Регулювання місцевого та регіонального розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Інструменти фінансової політики місцевих органів влади

2. Доходи обласних бюджетів

3. Місцеве фінансове планування

4. Економічна сутність та об'єкти комунальної власності

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми: Забезпечення сталого економічного розвитку будь якої країни базується на органічному поєднанні загальнодержавного та регіонального розвитку. У реаліях XXI ст. регіональний розвиток починає суттєво впливати та визначати темпи національного розвитку.

Особливо роль регіонів посилилась, коли економічні можливості регіонів почали відігравати домінуючу роль в окремих галузях економіки, зокрема у сфері туризму, розваг, рекреаційних послугах.

В цілому, сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення необхідного для виконання завдань і повноважень органів місцевого самоврядування, кризою житловокомунального господарства, систем енергопаливоводозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад і регіонів.

Місцева влада із року в рік змушена працювати в умовах обмеження власних фінансових ресурсів і глибокої залежності від державного бюджету. Місцеве самоврядування залишається приреченим на стагнацію і залишається формальною декларацією, що аж ніяк не відповідає європейським цінностям, які проголошені у Європейській хартії місцевого самоврядування.

За таких умов держава мусить втручатися, регулювати та збалансовувати місцеві бюджети, а кожен регіон повинен шукати свої індивідуальні шляхи поповнення місцевих бюджетів в залежності від специфічних особливостей в історико-краєзнавчому плані, природо-ресурсному, майновому і трудовому потенціалі, економіко-географічному положенні.

Незначний перелік місцевих податків та зборів, які є складовою фінансових ресурсів місцевих органів влади, не забезпечує фінансову незалежність місцевих органів влади, що зумовлює потребу в таких фінансових ресурсах, на які може впливати місцева влада. До них можна віднести ті, що формуються в процесі розпорядження майном, яке знаходиться у комунальній власності й становить майнову основу місцевого самоврядування. Тому, незважаючи на закріплення рядом законодавчих та нормативно-правових актів певних прав та обов'язків органів місцевого самоврядування, в процесі реалізації ними права власника майна мають місце такі недоліки:

- статус регіонального самоврядування (на рівні областей і районів), окрім задекларованого “представлення спільних інтересів територіальних громад”, залишився за межами конституційно-правового регулювання;

- відсутність чіткого юридичного, організаційного механізму управління комунальною власністю;

- не визначено чітких меж делегування виконавчому комітету повноважень ради (крім питань, які відносяться до виключної компетенції ради) з управління майном, що належить до комунальної власності;

- відсутність механізму залучення інвестицій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми місцевого самоврядування досліджувалися вітчизняними та зарубіжними науковцями та фахівцями. Окремі аспекти проблематики висвітлені в працях таких вчених, як Г. П. Антонієвої, В.І. Кравченко, О. П. Кириленко, І. О. Луніна, В. М. Опаріна, Р. Педерсона, С. І. Юрія.

Постановка завдання. Метою даної роботи є оцінка окремих аспектів правотворчої та фінансової місцевих органів влади.

Основні завдання роботи:

охарактеризувати інструменти фінансової політики місцевих органів влади;

розкрити сутність доходів обласних бюджетів;

проаналізувати місцеве фінансове планування;

розглянути питання комунальної власності.

1. Інструменти фінансової політики місцевих органів влади

фінансовий місцевий бюджет комунальний

Україні фінансова діяльність органів місцевого самоврядування регулюється центральною владою. Ця діяльність регламентується чинним законодавством, а також указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України. Центральна влада законодавчо регламентує повноваження місцевого самоврядування в галузі бюджету, утворення позабюджетних, валютних і цільових фондів, здійснення фінансово-кредитних відносин, управління фінансами комунальних підприємств, встановлення місцевих податків і зборів. У питаннях регулювання доходів і видатків бюджетів місцевого самоврядування зберігається його підпорядкованість по вертикалі регіональним органам влади. А останніх, у свою чергу, центральній владі. Такий принцип організації бюджетної системи продовжує зберігатись.

Основні інструменти регулювання: нормативи відрахувань до місцевих бюджетів різних рівнів від регульованих доходів; бюджетні дотації і субсидії з Державного бюджету і бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня; міжбюджетні взаєморозрахунки. Потреби створення фінансових основ місцевого самоврядування зумовлюють необхідність реформи міжбюджетних стосунків в Україні. Слід стабілізувати доходні джерела місцевих бюджетів в обсягах, які достатні для виконання покладених на них обов'язків і відповідальності щодо фінансування послуг населенню. Це може бути зроблено за рахунок закріплення за місцевими бюджетами їх доходних джерел на довгостроковій основі [11, c.146].

Нині ж має місце інша практика державного регулювання доходів місцевого самоврядування. Управління місцевими фінансовими органами здійснюється за принципом подвійного підпорядкування. Його суть полягає в тому, що фінансовий орган підпорядковується «по вертикалі» вищому фіноргану, і «по горизонталі» -- голові державної адміністрації (міському голові). Основні завдання місцевих органів влади в галузі фінансів спрямовані на складання та виконання місцевих бюджетів, забезпечення контролю за цільовим, раціональним, економічним і ефективним використанням бюджетних коштів, створення належних фінансових умов для виконання функцій місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, їхніми виконавчими органами, а також підприємствами, організаціями та установами місцевого підпорядкування.

Контроль за виконанням місцевого бюджету та використанням органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих Рад здійснює відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради, які самостійно визначають організаційні форми здійснення такого контролю.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету та правильністю використання підприємствами, установами і організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад вищого рівня здійснюють нагляд за виконанням бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня, виходячи з вимог дотримання чинного законодавства, рішень органів державної виконавчої влади, рад та їх виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції. У разі, якщо бюджетні субвенції, виділені бюджету нижчого територіального рівня, не витрачено у встановлений строк або вони витрачаються не за цільовим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради та їх постійні комісії можуть у процесі виконання бюджету вимагати від відповідного виконавчого органу, його фінансових та інших органів, органів управління позабюджетних фондів будь-яку інформацію, пов'язану з виконанням бюджету. Порядок і строки надання такої інформації визначаються відповідними радами. Вони можуть також прийняти рішення про залучення аудитора для проведення перевірки виконання бюджету [11, c.148] .

Фінансовий контроль -- це цілеспрямована діяльність законодавчих і виконавчих органів державної влади і недержавних організацій на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в процесі формування, розподілу, використання коштів централізованого і децентралізованого грошових фондів з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб'єктів фінансових відносин.

Поряд з цим фінансовий контроль сприяє збільшенню і нагромадженню коштів, зростанню рентабельності виробництва, ефективному використанню матеріальних і фінансових ресурсів.

Важливими напрямами фінансового контролю є своєчасне і повне виконання фінансових зобов'язань юридичними і фізичними особами перед бюджетом, дотримання податкового законодавства.

Фінансовий контроль можна умовно класифікувати за певними критеріями:

1. За часом проведення контролю:

попередній;

поточний;

наступний.

2. За суб'єктами контролю:

фінансовий контроль органів законодавчої влади і місцевого самоврядування;

фінансовий контроль адміністрації президента України;

фінансовий контроль органів виконавчої влади;

фінансовий контроль фінансово-кредитних органів;

відомчий фінансовий контроль;

внутрішньогосподарський фінансовий контроль;

громадський фінансовий контроль;

аудиторський фінансовий контроль.

3. За формою проведення:

обов'язковий або зовнішній;

внутрішній або ініціативний.

4. За сферою фінансової діяльності:

бюджетний;

податковий;

валютний;

кредитний;

страховий;

інвестиційний;

контроль за грошовою масою.

5. За методами проведення:

перевірки;

обстеження;

нагляд;

аналіз фінансової діяльності;

спостереження або моніторинг;

ревізії.

Попередній фінансовий контроль здійснюється на етапі розгляду і прийняття рішень з фінансових та інших питань. Поточний -- це контроль за безпосередньою оперативною фінансовою діяльністю. Наступний фінансовий контроль -- за фінансовими результатами.

Фінансовий контроль за часом проведення здійснюється безпосередньо працівниками структур, що займаються виробничо-господарською та фінансовою діяльністю, а також власниками фінансових ресурсів [13, c.150].

Основними методами фінансового контролю є ревізії і перевірки. Перевірка -- це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій чи їх підрозділів. Результати перевірки оформляються доповідною запискою. Ревізія -- це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотримання законодавства з фінансових питань, достовірності обліку і звітності; спосіб документального розкриття недоліків, розтрат, привласнень і крадіжок коштів та матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. За результатами ревізії складається акт. Ревізії бувають: вибіркові (часткові); фронтальні (повні); планові і позапланові; документальні і фактичні; комплексні і тематичні.

Відомчий фінансовий контроль здійснюється структурними підрозділами міністерств, відомств, державних комітетів та інших органів державного управління за фінансово-господарською діяльністю підвідомчих їм підприємств, установ та організацій.

До недержавних видів фінансового контролю належить: внутрішньогосподарський фінансовий контроль; громадський фінансовий контроль; аудиторський фінансовий контроль. В Україні застосовується казначейська форма обслуговування місцевих бюджетів, яка передбачає здійснення Державним казначейством України: операцій з коштами державного бюджету; розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів; контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів; бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.

Касове виконання здійснюється органами Державного казначейства в межах бюджетних асигнувань та надходжень на відповідний реєстраційний рахунок у системі Єдиного казначейського рахунка. Касове виконання здійснюється шляхом проведення платежів Державним казначейством безпосередньо на користь тих підприємств і організацій, що надали послуги, виконали роботи розпорядників бюджетних коштів, або на користь отримувачів бюджетних коштів [14, c.342] .

Органи Державного казначейства в місячний термін після прийняття відповідного бюджету отримують від Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, територіальних фінансових органів розпис доходів і видатків. Бюджетний розпис містить помісячну розбивку та деталізацію показників надходжень до бюджету і видатків затвердженого бюджету відповідно до бюджетної класифікації. Облік доходів та здійснення видатків здійснюється на окремих, відкритих на ім'я органів Державного казначейства рахунках. Органи Державного казначейства щоденно готують інформацію про рух коштів на Єдиному казначейському рахунку відповідного бюджету. Керівники відповідних виконавчих органів, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, відповідних територіальних фінансових органів дають органам Державного казначейства розпорядження про розподіл коштів для здійснення видатків розпорядниками коштів відповідних бюджетів. В основу касового виконання місцевих бюджетів покладено принцип єдності каси і єдиного бухгалтерського обліку.

Принцип єдності каси і єдиного бухгалтерського обліку логічно виплаває з визначальної норми бюджетного права про єдність (цілісність) бюджетної системи. У свою чергу, ця норма забезпечується існуванням єдиного рахунка надходжень і платежів до бюджету та єдиної бюджетної класифікації доходів та видатків. Єдністю регулювання бюджетних правовідносин, єдиною структурою бюджетної документації, вимогами надання необхідної статистичної та бюджетної інформації від одного бюджету до іншого, спільною грошовою системою та єдиною соціально-економічною політикою держави. В Україні єдність каси і бухгалтерського обліку досягається через виконання Державного бюджету на основі Єдиного казначейського рахунка, який запроваджений з 1997 року. Цей рахунок являє собою систему бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих у визначених державою установах банків на відповідному балансовому рахунку, на який зараховуються податки, збори, обов'язкові платежі Державного бюджету і надходження з інших джерел, установлених законодавством України. Водночас із цих самих рахунків органами Державного казначейства здійснюються платежі безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, які виконали роботи або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів. Найголовніше те, що ці рахунки діють в єдиному режимі, створюючи таким чином загальнодержавну систему Єдиного казначейського рахунка і забезпечуючи підґрунтя для обліку всіх здійснених на ньому операцій.

Принцип єдності каси за умов повного його запровадження дає змогу забезпечити як повну незалежність держави від банківської системи щодо контролю та обліку доходів і платежів, так і ефективне вирішення завдань, пов'язаних з управлінням державними доходами і витратами [13, c.343].

Крім того, реалізуючи принцип єдності каси і бухгалтерського обліку, державний казначей забезпечує здійснення платежів (навіть якщо кошти справляються безпосередньо податковою інспекцією чи яким-небудь іншим уповноваженим органом, останній перераховує в казначейство всю суму отриманих надходжень), а також проводить платежі й оплату державних витрат. Тобто казначей -- це:касир держави, він приймає надходження і оплачує витрати; державний бухгалтер, головним завданням якого є: розподіл бюджетних коштів між їх розпорядниками з тим, щоб у потрібний момент вони могли покрити витрати; запобігання касовим розривам у часі між надходженнями і витратами, регулювання врахованих у бюджеті виплат; забезпечення фінансування політики, визначеної бюджетом на відповідний рік та довгострокових цільових програм; обслуговування і погашення державного боргу. Повернення зовнішніх позик. Однак єдність бюджетної системи України не може бути забезпечена лише існуванням єдиного рахунка надходжень і платежів, їх цілісність ґрунтується також на запровадженні єдиного бухгалтерського обліку на основі єдиної бюджетної класифікації доходів і видатків.

На Державне казначейство покладаються такі завдання: організовувати, здійснювати і контролювати виконання Державного бюджету. Державне казначейство займається також збором і аналізом інформації про стан фінансів країни, прогнозуванням обсягів державних фінансових ресурсів, оперативним керуванням ними. Разом з Національним банком органи Державного казначейства повинні здійснювати обслуговування зовнішнього боргу України.

Для контролю за використанням державних бюджетних коштів органи Державного казначейства наділяються такими правами: вони можуть здійснювати перевірки грошових документів на підприємствах, в установах і організаціях будь-якої форми власності, включаючи спільні підприємства; застосовувати до порушників штрафні санкції, припиняти операції по рахунках, примусово стягувати використовувані не за призначенням кошти [15, c.213].

Основним контролюючим органом фінансової діяльності підприємців є Головна державна податкова адміністрація, до складу якої входять державні податкові інспекції в областях, районах, містах. Завдання та функції її визначені Законом України «Про державну податкову службу в Україні».

Основним завданням Державної податкової адміністрації є забезпечення додержання законодавства про податки, повний облік усіх платників податків та інших обов'язкових платежів у бюджет, здійснення контролю і забезпечення правильності обчислення та сплати цих податків.

Державні податкові інспекції в районах і містах виконують такі функції:контролюють додержання законодавства про податки та інші платежі до бюджету;забезпечують своєчасний і повний облік платників податків та інших платежів до бюджету;контролюють своєчасність подання платниками бухгалтерських звітів і балансів, податкових розрахунків, декларацій та інших документів, пов'язаних з обчислюванням платежів до бюджету, а також перевіряють достовірність їх, правильність визначення прибутку, доходу об'єктів оподаткування й обчислення податків, інших платежів до бюджету;контролюють додержання громадянами законодавства про індивідуальну трудову діяльність;забезпечують застосування фінансових санкцій за порушення зобов'язань перед бюджетом;передають правоохоронним органам матеріали про факти порушень, за які передбачено кримінальну відповідальність, а також подають в арбітражні та судові органи позови до підприємств, організацій і громадян про стягнення в доход держави коштів, одержаних ними за незаконними угодами, та в інших випадках отримання коштів без установлених законом підстав.Державні податкові інспекції мають широкі права щодо фінансового контролю. Їм надано право перевіряти і в разі потреби вилучати в суб'єктів підприємницької діяльності грошові документи, перевіряти бухгалтерський облік і звітність, плани, кошториси, декларації та інші документи, пов'язані з обчисленням і сплатою податків, одержувати необхідні пояснення, довідки з цих питань. Вони мають право фактичного контролю виробничих, складських, торгових приміщень підприємств і громадян, що використовуються для одержання доходів [15, c.214] .

Забезпечення в Україні контролю за ефективним цільовим використанням бюджетних коштів покладено на органи Державної контрольно-ревізійної служби. Статтею 2 Закону «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» визначено, що головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. Отже, надзвичайно актуальним залишається на сьогодні питання контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів. На перший план серед таких перевірок виходять комплексні перевірки економічної й контрольної роботи фінансових, економічних та контрольних органів, органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування щодо виконання бюджету. Державна контрольно-ревізійна служба здійснює фінансовий контроль організацій, що фінансуються з бюджету, проведенням ревізій і тематичних перевірок витрачання коштів відповідно до затверджених кошторисів, а також збереження публічної власності, додержання законодавства та нормативних актів у їхній діяльності [11, c.153].

Законодавче закріплення Верховною Радою України статусу Державної контрольно-ревізійної служби в Україні поліпшило стан фінансового контролю, адже на нього покладається:перевірка виконання закону про бюджетні права як державними, так і місцевими органами влади й управління;контроль за додержанням фінансової дисципліни підприємствами, установами та організаціями і контроль за ефективним використанням ними бюджетних і власних коштів;контроль за виконанням Державного бюджету органами державного управління всіх рівнів, бюджетними установами, господарськими підприємствами й організаціями в частині виконання зобов'язань перед бюджетом;перевірка роботи фінорганів з виконання бюджетів усіх рівнів;перевірка роботи системи банків з питань взаємовідносин з бюджетом.

У частині контролю за використанням коштів Державного бюджету завдання Державної контрольно-ревізійної служби перетинаються із завданнями Рахункової палати України. При цьому Рахункова палата веде парламентський контроль переважно на рівні центральних органів управління державою, а Державна контрольно-ревізійна служба -- починаючи з бюджетних установ у селах, аж до міністерств і відомств. Для цього Державна контрольно-ревізійна служба уже понад п'ять років має розгалужену структуру у всіх містах, районах і областях, а Рахункова палата складається тільки з центрального апарату. В умовах ринкових відносин виникають конфліктні ситуації між об'єктами підприємництва й органами державного контролю щодо розміру податків, які слід сплачувати до бюджету, цін та порядку застосування їх. Ці спірні питання вирішуються правоохоронними і державними органами управління за умови, що сторони подають письмові висновки незалежного аудиторського контрольного органу. Фінансово-господарський контроль діяльності підприємств в умовах ринкових відносин і різних форм власності набуває іншого змісту, оскільки виникла нова форма фінансового контролю -- аудиторський контроль. Аудиторська перевірка проводиться з використанням аудиторських стандартів, розроблених практикою в країнах з розвинутою вільною економікою. Аудиторські стандарти -- це основні принципи виконання аудиторських процедур. Вони мають виконуватися незалежно від умов, у яких проводиться аудит. До аудиторських стандартів включають пояснення і норми аудиту, що є керівництвом до виконання аудиторських процедур, застосування їх до окремих об'єктів перевірки, підготовки аудиторських звітів. Норми для аудиторів не є директивними, але в практиці аудиту їх здебільшого дотримуються. Було б неправильно вважати, що норми задовольняють аудитора у всіх можливих ситуаціях, тоді вони не задовольняли б потребу контролю комерційних нововведень і стримували б розвиток аудиту. Тому аудитори можуть не додержуватись норм, але зобов'язані пояснити причину цього. Наприклад, нормою аудиту є методичні рекомендації на випадок виявлення шахрайства у фінансовій звітності з метою приховання і викривлення розміру податків[11, c.156] .

2. Доходи обласних бюджетів

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних і закріплених видів надходжень і наданих офіційних трансфертів, тобто за рахунок законодавчо визначених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших платежів. Відзначимо, що власні доходи й закріплені доходи місцевих бюджетів - поняття різні. Хоча ототожнення цих термінів як на практиці, так і в літературі спостерігалось до прийняття Бюджетного Кодексу України [13, c.89].

Термін “власні доходи місцевих бюджетів” був запроваджений статтею 1 Закону “Про бюджетну систему Української РСР” у грудні 1990 року . Згідно із цим законодавчим актом відокремлювалось поняття власних і закріплених доходів. У Законі України “Про бюджетну систему України”, прийнятому в редакції 1995 року, поняття “власні доходи” вживається в контексті забезпечення принципу самостійності бюджетів усіх рівнів. Згідно зі статтею зазначеного законодавчого акту самостійність бюджетів забезпечувалась наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. У чинному на той час законодавстві не було визначеного детального переліку власних доходів місцевих бюджетів. Не було у ньому норм щодо порядку формування та використання власних дохідних джерел. Згідно зі статтею 13 Закону УРСР “Про бюджетну систему Української РСР” у редакції 1990 року місцевим радам надано право утворювати резервні фонди за рахунок власних доходів і частини перевищення доходів над видатками бюджетів нижчої ланки, які можуть передаватися на договірних і компенсаційних засадах. Визначення поняття власних доходів Бюджетним кодексом України від 21 червня 2001 року не передбачено, проте чітко встановлено їх склад. Власними доходами визнано доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Згідно з умовами чинного бюджетного законодавства закріпленими визначаються доходи місцевих бюджетів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів [16,c.123].

Поняття закріплених доходів місцевих бюджетів в українському законодавстві має місце з 1990 року із прийняттям Закону УРСР “Про бюджетну систему Української РСР”. Закріплені доходи - доходи, що закріплені за певним бюджетом, основа самостійності місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховувались до місцевих бюджетів, встановлювався Законом УРСР “Про бюджетну систему Української РСР” від 5 грудня 1990 року. Проте вказаний законодавчий акт не визначав порядку розподілу цих доходів між рівнями місцевих бюджетів.

Склад джерел формування закріплених доходів органів місцевого самоврядування неодноразово змінювався у процесі ухвалення щорічних законів про Державний бюджет України. Законодавство України до 1995 року включно не передбачало існування такого виду доходів для районних та обласних бюджетів. Таким чином, самостійність цих бюджетів була декларованою. Прийнятий у 1995 році Закон України “Про бюджетну систему України” частково розв'язав проблему закріплених доходів місцевих бюджетів, хоча повноваження органів місцевого самоврядування, згідно із цим законом, дещо звузились. Обсяги надходжень, що формували закріплені доходи місцевих бюджетів, були нестабільними. У прийнятій у 1996 році Конституції України термін “закріплені доходи” не згадується. Стаття 143 Конституції передбачає такі норми порядку формування обласних і районних бюджетів, які, фактично, виключають наявність закріплених доходів цих бюджетів. Законом України “Про Державний бюджет України на 1998 рік” уперше здійснено спробу розмежування доходів між державним бюджетом України і місцевими бюджетами в цілому шляхом повного їх закріплення. Водночас зазначений нормативно-правовий акт не передбачав розмежування цих доходів між рівнями місцевих бюджетів. За цих обставин розмежування їх у 1998 році на практиці здійснювали обласні ради, що суперечило Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування”. Регулюючі доходи нашої держави становили вагому частку доходів місцевих бюджетів у 90-тих роках. Вона сягала 75-85%. У Законі “Про бюджетну систему Української РСР”, прийнятому в 1990 році, були визначені види надходжень, що зараховувались за нормативами до місцевих бюджетів. У законодавчому акті також зазначалось, що розміри відрахувань від цих доходів до місцевих бюджетів встановлюються згідно із соціально-економічними нормативами бюджетної забезпеченості населення території і станом місцевих джерел доходів.

Згідно із Законом України “Про бюджетну систему України” в редакції 1995 року окремі доходи стали до певної міри закріпленими і регулюючими одночасно. Поняття регулюючих доходів у Законі України “Про Державний бюджет України на 1998 рік” не використовувалося; доходи між державним бюджетом і місцевими бюджетами не розподілялися за допомогою такого інструмента, як нормативи відрахувань від регулюючих доходів. Проте така практика усе ще зберігалася в 1998 році у відносинах між місцевими бюджетами.

Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятим у травні 1997 року, визначалися норми, згідно з якими в дохідній частині місцевого бюджету окремо виділялися доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім того, запроваджувалось положення, згідно з яким місцевий бюджет поділявся на поточний бюджет і бюджет розвитку; доходи бюджету розвитку формувались за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також за рахунок інвестиційних субсидій з інших бюджетів. Бюджетним кодексом України термін “регулюючі доходи” не визначається, не встановлюється їх перелік і не розраховуються нормативи відрахувань. В умовах демократії органам місцевої влади надано більші фінансові можливості вирішення завдань, що спрямовані на соціально-економічний розвиток відповідних територій та зменшення кількості дотаційних бюджетів. У зв'язку з цим практику формування регулюючих доходів доцільно певним чином відновити [16, c.135].

Варто відмітити, що законодавче врегулювання питання регулюючих доходів дозволить спростити механізм формування дохідної частини місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування. Міжбюджетні трансферти, надані з державного бюджету, займатимуть значно меншу питому вагу в загальній структурі доходів. У період ринкової трансформації національної економіки доходи місцевих бюджетів як джерело формування фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, виступає важливим інструментом регулювання економічних і соціальних процесів, що відбуваються на рівні всіх адміністративно-територіальних одиниць і в державі загалом. Важливим кроком у цьому напрямку є проведення комплексу заходів щодо забезпечення повного та своєчасного формування доходів місцевих бюджетів, аналізу та здійснення контролю над цим процесом. Одним із основних засобів реалізації державної політики щодо зменшення відмінностей у рівнях розвитку регіонів і створення однакових умов життєдіяльності усім членам суспільства є місцеві бюджети. Саме місцевим бюджетам -- важливій формі впливу місцевого самоврядування на соціально-економічні процеси в державі -- належить одне з центральних місць у механізмі державного регулювання економічного і соціального розвитку суспільства, забезпечення фінансової стабільності в державі, розвитку демократії та підвищення життєвого рівня населення. Цілеспрямований вплив місцевого самоврядування на формування суспільних відносин можливий лише за достатнього обсягу фінансових ресурсів у їхньому розпорядженні. Для цього згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції самостійно розробляють, затверджують і виконують місцеві бюджети. Це дає можливість більш економно і раціонально використовувати мобілізовані фінансові ресурси [14, c.189] .

Згідно із ст. 64--69 Бюджетного кодексу України до доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, включаються такі податки і збори (обовґязкові платежі):

-- прибутковий податок із громадян у частині, визначеній Бюджетним кодексом;

-- державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

-- плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

-- плата за державну реєстрацію субґєктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

-- плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів -- автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

--надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

--єдиний податок для субґєктів малого підприємництва у частині, Що належить відповідним бюджетам.

Зазначені вище податки і збори (обовґязкові платежі) створюють кошик доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів[14, c.190] .

До доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст. До доходів бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст. До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх обґєднань зараховується 25% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території. Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок таких надходжень:

25% прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

25% плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим і відповідної області;

плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікатів, що видаються Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, формуються за рахунок таких надходжень:

50% прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх обґєднань;

15% плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх обґєднань;

плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікатів, що видаються районними державними адміністраціями;

плати за державну реєстрацію субґєктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;

надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями [15, c.97].

Надходження бюджету Автономної Республіки Крим і бюджетів міст Києва і Севастополя формуються в порядку, встановленому Бюджетним кодексом, із урахуванням Законів України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим», «Про столицю України -- місто-герой Київ» і закону, що визначає особливий статус міста Севастополя. Склад доходів бюджетів районів у містах (у разі їх створення) визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районним радам у містах. До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать такі надходження:

--місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

--100% плати за землю -- для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75% плати за землю -- для бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим і міст обласного значення; 60% плати за землю -- для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх обґєднань;

-- податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

-- надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

-- податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

-- надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

-- плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

-- кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

-- фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

-- плата за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності;

-- надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

-- плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених Бюджатним кодексом;

-- гранти та дарунки у грошовій оцінці;

-- власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;

-- податок на прибуток підприємств комунальної власності;

-- платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

-- інші надходження, передбачені законом.

Структура доходів місцевих бюджетів подається у табл. 8.2.

Основним джерелом доходів місцевих бюджетів мають бути місцеві податки і збори. Водночас дослідження вітчизняних вчених, зокрема О.П.Кириленко, показують, що питома вага місцевих податків і зборів у сукупних доходах місцевих бюджетів становить 3-4%. Із усіх видів місцевих податків і зборів понад 3/4 усіх надходжень до місцевих бюджетів забезпечують два з них: комунальний податок та ринковий збір. Кошти від надходження інших чотирьох місцевих зборів практично не надходять останніми роками (збір за участь у бігах на іподромі; збір за виграш у бігах на іподромі; збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за право проведення кіно- і телезйомок). Питома вага наступних місцевих зборів (збір за видачу ордера на квартиру, курортний збір, збір за право використання місцевої символіки, збір з власників собак) не перевищує 1 % у загальних надходженнях від місцевого оподаткування.

Розширення функцій органів місцевого самоврядування і делегування їм окремих повноважень органів державної влади, що відбулося протягом останніх років, не супроводжувалося відповідним збільшенням місцевих бюджетів і передачею джерел доходів, достатніх для виконання поставлених перед ними завдань. Відсутність міцної фінансової бази, малі розміри власних доходів, залежність від надходжень загальнодержавних податків та бюджетних трансфертів знижує ефективність діяльності органів місцевого самоврядування. Тому однією з найважливіших умов повноцінної діяльності місцевого самоврядування є забезпечення його фінансової незалежності шляхом зміцнення фінансової бази[15, c.101] .

3. Місцеве фінансове планування

Планування місцевих бюджетів здійснюється за допомогою таких методів:

Нормативний.

Розрахунково-аналітичний.

Балансовий.

Оптимізації планових рішень.

Економіко-математичного моделювання.

Зміст нормативного метода полягає в тому, що на базі заздалегідь установлених норм та техніко-економічних нормативів розраховується потреба господарюючого суб'єкта у фінансових ресурсах та їх джерелах.

Норма (лат. norma) -- міра, якась середня величина. Норматив (лат. normatio -- упорядкування) визначає технічний, економічний та т. п. показники норми відповідності, з якими виконується якась програма.

Зміст розрахунково-аналітичного методу планування полягає в тому, що за базовий індекс приймаються зміни цього індексу в запланованому періоді, а потім розраховується планова величина його показника.

Балансовий метод планування фінансових показників полягає в тому, що шляхом побудови балансу досягається взаємоув'язка наявних фінансових ресурсів та фактичної потреби в них.

За допомогою методу оптимізації планових рішень розробляють декілька варіантів планових показників, з яких вибирають найоптимальніший варіант.

Застосування методу економіко-математичного моделювання дає змогу дослідити кількісне відображення взаємозв'язків між фінансовими показниками та чинниками, які впливають на величину цього показника [18, c.252] .

Виступаючи комплексом складних і різноманітних видів планової діяльності, бюджетне планування на всіх рівнях його виконання використовує відповідні методи. Найширшого застосування набули такі методи: метод економічного аналізу, метод екстраполяції (коефіцієнтів), нормативний метод, балансовий метод та предметно-цільовий метод. Вихідним у бюджетному плануванні є метод економічного аналізу. З його допомогою шляхом зіставлення планових показників з фактичними визначається рівень виконання бюджетних показників за попередній період. У процесі аналізу даних минулого періоду виявляються причини неповноти акумуляції грошових коштів до бюджету, визначається рівень ефективності використання бюджетних коштів.

Метод екстраполяції полягає у визначенні бюджетних показників на основі виявленої стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників відбувається на основі досягнутого у попередньому періоді розвитку і його коригуванні на відносно стійкі темпи зростання за встановленими коефіцієнтами. Цей метод застосовується і у сучасному бюджетному плануванні. Його головний недолік полягає у перенесені минулих тенденцій на майбутнє і, крім того, він не стимулює виявлення резервів та не сприяє економії бюджетних коштів.

Досконалішим вважається нормативний метод бюджетного планування. Його суть полягає в тому, що планові бюджетні показники розраховуються на основі встановлених прогресивних норм і фінансово-бюджетних нормативів. Нормативний метод бюджетного планування може стати достатньо ефективним, якщо норми відповідатимуть таким вимогам:

- мають бути науково обґрунтованими;

- мають бути прогресивними, тобто орієнтуватися на передовий досвід;

- мають бути відносно стабільними визначений тривалий час.

Нормативний метод бюджетного планування потрібно застосовувати в усіх ланках бюджетної системи. При цьому його застосування має відбуватися на єдиному методологічному підході щодо формування норм і нормативів незалежно від рівня управління[18, c.257] .

У процесі бюджетного планування широко застосовується балансовий метод. Із застосуванням цього методу досягається рівність між доходами і видатками бюджету кожної ланки бюджетної системи та узгоджуються фінансові ресурси з їх потребою. З його допомогою встановлюються необхідні пропорції в розподілі бюджетних коштів міждержавним бюджетом та місцевими бюджетами.

Роль балансового методу в сучасних умовах значно зросла. Ринкова економіка характеризується досить високою динамічністю складових національного господарства і соціального розвитку. Останнє потребує комплексного підходу до планування фінансових ресурсів і напрямків їх використання. Для забезпечення такої комплексності необхідно не лише підвищити наукову обґрунтованість планових завдань, а й забезпечити збалансування, узгодженість та увґязку різноманітних показників в єдине ціле. Конкретне призначення балансового методу полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами і витратами на всіх рівнях бюджетного планування та вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб. Тому балансовий метод, який дає можливість узгодити фінансові ресурси Держави з їх потребою, зайняв центральне місце в усій роботі з бюджетного планування.

Подальше удосконалення бюджетного планування безпосередньо повґязане з програмно-цільовим методом. Особливість програмно-цільового методу полягає у формуванні бюджету за програмами, зосередженні на результатах, стратегічному підході у плануванні, посиленні відповідальності при виконанні програм, обґрунтованості та аналізі прийнятих бюджетних рішень, прозорості у витрачанні бюджетних коштів. В основу бюджетно-цільового методу складання бюджетів покладено бюджетні програми, визначення яких дається у Бюджетному кодексі України: «Бюджетна програма - систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій». Бюджет за програмами спрямовується на досягнення конкретної мети і дає чітке розуміння державним органам та громадськості цільової спрямованості бюджетних коштів та забезпечує прозорість бюджету[14, c.232] .

Програмно-цільовий метод бюджетного планування застосовується при формуванні Державного і місцевих бюджетів України починаючи з 2002 р.

Застосування програмно-цільового методу бюджетного планування сприятиме успішному вирішенню завдань з мобілізації фінансових ресурсів до бюджету і забезпеченню безперервного фінансування соціально-економічного розвитку суспільства.

Ефективний бюджетний процес передбачає здійснення середньострокового планування згідно зі встановленими пріоритетами, завданнями бюджетної політики та наявними ресурсами.

Бюджетний процес - регламентована нормами діяльність,пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів,їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджету.

Середньострокове планування забезпечує формат для ефективного управління доходами та видатками бюджету, а також реалізацію стратегічних напрямків розвитку відповідного регіону.

Першим кроком у здійсненні середньострокового планування є оцінка наявних ресурсів з урахуванням макроекономічних тенденцій (тобто інфляції, мінімальної заробітної плати тощо).

З цим пов'язана розробка різних варіантів середньострокового прогнозування доходів та вибір найкращого сценарію на основі прогнозу головних макроекономічних показників (1). Як правило, планування на середньострокову перспективу здійснюють на 3;5 років і переглядають щороку, приводячи у відповідність з напрямами бюджетної політики, які можуть змінюватися з року в рік.

Бюджетний процес передбачає також аналіз бюджетної політики минулого періоду (2). Надалі (3) визначають головні напрями та аспекти бюджетної політики на наступний бюджетний період. На цьому етапі з'ясовують потреби у фінансових ресурсах та оцінюють наявні ресурси, тобто надходження до місцевого бюджету з усіх передбачених законодавством джерел.

Визначення головних цілей бюджетної політики на третьому етапі надає бюджетним установам інформацію стосовно пріоритетів і є основою для планування поточних ви; датків бюджету та формування бюджету капіталовкладень на наступний бюджетний рік (4). Бюджет виконують відповідно до затверджених планових показників (5).

Шляхом збору інформації про видаткову та доходну частини бюджету проводять постійний моніторинг його виконання, здійснюють контроль за відповідністю фактичних показників плановим (6).

Частиною ефективного бюджетного процесу та важливими факторами для формування показників проекту бюджету на наступний рік є аудит та оцінка. Інформація, вміщена у звітах про фактичні результати діяльності та видатки, є дуже важливою для підготовки проекту бюджету на наступний рік. Вона дозволяє проводити аналіз та допомагає оцінювати ефективність бюджету (7).

Застосування середньострокового бюджетного планування надасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами [13, c.85].

4. Економічна сутність та об'єкти комунальної власності

Для докладнішого висвітлення цієї проблематики зупинимось на питаннях конституційної історії комунальної власності.

Якщо проводити генезис минулого, то досліджувана форма публічної власності з'являється на українських землях наприкінці ХІХ ст. у період їх входження до складу двох імперій - Австро-Угорської та Російської. Існування особливої комунальної власності територіальних громад підтверджували й акти Української Центральної Ради та інших вищих органів державної влади періоду національно-визвольної боротьби 1917-1921 рр.

З перемогою радянської влади на більшій території України (1920-1921) комунальна власність, як і місцеве самоврядування, були скасовані, а сама власність передана у власність радянської держави. У пострадянський період термін "комунальна власність" вперше з'явився в Законі України "Про власність", прийнятому Верховною Радою України 26 березня 1991 р. Відповідно до ст.31 цього закону, в Україні поряд із загальнодержавною власністю з'явилась і державна комунальна власність як власність окремих адміністративно - територіальних одиниць. Фактично назва "державна комунальна власність" відображала нерозмежованість об'єктів державної і власне комунальної власності, яка існує, певною мірою й понині [5, с.25].

Суб'єктами права державної комунальної власності було визначено адміністративно-територіальні одиниці, в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських Рад народних депутатів. Закон не визначив вичерпного переліку об'єктів права державної комунальної власності, а тільки зазначав, що таким може бути, крім переліченого у законі, й інше майно, необхідне для забезпечення економічного та соціального розвитку відповідної території. На виконання закону “Про власність” Кабінет Міністрів України 5 листопада 1991 р. ухвалив постанову “Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно - територіальних одиниць (комунальною власністю)” [6].

Майно, яке перебувало на той час у загальнодержавній власності, передавалось у державну комунальну власність. Однак, воно передавалось областям, а вже області (в особі виконавчих комітетів обласних Рад народних депутатів), відповідно до п.3 даної постанови, розмежовували майно між власністю областей, міст Києва та Севастополя, міст обласного підпорядкування, районів міст Києва та Севастополя за участю виконкомів нижчестоящих Рад народних депутатів. Тобто, безпосередньо області визначали, яке майно відноситься до їхньої власності, а яке передавалось ними на нижчий рівень адміністративно0територіального поділу [7, с. 1].

Така політика держави у галузі формування комунальної власності привела до того, що низові адміністративнотериторіальні одиниці - села, селища і міста були поставлені у залежність від областей і фактично відповідала традиційній (номенклатурній) моделі місцевого самоврядування, що поступово складалась. Конституція України 1996 р. уточнила форми власності в державі: вона визнала комунальну власність як самостійну і незалежну від держави форму публічної власності. Про це йдеться у ст. 41 Конституції. Відтак значною мірою втратив юридичну силу закон "Про власність". Регулювання відносин власності закріплене в Конституції України, яка визначила коло об'єктів і суб'єктів права власності (статті 13, 41, 142, 143), рівність усіх суб'єктів права власності (стаття 13), гарантії права власності й обов'язки власників (статті 13, 41) та встановила, що правовий режим власності має визначатися виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92) [1]. Отже, комунальна власність не входить до складу державної, є самостійним об'єктом права власності, управління якою здійснює безпосередньо територіальна громада або створені нею органи.

...