення. Як це вплине на інфляцію, буде залежати від того, якою мірою грошова маса буде мінятися, щоб стримати подальше зростання процентних ставок. У всякому випадку знову відбудеться відносне коригування цін, що відбиває змінену структуру попиту,

...