Реформирование бюджетной системы в Пермском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформирование бюджетной системы в Пермском крае



Содержание

1. Характеристика ситуации в Пермском крае

2. Система программных мероприятий

2.1 Первое направление «Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов публично-правовых образований Пермского края»

2.2 Второе направление «Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти»

2.3 Третье направление «Реструктуризация бюджетного сектора»

2.4 Четвертое направление «Повышение эффективности распределения бюджетных средств»

2.5 Пятое направление «Оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения»

2.6 Шестое направление «Развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами»

2.7 Седьмое направление «Повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне»

2.8 Восьмое направление «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля»

2.9 Система управления реализацией Программы

3. Преимущества и недостатки программы бюджетного реформирования



1. Характеристика ситуации в Пермском крае

реформирование бюджетный государственный финансы

Важным этапом реформирования системы региональных финансов стало реформирование сферы бюджетных отношений в 2000-х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведен комплекс мероприятий, обеспечивших качественные сдвиги в системе управления региональными финансами, в том числе:

- введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;

- проведена реформа федеративных отношений (разграничение полномочий между уровнями власти);

- организовано казначейское исполнение бюджетов всех уровней.

В дальнейшем основной акцент реформ переместился с четкого соблюдения бюджетного законодательства, разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, ликвидации «нефинансируемых» мандатов на проблемы эффективности функционирования государственного и муниципального сектора экономики. В бюджетном процессе самым важным стало перейти от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В Пермском крае в соответствии с направлениями проводимого в Российской Федерации реформирования бюджетных правоотношений были осуществлены реформы бюджетного процесса, системы межбюджетных отношений и реформа государственного сектора экономики. Важную роль в этих процессах сыграла реализация в 2004-2005 годах программы реформирования системы управления общественными финансами Пермской области, разработанной в рамках федерального конкурса программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Пермская область стала одним из победителей данного конкурса и получила соответствующие субсидии из федерального бюджета.

В ходе реформ в Пермском крае была внедрена казначейская система исполнения бюджетов, проведена значительная работа по повышению эффективности бюджетных расходов, совершенствованию межбюджетных отношений и долговой политики.

Важные преобразования в финансовой сфере Пермского края продолжились в 2006-2008 годах. В крае была начата работа по переходу на планирование расходов в соответствии с государственным заданием. В этот период были реализованы существенные меры, направленные на создание новой организации бюджетного процесса и внедрение принципов БОР. Серьезные успехи достигнуты на пути создания системы планирования результатов деятельности ИОГВ ПК и всего бюджетного сектора.

В обеспечении стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной политики в Пермском крае важнейшим достижением стал переход на среднесрочное бюджетное планирование. В 2008 году впервые был принят трехлетний бюджет на очередной финансовый год и на плановый период.

Проведена серьезная работа по автоматизации бюджетного процесса, способствующей повышению точности бюджетной отчетности, эффективности среднесрочного и долгосрочного планирования, а также повышению качества исполнения краевого бюджета.

Реформа региональных финансов в Пермском крае осуществляется в тесной взаимосвязи с административной реформой, в рамках которой проведен анализ функций исполнительных органов государственной власти Пермского края, сформирован Перечень государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) исполнительными органами государственной власти Пермского края с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, для размещения в реестре государственных услуг (функций), ведется работа по их стандартизации и регламентации. В этом отношении важным инструментом краевой бюджетной политики стало формирование среднесрочного бюджета Пермского края в управленческой структуре расходов в соответствии с функционально-целевой моделью управления регионом.

В соответствии с новыми требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации уточнен механизм формирования и реализации долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ, реализуемых за счет средств краевого бюджета, определены критерии оценки их эффективности. С принятием Закона Пермского края от 02 апреля 2010 г. № 598-ПК «О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края» и указа губернатора Пермского края от 25 июля 2007 г. № 55 «О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007-2012 годы» выстроена система нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы стратегического развития региона, и определено место в нем инструментов программно-целевого управления.

Практически с 2006 года в Пермском крае активно осуществляется реформирование системы бюджетных учреждений, стратегической целью которого стало повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений, повышение качества предоставляемых ими услуг. Основными направлениями проводимых преобразований стали следующие.

Прежде всего, разделены функции Заказчика и Подрядчика. С 2007 года большинству государственных учреждений выдается государственное задание, показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы учреждений, определение объема субсидий автономным учреждениям. Аналогичная работа ведется в органах местного самоуправления.

Также созданы правовые условия, при которых у учреждений появился мотив сокращения неэффективных расходов путем внутренней оптимизации, отказа от непрофильного имущества. Учреждениям предоставлена гарантия сохранения сэкономленного ими финансового ресурса и возможность его направления на развитие материально-технической базы и повышение заработной платы работников.

Кроме того, внедрены конкурентные механизмы повышения качества предоставляемых учреждениями услуг, такие как перевод учреждений на новые отраслевые системы оплаты труда, ориентированные на оплату за качество и результат, закупка краевыми учреждениями значительной части непрофильных услуг (функций) на конкурсной основе через аутсорсинг (прежде всего питание, техническое обслуживание зданий, клининговые, охранные услуги и некоторые профильные услуги здравоохранения (лабораторные исследования, компьютерная томография, гемодиализ).

Осуществлено приведение сети учреждений в нормативное состояние, что позволяет таким учреждениям полноценно участвовать в конкуренции за клиента. В результате в 2010 году 92 % краевых учреждений социальной сферы получили необходимые лицензии.

Все указанные мероприятия позволили вывести систему управления общественными финансами Пермского края на качественно новый уровень.

Вместе с тем реализация бюджетной реформы выявила серьезные проблемы, требующие принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы Пермского края.

Бюджетная политика требует более тесной увязки со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития Пермского края. В результате разработки и предстоящего принятия в 2011 году стратегии и программы социально-экономического развития Пермского края структура расходов бюджета будет более полно соответствовать целям и задачам социально-экономического развития.

Применение инструментов БОР остается на всех уровнях бюджетной системы достаточно формальным. Согласование проводимых бюджетной и административной реформ на практике также осуществляется в недостаточной степени. Отдельные ИОГВ ПК -ГРБС из года в год допускают неполное освоение выделенных бюджетных ассигнований. В значительной степени эти проблемы связаны с низким уровнем финансового менеджмента ГРБС.

В целях повышения направленности бюджетного процесса Пермского края на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития необходимо усиление программной ориентированности бюджета. В настоящее время доля расходов бюджета Пермского края, формируемых в рамках программ, составляет 18 %, тогда как по данным Министерства финансов Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации (Пензенская, Тверская, Тюменская области, республика Башкортостан) удельный вес таких расходов составляет более 70 %. Соответствующие изменения предусмотрены и на федеральном уровне через изменение бюджетной классификации.

Несмотря на значительные усилия по реформированию государственных (муниципальных) бюджетных учреждений и введению новой правовой формы - автономного учреждения, процесс реформирования бюджетной сети в муниципальных образованиях проводится недостаточно интенсивно. Если количество государственных автономных учреждений в Пермском крае на начало 2011 года составляло 14,9 % от общего числа учреждений, то муниципальных автономных учреждений - 8,2 %. Между тем вступление в силу Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ) и принятие Закона Пермского края, установившего переходный период для реформирования государственных учреждений, требует от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований более оперативных решений об оптимальных организационно-правовых формах учреждений для оказания государственных (муниципальных) услуг и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Кроме того, в Пермском крае по-прежнему актуальны задачи, связанные с оценкой потребности, оценкой качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также организацией мониторинга деятельности бюджетных учреждений.

Существенной проблемой для бюджетной системы края является низкая доходная база местных бюджетов и отсутствие экономических стимулов к ее расширению со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований. В силу значительного удельного веса муниципальных образований Пермского края, имеющих дотационные и высокодотационные бюджеты, вовлечение муниципалитетов в бюджетную реформу остается зачастую формальным. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации ОМСУ к повышению эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Одним из таких условий для мотивации является повышение уровня информирования всех участников бюджетного процесса, а также населения о направлениях и эффективности использования средств налогоплательщиков.

По-прежнему острой проблемой как в Российской Федерации в целом, так во всех ее регионах, в том числе Пермском крае, является организация эффективного финансового контроля. Эту сферу, развитие которой необходимо для повышения качества управления общественными финансами, проводимые реформы бюджетного процесса практически не затронули. Отсутствие единой стратегии развития и комплексного подхода к реформированию системы финансового контроля породили ряд правовых, методологических и организационных проблем, нуждающихся в системном решении для ее дальнейшего развития. Нормативная правовая база системы государственного и муниципального финансового (бюджетного) контроля является устаревшей и не образующей целостную систему. По-прежнему основной целью большинства контрольных мероприятий является контроль произведенных расходов, а не контроль результатов. Также ключевой акцент пока сделан на внешнем контроле, а не на развитии процедур внутреннего контроля.

Вопросы организации, новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность в свете реформирования бюджетных учреждений, поскольку финансирование учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий, а не на основе принятых смет, предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения государственных (муниципальных) заданий. На уровне Пермского края должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

Несмотря на достаточно высокий уровень развития современных информационных технологий в организации бюджетного процесса в Пермском крае, имеются значительных резервы по их эффективному использованию в управлении государственными (муниципальными) финансами края. Это касается необходимости интеграции ведомственных информационных ресурсов в единую информационную систему управления общественными финансами края, скорости и формализации процедур обмена информацией между органами исполнительной власти, государственными органами Пермского края на всех этапах бюджетного процесса.

Проведенный анализ исполнения бюджета Пермского края и бюджетов муниципальных образований в 2011 году по сравнению с исполнением за предыдущие периоды позволил определить следующие основные особенности:

Влияние на налоговый потенциал органов местного самоуправления изменений федерального законодательства в части введения новых сроков уплаты по отдельным налогам (транспортный налог, налог на имущество физических лиц, земельный налог).

Изменение подходов к финансированию в области дорожного хозяйства (строительство объектов дорожного хозяйства планируется осуществлять на принципах государственно-частного партнерства по модели жизненного цикла).

Уменьшение количества краевых (областных) целевых программ в связи с прекращением срока их действия (с 13 в 2010 году до 8 в 2011 году).

Основной проблемой исполнения краевого бюджета, как в анализируемом году, так и в предыдущие периоды, по прежнему является неполное освоение бюджетных средств по расходам. В том числе в текущем году продолжает оставаться актуальной проблема низкого освоения средств регионального фонда софинансирования, целевых программ. Согласно информации, представленной Правительством края, основными причинами неосвоения средств в I полугодии 2011 года, также как и в предыдущие периоды являются отсутствие договоров, счетов (др. документов) на оплату товаров, услуг. В представленной Правительством края информации указанные причины отнесены к объективным, т.е. к таким, на которые не могут повлиять главные распорядители бюджетных средств при исполнении бюджета.

Однако, по нашему мнению, а также, по мнению контрольно-счетной палаты края, эти причины носят организационный характер, и свидетельствуют в определенной мере о недостатках в организации работы главных распорядителей бюджетных средств и о несовершенстве нормативной правовой базы, а, следовательно, являются более субъективными, чем объективными.

Бюджетная политика требует более тесной увязки со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития Пермского края. В результате разработки и предстоящего принятия в 2011 году стратегии и программы социально-экономического развития Пермского края структура расходов бюджета будет более полно соответствовать целям и задачам социально-экономического развития.

В целях повышения направленности бюджетного процесса Пермского края на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития необходимо усиление программной ориентированности бюджета. В настоящее время доля расходов бюджета Пермского края, формируемых в рамках программ, составляет 18 %, тогда как по данным Министерства финансов Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации (Пензенская, Тверская, Тюменская области, республика Башкортостан) удельный вес таких расходов составляет более 70 %. Соответствующие изменения предусмотрены и на федеральном уровне через изменение бюджетной классификации.

Увеличение доли программных расходов в бюджете Пермского края позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных задач государственного управления. Группировка расходов по программно-целевому принципу позволит проводить финансовую оценку достижения каждой цели, решения каждой задачи и оперативно оценивать экономическую целесообразность государственных расходов на достижение поставленных целей управления.

Кроме того, в Пермском крае по-прежнему актуальны задачи, связанные с оценкой потребности, оценкой качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также организацией мониторинга деятельности бюджетных учреждений.

Существенной проблемой для бюджетной системы края является низкая доходная база местных бюджетов и отсутствие экономических стимулов к ее расширению со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований. В силу значительного удельного веса муниципальных образований Пермского края, имеющих дотационные и высокодотационные бюджеты, вовлечение муниципалитетов в бюджетную реформу остается зачастую формальным. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации ОМСУ к повышению эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Одним из таких условий для мотивации является повышение уровня информирования всех участников бюджетного процесса, а также населения о направлениях и эффективности использования средств налогоплательщиков.

По-прежнему острой проблемой как в Российской Федерации в целом, так во всех ее регионах, в том числе Пермском крае, является организация эффективного финансового контроля. Эту сферу, развитие которой необходимо для повышения качества управления общественными финансами, проводимые реформы бюджетного процесса практически не затронули. Отсутствие единой стратегии развития и комплексного подхода к реформированию системы финансового контроля породили ряд правовых, методологических и организационных проблем, нуждающихся в системном решении для ее дальнейшего развития. Нормативная правовая база системы государственного и муниципального финансового (бюджетного) контроля является устаревшей и не образующей целостную систему. По-прежнему основной целью большинства контрольных мероприятий является контроль произведенных расходов, а не контроль результатов. Также ключевой акцент пока сделан на внешнем контроле, а не на развитии процедур внутреннего контроля.

Вопросы организации, новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность в свете реформирования бюджетных учреждений, поскольку финансирование учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий, а не на основе принятых смет, предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения государственных (муниципальных) заданий. На уровне Пермского края должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

Несмотря на достаточно высокий уровень развития современных информационных технологий в организации бюджетного процесса в Пермском крае, имеются значительных резервы по их эффективному использованию в управлении государственными (муниципальными) финансами края. Это касается необходимости интеграции ведомственных информационных ресурсов в единую информационную систему управления общественными финансами края, скорости и формализации процедур обмена информацией между органами исполнительной власти, государственными органами Пермского края на всех этапах бюджетного процесса.

Выстраивается взвешенная государственная долговая политика, которая строится на привлечении целевых кредитных ресурсов из федерального бюджета.

Объем государственного долга Пермского края соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и не превышает законодательно установленный уровень. По состоянию на 01 января 2010 г. государственный долг составлял 447,8 млн. рублей (0,9 % от доходов бюджета за вычетом безвозмездных поступлений), на 01 января 2011 г. - 975,4 млн. рублей (1,8 % соответственно).

Соотношение объема государственного долга за вычетом выданных гарантий к доходам краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений по итогам за 2009 год составляло 0,8 %, за 2010 год - 1,7 %.

Таким образом, стоящие перед Пермским краем задачи повышения эффективности бюджетных расходов носят разноплановый и комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех исполнительных органов государственной власти Пермского края, а также взаимодействия с муниципальными образованиями, которые наиболее оптимально и эффективно возможно обеспечить на основе программно-целевых методов управления.

Основной целью Министерства финансов Пермского края в данном направлении является проведение мероприятий по повышению устойчивости бюджета края, в том числе путем формирования резервов для обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления временно свободными денежными средствами бюджета, что приведет к обеспечению расходов бюджета края собственными доходными источниками без привлечения либо с минимально возможным объемом привлечения кредитов кредитных организаций.

В целях создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований Пермского края по выполнению государственных (муниципальных) функций, по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития, Правительством Пермского края разработана Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года.

Нормативной правовой основой разработки Программы являются:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации;

- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р;

- постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 194н/701 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».

Целью Программы является повышение эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, оптимизация деятельности публично-правовых образований Пермского края при выполнении государственных (муниципальных) функций, в том числе по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, и реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач, сгруппированных по 8 направлениям Программы.

По первому направлению «Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов публично-правовых образований Пермского края»:

- Повышение устойчивости бюджета Пермского края и обеспечение сбалансированности бюджетной системы края на всем периоде планирования и в среднесрочной перспективе. Расширение горизонта планирования бюджета;

- Обеспечение прогнозируемых значений отношения государственного долга (за вычетом выданных гарантий) к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений;

- Создание методического обеспечения формализованного прогнозирования доходов бюджета Пермского края;

- Обеспечение прогнозируемых значений средней долговой нагрузки на местные бюджеты.

2. По второму направлению «Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти»:

- Совершенствование программно-целевого метода организации выполнения государственных задач Пермского края;

- Обеспечение прогнозируемых значений доли расходов на осуществление бюджетных инвестиций, осуществляемых в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- Становление зависимости оплаты труда руководителя ИОГВ ПК от результатов, достигнутых в системе целей, задач и целевых показателей Правительства Пермского края на определенный период;

- Установление соответствия результатов и показателей, закрепленных в служебных контрактах руководителей ИОГВ ПК, целям, задачам и целевым показателям деятельности Правительства Пермского края на определенный период, долгосрочным, ведомственным целевым программам края;

- Совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности учреждений Пермского края.

3. По третьему направлению «Реструктуризация бюджетного сектора»:

- Совершенствование правового статуса государственных учреждений;

- Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

- повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги;

- Обеспечение прогнозируемых значений показателя участия негосударственных (немуниципальных) организаций в предоставлении государственных услуг (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

4. По четвертому направлению «Повышение эффективности распределения бюджетных средств»:

- Преемственность бюджета на плановый период по отношению к утвержденному бюджету;

- Увеличение стабильности финансирования долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- Повышение прозрачности и открытости разработки и утверждения долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- Обеспечение эффективного распределения ассигнований между расходными обязательствами;

- Учет и контроль за исполнением расходных обязательств в соответствии с установленными расходными полномочиями;

- Формирование бюджета Пермского края в соответствии с целями и задачами органов государственной власти края.

5. По пятому направлению «Оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения»:

- Создание условий для повышения эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе;

- Оптимизация численности гражданских служащие края, выведение непрофильных функций;

- Оказание в электронном виде государственных услуг, результатом оказания которых являются юридически значимые действия;

- Повышение квалификации государственных служащих, развитие новых компетенций, в том числе проведение обучения по решению методических и организационных вопросов организации предоставления государственных услуг;

- Внесение сведений в информационную систему «Реестр государственных и муниципальных услуг Пермского края», сопровождение данной системы.

6. По шестому направлению «Развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами»:

- Повышение открытости и прозрачности информации о государственных и муниципальных финансах (ИС1);

- Развитие единой автоматизированной системы управления общественными финансами;

- Повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги;

- Перевод государственных и муниципальных услуг Пермского края в электронный вид. Развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства на территории Пермского края с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.

7. По седьмому направлению «Повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне»:

- Повышение эффективности деятельности муниципальных учреждений;

- Обеспечение преемственности принимаемого трехлетнего бюджета по отношению к действующему бюджету;

- Повышение финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований края;

- Создание системы управления качеством предоставляемых муниципальных услуг;

- Утверждение стандартов качества предоставления муниципальных услуг в муниципальных образованиях Пермского края;

- Развитие системы контроля приведения учреждений социальной сферы, расположенных в муниципальных образованиях Пермского края, в нормативное состояние;

- Внедрение системы мотивации муниципальных служащих, учитывающей результаты профессиональной служебной деятельности.

8. По восьмому направлению «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля»:

- Организация действенного внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за эффективностью использования бюджетных средств;

- Создание единой системы регионального государственного финансового контроля за счет автоматизации процессов контрольной деятельности;

- Уточнение полномочий органов, осуществляющих государственный финансовый контроль;

- Развитие внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) в исполнительных органах государственной власти Пермского края.

Перечень и расчет значений целевых показателей, используемых для оценки результатов проводимых программных мероприятий, установлен с учетом требований методики, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».



2. Система программных мероприятий

Для решения поставленных задач необходимо проведение системы программных мероприятий по следующим направлениям.

2.1 Первое направление «Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов публично-правовых образований Пермского края»

Текущая ситуация.

Начиная с 2008 года бюджет Пермского края формируется в условиях кризиса на мировых и российских финансовых рынках, сопровождающегося изменениями экономической политики государства. В этих условиях особенно остро стоит задача создания условий для исполнения обязательств, принятых органами государственной власти Пермского края перед населением края, а бюджетными учреждениями перед своими работниками и поставщиками товаров, работ и услуг, необходимых для оказания бюджетных услуг.

Бюджетная политика Пермского края в этот период характеризуется следующими особенностями.

Проводилось формирование резервов как в краевом бюджете (в виде свободных остатков бюджетных средств - «подушки безопасности»), так и в местных бюджетах для обеспечения сбалансированности бюджетов последующих периодов за счет как дополнительно полученных доходов бюджетов Пермского края, не распределенных на дополнительные расходы, так и экономии расходов. Это позволило обеспечить своевременную выплату заработной платы, ежемесячные выплаты льготным категориям населения, ограничить рост кредиторской задолженности учреждений по первоочередным расходам.

При этом на сегодняшний день все резервы краевого бюджета исчерпаны, что привело к формированию бюджета на 2011-2013 годы с дефицитом, близким к максимально допустимому, основным источником покрытия которого определены средства от привлечения кредитов коммерческих банков.

Долговая политика органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края строится на принципах соблюдения ограничений, установленных Бюджетных кодексом Российской Федерации.

По состоянию на 01 января 2010 г. объем муниципального долга составлял 308,9 млн. рублей, на 01 января 2011 г. - 447,3 млн. рублей, что составляет 1 % от суммарного объема доходов местных бюджетов без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций.

Отдельными муниципальными районами предоставляются бюджетные кредиты бюджетам поселений. В 2010 году привлечение таких кредитов составило 11,5 млн. рублей; остаток задолженности по состоянию на 01 января 2011 г. - 10 млн. рублей.

Низкие темпы роста доходной базы и необходимость обеспечения исполнения расходных обязательств явились причиной формирования местных бюджетов отдельных муниципальных образований с дефицитом, в качестве источника финансирования которого предусматривается привлечение кредитов кредитных организаций. В связи с этим планируемый объем муниципального долга на конец 2011 года увеличен до 1 133,3 млн. рублей, но соответствует установленным ограничениям (3,1 %).

Основной задачей Министерства финансов Пермского края в данном направлении является анализ и контроль объемов муниципального долга, объемов заимствований и расходов на обслуживание муниципального долга.

Министерством финансов Пермского края в соответствии со статьей 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации проводится активная работа по размещению временно свободных денежных средств бюджета края на банковские депозиты. За период с 2009 по 2010 год в бюджет края дополнительно привлечено средств в виде процентов от размещения 2,5 млрд. рублей, которые направлены на финансирование социально значимых и приоритетных расходов бюджета.

Несмотря на наличие планового дефицита бюджета Пермского края

на 2011 год, при исполнении бюджета поступления с учетом переходящих неиспользованных остатков средств на начало года превышают объем расходов, то есть бюджет исполняется с профицитом.

Такая ситуация складывалась и в предыдущие годы, когда в первоначально утвержденный законом о бюджете Пермского края объем доходов вносились изменения с целью замены источников финансирования дефицита в виде кредитов коммерческих банков на менее рискованные. Так, в 2010 году поправки в части увеличения доходов бюджета вносились дважды, что позволило сократить кредиты банков с 5653,6 млн. руб. до 3414,0 млн. руб.

Решение задач прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы края во многом связано с разработкой и утверждением методики прогнозирования доходов бюджета. В настоящее время прогнозирование доходов основывается на анализе возможных методов оценки прогнозных показателей доходов, выработанных на протяжении нескольких лет, и не всегда является понятным для других пользователей информации по планированию доходов (контролирующих органов, финансовых органов муниципальных образований, администраторов доходов). Несмотря на то, что федеральное законодательство этого не требует, наличие нормативно утвержденной методики прогнозирования доходов бюджета по основным налогам (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество организаций, акцизы) позволило бы обеспечить преемственность планирования, прозрачность данного процесса.

Основные мероприятия по обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов публично-правовых образований Пермского края:

1. по повышению устойчивости бюджета Пермского края и обеспечение сбалансированности бюджетной системы края на всем периоде планирования и в среднесрочной перспективе;

2. по обеспечению прогнозируемых значений отношения государственного долга (за вычетом выданных гарантий) к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений;

3. по созданию методического обеспечения формализованного прогнозирования доходов бюджета Пермского края;

4. по обеспечению прогнозируемых значений средней долговой нагрузки на местные бюджеты.

Эффективность выполнения системы мероприятий оценивается по:

- уровню государственного долга (за вычетом выданных гарантий) к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений.

- повышении прозрачности прогнозирования доходов бюджета Пермского края по основным налогам, что позволит повысить объективность общественной оценки доходной части бюджета, более рационально распределять финансовые ресурсы на обеспечение обязательств Пермского края.

- уровню средней долговой нагрузки на местные бюджеты, который не должен превышать 5 процентов.

2.2 Второе направление «Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти»

Текущая ситуация.

В настоящее время в Пермском крае имеются необходимые предпосылки для формирования бюджета в соответствии с программно-целевыми принципами. На уровне исполнительных органов государственной власти Пермского края создана функционально-целевая модель управления. В рамках данной модели осуществляется закрепление целей и задач за исполнительными органами государственной власти Пермского края, объединенных в функционально-целевые (функциональные) блоки.

Наряду с так называемым «традиционным» бюджетом, формируемым по бюджетной классификации Российской Федерации, в управленческих целях исполнительных органов государственной власти Пермского края осуществляется формирование, исполнение, учет и контроль исполнения расходов бюджета по функционально-целевым блокам (функциональным блокам) и их задачам (функциям, программам), т.е. по управленческой структуре расходов. Закрепление расходных полномочий за функционально-целевыми блоками (функциональными блоками) в соответствии с поставленными перед ними целями и задачами позволяет достигать заданных результатов с использованием определенного объема бюджетных средств.

При этом следует отметить, что бюджет Пермского края в управленческой структуре расходов сегодня не утверждается Законодательным Собранием Пермского края, а лишь представляется одновременно с законом о бюджете для информирования депутатов Законодательного Собрания Пермского края о реализации принципа БОР.

Сохранение инвестиционной направленности бюджетных расходов путем поддержки инвестиционных проектов является одной из стратегических задач экономической политики Пермского края. С этой целью в составе расходов краевого бюджета предусматриваются средства, направляемые на создание или увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, в том числе в форме государственной и муниципальной поддержки развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения, разработку и реализацию инвестиционных проектов.

В краевом бюджете на 2011-2013 годы предусматриваются средства на реализацию краевой инвестиционной программы регионального развития в объемах 2255,5 млн. рублей, 1595,2 млн. рублей и 1657,0 млн. рублей соответственно. Их планируется сконцентрировать на завершение строительства начатых объектов, а также на реализацию принятой в 2010 году долгосрочной целевой программы «Пожарная безопасность на территории Пермского края, обеспечение пожарной безопасности и нормативного состояния государственных и муниципальных учреждений Пермского края на период 2010-2014 годов» в части строительства пожарных депо.

Основным направлением бюджетной политики Пермского края в сфере дорожного строительства на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов является реализация долгосрочной целевой программы «Совершенствование и развитие сети автомобильных дорог Пермского края на 2009-2013 годы», краевой инвестиционной программы автодорожного строительства. Средства планируется направить на завершение работ по строительству ранее начатых объектов, а также на начало реконструкции автомобильной дороги «Восточный обход г. Перми (II очередь)» на принципах государственно-частного партнерства по модели жизненного цикла. На указанные цели в краевом бюджете планируются средства в объеме 3234,9 млн. рублей.

Мероприятия по внедрению программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти:

Совершенствование программно-целевого метода организации выполнения государственных задач Пермского края:

Обеспечение прогнозируемых значений доли расходов на осуществление бюджетных инвестиций, осуществляемых в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ;

Установление зависимости оплаты труда руководителя исполнительными органами государственной власти Пермского края от результатов, достигнутых в системе целей, задач и целевых показателей Правительства Пермского края на определенный период;

Установление соответствия результатов и показателей, закрепленных в служебных контрактах руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края, целям, задачам и целевым показателям деятельности Правительства Пермского края на определенный период, долгосрочным, ведомственным целевым программам края;

Совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности учреждений Пермского края.

Эффективность мероприятий:

- увеличение доли программных расходов в бюджете Пермского края позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных задач государственного управления. Группировка расходов по программно-целевому принципу позволит проводить финансовую оценку достижения каждой цели, решения каждой задачи и оперативно оценивать экономическую целесообразность государственных расходов на достижение поставленных целей управления.

- осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства на программной основе, направленные на снижение рисков, введение новых современных и более экономичных технологий, повышение доступности и качества предоставления услуг потребителям.

- мотивация руководителей исполнительных органов государственной власти Пермского края на достижение конкретных результатов, периодически оценивать деятельность руководителей и эффективность руководства..

- ориентация служащих на конкретный результат, который определяется целями, задачами и целевыми показателями деятельности Правительства Пермского края на определенный период, долгосрочными, ведомственными целевыми программами края.

- оптимизация доли имущественной и ресурсной (в том числе энергетической) составляющей в планируемых результатах деятельности учреждений. Улучшение качества предоставляемых учреждениями услуг без существенного увеличения стоимости единицы услуги. Ограничение роста кредиторской задолженности учреждений.



2.3 Третье направление «Реструктуризация бюджетного сектора»

Текущая ситуация.

Несмотря на значительные усилия по реформированию государственных (муниципальных) бюджетных учреждений и введению новой правовой формы - автономного учреждения, процесс реформирования бюджетной сети проводится недостаточно интенсивно. Вступление в силу Федерального закона № 83-ФЗ и принятие Закона Пермского края, установившего переходный период для реформирования государственных учреждений, требует от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований более оперативных решений по определению оптимальных организационно-правовых форм учреждений для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

С 2007 года с целью повышения качества предоставления государственных услуг в социальной сфере начата реализация мер по размещению услуг в негосударственном секторе.

В сфере здравоохранения осуществлен переход учреждений на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования, стало возможным размещение заданий оказания бесплатной медицинской помощи на конкурсной основе. В медицинских организациях негосударственных форм собственности в 2010 году размещено 10,2 % амбулаторно-поликлинической помощи, 9,5 % - стационарной и 7 % - стационарозамещающей.

В сфере развития образовательного пространства сдерживающими факторами практического отсутствия конкуренции являются низкие нормативы финансирования образовательных услуг в условиях, когда в соответствии с действующим законодательством образовательные стандарты их предоставления устанавливаются на федеральном уровне. Новым механизмом регулирования отношений «заказчик-подрядчик» в сфере начального и среднего профессионального образования (далее - НПО и СПО) становится включение работодателей в цепочку формирования заказа и поставки услуги. Задача органов управления образованием - обеспечить участие в конкурсе не только бюджетные НПО и СПО, стимулировать конкуренцию учебных заведений.

В сфере предоставления социальных услуг осуществлен переход от финансирования бюджетных учреждений к закупу государственных услуг. В рамках реализации данных мероприятий все услуги, предусмотренные Государственным стандартом социального обслуживания, размещаются в негосударственном секторе. Исключение составляет стационарное обслуживание граждан.

Участие негосударственных организаций позволяет формировать конкурентную среду, что в конечном итоге приводит к улучшению качества услуг, рациональному использованию средств бюджета, предусмотренных на реализацию полномочий субъекта.

Мероприятия по реструктуризации бюджетного сектора должны быть направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг в условиях сохранения расходов бюджетов на их оказание, повышение ответственности (в том числе финансовой) учреждений за качество предоставляемых услуг, расширение самостоятельности учреждений. Во многом это связано с внедрением инструментов нормативного финансирования государственных и муниципальных услуг, разработкой стандартов их оказания.

Мероприятия по реструктуризации бюджетного сектора:

Совершенствование правового статуса государственных учреждений.

Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг:

Повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги:

Обеспечение прогнозируемых значений показателя участия негосударственных (немуниципальных) организаций в предоставлении государственных услуг (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

Эффективность мероприятий по решению задач:

- повышение удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставляемых государственных и муниципальных услуг за счет установления четких требований к качеству (стандартов качества) и внедрение в деятельность организаций новых организационно-правовых форм предоставления услуг.

- весь объем расходов на оказание государственных услуг (выполнение работ) определен раздельно по оказываемым государственным услугам (выполняемым работам);

- для всех государственных бюджетных и автономных учреждений Пермского края, объем бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) определены с учетом объема оказания государственных услуг (выполнения работ);

- для государственных учреждений Пермского края установлены количественно измеримые финансовые санкции (штрафы, изъятия) за нарушение условий выполнения государственных заданий, снижение качества или объемов государственных услуг, установленных в государственном задании. Повышение эффективности деятельности государственных учреждений Пермского края, качества государственных услуг.

- рост числа государственных услуг, для которых независимыми организациями проводится регулярный аудит (оценка) качества их оказания. Повышение эффективности деятельности государственных учреждений Пермского края, качества государственных услуг.

- повышение конкуренции на рынке государственных услуг;

- рациональное использование средств бюджета, предусмотренных на оказание государственных услуг;

- повышение качества предоставляемых государственных услуг.

2.4 Четвертое направление «Повышение эффективности распределения бюджетных средств»

Текущая ситуация.

Распределение бюджетных средств осуществляется в Пермском крае на основе среднесрочного планирования бюджета, впервые примененного при формировании бюджета Пермского края на 2008-2010 годы. Несмотря на кризисные явления на мировых и российских финансовых рынках, сопровождающиеся изменениями экономической политики государства, в Пермском крае сохранена процедура среднесрочного бюджетного планирования.

Постановлением Правительства Пермского края от 13 июля 2010 г. № 399-п «О Порядке формирования, исполнения, учета и контроля за исполнением бюджета Пермского края в управленческой структуре расходов бюджета Пермского края» (до 13 июля 2010 года действовало постановление Правительства Пермского края от 27.04.2007 № 70-п «Об управленческом бюджете в Пермском крае») определен порядок формирования бюджетных ограничений (предельных объемов бюджетных ассигнований) в процессе формирования краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Процесс формирования и доведения бюджетных ограничений реализован в информационной системе исполнительных органов государственной власти Пермского края в подсистеме «Бюджетное планирование».

В настоящее время актуальны следующие направления повышения эффективности распределения бюджетных средств:

- необходимость уточнения при внесении изменений в бюджет Пермского края в процессе его исполнения не только показателей очередного финансового года, но и показателей планового периода;

- недопущение значительного отклонения объемов финансирования долгосрочных и ведомственных целевых программ от первоначально запланированных при их утверждении;

- необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс в Пермском крае, принятие и реализацию целевых программ, связанных с порядком использования остатков прошлого года, переноса сроков реализации мероприятий на очередной финансовый год и плановый период и др.;

- правовое закрепление повышения открытости разработки проектов долгосрочных целевых программ.

По сложившейся практике разработкой проектов долгосрочных целевых программ в основном занимаются исполнительные органы государственной власти Пермского края. За редким исключением создаются рабочие группы с участием депутатов, представителей общественных организаций и т.д. Целевые статьи расходов бюджета формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств краевого бюджета.

Законом Пермского края от 12 октября 2007 г. № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» установлено, что при рассмотрении проекта закона о бюджете Пермского края во втором чтении рассматривается и утверждается объем финансирования долгосрочных целевых программ в разрезе программ. В соответствии с данной нормой закона перечень и объемы финансирования долгосрочных целевых программ оформляются отдельным приложением к проекту закона о бюджете и представляются в Законодательное Собрание Пермского края к первому чтению. Перечень ведомственных целевых программ с объемами финансирования содержится только в приложении к проекту закона по распределению бюджетных ассигнований по бюджетной классификации расходов бюджета. При текущей ситуации у заинтересованных лиц отсутствует возможность получения сводной информации о реализации ведомственных целевых программ.

...