Экономика социальной сферы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭКОНОМИКА СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

ШИШКИН С.В.



Аннотация

Серия "Учебники Высшей школы экономики".

Лауреат конкурса "Книги России - 2004" в номинации "Учебник ХХI века".

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений.

Подготовлено при содействии НФПК - Национального фонда подготовки кадров в рамках программы "Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в вузах".

АВТОР: Шишкин Сергей Владимирович - известный специалист в области экономики отраслей социальной сферы (здравоохранения, образования, культуры, социального страхования), а также негосударственного некоммерческого сектора.

Доктор экономических наук, директор научных программ Независимого института социальной политики, заведующий лабораторией института экономики переходного периода, профессор Государственного университета - Высшей школы экономики.

Автор более 130 научных публикаций, в том числе двух монографий. Принимал участие в осуществлении многих исследовательских и консультативных международных проектов, в том числе проектов Всемирного банка, Совета Европы и Европейского сообщества, в разработке ряда федеральных и региональных законов, в подготовке программных правительственных документов. Является членом Экспертного совета по системам здравоохранения Европейского отделения Всемирной организации здравоохранения.

РЕЦЕНЗЕНТЫ: доктор экономических наук, профессор В.Л. Тамбовцев; кандидат экономических наук, доцент Ю.В. Федотов.

Учебное пособие содержит систематическое описание экономического устройства целого комплекса отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, культура, жилищное хозяйство, социальное обслуживание, социальное страхование, пенсионное обеспечение). Обсуждаются ключевые особенности экономических отношений в этих сферах деятельности, причины участия государства в их регулировании, рассматриваются применяемые в мире модели организации и финансирования этих отраслей, а также формы оплаты предоставляемых услуг. Большое внимание уделено особенностям организации отраслей социальной сферы в нашей стране, их экономическим проблемам, проводимым и намечаемым реформам.

Для студентов экономических вузов и факультетов, обучающихся по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Государственные и муниципальные финансы" и "Социальная работа". Может использоваться в отраслевых вузах, готовящих экономистов и организаторов отраслей социальной сферы и в системе переподготовки государственных служащих.



Содержание

Введение

Глава 1. Предмет экономики социальной сферы

1.1 Вводная характеристика отраслей социальной сферы

1.2 Историческая эволюция отраслей социальной сферы

1.3 Особенности предмета экономики социальной сферы

1.4 Организации и секторы социальной сферы

Глава 2. Образование

2.1 Организация образования

2.2 Особенности экономических отношений в сфере образования

2.2.1 Особенности отношений обмена в сфере образования

2.2.2 Образование и социальная справедливость

Глава 3. Формы организаций в социальной сфере

3.1 Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством

3.2 Формы коммерческих организаций

3.3 Формы некоммерческих организаций

Литература



Введение

Понятие "социальная сфера" используется по-разному в различных контекстах. В экономической науке оно обозначает определенную группу отраслей, которую составляют: здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование, пенсионное обеспечение. Важно подчеркнуть, что социальная сфера не тождественна сфере, являющейся объектом социальной политики государства. Социальная политика направлена на организации и процессы, определяющие благосостояние граждан. В сферу социальной политики, помимо деятельности отраслей социальной сферы, входят распределение доходов между членами общества, семейные отношения, пенитенциарная система, природоохранная деятельность и т.д.

Соответственно экономика социальной сферы имеет более четко очерченные рамки по сравнению с экономическим рассмотрением всего многообразия объектов, целей и средств социальной политики. Предметом экономики социальной сферы являются особенности процессов, отношений, институтов, связанных с соизмерением затрат и результатов в вышеуказанных отраслевых системах. Эти отрасли обладают специфическими экономическими характеристиками, отличающими их от других частей экономики. Специфика проявляется в сильно выраженных изъянах отношений обмена, в высокой роли государства в организации предоставления социальных услуг, в формах государственного регулирования и финансирования и их сочетания с рыночными механизмами, в преобладании некоммерческих организаций. Все это заслуживает специального изучения студентами экономических вузов.

В фундаментальных учебниках по курсам общей экономики и экономики общественного сектора часто имеются разделы, посвященные здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и другим социальным отраслям. Но формат таких курсов позволяет дать лишь самую общую характеристику изъянов рынка и роли государства в этих сферах. Для получения целостного представления об основных особенностях экономических отношений в системах социальных услуг необходимы самостоятельный учебный курс и специальное учебное пособие.

За рубежом существуют учебники, содержащие более развернутый в сравнении с общеэкономическими курсами экономический анализ отраслей социальной сферы [01]. Они пока не переводились на русский язык. Такой перевод, будучи крайне необходимым и полезным делом, тем не менее является недостаточным для понимания принципов экономического устройства социальной сферы. Экономические отношения в социальных отраслях имеют особенности в каждой стране, связанные с исторически сложившимися формами организации разных видов социальных услуг, с формами государственного регулирования и т.д. Помимо всего прочего зарубежные учебники не затрагивают проблемы переходных экономик. Отчасти этот пробел восполняется книгой под редакцией Н. Барра, переведенной на русский язык [02]. Но она построена на материале стран Центральной Европы, относящемся к самому началу 1990-х гг. Накопленный за последнее десятилетие опыт реформирования отраслей социальной сферы в России и в странах с переходной экономикой заслуживает того, чтобы ознакомить с ним студентов-экономистов.

В нашей стране в последние несколько лет появился целый ряд интересных учебных изданий, посвященных отдельным отраслям социальной сферы [03] или охватывающих сразу несколько из них [04]. Но ни одно из этих издании не решает следующей двуединой задачи: во-первых, дать целостное представление о теоретических принципах организации, финансирования, хозяйствования в отраслях социальной сферы в условиях рыночной экономики, а во-вторых, охарактеризовать специфику их организации и экономического устройства в России и перспективы их реформирования в переходный период. Предлагаемое учебное пособие является первой попыткой решения такой задачи.

Автор глубоко благодарен коллегам по кафедре государственного управления и экономики общественного сектора ГУ ВШЭ Л.И. Якобсону, Т.Л. Клячко, М.Г. Колосницыной, а также Е.А. Ивановой за поддержку идеи подготовки такого учебного пособия, обсуждение его концепции и содействие в его публикации. Автор чрезвычайно признателен рецензентам работы: Ю.В. Федотову и в особенности В.Л. Тамбовцеву за внимание и исключительно ценные рекомендации в процессе работы над пособием. Особую благодарность хочется выразить главному редактору Издательского дома ГУ ВШЭ Е.А. Рязанцевой и редактору книги Е.В. Антоновой за неоценимую помощь в доработке исходного текста.



Глава 1. Предмет экономики социальной сферы

1.1 Вводная характеристика отраслей социальной сферы

Социальная сфера охватывает такие отраслевые системы, как здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование и пенсионное обеспечение. Что же объединяет эти отрасли? Они характеризуются следующими общими признаками:

* предоставляют блага, в основном в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди и возможности их повседневной жизнедеятельности;

* потребление предоставляемых благ имеет значительные внешние эффекты;

* деятельность этих отраслей является объектом систематического применения ценностных оценок.

Отрасли социальной сферы имеют своим непосредственным адресатом людей, их материальные, физические и духовные возможности. Здравоохранение занимается профилактикой и лечением заболеваний. Физическая культура и спорт служат укреплению здоровья людей, ими занимающихся, и получению эмоциональных переживаний зрителями спортивных состязаний. Образование обеспечивает освоение людьми знаний и умений. Деятельность организаций культуры и искусства и средств массовой информации доставляет людям эмоциональные переживания, эстетические впечатления, знания. Социальное обслуживание направлено на удовлетворение повседневных потребностей тех людей, которые нуждаются в посторонней помощи вследствие возраста, инвалидности, заболеваний, потери крова. Жилищное хозяйство предоставляет услуги по эксплуатации жилищ, обеспечивающие воспроизводство материальных условий повседневной жизнедеятельности людей (водоснабжение, отопление, освещение и т.д.). Социальное страхование, предоставление социальных пособий и пенсионное обеспечение поддерживают на определенном уровне материальные возможности людей, лишившихся доходов вследствие временной нетрудоспособности, производственной травмы, старости и т.п.

Отрасли социальной сферы характеризуются наличием четко выраженных внешних эффектов от потребления их благ теми, кому они непосредственно адресованы. Так, профилактика заболеваний и медицинская помощь заболевшим людям оказывают позитивное воздействие не только на тех, кто получает эти услуги, но и на других лиц, сокращая риск и масштабы заболеваемости населения. Всеобщая грамотность дает огромный эффект для функционирования всего общества и развития экономики. Культурная деятельность способствует распространению и освоению людьми социальных ценностей, консолидирующих общество. Социальное обеспечение и социальное обслуживание, предоставляя помощь беднейшим слоям общества, обеспечивают определенный уровень их удовлетворенности условиями жизни в данном обществе и снижают риск их антиобщественного поведения (участия в криминальной деятельности, в массовых беспорядках и т.п.).

Отрасли социальной сферы постоянно выступают объектом ценностных оценок со стороны государства и общества. Например, возможности получения медицинской помощи и образования различными социальными группами являются в любом современном обществе предметом оценки с позиций социальной справедливости. Международные организации и конституции многих стран относят доступность медицинского обслуживания, образования, культурных благ к числу неотъемлемых прав человека.

В экономике есть и другие отрасли, которые включают виды деятельности, обладающие тем или иным из вышеперечисленных признаков. Например, отдельные виды бытового обслуживания отвечают первому признаку (в частности, услуги парикмахерских, саун и т.п.), но не отвечают другим. Однако сочетание всех трех указанных признаков и четкая их выраженность являются характерными именно для рассматриваемой группы отраслей, объединяемых понятием "социальная сфера". Пожалуй, еще лишь пассажирскому транспорту коллективного пользования присущи все эти признаки, но второй и в особенности третий менее выражены в сравнении с другими вышеназванными отраслями.

Социальная сфера представляет весьма существенную часть современной экономики. К концу XX в. затраты государства на политику в этой сфере и расходы населения на производимые в ней блага составляли в странах с развитой экономикой от 30 до 45 % валового внутреннего продукта (ВВП). Особенностью социальной сферы является высокая доля участия государства в финансировании и в непосредственном предоставлении производимых в ней благ. Причем доля затрат государства на отрасли социальной сферы в ВВП увеличивается по мере роста экономики (см. табл. 1.1) /таблица во фрагменте не приводится/.

В России расходы государства на отрасли социальной сферы составили в 2000 г. - 13,1 % ВВП без учета затрат на жилищное хозяйство. Расходы на здравоохранение равнялись 2,9 % ВВП, на образование - 3,1 %, культуру и средства массовой информации - 0,6 %, социальное обеспечение и социальное страхование - 6,5 %. Бюджетные затраты на жилищное строительство, жилищное хозяйство и коммунальные услуги составили 2,9 % ВВП. Численность занятых в отраслях социальной сферы (за исключением жилищного хозяйства) достигла в 2000г. 11,6 млн. Доля занятых в этой сфере устойчиво растет: за последние тридцать лет она увеличилась с 12,4 % общей численности занятых в экономике в 1970 г. до 18 % в 2000 г. (см. табл. 1.2) /таблица во фрагменте не приводится/.

1.2 Историческая эволюция отраслей социальной сферы

Лечение, передача знаний, помощь инвалидам, неимущим, сиротам издавна осуществлялись не только в рамках семей и родственных общин, но и выделились как самостоятельные виды деятельности, на которых специализировались отдельные люди и организации. Значительную роль в развитии образования, культуры, здравоохранения играли государство и церковь. Религиозные организации создавали и содержали церковные школы, приюты и больницы для инвалидов и неимущих. Государство открывало учебные заведения, госпитали для военных и ветеранов. Церковь и государство выступали заказчиками произведений искусства.

С ростом экономики и усложнением социальной структуры общества, развитием знаний о мире и идеологических представлений происходило технологическое и институциональное развитие этих видов деятельности.

Первые институты социального страхования в Европе начали формироваться еще в средние века. Гильдии ремесленников создавали фонды и общества взаимопомощи, в которые их члены вносили определенные взносы и могли рассчитывать на материальную помощь в случае болезни, травмы. С позднего средневековья государство начинает регулировать предоставление помощи неимущим. Первый закон о бедных принимается в Англии еще в XIV в. (1388 г.), а в начале XVII в. (закон о бедных 1601 г.) создается система помощи неимущим. Ответственность за такую помощь была возложена на церковные приходы, которые должны были содержать богадельни для инвалидов и престарелых и работные дома для трудоспособных лиц, не имеющих работы и достаточных средств для жизни. Формирование данной системы отражало идеологическую установку на оказание помощи неимущим лицам, способным к труду, без унижения их человеческого достоинства милостыней, а путем предоставления им работы.

Медицинская, образовательная деятельность, институты социального страхования стали интенсивно развиваться в период промышленной революции. Индустриализация породила новый массовый социальный слой - рабочих мануфактур, фабрик, заводов, которые всецело зависели от получаемой заработной платы и в случае потери трудоспособности не могли рассчитывать на помощь семьи, как крестьяне, или на поддержку профессионального сообщества, как ремесленники. Работники предприятий стали создавать общества и фонды взаимной солидарности. Они представляли собой различные формы коллективного страхования от потери или уменьшения доходов вследствие болезни, травмы, старости. Такое страхование осуществляли некоммерческие организации, которые, как правило, управлялись самими членами этих организаций (общими собраниями, правлениями из представителей и т.п.). С течением времени эти организации перестали ограничиваться выплатой пособий и оплатой лечения застрахованных, но стали нанимать на постоянной основе врачей, обслуживающих их членов, и создавать собственные медицинские организации.

Индустриализация и развитие социальной мобильности населения вызвали необходимость создания новых систем помощи бедным и большего участия государства в регулировании социального обеспечения и социального страхования. В 1834 г. в Англии впервые вводятся государственные пособия лицам с низкими доходами. В конце XIX в. в ряде стран принимаются законы, обязывающие работодателей возмещать ущерб рабочим вследствие несчастных случаев на производстве. Это стимулировало спрос работодателей на услуги страховых компаний по страхованию соответствующих рисков. В конце XIX - начале XX вв. начинают формироваться системы обязательного социального страхования, регулируемого государством. Первая такая система была создана в Германии в 80-е гг. XIX в. по инициативе О. Бисмарка. В 1883 г. был принят закон о страховании по случаю болезни, в 1884 г. - закон о страховании от несчастных случаев, в 1889 г. - закон о страховании по инвалидности и старости. Законы устанавливали обязательность страхования рабочих ряда отраслей от соответствующих рисков и возлагали обязанности по уплате страховых взносов на рабочих и их работодателей.

В конце XIX - начале XX вв. системы обязательного социального страхования и государственной социальной помощи создаются в других европейских странах. Идея взаимной помощи работающих, зарабатывающих право на получение пособий в будущем, оказалась совместимой с доминирующими ценностями бережливости и с трудовой этикой капиталистических обществ. Идея апеллировала также и к патерналистским и социалистическим системам ценностей. Кроме этих социально-культурных факторов, участие государства в развитии социального страхования и социального обеспечения было вызвано боязнью социальных волнений.

В России с начала XIX в. было организовано бесплатное оказание врачебной помощи рабочим на казенных горных предприятиях. С 1866 г. владельцы крупных предприятий были обязаны устраивать больницы для рабочих и предоставлять им бесплатную медицинскую помощь. С середины XIX в. в ряде городов вводится местный маркированный налог - больничный сбор, за счет поступлений от которого предоставлялась бесплатная медицинская помощь различным категориям их жителей.

В 1903 г. был принят закон о компенсации рабочим, пострадавшим вследствие несчастных случаев. Если ранее рабочие, получившие травму на производстве, могли рассчитывать на компенсацию от работодателей только после судебного разбирательства, то указанный закон установил обязанность владельцев предприятий возмещать рабочим ущерб за утрату трудоспособности вследствие телесных повреждений, полученных на производстве, вне зависимости от степени вины работодателя. С 1904 г. начинается практика заключения коллективных договоров между работодателями и рабочими, предусматривающих выплату денежных пособий во время болезни. В 1912 г. было введено обязательное страхование рабочих фабрично-заводской промышленности. Оно предусматривало выплату пособий в случаях болезни, трудового увечья, родов, а также пособия на погребение. Страхование, осуществлявшееся на основании этого закона, охватывало менее 20 % всех рабочих, не включая, в частности, работников мелких предприятий.

Страхование от потери доходов в случаях безработицы, травм формировалось в индустриальных странах под сильным давлением рабочего класса. А развитие медицинского страхования, здравоохранения и образования инициировалось власть имущими, руководствовавшимися соображениями, что экономический рост и процветание государств зависят от здоровой и обученной рабочей силы.

Вплоть до XIX в. образовательные организации создавались на основе частной и, как правило, религиозной инициативы. Многие школы были благотворительными и рассчитанными на получение самых элементарных знаний. В целом же глубокое образование было привилегией высших сословий. В XIX в. в Европе и Северной Америке государство начало финансировать строительство школьных зданий и содержание учителей. Появились первые системы массового народного образования, финансируемого и организуемого государством, которые затем распространилось по всему миру. В 1870 г. в Англии впервые в мире законодательно было установлено право каждого ребенка на получение определенного школьного образования.

Рост городского населения, вызванный промышленной революцией, привел к дефициту жилья и связанным с этим санитарным проблемам в городах. Скученно живущие бедные люди были особенно подвержены заболеваниям тифом и туберкулезом. Антисанитария порождала вспышки эпидемий. Холера - заболевание, передающееся через воду, употребляемую городскими жителями для питья, - атаковала равным образом и бедных, и богатых. И поэтому власти начали в XIX в. создавать общественные системы водоснабжения и канализации.

Соображения общественного здравоохранения, общественного порядка и благотворительности обусловили развитие государственного регулирования жилищного хозяйства. Недостаток жилья для бедных расценивался как политически слишком значимый, чтобы связывать решение этой проблемы лишь с частной благотворительной деятельностью или с действиями местных властей. В годы Первой мировой войны государства начинают регулировать размеры арендной платы за жилье, предоставляемое частными домовладельцами, а в послевоенное время - выделять субсидии на строительство и сдачу в наем жилья ветеранам войны и малоимущим.

Российская революция 1917 г. и создание социалистического государства обусловили формирование качественно новых институциональных систем в социальной сфере. В течение 1917 г. страхование на случай болезни и безработицы было распространено на всех работающих по найму лиц. В 1918 г. впервые в мире в Советской России было провозглашено право всех граждан на получение бесплатной медицинской помощи. В 1920-е гг. в нашей стране параллельно развиваются системы бюджетного финансирования медицинской помощи и медицинского страхования, средства которого используются для улучшения медицинского обслуживания работников промышленности. Начинается формирование системы пенсионного обеспечения за счет государственного бюджета. В 1925 г. вводится пенсионное обеспечение работников просвещения. В 1928-1932 гг. пенсионное обеспечение по старости последовательно распространяется на рабочих и инженерно-технических работников всех отраслей народного хозяйства. экономическое образовательная социальная сфера

В 1933 г. кардинально изменилась организационная структура системы социального страхования. Районные страховые кассы были ликвидированы, функции расходования средств социального страхования - переданы профсоюзным организациям на предприятиях, а также краевым и областным советам профессиональных союзов. Пособия и многие льготы рабочим и служащим стали предоставляться по месту работы, их размеры зависели от экономических возможностей соответствующих предприятий, которые в свою очередь определялись значимостью производимой ими продукции с точки зрения планирующих органов.

Система социального страхования стала выполнять функции обеспечения работающих в народном хозяйстве, за исключением колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности, лечением и оздоровлением в профилакториях и санаториях, пособиями по беременности и родам и т.п. К концу 1930-х гг. окончательно сформировались государственные системы образования, здравоохранения, социального обслуживания, пенсионного обеспечения. За счет средств государственного бюджета финансировались бесплатное предоставление медицинской помощи и неполного среднего образования для всех граждан, социальное обслуживание престарелых и инвалидов, пособия многодетным матерям, пенсии по старости рабочим и служащим. Финансирование детских садов и лечебно-профилактических учреждений осуществлялось также за счет средств государственных предприятий, имеющих такие учреждения на своем балансе.

Формирование советской системы социальных отраслей, ориентированной в своем развитии на расширение круга реципиентов и состава социальных гарантий, оказало влияние на развитие систем здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, социальной помощи в других государствах. В период между мировыми войнами различные системы социальной защиты были введены в действие во многих капиталистических странах. Сильнейшим импульсом к этому послужил экономический кризис 1929-1933 гг., ухудшивший условия жизни множества людей, прежде всего пожилых, и создавший угрозу серьезных социальных потрясений. Развитие социальных программ стало своеобразной платой обеспеченных слоев общества за сдерживание социальных волнений.

Вторая мировая война расширила круг мер государственного регулирования экономики и состав получателей бесплатной медицинской и социальной помощи. Важное влияние на послевоенную организацию отраслей социальной сферы оказал доклад У. Бевериджа, подготовленный по поручению английского правительства в 1942 г. В докладе провозглашалась необходимость установления всеохватывающей государственной системы здравоохранения и социального страхования, введения семейных пособий. Эти предложения были поддержаны не только в самой Англии, но и международными организациями. В 1944 г. Международная организация труда рекомендовала государствам предоставлять социальные льготы не только неимущим и отдельным категориям работающих, но и всем гражданам при непредвиденных обстоятельствах, угрожающих их здоровью и материальному благополучию.

В 1946-1948 гг. в Англии были созданы национальная система здравоохранения, предоставляющая бесплатную медицинскую помощь всему населению, и единая национальная система социального страхования всего работающего населения, включающая страхование случаев безработицы, болезни, материнства, вдовства, ухода с работы по старости, а также выплату пособия по случаю смерти. Была создана сеть государственных организаций социальной помощи. В 1940-1950-е гг. в западноевропейских и многих американских государствах появились системы социального страхования, охватывающие основную часть населения и основные социальные риски. Государство стало играть важнейшую роль в предоставлении медицинской помощи и образования. Почти во всех странах с развитой экономикой были созданы общественные системы здравоохранения, доступные для всех или для подавляющего большинства граждан.

В 1950-1970-е гг. растут социальные расходы, реализуются новые виды социальных программ, усложняются системы здравоохранения, социального страхования и социального обслуживания. Деятельность государства в сферах здравоохранения, образования, социального страхования и социальной помощи, жилищного хозяйства и соответствующие государственные институты стали обозначаться понятием "государство благосостояния (welfare state)". Оно включает осуществляемое за счет государства или самим государством обучение граждан, лечение, перераспределение их доходов, получаемых в период трудовой активности, в пользу периодов временной нетрудоспособности или потери трудоспособности вследствие возраста либо инвалидности, а также предоставление дохода, достаточного для потребления минимальной корзины благ и услуг. Развитие государства благосостояния стимулировалось соображениями социальной справедливости, а также политической и экономической целесообразности.

Национальные системы здравоохранения были созданы и в ряде развивающихся стран. Но эти системы ограничены по охвату населения и по объемам предоставляемой медицинской помощи. Значительная часть населения не получает нужных медицинских услуг и занимается самолечением или обращается к услугам знахарей, целителей или частной медицины. В отличие от стран с развитой экономикой, в развивающихся странах системы социального страхования охватывают меньшую часть работающих. Но она увеличивается по мере роста дохода на душу населения.

Во второй половине XX в. роль государства в финансировании и организации отраслей социальной сферы постоянно возрастала. Государственные расходы на социальные цели в странах с развитой рыночной экономикой росли высокими темпами вплоть до конца 1970-х гг. За период с 1960 по 1980 г. величина этих расходов, исчисленная в процентном отношении к ВВП, увеличилась почти в два раза - с 10,1 % в 1960 г. до 19,7 % в 1980 г. (см. табл. 1.1). Однако нефтяные кризисы 1973 и 1978 гг., а также замедление темпов экономического роста поставили эти страны перед необходимостью искать пути сдерживания роста государственных расходов на социальные программы. Политику развития государства благосостояния стали критиковать за создание непомерной "социальной нагрузки" на экономику, что явилось одной из причин падения темпов экономического роста. Социальные услуги забирали ресурсы, которые, как представлялось, могли бы быть лучше использованы для инвестирования в секторы экономики, обеспечивающие экономический рост. В то же время требования населения к качеству работы систем социального обслуживания продолжали расти. Страны Запада столкнулись с невозможностью увеличивать прежними темпами финансовые средства, направляемые на социальные программы, чтобы, тратя их прежним образом, обеспечивать улучшение качества социальных услуг. Императивом времени стала политика экономии ресурсов и более рационального их использования.

Для решения этих задач в странах с развитой рыночной экономикой в 1980-1990-е гг. были проведены реформы систем социального обслуживания, направленные на сдерживание роста и повышение эффективности государственных социальных расходов. Были приняты меры по регулированию уровня спроса на медицинские услуги и лекарственные средства и рационализации их предложения, по сокращению жилищных субсидий, по перенесению ответственности за пенсионное обеспечение со всех налогоплательщиков на самих индивидов и др. Одновременно предпринимались попытки ввести элементы рынка в общественные системы здравоохранения, образования, социальной помощи, жилищного хозяйства.

На формирование идеологии реформ сильное влияние оказала практика реализации государственных программ медицинского и социального обслуживания в США. Там выполнение программ медицинской помощи пенсионерам и малоимущим обеспечивается путем размещения государственными органами контрактов на рынке конкурирующих страховщиков, которые в свою очередь размещают контракты на рынке конкурирующих друг с другом медицинских организаций и частнопрактикующих врачей. Реформы, начатые в 1988 г. в Нидерландах, в 1991 г. в Великобритании, затем в Швеции и Германии, были направлены на внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействия между субъектами систем социального обслуживания. Суть новых принципов организации социального обслуживания сводилась к трем ключевым положениям:

1) организационное разграничение функций покупателей и производителей социальных услуг;

2) создание условий для конкуренции производителей;

3) создание условий для конкуренции покупателей.

Эта идеология сыграла важную роль в реформировании социальных систем в Испании, Италии, Израиле, Финляндии, Новой Зеландии.

Принятые меры по сдерживанию расходов оказались результативными: темпы роста государственных расходов уменьшились. Но они по-прежнему остаются положительными; общемировая тенденция роста государственных и частных расходов на отрасли социальной сферы сохраняется. Результативность же рыночных преобразований была не столь очевидной.

Развитие советской системы социального обслуживания в послевоенные десятилетия шло в основном экстенсивным путем. По советскому образцу были созданы системы социальной защиты в странах Центральной и Восточной Европы. В СССР с 1964 г. пенсионное обеспечение распространяется на колхозников и таким образом охватывает все категории населения. Была сформирована разветвленная сеть медицинских, образовательных и социальных учреждений, расширялся перечень пособий, льгот и категорий их получателей.

По оценкам Всемирной организации здравоохранения, для организации удовлетворительного медицинского обслуживания необходимо иметь 28 врачей на 10 тыс. населения, тогда как в СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42. По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. человек, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна была одним из лидеров в мире в сфере развития высшего и среднего образования: число студентов на 10 тыс. человек в том же году в России составило 206, тогда как в Великобритании - 112, в Германии - 138, в Японии - 142 и только в США - 257.

Вместе с тем отрасли социальной сферы обладали наименьшими приоритетами при распределении ресурсов в плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу в ВВП, РСФСР к концу эпохи социализма намного отставала от стран с развитой рыночной экономикой. Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение. Вместе с тем значения данных показателей вполне соответствовали уровням расходов на отрасли социальной сферы в несоциалистических странах с близкими значениями подушевого ВВП. Но уровень социальных гарантий в нашей стране был одним из самых высоких в мире.

Сочетание высокой обеспеченности населения РСФСР врачами и высокой доли учащихся в высших учебных заведениях с низким уровнем затрат на функционирование социально-культурных отраслей отражало одну из фундаментальных особенностей социалистического народного хозяйства - дисбаланс между трудом и капиталом. Недостаток вложений в оборудование и в основные фонды, необходимые для обеспечения высокого качества услуг отраслей социально-культурной сферы, "компенсировался" относительным переизбытком работников. При этом уровень оплаты их труда составлял 65-75 % средней зарплаты в народном хозяйстве.

Уровень материально-технической базы социально-культурных учреждений был очень низким в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. У врачей, учителей, работников культуры отсутствовали экономические стимулы к эффективной работе. А потребители имели минимальные возможности влиять на качество, используя легальные механизмы. Государственное финансирование социальной сферы, осуществляемое "по остаточному принципу", и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение "теневой" оплаты потребителями деятельности производителей услуг здравоохранения, образования, культуры и развитие коррупции в этих отраслях ("частные койки" в больницах, взяточничество в приемных комиссиях вузов и т.п.).

Схожие недостатки государственных систем социального обслуживания отчетливо проявились и в других социалистических странах. Растущие требования населения к качеству социальных услуг не находили адекватного ответа со стороны государственных систем социального обслуживания, построенных по советскому образцу. Неравенство в доступности социальных услуг, обусловленное социальным статусом людей, медленное внедрение новых технологий и обновление оборудования, дефицит ресурсов, низкая заработная плата работников социальных отраслей, порождающая теневые платежи за их услуги, - все это вызывало чрезвычайно критичное отношение со стороны общества. Путь решения проблем недостаточности бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную сферу, неэффективности использования имеющегося ресурсного потенциала, растущего отставания от западноевропейских стран по качеству социального обслуживания стали видеть в кардинальном реформировании отраслей социальной сферы и прежде всего здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства.

Решающее влияние на выбор общей направленности преобразований оказал кризис идеологии государственного управления экономикой и социальной сферой. Замена социалистической идеологии на рыночную определила ориентацию реформ в здравоохранении, жилищном хозяйстве и пенсионном обеспечении на заимствование моделей, используемых в странах с развитой рыночной экономикой. Причем интерес был обращен к новейшим моделям финансирования социальной сферы, которые в это время активно обсуждались и начинали внедряться в Западной Европе. Такой выбор поощрялся западными экспертами. Во многих постсоциалистических странах был осуществлен переход от системы бюджетного финансирования здравоохранения к системе обязательного медицинского страхования. В ряде стран было начато формирование накопительной системы пенсионного обеспечения и развитие негосударственных пенсионных фондов.

В сферах образования и культуры наблюдалось интенсивное развитие негосударственного сектора и увеличение масштабов рыночного предложения образовательных и культурных услуг. В то же время в организации государственного финансирования этих отраслей серьезных изменений не произошло.

Рыночные экономические реформы сопровождались во всех постсоциалистических странах спадом производства и сокращением возможностей государства финансировать социальные отрасли. Но социальные гарантии, установленные в эпоху социализма, практически нигде не пересматривались. Это породило проблему дисбаланса между социальными обязательствами государства и возможностями их финансирования. В результате действия всех этих причин доступность и качество социального обслуживания населения во многих странах ухудшились. Для получения нужной медицинской помощи и хорошего образования семьям приходится все больше и больше платить из собственных доходов.

1.3 Особенности предмета экономики социальной сферы

Специфика экономической точки зрения на различные виды человеческой деятельности состоит в стремлении соизмерять производимые затраты с достигаемыми результатами, сравнивать альтернативные способы использования ограниченных ресурсов и оптимизировать соотношение выгод и издержек. Предметом экономического рассмотрения выступают также действия (отношения) людей, осуществление которых включает в себя такие сопоставления и выбор, и правила (институты), по которым такие действия совершаются.

Обобщая эти признаки, можно следующим образом определить содержание экономической точки зрения на социальную сферу: это рассмотрение осуществляемой здесь деятельности как использования ограниченных ресурсов для получения результатов, соизмеряемых с затратами.

Такое использование включает следующие типы действий.

1. Распределение ограниченных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов между альтернативными способами их применения для получения результатов, соизмеряемых с затратами этих ресурсов.

2. Обмен одних объектов (ресурсов, результатов) на другие, в котором происходит их соизмерение.

Предметом экономики социальной сферы как научной дисциплины является изучение особенностей вышеуказанных типов действий в системах социального обслуживания и особенностей процессов, отношений, институтов, в которых эти действия воплощаются. В дальнейшем при характеристике тех или иных отраслей социальной сферы мы будем говорить об их "экономическом устройстве", имея в виду присущие этим отраслям особенности вышеуказанных отношений и институтов.

Центральной задачей экономического анализа является анализ эффективности (отношения результатов к затратам) использования ограниченных ресурсов для удовлетворения имеющихся потребностей. Вместе с тем, рассматривая экономическое устройство отраслей социальной сферы и их экономические проблемы, невозможно отстраниться от внеэкономических факторов. Участие государства в регулировании, производстве и финансировании социальных услуг в решающей степени определяется требованиями социальной справедливости. Сохранение или изменение форм финансирования организаций, предоставляющих социальные услуги, в первую очередь зависит от политических целей государства и действий групп специальных интересов. Внеэкономические факторы обусловливают существенную специфику экономических процессов и институтов в системах социального обслуживания. Поэтому рассмотрение деятельности в социальной сфере с экономической точки зрения должно обязательно соотноситься с рассмотрением этой деятельности с других точек зрения: организационно-технологической, социально-организационной, социально-культурной, политической.

Организационнно-технологическая точка зрения: предметом рассмотрения являются структура деятельности в соответствующей сфере (структура медицинской помощи, образовательной деятельности, социального обслуживания и т.д.), типы применяемых технологий, типы организаций, занимающихся этой деятельностью, технологические взаимосвязи между ними (потоки пациентов и т.п.).

Социально-организационная точка зрения: предметом рассмотрения являются социальные роли субъектов соответствующей деятельности, их социальные связи, сложившиеся здесь социальные структуры (профессиональные сообщества, сети, кланы).

Ведущую роль в установлении и поддержании экономических институтов в социальной сфере играют группы специальных интересов: профессиональные объединения (в частности, ассоциации врачей, учителей, гильдии и союзы кино- и театральных работников), профессиональные союзы работников, являющихся получателями благ и услуг, формальные и неформальные организации производителей (ассоциации страховщиков и др.).

Особую значимость для судьбы экономических нововведений в отраслях социальной сферы имеет существование и развитость социальных сетей и кланов. Социальные сети - это устойчивые социальные структуры, в которых имеют место взаимная зависимость и дополнительность их участников, соединение средств и разделение друг с другом издержек, тесное взаимодействие и отношения взаимного доверия. Социальные сети играют важную роль во взаимодействии производителей благ, качество которых сложно измерить объективными показателями. Развитость социальных сетей обозначается понятием социального капитала. Социальный капитал воплощает в себе сети и отношения, которые поддерживают и развивают доверие и взаимность и формируют качество и количество социальных взаимодействий в обществе.

Социальные сети и социальный капитал могут оказывать значительное позитивное влияние на качество и эффективность социального обслуживания. Так, врачи и медицинские сестры, социальные работники более ответственно относятся к выполнению своих обязанностей там, где существуют разнообразные развитые социальные связи между ними и членами местных сообществ. Социальные сети могут, однако, быть и контрпродуктивными. Эти структуры обычно препятствуют проведению реформ, направленных на более широкое внедрение рыночных отношений в системы общественного финансирования социальных услуг. Так, при внедрении контрактных отношений в систему со сформировавшимися социальными сетями заключаемые контракты между покупателями и производителями социальных услуг являются достаточно формальными, плохо специфицированными. Они рассматриваются сторонами скорее как знаки неформального соглашения о взаимодействии. В этом случае социальные сети препятствуют развитию конкуренции производителей социальных услуг.

Кланы - это социальные сети, служащие средством нарушения и обхода формальных институтов (в частности, правил использования государственных средств) в общих интересах участников этих сетей. Поэтому клановые отношения являются препятствиями к росту эффективности функционирования соответствующих систем социального обслуживания. Например, кланы производителей, дистрибьюторов лекарственных средств и чиновников, осуществляющих их закупку, своими действиями поддерживают высокий уровень цен на фармацевтическом рынке, тем самым ограничивая доступность лекарственных препаратов для организаций здравоохранения и населения.

Социально-культурная точка зрения: предметом рассмотрения являются ценности - представления о правильных целях и принципах деятельности. Такие представления оказывают самое непосредственное влияние на организацию и деятельность отраслей социальной сферы. Они воплощаются в целях государственной политики по отношению к предоставлению социальных благ и услуг населению и определяют особенности экономических институтов, устанавливаемых в этой сфере.

Примерами ценностей, формирующих цели социальной политики государства, являются:

* социальная справедливость;

* социальный мир;

* социальная защищенность;

* сохранение человеческого достоинства;

* гуманизация экономической и трудовой жизни.

Среди них особое значение имеют представления о социальной справедливости. Это суждения о том, какое распределение благ и услуг между членами общества следует считать правильным. Например, представления о том, что члены общества должны получать одинаковую по качеству медицинскую помощь при одинаковой потребности в лечении. Или представления о том, что каждый человек в современном обществе должен иметь некоторый достойный уровень жизни, то есть иметь возможность потреблять блага и услуги в размерах не ниже определенного уровня, признаваемого обществом в качестве достойного. Следование подобным принципам как раз и выражается в формировании систем социального обслуживания, деятельность которых обеспечивает требуемое распределение благ и услуг.

Политическая точка зрения: предметом рассмотрения являются институты, которые вводятся властным путем, и их функционирование обеспечивается методами принуждения.

Экономические институты могут быть формальными и неформальными. Формальными являются институты, которые устанавливаются принятием законов, утверждением нормативных документов, изданием приказов. Принятие решений о введении новых институтов, сохранении или упразднении тех или иных из уже существующих - эти действия определяются не только и, может быть, не столько соображениями роста эффективности использования ресурсов или достижения более справедливого их распределения, сколько политическими факторами. В какой мере принимаемые решения об институтах в социальной сфере повлияют на властные возможности, которыми обладают субъекты принятия этих решений, - вот ключевой вопрос, от ответа на который зависят характер и судьба экономических нововведений в отраслях социального обслуживания.

Так, формальные экономические институты могут не пересматриваться по политическим причинам, хотя в реальности они уже не соблюдаются и замещаются неформальными институтами. Наиболее ярким примером служит ситуация с бесплатной медицинской помощью в нашей стране. Конституционная норма о праве граждан на бесплатное получение медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения на практике постоянно нарушается, и больные вынуждены платить за лечение из собственного кармана. Но пересмотр этого невыполняемого института, изменение содержания характера государственных гарантий в области медицинского обслуживания не проводятся потому, что даже постановка вопроса о таком пересмотре будет использована политической оппозицией для ослабления правящей элиты.

Поэтому, анализируя особенности экономических институтов в социальной сфере, эволюцию и взаимосвязь формальных и неформальных институтов, нельзя абстрагироваться от рассмотрения этих вопросов в политической плоскости.

Логика анализа. В данном учебном пособии анализ особенностей экономического устройства социальной сферы проводится по отраслям на основе единой схемы. Сначала дается характеристика организационно-технологической структуры рассматриваемой отрасли. Затем обсуждается специфика осуществляемой здесь экономической деятельности с точки зрения модели рыночной экономики. При этом в анализ включается рассмотрение осуществляемой деятельности в социально-культурном и социально-организационном аспектах. Обсуждаются причины участия государства в регулировании деятельности в данной сфере и выполняемые им функции. Далее рассматриваются возможные модели организации и финансирования отрасли, а также формы оплаты предоставляемых услуг. На этой основе анализируются особенности организации отрасли в России и ее экономических институтов, обсуждаются ключевые экономические проблемы функционирования отрасли и пути их разрешения.

По такой схеме последовательно рассматриваются все отрасли социальной сферы, за исключением физической культуры и спорта и социального обеспечения. Экономические особенности сферы физической культуры и спорта пока еще очень мало разработаны в экономической науке. Что же касается системы социального обеспечения, то ее внутренняя организация и деятельность ее элементов - государственных органов социальной защиты не обладают значимыми экономическими отличиями от организации и деятельности других органов исполнительной власти. Специфичными являются состав социальных пособий, цели и условия их предоставления и т.п. Но весь этот комплекс вопросов относится к проблематике политики распределения доходов, и потому деятельность системы социального обеспечения правильнее рассматривать в рамках анализа социальной политики.

В экономике социальной сферы есть вопросы, которые требуют обсуждения применительно ко всей сфере в целом. Таким ключевым вопросом является вопрос об особенностях экономических форм организаций, действующих в этой сфере. Краткая характеристика этих особенностей приводится в следующем разделе вводной главы учебного пособия. Заключительная глава книги посвящена более детальной характеристике форм организаций, существующих в социальной сфере, и общим принципам взаимодействия государства с организациями, имеющими разные экономические формы.

1.4 Организации и секторы социальной сферы

Важнейшей экономической особенностью социальной сферы является то, что большинство ее организаций - некоммерческие. Они преобладают в большей части отраслей социальной сферы, за исключением жилищного хозяйства и средств массовой информации. Рассмотрим главные различия между коммерческими и некоммерческими организациями.

Коммерческими являются организации, деятельность которых направлена на извлечение прибыли. Они самостоятельно определяют направления своей деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками).

Некоммерческими являются организации, созданные ради целей, отличных от извлечения прибыли. Статус некоммерческой организации означает запрет на распределение полученной прибыли между учредителями (участниками, членами) организации и ее работниками. Прибыль, если она есть, должна направляться на развитие деятельности организации.

За рубежом понятия "коммерческая организация" и "некоммерческая организация" обычно применяют лишь к частным организациям. Государственные организации выделяются в качестве самостоятельной формы. В нашей стране указанные понятия используются как по отношению к частным, так и по отношению к государственным и муниципальным организациям. Российское законодательство предусматривает, что юридические лица могут быть лишь двух типов: коммерческие организации и некоммерческие организации. Статья 52 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет коммерческие организации как преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие организации - как не имеющие извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

...