Экономика социальной сферы

С точки зрения различий экономических форм организаций вся экономика, и социальная сфера в частности, могут быть разделены натри сектора (см. рис. 1.1).

Первый сектор включает государственные (муниципальные) организации. Это учреждения и предприятия, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности.

Второй сектор - частные коммерческие организации, т.е. организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в государственной или муниципальной собственности. В нашей стране частные коммерческие организации существуют в формах хозяйственных товариществ и хозяйственных обществ.

Третий сектор - частные некоммерческие организации. Они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль среди своих участников, а их имущество не находится в государственной или муниципальной собственности. Примерами частных некоммерческих организаций являются общественные и религиозные организации, фонды.

Указанные три сектора часто называют соответственно государственным, коммерческим и некоммерческим. Но такие наименования не вполне точно отражают различия между данными секторами. Дело в том, что государственные и муниципальные организации в странах с рыночной экономикой бывают двух типов. Во-первых, это учреждения, деятельность которых не направлена на извлечение прибыли, и прибыль, даже если она получена, не распределяется. В этом отношении учреждения подобны негосударственным некоммерческим организациям. Во-вторых, это государственные и муниципальные предприятия. Их деятельность должна быть ориентирована на извлечение прибыли. В этом отношении они отличаются от учреждений и подобны негосударственным коммерческим организациям. Напомним еще раз, что в соответствии с российским законодательством множество коммерческих организаций шире, чем второй сектор, а множество некоммерческих организаций - соответственно шире, чем третий сектор. Поэтому правильнее именовать первый сектор - государственным, второй - частным коммерческим, третий - частным некоммерческим.

Частные коммерческие организации и соответственно частный коммерческий сектор являются конституирующими для рыночной экономики. В социальной сфере этот сектор охватывает почти полностью прессу, книгоиздание, шоу-бизнес, производство аудиовизуальной продукции и представлен во всех других ее отраслях.

Существование государственного сектора в социальной сфере обусловлено тем, что государство берет на себя предоставление определенных видов услуг, для того чтобы таким образом избежать недостатков, присущих экономическим отношениям обмена между производителями и потребителями услуг в этой сфере, и реализовать требования социальной справедливости и государственной идеологии. Факторы, обусловливающие участие государства в предоставлении услуг, имеют свои особенности для разных отраслей социальной сферы и будут подробно рассмотрены в последующих главах. Государственный сектор в странах с рыночной экономикой состоит преимущественно из учреждений, являющихся по экономической форме некоммерческими организациями. В социальной сфере этот сектор занимает главенствующее положение в здравоохранении, образовании, социальном обслуживании, музейном, архивном, библиотечном деле и представлен в других отраслях.

Негосударственные некоммерческие организации, составляющие третий сектор, создаются и действуют для преодоления изъянов рынка и изъянов государственного участия в решении социальных проблем. Роль негосударственных некоммерческих организаций в социальной сфере будет рассмотрена в разделе 9.4.

Глава 2. Образование

2.1 Организация образования

Образование рассматривается как система организаций и лиц, осуществляющих образовательную деятельность. Таковой является передача одними людьми другим людям новых знаний, развитие у них новых умений и навыков. Получение образования предстает как участие в образовательной деятельности в качестве реципиента передаваемых знаний.

Традиционная технология осуществления образовательной деятельности заключается в проведении учителем (преподавателем) занятий с учащимся или группой учащихся, в ходе которых происходит передача определенным образом организованных знаний и формирование соответствующих умений и навыков. Передаваемые знания обычно структурируются в форме образовательных программ. Образовательная программа в широком понимании этого термина характеризуется определенным содержанием и направленностью передаваемых знаний, уровнем их сложности и временем, требуемым для их освоения.

Организация образования, сложившаяся в индустриальных обществах, предусматривает длительный процесс обучения в специальной системе созданных для этого организаций. Образовательные программы и соответствующее им образование делятся на два типа:

* общее образование;

* профессиональное образование.

Каждый тип образования включает ряд уровней (ступеней), которые различаются по степени сложности. Общее образование разделяется на две и более ступеней. Распространенным является выделение двух основных ступеней общего образования:

* начальное (первичное) общее образование;

* среднее (вторичное) общее образование.

В профессиональном образовании выделяют три основных уровня:

* начальное;

* среднее;

* высшее.

Длительность обучения на каждой ступени неодинакова в разных странах. Как правило, начальное общее образование рассчитано на обучение детей в возрасте от 5-7 лет в течение 3-4 лет, среднее общее - на 7-8 лет обучения, высшее профессиональное - на 4-6 лет.

Организации, занимающиеся образовательной деятельностью, специализируются на разных типах и уровнях образования. Начальное и среднее общее образование предоставляется в начальных и средних школах; существуют специализированные учебные заведения начального и среднего профессионального образования; высшее профессиональное образование предоставляется высшими учебными заведениями (университетами, академиями, институтами).

Помимо упорядоченных вышеуказанным образом ступеней образования, существуют также иные типы образовательной деятельности, объединяемые понятием дополнительного образования. Это разнообразные курсы профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и т.п.

Развитие общества от индустриального к информационному сопровождается существенными изменениями в организации образования. Они связаны прежде всего с появлением новых технических средств. Наряду с традиционными печатными материалами в образовательной деятельности стали применяться аудиокассеты, видеокассеты, видеодиски, телефон и электронная почта (используемые для доставки дистанционных курсов и взаимодействия обучающегося с преподавателем), радио и телевидение (в том числе спутниковое и кабельное), компьютерные обучающие программы, Интернет. Появились новые технологии обучения - телеконференции, компьютерные конференции, виртуальные классы и виртуальные университеты.

Современные компьютерные технологии хранения, обработки и передачи информации породили новую форму получения образования - дистанционное обучение. Оно осуществляется на некотором расстоянии от места расположения преподавателя. Процессы преподавания и получения знаний оказываются разделенными не только в пространстве, но и нередко во времени. Появляются и новые формы образовательных организаций. В частности, создаются организации, реализующие разные модели дистанционного обучения (университеты дистанционного образования, консорциумы университетов и др.).

Образовательную деятельность во все больших масштабах осуществляют не только специализированные образовательные организации, но и предприятия других отраслей.

Рассматривая технологии образовательной деятельности с экономической точки зрения, следует констатировать, что затраты на одного учащегося при традиционной форме образования имеют тенденцию к росту. Традиционные образовательные технологии относятся к экономическому типу архаичных технологий, так как в них экстенсивным образом используется высококвалифицированный труд. В традиционных формах обучения ограничены возможности замещения труда капиталом с соответствующим ростом числа обучаемых в расчете на одного преподавателя и увеличением объема передаваемых им знаний.

Напротив, образование, основанное на современных информационных технологиях, позволяет значительно расширить масштабы предоставления образовательных услуг и получить эффект экономии затрат. Новые информационные технологии содействуют росту предложения образовательных услуг и увеличению числа их потребителей, привлекаемых возможностью обучаться по месту работы или жительства.

В последние десятилетия расходы на образование в мире стабильно растут. С 50-х гг. XX в. в развитых странах, а затем и в большинстве развивающихся стал расти высокими темпами спрос на высшее образование. В конце 1990-х гг. в развитых странах примерно 33 % выпускников средних школ продолжали обучение в высших учебных заведениях.

2.2 Особенности экономических отношений в сфере образования

2.2.1 Особенности отношений обмена в сфере образования

Рассмотрение особенностей экономического устройства сферы образования начнем с простейшего случая экономического взаимодействия производителей и покупателей образовательных услуг, когда первые предлагают обучение на возмездной основе, а вторые принимают решения о выборе образовательных программ по приемлемым ценам для себя или своих детей. Эти отношения имеют ряд особенностей, отличающих их от отношений купли-продажи стандартных видов товаров.

Недостаток информации. В случаях приобретения обычных товаров или бытовых услуг естественной является предпосылка, что потребитель лучше других лиц может оценивать соответствие своим интересам предлагаемых ему благ. Но покупателями образовательных услуг чаще будут выступать не непосредственные потребители, а их родители. А они не всегда могут правильно действовать в интересах детей. Родители часто не обладают необходимой информацией, чтобы сделать правильный выбор достаточного уровня образования для своего ребенка (общее среднее, среднее профессиональное, высшее и т.п.), специализации обучения, образовательной организации. Преимущества образования, особенно высшего, трудно оценить правильно, если сам его не имеешь. Сбор достоверной информации о преимуществах и недостатках получения той или иной специальности, тех или иных образовательных организаций, предлагаемых программ, курсов и т.д. требует времени и денег. Многие склонны делать свой выбор, довольствуясь весьма поверхностными представлениями.

Возможности пересмотра решений о выборе образовательных услуг и использования опыта предыдущих сделок при совершении новых здесь существенно меньшей, чем при покупке товаров массового потребления, даже если они рассчитаны на длительный срок использования. Можно ошибиться с выбором телевизора, компьютера, автомобиля. Если продукция оказалась бракованной, можно предъявить претензии ее продавцу и заменить на другой экземпляр. Если автомобиль функционирует исправно, но автовладелец осознал, что ему нужна машина с иными характеристиками, он может продать имеющуюся, потеряв какую-то сумму затраченных денег, и купить новую, отнесясь к ее выбору более внимательно. Опыт прежних покупок поможет, даже если это будет изделие нового поколения, сильно отличающееся от предыдущего. В случае оказания бытовых услуг потребитель также вполне адекватно может оценить их реальное качество, потребовать переделки или не обращаться более к их производителю, если речь идет о повторяющихся услугах.

Иначе обстоит дело в случае покупки образовательных услуг. Здесь потребителю весьма сложно достоверно оценить качество не только рекламируемых, но и уже предоставленных ему услуг. Несоответствие реального качества полученного образования затраченным средствам и ожиданиям потребителя может проявиться не сразу. Здесь бессмысленна постановка вопроса о переделке выполненной работы и сложно предъявить иск за плохое качество обучения. Опыт собственных прежних сделок использовать сложно, так как новый выбор - это выбор обучения либо более высокого уровня, либо иной специализации. Различия же между образовательными программами разных уровней и разной специализации существенно больше, чем различия между моделями и даже поколениями автомобилей. Возможности опереться на опыт знакомых людей также более ограничены, поскольку оценка качества образовательных услуг и их соответствия возможностям и ожиданиям потребителя имеет гораздо более индивидуализированный характер, чем оценка качества автомобиля.

Нерациональное решение о выборе вида образования, учебного заведения, специализации чревато для потребителя более высокими издержками, чем нерациональное решение о выборе обычных товаров длительного пользования. Если молодой человек прекратил учебу и стал работать, то издержки получения образования в более зрелом возрасте будут для него выше, чем сразу после окончания школы. Чем старше, тем сложнее интенсивно учиться и усваивать новые знания, в особенности если в процессе учебы был значительный перерыв. Работающему человеку будет трудно отказаться от привычного уже уровня доходов, а совместить работу и учебу может оказаться весьма сложным. Если абитуриент ошибся с выбором специальности либо места учебы, то он уже не сможет вернуть потерянное время и деньги, потраченные на обучение.

Развитие конкуренции между производителями образовательных услуг может улучшить информированность потребителей, но не может полностью разрешить проблему недостатка информации, которой обладают потребители образовательных услуг.

Препятствия инвестиционным решениям. В отличие от потребления обычного товара, процесс обучения занимает длительное время, а эффект от получения образования достигается в основном уже после прохождения обучения и имеет долгосрочный характер, растягиваясь во времени. Расходы на образование предстают как инвестиции в "человеческий капитал". Образовательная система готовит будущих работников; через образование люди получают знания и умения, которые увеличивают их производительность. Такое представление о роли образования развито в рамках теории человеческого капитала и подтверждается практикой стран с рыночной экономикой: лица, получившие образование более высокого уровня, действительно, в среднем имеют более высокие доходы.

Для потребителя образовательных услуг результаты его обучения, рассматриваемые с экономической точки зрения, выражаются в возможном увеличении его будущих доходов. Затраты на получение образования предстают как инвестиции в его будущие доходы. Родители ребенка или сам молодой человек, принимая решение о том, стоит ли и какое образование получать, рассчитывают, что образование расширит возможности будущего трудоустройства и позволит зарабатывать больше денег. Все хорошо знают, что занятие многими видами деятельности просто невозможно без получения среднего или высшего профессионального образования. Поэтому, когда покупатели образовательных услуг рассматривают вопрос о том, какое образование они хотели бы получить сами или дать своим детям, они принимают с экономической точки зрения инвестиционное решение. Например, выпускники школ, думая, стоит ли продолжать образование в среднем специальном или высшем учебном заведении, сталкиваются с необходимостью следующего выбора. Должны ли они произвести затраты на продолжение своего образования в надежде получения дополнительных доходов в будущем? Или лучше сразу наняться на работу либо заняться индивидуальной предпринимательской деятельностью и начать получать доходы за свой труд?

С экономической точки зрения для принятия правильного инвестиционного решения выпускник (или его родители, готовые оплатить обучение) должен сопоставить экономические издержки и выгоды каждой стороны альтернативы. Продолжение учебы потребует прямых дополнительных издержек. Они будут включать расходы на оплату обучения, приобретение учебных материалов (книги, обучающие видео- и аудиокассеты, видеодиски, компьютерные обучающие программы и т.п.), возможные дополнительные расходы, вызванные необходимостью жить вне дома, если выбранное учебное заведение находится в другом населенном пункте, и т.п. Кроме того, к издержкам получения образования относится упущенная выгода - доходы, не полученные учащимся вследствие того, что он тратит свое время на учебный процесс, а не на зарабатывание денег. Выпускник должен оценить размеры этих издержек и размеры доходов, на которые он мог бы рассчитывать, получив более высокое образование.

Сопоставляя затраты с результатами, то есть размеры области С с размерами областей А и В, выпускник школы оценивает норму отдачи от возможных инвестиций в свое образование (инвестиций в человеческий капитал), равных А+В. Если эта норма представляется довольно высокой, то выпускник будет стремиться найти финансовые средства, требуемые для продолжения обучения. Согласно имеющимся оценкам нормы отдачи инвестиций в высшее образование составляют в среднем 12 % в странах с развитой рыночной экономикой (странах - членах ОЭСР) и 22-28 % - в других странах [017].

Но в реальности оценить все указанные величины представляется весьма сложным. Прямые расходы на получение образования и доходы в первые годы после окончания школы еще можно определить с высокой степенью достоверности. Однако будущий средний уровень доходов людей, получивших высшее образование, спрогнозировать сложнее, и еще более сложно правильно оценить еще до поступления в вуз возможности роста доходов конкретного человека после получения им диплома о высшем образовании. Решения об инвестициях в человеческий капитал обладают высокой степенью неопределенности будущих индивидуальных выгод в сравнении со многими другими видами инвестиций. И это обстоятельство может побудить многих потенциальных потребителей образовательных услуг к принятию неверных решений.

Если мы обратимся теперь к тем потенциальным абитуриентам, кто высоко оценивает для себя величину отдачи от вложений в продолжение образования, то следует ожидать, что многие из них были бы готовы занять требуемые деньги, чтобы потом вернуть долг из своих будущих доходов, которые станут выше благодаря полученному образованию. Но здесь они сталкиваются с тем, что кредитные организации не готовы предоставлять займы на длительный период, если у заемщиков нет имущества, которое могло бы служить достаточным залоговым обеспечением полученного ими кредита. Расчеты на будущие доходы человека, получившего кредит, не являются достаточными гарантиями возврата денег. Поэтому лица из семей с низкими доходами имеют мало шансов получить ссуду у коммерческой кредитной организации для продолжения образования. В то же время многие потенциальные абитуриенты и их родители, которые обладают имуществом, достаточным для того, чтобы служить в качестве залога, боятся обременять себя долгосрочным кредитом на большую сумму, потому что не имеют опыта подобных заимствований или опасаются остаться с большой суммой задолженности, поскольку существует риск, что вложения в образование не окупятся более высокими доходами.

Отмеченные обстоятельства делают проблематичным развитие предложения и спроса на образовательные кредиты без каких-либо дополнительных гарантий как для кредиторов, так и для заемщиков. В результате многие способные люди, которые благодаря обучению смогли бы реализовать себя на более высоком профессиональном уровне, быть более продуктивными и получать большие доходы, эти возможности не реализуют.

Локальный монополизм. Для системы образования, главным образом на начальной и средней ступенях обучения, типична ситуация монополизма образовательных организаций. Она возникает в тех территориях, где плотность населения недостаточно велика, чтобы иметь более чем одну школу. Такая монополия является пространственной, потому что расстояния защищают существующую образовательную организацию от потенциальных конкурентов. Многим родителям, которые бы хотели обучать своих детей в другой школе, пришлось бы переезжать туда, где она расположена, или ежедневно возить детей туда и обратно. А это означает тратить много своего времени и средств, не говоря уже о том, что ежедневные длительные поездки могут быть слишком утомительными для самих детей и не лучшим образом сказаться на их здоровье и успеваемости.

Следует заметить, что развитие дистанционного обучения, позволяющего доставлять услуги потребителю туда, где ему удобнее, будет ослаблять пространственную монополию и стимулировать конкуренцию между образовательными организациями, использующими и новые, и традиционные технологии обучения. Но в обозримой перспективе, в особенности в странах с не слишком высоким уровнем экономического развития, локальная монополия многих организаций начального и общего образования сохранится.

Монопольное положение позволяет производителю услуг увеличивать цену по сравнению с ситуацией, когда аналогичные услуги предоставляют конкурирующие производители. Более высокая цена сокращает объем спроса, который был бы предъявлен на образовательные услуги при наличии конкуренции в их предоставлении.

Влияние внешних эффектов. Образовательная деятельность не только приносит выгоды тем, кто получил образование, но и характеризуется наличием внешних эффектов. Один тип таких эффектов - это экстерналии для тех, кто работает рядом с лицами, получившими образование. Более образованные оказывают позитивное влияние на рост производительности своих коллег, сознательно или невольно помогая им работать более эффективно. Эти внешние эффекты не получают адекватной экономической оценки в доходах более образованных работников. Лица с более высоким уровнем образования оплачиваются более высоко, но в современной экономике каждый занятый, в особенности наемный работник, как правило, не получает строго в соответствии со своим вкладом в преуспевание организации-работодателя.

Другой тип внешних эффектов - это экстерналии для общества в целом. Они связаны с социализацией индивидов, с распространением инноваций и влиянием на экономическое развитие.

С социально-организационной точки зрения образовательная деятельность распространяет стандарты общежития и гражданства, следование которым позволяет каждому человеку результативно действовать за пределами своей семьи, то есть социализироваться, быть интегрированным в общество. Успешная социализация подрастающего поколения приносит эффект другим членам общества, поскольку воспроизводит правила поведения, принятые в данном обществе, и социальные связи, его скрепляющие. В современных динамично развивающихся обществах образование служит формированию у людей способностей выполнять разнообразные социальные роли в меняющемся мире и тем самым способствует устойчивому развитию этих обществ. Образовательная деятельность может распространять также стандарты здорового образа жизни, следование которым не только укрепляет здоровье придерживающихся их индивидов, но и снижает риск передачи ими инфекций окружающим людям.

С социально-культурной точки зрения образовательная деятельность транслирует новому поколению ценности, сложившиеся в данном обществе, и таким образом формирует у его членов общие представления о правильных целях и принципах деятельности. Это способствует сохранению культурной идентичности данного общества, поддержанию социальной стабильности, достижению большего социального согласия. В демократических обществах образование формирует у людей негативное отношение к силовым методам разрешения политических и социальных конфликтов.

С экономической точки зрения люди, получившие более высокое образование, более продуктивны в создании и распространении инноваций и этим способствуют росту эффективности экономики, плодами которого пользуются не только они сами и их работодатели, но и все общество.

С организационно-технологической точки зрения формирующееся информационное общество предъявляет все более высокие требования к уровню грамотности граждан. Дальнейший экономический и социальный прогресс затрудняется без повышения образовательного уровня широких масс населения.

Очевидно, что такие внешние эффекты получения образования не учитываются при оплате образовательных услуг их непосредственными потребителями. Наконец, определенные виды профессионального образования, необходимые обществу, могут просто не иметь денежного спроса среди его членов. Речь идет об обучении лиц, занимающихся предоставлением общественных благ (например, военных, специалистов в области создания военной техники и т.д.).

Нужно заметить, что даже с аналитической позиции возможности измерения внешних эффектов образования предстают как весьма незначительные. Исследователи пытаются измерять эффекты социализации через их косвенные проявления. Например, результаты образования можно связать с экономией расходов на правоохранительную деятельность: образование делает людей в среднем более законопослушными и таким образом оказывает сдерживающее влияние на рост преступности, а следовательно, и на рост расходов на содержание правоохранительных органов и осужденных в тюрьмах. Другой пример: развитие образования позволяет экономить на сотрудниках для заполнения налоговых деклараций, поскольку лица, получившие некоторый минимум образования, способны сами, без чужой помощи заполнить свои декларации. Но все это - примеры научных изысканий, а не реальные экономические оценки и отношения.

2.2.2 Образование и социальная справедливость

В любом обществе к образовательной деятельности, к системе образования предъявляются требования, основанные на ценностях, признанных в этом обществе. В странах западной цивилизации большинство людей считает, что равенство возможностей в образовании должно быть фундаментальным правом человека. Такой взгляд основывается на представлении, что образование - это не одно из ряда потребительских благ, а процесс, который имеет фундаментальное значение для жизни тех, кто его получает, и для жизни их детей. Это порождает требования равенства прав на получение образования.

Если получение образования будет возможно лишь посредством индивидуальной покупки образовательных услуг, то доступ к образованию будет всецело определяться семейными доходами, которые распределены неравномерно. Распределение возможностей получить образование в соответствии с распределением уровня доходов расценивается во многих странах как социально несправедливое. Соответственно существуют и представления о необходимости обеспечения социально справедливого доступа к получению образования. В современной западной культуре они формулируются следующим образом: каждый гражданин, который хочет и способен получить некоторый курс образования, не должен сталкиваться с такими дискриминационными критериями, как уровень доходов, раса, национальность, пол или религия.

Поскольку ресурсы общества ограничены, требования социальной справедливости предстают как требования того, чтобы каждый член общества мог получить некоторый минимальный уровень образования, в частности начальное или среднее. Некоторые могут получить больший объем образования, но никому не может быть воспре-пятствовано в достижении уровня образования, признаваемого социально необходимым. В применении к получению более высоких уровней образования требования социальной справедливости состоят в обеспечении равенства при поступлении в соответствующие учебные заведения для всех социальных групп и слоев независимо от материального положения людей, их национальности, пола, места жительства. Граждане должны иметь возможность получить образование выше базового на конкурсной основе, где критериями должны быть уровень индивидуальных способностей и уровень освоения знаний, а не способность заплатить более высокую цену или принадлежность к определенной социальной группе.

Реализация этих принципов невозможна без государственного регулирования образовательной деятельности.

Глава 3. Формы организаций в социальной сфере

3.1 Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством

Общая характеристика экономики социальной сферы, данная в первой главе, включала указание на преимущественное участие некоммерческих организаций в предоставлении населению медицинских, образовательных, культурных, социальных услуг. Но далее, при рассмотрении особенностей экономического устройства отдельных отраслей социальной сферы, внимание концентрировалось лишь на различиях между организациями разных форм собственности. Экономические различия между коммерческими и некоммерческими организациями и разными их формами более детально не обсуждались. Это было оправдано тем, что особенности экономических отношений в отдельных частях социальной сферы проявляются прежде всего в специфике изъянов экономических отношений обмена и в специфике роли государства и применяемых механизмов финансирования поставщиков услуг. Что же касается форм организаций, действующих в этих отраслях, то здесь межотраслевые различия не столь существенны. Поэтому анализ экономических особенностей организаций в социальной сфере целесообразнее провести, рассматривая ее в целом.

Экономическая форма организации - это система прав и ограничений, которыми обладает организация в принятии экономических решений. Двумя разными типами экономических форм являются коммерческая организация и некоммерческая организация. Напомним различия между ними. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они самостоятельно определяют направления деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческие организации не делают извлечение прибыли целью своей деятельности и не вправе распределять полученную прибыль между учредителями (участниками).

Зададимся теперь вопросом, в чем состоит экономический смысл различий между коммерческими и некоммерческими организациями при предоставлении услуг, финансируемых государством? Для преодоления изъянов рыночных отношений в социальной сфере и реализации требований социальной справедливости государство берет на себя ответственность за оказание населению определенных видов услуг. Государство организует их предоставление, создавая для этого специализированные государственные организации и финансируя их деятельность, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности. Какие экономические формы организаций и в каких случаях государство должно выбирать? Чем обусловливается целесообразность использования коммерческих или некоммерческих организаций для предоставления услуг, финансируемых государством? И имеют ли здесь значение различия между разными формами коммерческих и некоммерческих организаций?

Для ответа на поставленные вопросы рассмотрим сначала общую схему отношений между государством, производителями (поставщиками) и потребителями услуг. Государство, взяв на себя ответственность за обеспечение определенными услугами потребителей, формулирует некоторые требования к характеристикам необходимых услуг (качество, объемы услуг, порядок их предоставления). Требования государства должны, с одной стороны, отражать запросы и ожидания потребителей. С другой стороны, они не сводятся исключительно к запросам и ожиданиям самих потребителей, поскольку могут основываться на более полной информации, учитывать внешние эффекты, представления о социальной справедливости, идеологические и политические факторы, а также ресурсные ограничения. Государство поручает поставщикам предоставление услуг, отвечающих сформулированным требованиям. Но поскольку услуги оказываются потребителям, то государство в лице своих органов, как правило, будет обладать неполной информацией в отношении того, какие услуги производитель оказал в действительности и как они соотносятся с запросами и ожиданиями потребителей. То есть возникает ситуация информационной асимметрии между государством и производителями услуг.

Такая конфигурация отношений описывается в экономической теории как агентские отношения: принципал (государство) поручает другому субъекту - агенту (им выступает поставщик) выполнение некоторых функций, но не может непосредственно наблюдать за их исполнением и обладает неполной информацией в отношении того, какие действия агент совершил или какие он должен был совершить. При этом агент обладает определенной самостоятельностью в принятии решений о расходовании средств и предоставлении услуг.

Агентским отношениям присущ ряд особенностей, учет которых имеет принципиальное значение для целей нашего анализа.

1. Деятельность агента может отклониться от требований и ожиданий принципала. Их интересы совсем не обязательно совпадают, агент имеет возможность действовать разным образом, а принципал не в состоянии всегда и сразу определить, что именно делает агент и как это соответствует задачам, поставленным принципалом перед агентом.

2. Получение информации, позволяющей судить о степени соответствия деятельности агента требованиям принципала, и контроль за деятельностью агента требуют издержек.

Какие силы могут предотвратить отклонение деятельности агента от требований и ожиданий принципала и побуждать к их выполнению? Можно выделить пять главных типов таких движущих сил, разграничив их по типам субъектов, от которых они исходят (см. рис. 9.1):

1) давление принципала;

2) давление конкурентов, выполняющих или способных выполнять аналогичные функции;

3) давление потребителей;

4) давление гражданского общества;

5) внутренняя мотивация агента.

Давление принципала - это его действия по стимулированию и принуждению агента к выполнению требований, установленных принципалом.

Сила давления принципала зависит от:

* уровня спецификации (т.е. четкости и детальности) требований принципала к деятельности агента;

* степени контролируемости действий агента - возможностей принципала оценивать степень соответствия между его требованиями к агенту и реальными действиями агента;

* интенсивности применения принципалом процедур контроля за агентом;

* характера стимулов, которые принципал предлагает агенту для выполнения своих требований;

* наличия и характера санкций к агенту за неудовлетворительное выполнение требований принципала;

* строгости соблюдения самим принципалом установленных им обязательств в отношении агента и строгости применения предусмотренных санкций.

Давление конкурентов - это действия субъектов, выполняющих или способных выполнять агентские функции для принципала, которые направлены на сохранение или перераспределение в свою пользу доходов, получаемых от контрактов с принципалом. С экономической точки зрения конкурентное давление на агента выражается в том, что другие агенты выполняют или предлагают принципалу выполнить искомые функции с меньшими издержками или с более высокой результативностью. Это заставляет каждого агента заботиться о выполнении требований принципала и повышении эффективности своей деятельности.

Давление потребителей - действия с помощью доступных потребителям средств по принуждению агента к предоставлению им услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей.

Сила давления потребителей на агента зависит от их возможности:

* обращаться к принципалу с жалобами на агента (а также от практики рассмотрения таких жалоб);

* выбирать агента, который организует предоставление требуемых услуг потребителям;

* непосредственно влиять на доходы агента; например, если потребитель (клиент) частично сам оплачивает услуги агента, то он экономически может принудить агента заботиться о соответствии качества и объема оказываемых услуг запросам клиента.

Давление гражданского общества - это действия локальных сообществ, благотворительных и правозащитных организаций, средств массовой информации и т.д., которые направлены на привлечение внимания к проблемам, создаваемым неудовлетворительной деятельностью агента и иных поставщиков, и на побуждение государства к реализации мер по решению этих проблем. Нужно заметить, что такое давление на поставщиков является весьма сильным в странах с развитой демократией, оно начинает формироваться в странах Центральной и Восточной Европы, но пока мало ощутимо в постсоветских государствах.

Внутренняя мотивация агента определяется интересами руководителей организации и внутренней культурой, существующей в организации. Руководители организации могут ориентироваться на подчинение своих действий увеличению дохода (экономическая мотивация), должностному росту (административная мотивация), достижению профессионального удовлетворения и творческого самовыражения, ценностным представлениям о должном, об общественном благе, о социальной справедливости и т.д.

Обратимся теперь к характеристике требований, предъявляемых государством-принципалом к поставщику-агенту. Исходным для выбора экономической формы организации, с которой целесообразнее иметь дело, становится вопрос о возможности четкого выражения этих требований, или, другими словами, об уровне их спецификации (см. рис. 9.2) /рисунок во фрагменте не приводится/.

Допустим, что требования государства характеризуются высоким уровнем определенности (спецификации). Это означает, что они могут быть исчерпывающим образом выражены в количественных показателях или в форме ясных, не допускающих двоякого толкования, описаний качественных характеристик услуг и порядка их оказания для разных категорий потребителей при разных условиях. Формами однозначно определенных требований выступают стандарты качества, инструкции об условиях и процедурах оказания услуг и т.д. Примерами таких ситуаций в социальной сфере являются обслуживание государственного жилого фонда, организация переливания крови.

Если уровень спецификации требований принципала к деятельности агента высок, то они могут быть адекватно отражены в условиях контракта, заключаемого с поставщиком. В таких условиях обычные контрактные отношения между принципалом и агентом и обычный контроль за соблюдением условий контракта достаточны для того, чтобы обеспечить выполнение требований, предъявляемых к соответствующим услугам. Основным типом поставщика при этом может выступать коммерческая организация. Ее преобладающей мотивацией будет экономическая - ориентация на извлечение прибыли. Но вследствие четкости условий контракта издержки контроля за его выполнением будут не слишком высоки; отклонение от условий контракта будет несложно выявить. Поэтому стремление производителя к извлечению прибыли скорее материализуется не в отклонениях от требований и ожиданий принципала, а в повышении эффективности выполняемой деятельности. В свою очередь, давление конкурентов и давление потребителей способны стать дополнительными силами, побуждающими поставщика к неукоснительному выполнению контрактных условий, к предоставлению услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей, и к росту эффективности функционирования всей системы обслуживания.

Рассмотрим теперь ситуацию, когда уровень спецификации требований принципала невысок, то есть требования и ожидания принципала в отношении деятельности агента либо не могут быть выражены в виде однозначных требований к характеристикам предоставляемых услуг, либо получение такого описания слишком дорого. Многие виды услуг, предоставляемых в социальной сфере, сложны по содержанию, разнородны, с трудом или вообще не поддаются стандартизации. Потребности в этих услугах также разнородны и зачастую индивидуализированы. Поэтому характеристики требуемых услуг нельзя полностью предусмотреть и однозначно сформулировать в контракте с поставщиком.

В таких условиях у поставщика появляется возможность использовать в своих интересах и в ущерб интересам государства и потребителей преимущества того, что требования к его деятельности недостаточно четко определены в контракте. Если поставщик является коммерческой организацией и взаимодействует с принципалом на контрактной основе, то он может извлекать экономическую выгоду, отклоняясь в своей деятельности от ожиданий и государства, и потребителей - изменяя структуру и ухудшая качество финансируемой государством деятельности. Возможности противодействия таким отклонениям за счет давления конкурентов и потребителей существуют, но могут оказаться ограниченными, если отношения между поставщиками и потребителями характеризуются информационной асимметрией, что как раз типично для отраслей социальной сферы. Тогда, даже конкурируя друг с другом, производители могут извлекать выгоду в ущерб интересам потребителей.

Чтобы этого избежать, нужно ограничить возможности и ослабить само стремление поставщика видоизменять свою деятельность ради извлечения большей прибыли. Это можно пытаться сделать, оказывая давление на поставщика через неформальные социальные связи, увещевая и побуждая его действовать в интересах государства и потребителей. Но если такое давление воздействует исключительно на ценностные установки поставщика, то оно чаще всего будет малорезультативным. Для устойчивого ослабления или ограничения экономической мотивации к извлечению прибыли любыми средствами нужно применять формальные институты.

Таким институтом является статус некоммерческой организации. Он предусматривает ограничение на распределение прибыли организации. Прибыль не может быть распределена между владельцами организации или ее персоналом, а должна быть направлена на развитие деятельности организации. Статус некоммерческой организации предусматривает также ограничения на виды осуществляемой деятельности. Если коммерческая организация вправе заниматься любыми видами деятельности, которые приносят ей прибыль и не требуют получения специальной лицензии, то в учредительных документах некоммерческой организации должны быть указаны конкретные цели ее основной деятельности, отличные от извлечения прибыли. Обычно существуют и ограничения на другие, неосновные виды деятельности. Они устанавливаются, чтобы предотвратить возможное отклонение деятельности некоммерческой организации в пользу более выгодных занятий в ущерб основной деятельности, отвечающей целям ее создания.

Ограничение на распределение прибыли некоммерческой организации, как правило, дополняется формальными или неформальными ограничениями на оплату труда ее персонала. Такие ограничения могут задаваться в государственных некоммерческих организациях посредством прямого регулирования размеров затрат на оплату труда и размеров оплаты труда разных категорий работающих. Ограничения могут быть и неформальными. Рыночная экономика предоставляет информацию о нормальном уровне оплаты труда различных категорий работников. Если в той или иной некоммерческой организации заработная плата работников начинает существенно и систематически превышать уровень оплаты труда работников аналогичных по профилю и масштабам деятельности организаций, это расценивается как признак возможного нарушения организацией запрета на распределение прибыли. Деятельность организации может тогда стать предметом более тщательного контроля, и к ней могут быть применены уже и формальные санкции, вплоть до лишения некоммерческого статуса.

Итак, если требования принципала не могут быть четко определены в контракте, то целесообразно использовать в качестве поставщика искомых услуг некоммерческую организацию. Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий принципала и ограничивает возможности такого отклонения. Достаточно ли только таких ограничений? Это зависит прежде всего от силы давления потребителей, гражданского общества и силы конкурентного давления.

Рассмотрим ситуацию, когда давление потребителей на поставщика - некоммерческую организацию является или может стать сильным. Это достигается, когда потребители частично оплачивают предоставляемые услуги или тем более когда оплачивают их полностью - за счет выданных им ваучеров. Давление потребителей будет сильным, если у них есть возможность выбора поставщика и наличествует давление на поставщика со стороны его конкурентов. При ограничении возможности выбора потребителей и слабом конкурентном давлении или его отсутствии сильное давление потребителей и гражданского общества может тем не менее иметь место, если существует эффективно действующий механизм рассмотрения жалоб потребителей и реагирования на них. Создание такого механизма и контроль за соблюдением его правил является делом государства.

Примем также, что не поддающиеся четкому определению требования государства к поставщику сводимы к запросам и ожиданиям потребителей.

Примерами предоставления услуг, характеризующихся указанными признаками, могут служить концертная деятельность, уход за престарелыми и инвалидами.

В такого рода ситуации принципалу для реализации своих требований и ожиданий достаточно использования контрактных отношений с некоммерческой организацией, которая по отношению к принципалу и потребителям выступает независимым экономическим агентом, имеющим ограничения на распределение прибыли и на виды осуществляемой деятельности. Экономическую форму организации, обладающей такими характеристиками, можно назвать некоммерческим предприятием.

Обратимся теперь к ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей, но требования государства к поставщику в части, не поддающейся четкому определению, не сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Требования государства к поставщику будут не тождественны требованиям совокупности потребителей услуг, если имеют место внешние эффекты оказания таких услуг или информационная асимметрия между поставщиком и потребителями. Такие ситуации широко распространены в здравоохранении, образовании, сфере культуры.

В данной ситуации должны быть усилены институты, ограничивающие экономический интерес поставщика и уменьшающие возможность отклонения его деятельности от ожиданий принципала. Это достигается институционализацией представительства интересов государства внутри самой организации. Ее исполнительные органы должны быть ограничены в правах самостоятельного принятия экономических решений. В организации должен иметься коллегиальный орган (правление, попечительский совет и т.п.), в составе которого есть лица, представляющие государство и, возможно, потребителей, но не работающие в самой организации и не получающие вознаграждения за свое участие в работе этого коллегиального органа. Данный орган должен осуществлять функцию контроля за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагают ее учредители и потребители ее услуг. Для этого он должен быть наделен правами принятия определенных экономических решений. Например, рассмотрения годовых планов финансовой деятельности организации и утверждения отчетов об их выполнении, обсуждения финансовых результатов деятельности организации за более короткие промежутки времени (полугодие, квартал), принятия решений о соответствии уставным целям организации тех или иных видов неосновной деятельности, приносящих доход, и т.п.

Таким образом, поставщиком должна выступать некоммерческая организация с распределенным правом принятия экономических решений - между ее исполнительным органом, коллегиальным органом управления и, возможно, учредителем, если им выступает государство. Эту экономическую форму организации можно назвать общественно контролируемой (публичной) некоммерческой организацией. Финансирование государством деятельности такой организации может строиться как на контрактной основе, так и на основе нормативов затрат, установленных в расчете на одного обслуживаемого (подушевые нормативы) или на результирующие показатели ее работы.

Рассмотрим, наконец, ситуацию, когда требования государства не могут быть однозначно сформулированы в контракте, возможности организации сильного давления со стороны потребителей либо отсутствуют, либо с точки зрения государства такое давление нецелесообразно. Примерами подобных ситуаций являются санитарно-эпидемиологический надзор, оказание медицинской помощи военнослужащим, обучение детей в сельских школах, архивная деятельность.

В этом случае поставщик оказывается мало зависим от потребителей. Следовательно, для того чтобы его деятельность не отклонялась от требований и ожиданий государства, он должен быть сильно зависим от государства в принятии экономических решений. Здесь нужен полный контроль государства за распределением предоставленных средств. Это означает применение административного контроля за тем, какие виды деятельности осуществляются, каковы источники доходов организации и направления расходов. Такая экономическая форма является административно контролируемой некоммерческой организацией (учреждением). Она работает по административным заданиям (командам) государства. Для финансирования такой организации наиболее адекватен метод сметного финансирования.

Зададимся теперь таким вопросом: что произойдет, если для предоставления некоторых услуг государство будет использовать организацию, контроль за деятельностью которой сильнее необходимого? Например, административно контролируемую некоммерческую организацию вместо общественно контролируемой. Форма общественно контролируемой некоммерческой организации адекватна ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей. Если же в такой ситуации применяется административно контролируемая организация, то избыточные ограничения деятельности организации, ее зависимость от административных команд обернутся ослаблением ее мотивации к адекватному учету запросов и ожиданий непосредственных потребителей и ограниченностью ее возможностей гибко реагировать на изменение этих запросов и ожиданий. Недостаточная чувствительность организации к давлению потребителей будет препятствовать росту эффективности ее деятельности.

Итак, при выборе форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством, ключевыми являются различия между четырьмя экономическими формами организаций:

1) коммерческая организация;

2) некоммерческое предприятие;

3) общественно контролируемая некоммерческая организация;

4) административно контролируемая некоммерческая организация.

Эта типология форм организаций построена по признаку широты прав принятия экономических решений. Между вьщеленными экономическими формами организаций и конкретными формами организаций, предусмотренными законодательством, существует вполне определенное соответствие (см. табл. 9.1). Установленные законами формы организаций именуются правовыми формами организаций, или организационно-правовыми формами. Рассмотрим теперь подробнее реальные правовые формы, в которых создаются коммерческие и некоммерческие организации.