Принципы государственного регулирования естественных монополий

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Становление рыночной экономики в России имеет дело с монополизмом особого рода, который сформировался в нерыночной среде. Этот монополизм, по своему происхождению существенно отличается от монопольных отношений, возникших из концентрации и централизации капиталов в процессе конкуренции. В нашей стране монополизм сложился в результате огосударствления экономики в условиях командно-административной системы управления. В отличие от рыночных монополий в западной экономике российские, так называемые административные или ведомственные монополии создавались по приказу. Управленческая и организационная монополия сопровождалась концентрацией власти на всех уровнях и функциональных направлениях централизованного планирования и управления /1/.

В условиях, когда отсутствовали рыночные принципы управления и распределения ресурсов, централизованное использование инвестиций привело к формированию своего рода технологического монополизма. Подавляющая часть хозяйственных связей складывалась директивным путем и носила не экономический, а детерминированный организационный и технологический характер. Для прежних хозяйственных связей традиционным являлся диктат производителей по отношению к потребителям на продуктовых, отраслевых и региональных рынках /2/.

Особенности государственной организации хозяйства и значительная доля сырьевых отраслей обусловили появление естественных монополий. В силу известных определенных обстоятельств, прежде всего невозможности проведения политики форсированного разгосударствления этих отраслей производства и производственной инфраструктуры и усиления сырьевой направленности российской экономики, роль и значение этого вида монополий достаточно весомы. В соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» под ними понимается такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (издержки производства на единицу товара снижаются по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами. В результате спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в значительно меньшей степени зависит от изменения цены на эти товары, чем спрос на другие виды товаров.

К субъектам естественных монополий в законе отнесены: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Группа отраслей топливно-энергетического комплекса характеризуется высокой капиталоемкостью, довольно длительными сроками окупаемости инвестиций, продолжительным, непрерывным, многоступенчатым технологическим циклом производства и реализации. Эти особенности обусловливают барьеры выхода на рынок, связанные, прежде всего, с такими большими размерами капиталовложений, которые могут себе позволить только консолидированные инвесторы с привлечением государственных (российских или зарубежных) и международных финансовых источников. Другой особенностью, служащей препятствием для входа новых субъектов на рынки ТЭК, является жесткое поведение уже функционирующих на рынке вертикально интегрированных структур, затрудняющих новым хозяйствующим субъектам доступ к ресурсам и источникам сырья.

Группа отраслей транспортного комплекса характеризуется более низким уровнем барьеров входа на рынок, а, следовательно, большей степенью развития конкурентной среды, поскольку возможно переключение спроса услуг с одного вида транспорта на другой. В транспортном комплексе барьеры входа на рынок дифференцированы: они могут быть легко преодолимы, например, практически сложилась конкурентная среда на рынке услуг автотранспорта, либо их снятие полностью нецелесообразно (услуги железнодорожного транспорта).

Государственная политика в отношении регулирования деятельности субъектов естественных монополий должна включать два основных направления. Первое из них состоит в совершенствовании государственного ценового регулирования продукции и услуг естественных, монополий, которое основывается на следующих принципах: рационализация издержек производства и обращения; поэтапное уменьшение перекрестного субсидирования на основе выравнивания тарифов по регионам и контингентом потребителей (недискриминационное ценовое регулирование); сокращение ценового льготирования отдельных хозяйствующих субъектов и групп хозяйствующих субъектов; дальнейшая дифференциация цен (тарифов), в наибольшей степени отражающая различие издержек при реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) в определенные периоды (время суток, сезон) с целью обеспечения более равномерного спроса потребителей и загрузка производственных мощностей. Второе направление государственной политики состоит в проведении реструктуризации субъектов естественных монополий путем разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности. Здесь необходимо предусмотреть меры по усилению государственного контроля на основе обеспечения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, в том числе инвестиционной.

Задача состоит в недопущении необоснованного увеличения издержек, цен (тарифов) на продукцию и услуги, производимые (реализуемые) в режиме естественно-монопольного состояния рынка.

В настоящее время остаются неурегулированными в законодательном порядке две весьма важные сферы: во-первых, деятельность субъектов локальных естественных монополий, и, во-вторых, ценообразование в высококонцентрированных отраслях. Что касается локальных естественных монополий, то они как состояние рынка характерны, прежде всего, для системы жилищно-коммунального хозяйства (водоснабжение, канализация и др.). Такими видами деятельности должен быть дополнен перечень естественных монополий в Законе «О естественных монополиях». В то же время, следует иметь в виду, что подавляющее большинство из них находится в ведении органов местного самоуправления, поэтому в федеральном законодательстве могут быть сформулированы только общие (единые) принципы ценового регулирования. Непосредственная работа по ценовому регулированию должна осуществляться на местах, что потребует усиления контроля со стороны антимонопольных органов. Естественные монополии федерального характера или высококонцентрированные производства характеризуются тем, что их существование обусловлено либо природными, либо организационно-технологическими причинами. Несмотря на отсутствие сколько-нибудь существенной импортозависимости таких отраслей, наблюдается тенденция значительного повышения цен именно на таких рынках, хотя осуществляется политика сдерживания цен (тарифов) на поставку электроэнергии, услуги железнодорожного транспорта, услуги общедоступной электросвязи. Государственное регулирование деятельности естественных монополий в целом должно осуществляться с учетом зарубежного опыта и современных особенностей развития российской экономики /3/.

Монопольная организация рынков, на которых они доминируют, вызвана рядом причин, прежде всего технологических. Отличительной особенностью естественных монополий является наличие сетевых структур, таких, как трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии энергопередач, железнодорожные пути и т.д. В этих отраслях, как правило, высокие постоянные издержки, что дает возможность экономии на масштабах, т.е. на снижении удельных издержек (на единицу продукции) по мере роста, объемов производства.

Это обстоятельство во многом определяет эффективность сосредоточения выпуска продукции, выполнения работ и оказания услуг у одного производителя. Организовать здесь конкуренцию достаточно сложно, поскольку чрезвычайно высок уровень невозвратных издержек. Проложенные параллельные железные дороги, телефонные линии связи и т.п. с самого начала будут иметь весьма ограниченные рамки применения и не могут быть переориентированы на другие рынки. Могут быть только отдельные случаи, когда изменение технологии способно либо ослабить, либо подорвать естественную монополию. Так, например, развитие беспроводной спутниковой связи ликвидирует естественную монополию на проволочную связь, особенно междугородную /4/.

Как показывает опыт, существование естественной монополии может привести к злоупотреблению своим монопольным положением в форме завышения издержек и получения необоснованно высокой прибыли. Это нередко сводит на нет более высокую техническую эффективность и ставит в выигрышное положение единственного производителя. При этом такую экономическую ситуацию достаточно сложно проверить, поскольку реальная эффективность деятельности единственного производителя известна только ему самому, поэтому к естественной монополии добавляется монополия информации.

В связи с такой особой, социально-экономической значимостью отраслей естественных монополий и возможностью злоупотреблений ими монопольным положением во многих странах они были первоочередными объектами национализации. Например, в таких странах, как Великобритания и Франция предприятия одной отрасли (железные дороги, газовое хозяйство, телефонная связь и т.п.) были объединены в единые отраслевые государственные корпорации. В процессе регулирования их деятельности правительствами, использовались такие методы, как декретирование (прямое или косвенное) цен, инвестиций и т.п., а понесенные потери затем компенсировались за счет государственного бюджета.

Одной из основных причин национализации естественных монополий является то обстоятельство, что государство несет ответственность за ситуацию в них даже в том случае, если они находятся в частной собственности. Вместе с тем, очевидно, что национализация является не единственным и далеко не всегда эффективным методом решения проблемы контроля над деятельностью этих отраслей. Если в них большую долю занимают частные компании, то контроль может осуществляться либо в форме организации конкуренции за вход на рынок, либо путем регулирования их деятельности непосредственно на рынке.

Дискуссионной является проблема организации конкуренции за монопольный рынок в форме конкурса (аукциона), победитель которого приобретает исключительное право производства либо в масштабах страны, либо на локальном рынке. При достаточно большом числе участников конкурса за рынок и отсутствии сговора здоровое соперничество между ними может привести к устранению монопольных цен и соответствующей практики. Такая форма контроля над естественными монополиями имеет несомненные достоинства: сравнительная простота и раскрытие частной информации компаний-производителей, подчинение их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа, причем роль этого органа сводится до минимума. Вместе с тем все эти достоинства носят больше теоретический, чем практический характер.

Достаточно сложной, несмотря на кажущуюся простоту, является разработка конкретных условий и процедуры проведения конкурса, роль регулирующего органа и его воздействие на цели компании оказывается не меньше, чем при других формах регулирования. Это объясняется тем, что в его задачу входит формулирование условий и организация проведения конкурса, а также контроль за ходом выполнения заключенного на его основе контракта. Необходимо также учитывать, что эффективную конкуренцию за вход можно организовать далеко не на каждом монопольном рынке.

Ее ограничивают, в частности, большие издержки, связанные с участием в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству. Победитель конкурса обычно получает возможность осуществлять свою деятельность на правах аренды или концессии. Аренда является более распространенной, при этом активы (например, сети и т.п.) либо принадлежат государству в лице его центральных (федеральных) или местных органов власти, либо создаются за его счет, но содержатся и управляются частной компанией. При использовании варианта концессии частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных или заемных средств. Контракты заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Как правило, срок действия концессии устанавливается таким образом, чтобы была достигнута полная окупаемость вложений, после чего сеть может быть выкуплена государством либо муниципальными органами. Концессии обычно характерны для системы водоснабжения, организации железнодорожных перевозок, телефонной связи и: т.д. Конкуренция в борьбе за концессию обычно бывает меньше, чем за аренду, так как здесь участие в конкурсе обусловливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту.

В настоящее время необходимо использовать такой механизм регулирования деятельности естественных монополий, как организация биржевой торговли основными сырьевыми ресурсами. Биржевая торговля создает условия для преодоления закрытости внутреннего рынка, его разделения по регионам и предотвращения ценовых сговоров. В принципе доказать наличие картельных соглашения и тем более согласованных действий по установлению монопольных цен достаточно затруднительно, а попытки ввести картельные соглашения, заключаемые с участием органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, себя не оправдывают. Предприятия (либо их торговые посредники) в большинстве случаев такие соглашения не соблюдают.

Биржевая торговля под контролем государства позволит решить задачи саморегулирования ценообразования и сбалансированности спроса и предложения, упорядочить взаимоотношения хозяйствующих субъектов между собой, что будет способствовать вытеснению неконтролируемых перепродавцов, установлению цен на основе рыночных котировок. К преимуществам организации биржевой торговли необходимо отнести также то, что она может стимулировать привлечение инвестиций в реальный сектор экономики, в частности кредитных ресурсов под обеспечение фьючерсных и опционных контрактов. На биржах имеется возможность страховать (хеджировать) риски колебания цен на соответствующие товары для непосредственных поставщиков и потребителей.

Регулирование деятельности компаний и предприятий непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей может происходить в соответствии с двумя различными моделями. В основе первой из них лежит регулирование тарифов, в основе другой - регулирование нормы прибыли. Вообще, и в том, и в другом случае регулируется как тариф, так и норма прибыли, но в первом случае прибыльность косвенно задается через соотношение величин тарифа и величины ожидаемых издержек, а во втором - тариф устанавливается на базе фиксированного в известном смысле даже гарантированного уровня прибыльности /5/.

Практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли получила развитие после серии приватизации компаний естественных монополий в Великобритании, а в конце 80-х годов она стала применяться в США. С 1989г. Федеральная комиссия по связи (ФКС) регулирует на базе этого принципа тарифы услуг дальней связи компании АТТ. Суть данной модели состоит в установлении на согласованный срок такого метода расчета ежегодного тарифа, который включает дефлятор и так называемый фактор повышения производительности (X). Из общей суммы дохода на регулируемый сегмент рынка приходится определенная величина.

Для некоторых групп потребителей цены на услуги также регулируются. Метод подобного расчета включает ряд моментов: установление объекта регулирования; характер задания ценового ограничения (срок, абсолютная или относительная величина); определение X и, наконец, возможность переложить издержки.

В отношении объекта регулирования цен существуют два основных подхода. В отраслях, где имеется широкий спектр оказываемых услуг, регулируется тариф не каждого вида услуг, а их комбинация, т.е. «корзина». Такой подход упрощает как процедуру расчета, поскольку не надо исчислять фактические издержки на оказание каждого вида услуг, так и перекрестное субсидирование. Последняя возможность особенно важна в тех случаях, когда цены существенно отклоняются от относительных издержек, но их «оптимальные» уровни нельзя быстро установить из-за недостаточной информации по издержкам и спросу или же ограничений социального характера. Особую проблему представляет обоснование принципов агрегирования цен, входящих в «корзину» товаров и услуг, а также масштабов их относительных изменений. Учитывая хронический для современной экономики характер инфляции, фиксирование абсолютной величины цены (тарифа) нецелесообразно как с точки зрения потребителей, так и с точки зрения производителей. Отсюда следует, что по возможности тариф должен устанавливаться не в абсолютных, а в относительных величинах. В принципе возможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должны учитываться при установлении величины X. Эта величина определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибыли от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности, а также потребностей в инвестициях.

Рассмотренная модель регулирования деятельности естественных монополий имеет ряд несомненных достоинств: уровень цен как наиболее важный для потребителя параметр находится в центре внимания; обеспечивается прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; упрощается процесс регулирования деятельности компаний. Компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданному методу, а регулирующий орган не должен участвовать в рутинных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы. Производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром X. В то же время высказываются соображения, что при такой модели регулирования усиливается вероятность недоинвестирования. Возможность колебаний нормы прибыли в данном случае значительно больше, чем при модели, устанавливающей допустимую норму прибыли. В связи с этим некоторые экономисты высказывают мнение, что в периоды, когда прибыль высока, у регулирующего органа может возникнуть соблазн ужесточить тарифы, а в периоды снижения спроса и низкой прибыли, наоборот, ослабить их. Учитывая тот факт, что прибыль связана с инвестициями и что возможные действия регулирующих органов известны производителю, последний может ограничивать инвестиции с тем, чтобы избежать частичного изъятия прибыли. Нужно также иметь в виду, что стимулирующий эффект такого регулирования относительно велик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но по мере приближения момента пересмотра снижается до нуля. Иначе говоря, по мере приближения времени пересмотра у компании появляются основания для занижения результатов своей деятельности, чтобы добиться установления для себя «щадящего» режима ценообразования.

Другая модель регулирования деятельности естественной монополии - регулирование через ограничение нормы прибыли осуществляется на основе надбавки на издержки. Наибольшее распространение эта модель получила в США, где компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в определенных пределах. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов. Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать несправедливой дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду услуги или товара, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производства, объемов продаж, величине прямых издержек, получаемой прибыли и т.п. Установленный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, когда норма прибыли становится недостаточной. При этом компании должны получить разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на их снижение /6/.

Процедура определения тарифа включает три этапа:

- выявление текущих издержек;

- инвестиции;

- задание нормы прибыли на инвестиции.

Определение текущих издержек должно производиться по единой методике, обязательной для всех компаний. Оценка инвестиций представляет собой достаточно сложный элемент в данной модели регулирования. Известно, что капитальные вложения можно оценивать по-разному: в ценах приобретения (за вычетом амортизации); в ценах восстановления оборудования; в ценах восстановления товаров и услуг, а не оборудования, на котором производятся эти товары и услуги. На практике регулирующие органы обычно отдают предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости достаточно затруднительно.

Для определения допустимой прибыли применяются экспертные методы. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска, что и на предприятиях конкурентных отраслей. При расчете величин допустимой нормы прибыли необходимо решить ряд вопросов: что должно быть принято за цену капитала - цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина; как при расчете прибыли должны учитываться налоги - фактически уплаченные или начисленные к уплате?

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Главный аргумент в пользу такой модели регулирования состоит в том, что она позволяет защитить и потребителей и производителей, гарантируя при этом оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату товаров и услуг. Иными словами, создаются препятствия для масштабных и наиболее очевидных злоупотреблений монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибыли. С другой стороны, высказывается мнение, что данная модель поощряет затратное ценообразование, т.е. установление тарифа на базе фактических издержек и позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулирования по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в ослаблении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разным уровнем конкуренции) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения спектра услуг. При определенных условиях, когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, появляется стимул для сверхинвестирования. В последние годы сфера применения этой модели значительно сузилась /7/. Как убедительно свидетельствует хозяйственная практика, формальный перенос различных экономических методов, в том числе государственного регулирования, из одной социально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата. Это объясняется тем, что регулирование осуществляется в различных и неповторимых условиях. Поэтому необходимо критическое переосмысление и адаптация этого опыта применительно к специфике экономической ситуации в Российской Федерации.

Деятельность естественных монополий в России тесно коррелирована с государственными закупками, доля которых составляет более 40% расходной части бюджета. Если механизм закупочной деятельности в мировой практике достаточно совершенен, то в России цивилизованный механизм конкурсных закупок только формируется. В связи с отсутствием достаточного опыта, неурегулированностью нормативных и организационных вопросов, реализация государственных закупок через конкурсную систему пока не совершенна, что не позволяет добиться их максимальной эффективности.

Также не внесена ясность с государственным регулированием деятельности естественных монополий. В стране сегодня отсутствует единая методологическая база по решению проблемы контроля за деятельностью естественных монополий. В 2002г. Государственная Дума уже рассматривала и одобрила в первом чтении закон о государственном регулировании тарифов на услуги естественных монополий. Однако осенью 2004г., когда предполагалось, что законопроект будет вынесен на второе чтение, его сняли с дальнейшего рассмотрения в связи с отсутствием консенсуса по его основным принципиальным положениям: перечню естественных монополий и условию об установке тарифов до утверждения федерального бюджета на следующий год без права их изменения в течение года. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единая законодательная база в сфере закупок для государственных нужд, действует ряд противоречащих друг другу нормативных актов, регламентирующих обязательность конкурсных закупок на всех уровнях власти, а также субъектов естественных монополий. На уровне субъектов Российской Федерации сформировалась отдельная система законодательства о закупках.

В стране длительное время действовала двухуровневая модель регулирования тарифов на услуги естественных монополий в отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК России), образованная Указом Президента Российской Федерации от 29 ноября 1995г. № 1194 «О Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации», до недавнего времени являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» регулирование деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, а также государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации».

Таким образом, тарифы на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электроэнергии (мощности) регулировались ФЭК, а на региональном уровне - региональными энергетическими комиссиями (РЭК) субъектов Российской Федерации.

В системе железнодорожного транспорта функции регулирования и полномочия были распределены между Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерством путей сообщения. В последующем на железной дороге был осуществлен переход от антимонопольного регулирования тарифов к государственному регулированию, осуществляемому ФЭК. Тарифы на услуги водного транспорта внутри России (каботаж) регулировались Министерством транспорта /8/.

Локальные монополии (коммунальные платежи, водоснабжение, муниципальный транспорт, эвакуация и переработка отходов) регулировались муниципальными или региональными органами исполнительной власти субъектов федерации с учетом решений, принимаемых местными законодательными органами.

Таким образом, длительное время в стране отсутствовал единый скоординированный подход к решению проблемы контроля за деятельностью естественных монополий, тем более отсутствовала единая методологическая база. Сложившаяся в стране система регулирования явно неэффективна. Так, рост стоимости топлива для генерирующих станций, в свою очередь, обусловливает рост тарифов на электроэнергию, это неизбежно влияет на уровень затрат в отрасли железнодорожного транспорта, а все вместе взятое приводит к новому витку инфляции.

В настоящее время Минэкономразвития России, как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации осуществлять контроль за конкурсным размещением заказов на поставки продукции для государственных нужд, и уполномоченный Президентом России обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие страны, взяло на себя функции методологического обоснования форм, и методов государственного управления в условиях трансформации экономической системы, в том числе и государственного регулирования деятельности естественных монополий.

В целях сдерживания инфляционных процессов в экономике и соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий правительством принято решение на проведение более жесткой политики по сдерживанию роста регулируемых тарифов на продукцию естественных монополий в целом и для населения. Предполагается, что в рамках Минэкономразвития России проблему контроля за деятельностью естественных монополий будут решать Федеральное агентство по тарифам (бывшая ФЭК) и общественная некоммерческая организация - Ассоциация содействия развитию системы конкурсных закупок.

Несомненно, для того чтобы сдержать и (или) взять под контроль динамику раскручивания инфляции, необходима единая скоординированная политика регулирования ценовых показателей на услуги естественных монополий. В связи с этим, представляется более эффективным решением создание вертикально интегрированной иерархически выстроенной в рамках государства системы регулирования, предполагающей неукоснительное соблюдение решений федерального органа субъектами Российской Федерации. Для выполнения этих задач предлагается создать Федеральную комиссию Российской Федерации по регулированию естественных монополий (ФКР). Предполагается, что такая комиссия, являющаяся коллегиальным органом, может обеспечить максимальную гласность и прозрачность сбалансированных решений по вопросам регулирования деятельности естественных монополий с учетом требований соблюдения экономических интересов и законных прав потребителей их услуг.

Как показывает международный опыт, министерская структура, которой является Минэкономразвития России, для этих целей значительно менее пригодна. При формировании ФКР важно учесть реальный опыт регулирования естественных монополий, который накоплен, например, в таком стратегически важном секторе экономики как ТЭК. Главную задачу ФКР - создание условий для эффективного функционирования субъектов естественных монополий - возможно реализовать лишь на основе обеспечения подлинной независимости регулирующего органа исполнительной власти от различных видов лоббирования политических и коммерческих структур и, естественно, от влияния со стороны субъектов регулирования. Такая независимость гарантируется соблюдением принципов коллегиальности принятия решений и обеспечивается высоким статусом ФКР, председатель которой должен назначаться Президентом России, а его заместители и члены правления - правительством Российской Федерации. Предметом регулирования ФКР на федеральном и региональном уровнях будут являться услуги естественных монополий, регламентированные Федеральным законом «О естественных монополиях», а также виды деятельности, обладающие конкурентным потенциалом, но не выделенные на данном этапе из структуры субъектов регулирования. Регулирование естественных монополий на региональном уровне будет осуществляться региональными структурными подразделениями ФКР, что позволит намного повысить эффективность и скоординированность принимаемых решений.

Таким образом, регулирование деятельности естественных монополий будет способствовать обеспечению добросовестной конкуренции, защите прав потребителей и устранению ценовых диспропорций, угнетающих экономический рост.

экономический рост монополия тарифный

Регулирование естественных монополий

Естественными монополиями являются организации (коммерческие и некоммерческие), производящие (реализующие) товары (услуги), удовлетворение спроса на которые эффективно при отсутствии конкуренции ввиду технологических особенностей производства, и товары, имеющие устойчивый спрос при значительном изменении цены из-за невозможности полной замены их другими товарами. Создание конкурентной среды на рынке в условиях естественной монополии невозможно или экономически неэффективно при достигнутом уровне развития науки и техники. В естественных монополиях объем спроса и предложения в решающей степени задается технологией, а оборудование и другие элементы производственного цикла сложно серийно производить, дублировать. Таковыми являются энергетика, ряд видов транспорта, связь, водоснабжение и др.

Предприятия естественной монополии при отсутствии регулирования превращаются в олигополии, сокращают объемы производства, устанавливают монопольные цены, что вызывает рост цен и в смежных отраслях. Поэтому в естественных монополиях методы регулирования выходят за пределы традиционного антимонопольного законодательства.

Естественные монополии обязаны обслуживать всех клиентов без дискриминации, представлять в органы исполнительной власти сведения, которые для других предприятий являются коммерческой тайной. Тарифы на продукцию (услуги) регулируются государством и допускается субсидирование из бюджета. Предприятия естественных монополий не могут ликвидироваться без разрешения государственных органов. Исполнительная власть отвечает за функционирование отраслей естественных монополий перед представительной властью.

Наиболее радикальной формой регулирования естественных монополий является передача предприятий в государственную собственность, создание для управления естественными монополиями специальных государственных органов, осуществляющих прямой контроль для обеспечения баланса интересов производителей и потребителей.

В России регулирование естественных монополий осуществляют прежде всего МАП России и Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК России). МАП России подконтрольны организации транспорта, связи, в том числе 63 аэропорта федерального значения, 27 крупных и 15 особо крупных морских портов, 39 крупных речных портов, 17 управлений железных дорог, 800 транспортных терминалов, 2700 операторов связи. Нормативной базой регулирования служат законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте», указ Президента РФ «О некоторых мерах по регулированию естественных монополий» (от 28 февраля 1995 г. № 220). Для каждого вида естественной монополии действует своя схема регулирования.

Основным объектом регулирования в естественных монополиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги). В мировой практике государство либо запрещает монополистам иметь сверхдоходы, либо перераспределяет сверхприбыль в свою пользу, либо фиксирует договорной уровень цен и тарифов в интересах и производителей и потребителей.

В прежней системе цены на продукцию естественных монополий рассчитывались на основе калькуляции издержек, т.е. затратным методом, и. сознательно занижались. После либерализации экономики они быстро стали повышаться, вызвав резкое удорожание в обрабатывающих отраслях. Это привело к раскручиванию спирали неплатежей в промышленности, падению конкурентоспособности продукции на внутреннем рынке и экспансии зарубежных поставщиков. В настоящее время регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий приобрело общенациональное значение.

Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Регулируемые цены применяются всеми предприятиями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Для нейтрализации затратного механизма ценообразования контролируются издержки предприятий, вводится предельный уровень цен (тарифов) с параллельным ограничением отдельных статей затрат и пересмотром исходных нормируемых показателей.

МАЛ России и ФЭК России устанавливают цены (тарифы на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий исходя из обоснованных затрат на их производство с учетом:

налогов и других платежей;

стоимости основных производственных фондов;

потребности в инвестициях для воспроизводства;

амортизационных отчислений;

прогнозируемой прибыли;

удаленности потребителей от места производства продукции (услуг);

соответствия качества продукции (услуг) спросу потребителей;

государственных дотаций и других мер господдержки субъектов естественных монополий;

социальной значимости услуг;

темпов инфляции.

С участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти антимонопольные органы анализируют экономические результаты деятельности субъектов естественных монополий и представляют в Правительство РФ предложения о мерах по ограничению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги). Он не должен превышать индекс цен на промышленную продукцию.

Организации, нарушающие правовые нормы государственного регулирования цен (тарифов), несут ответственность: с них взыскивается вся сумма излишне полученной выручки и штраф в том же размере, а при повторном нарушении -- штраф в двойном размере.

Другим направлением государственного .регулирования естественных монополий является проведение их структурной перестройки. Она предусматривает, в частности, разделение регулируемых и нерегулируемых видов деятельности. В каждой монополии имеются сопутствующие производства, которые по существу монополиями не являются. Например, транспортировка газа является монопольным видом деятельности, а его добычу можно организовать на конкурентных началах.

Межведомственная комиссия по подготовке планов структурной реформы естественных монополий изучает функционирование федерального и региональных рынков продукции (услуг) предприятий (взаимодействие субъектов рынка, формирование тарифов и цен для различных потребителей, особенности контрактных отношений). Комиссия получает необходимые данные от федеральных органов исполнительной власти и организаций независимо от формы собственности и подчиненности. Предложения Комиссии по реформированию, требующие решений Правительства РФ, вносятся в установленном порядке.

МВФ и другие финансовые организации, кредитующие Россию, настаивают на своих рекомендациях, предусматривающих расчленения ведущих естественных монополий РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром». В электроэнергетике государству предложено регулировать только передающие сети, а генерирующие электростанции и распределяющие подразделения приватизировать. Это не отвечает государственным интересам России.

В комплекс мер регулирования входят определение состава потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию тем или иным субъектом естественной монополии, контроль за выполнением инвестиционных программ, использованием стабилизационных фондов, заключением некоторых видов сделок, стимулирование с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции и оказываемых услуг, а также удовлетворения спроса на них, учет затрат раздельно по монопольной и конкурентной деятельности. Субъекты естественных монополий осуществляют закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд.

Орган регулирования имеет полномочия направлять субъекту естественной монополии обязательные для исполнения предписания о заключении договоров с потребителями, внесении в них изменений. Эффективное регулирование естественных монополий достигается при обеспечении максимальной независимости контрольно-регулирующих органов, отсутствии лоббирования интересов монополистов в органах власти.

ФЭК России ведет Реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль (занятые оказанием услуг по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировкой газа по трубопроводам, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам). Включение субъекта естественной монополии в Реестр не зависит от его доли на рынке. Данный Реестр ведется отдельно от реестра, предусмотренного Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а также от реестра энергоснабжающих организаций.

Регулирование деятельности естественных монополий

Большинство чистых монополий представляют собой естественные монополии и поэтому подлежат общественному регулированию. Естественная монополия имеет место в отраслях газо-, водо- электроснабжения (похожее положение складывается и на рынках некоторых сельскохозяйственных продуктов, которые производятся на участках земли исключительного свойства -- чешское пиво, французское шампанское и т. п. Здесь также можно вести речь о естественных монополиях, потому что количество такой земли ограничено). Чаще всего в отраслях общественного потребления (коммунальное хозяйство) существует возможность злоупотребления со стороны естественных монополий, что может негативно сказаться на уровне жизни населения. В первую очередь речь идет о повышении тарифов и цен предприятиями-монополистами. Это приводит к росту издержек производства в других отраслях, а значит и к росту цен на другие товары. (Именно такую картину можно наблюдать в случае увеличения цен главными естественными монополисты и в России -- РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерством путей и сообщений.) Данные факты обуславливают необходимость государственного регулирования таких фирм со стороны специальных административных органов. Существует два возможных варианта действий государства в этом случае:

1. Установление государственной собственности на предприятия - естественные монополии, а следовательно, и государственных цен на их продукцию.

2. Государственное регулирование естественных монополий с помощью установления предельного уровня рентабельности или с помощью прямого ограничения уровня цен на продукцию естественных монополий. В развитых странах -- это основной путь борьбы с негативными сторонами деятельности естественных монополий.

При анализе вопросов регулирования деятельности естественных монополий посредством контроля за ценообразованием на естественно-монопольные товары будет небезынтересно рассмотреть теоретическую модель регулируемой монополии. Рассмотрим эту проблему на конкретном примере гипотетической естественной монополии, основные параметры которой будут характеризоваться положением графиков, представленных на рисунке. Монополия максимизирует прибыль в точке Е (MR = MC) при объеме производства Qopt и цене РА. В этом случае, как видно на графиках, цена не равна предельным издержкам, т. е. не выполняется требование эффективного распределения ресурсов в экономике. С точки зрения общества, это существенный недостаток, и его желательно исправить. Оптимальной была бы ситуация равенства цены и предельных издержек.

В нашем случае график спроса и график предельных издержек пересекаются в точке В, соответственно цена на данный продукт, которая бы устроила общество, составляет Рв. Если правительство установит на монопольный продукт предельный уровень цен в размере Рв, тогда график спроса будет выглядеть как ломаная линия РВВDx. Таким образом, государство искусственно вносит в экономику элемент, аналогичный чистой конкуренции, а следовательно, в точке В в этих условиях фирма-монополист будет максимизировать прибыль или минимизировать убытки (что происходит чаще). Подобная ситуация устраивает государство, а цена Рв получила название общественно-оптимальной цены. Однако в большинстве случаев эта цена не покрывает средних валовых издержек фирмы, и она несет убытки. Так как РB ниже минимального значения АТС, то фирма несет убытки при любом объеме производства, что в долгосрочном плане чревато банкротством.

Регулируемая монополия

Выход из этой ситуации может быть в следующем:

предоставление со стороны государства субсидий регулируемым естественным монополиям;

согласие на ценовую дискриминацию, которую могут осуществлять эти фирмы по отношению к потребителям; в этом случае график предельного дохода совпадет с графиком спроса на монопольный продукт;

чаще всего в реальной действительности этим фирмам дают возможность получать нормальную прибыль в ущерб эффективному использованию ресурсов; т. е. цена будет соответствовать значению АТС - Рс (проекция точки пересечения графиков АТС и Dx на ось ординат).

Перед государством в большинстве случаев стоит проблема, что предпочесть -- неэффективное распределение ресурсов или неэффективность функционирования отдельных фирм.

Регулирование деятельности естественных монополий и прозрачность тарифных решений (ФСТ РФ)

Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, отвечающим за реализацию той ценовой политики, которую определяет Правительство Российской Федерации, исходя из анализа социально-экономического положения, а также из принятых прогнозов социально-экономического развития страны на соответствующий период времени. Система государственного регулирования тарифов и цен естественных монополий опирается на сложную систему нормативных актов. При этом необходимо рассматривать деятельность Службы не только в правовой, экономической, но и в управленческой плоскостях.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по тарифам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. №332, Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Несмотря на то, что Федеральная служба по тарифам образована совсем недавно, государственные органы регулирования тарифов имеют свою историю. Федеральная служба по тарифам образована на основе Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, которая, в свою очередь, начала функционировать в 1992 году, еще в качестве межведомственного органа регулирования тарифов в электроэнергетике.

Но то, что ФСТ России берет свое начало от ФЭК России не значит, что за это время ничего не изменилось. В первую очередь, добавились новые функции регулирования.

В настоящее время Федеральная служба по тарифам регулирует тарифы и цены субъектов естественных монополий в следующих отраслях и направлениях:

- электроэнергетическая отрасль;

- газовая отрасль;

- транспортировка нефти и нефтепродуктов;

- железнодорожный транспорт;

-речные, морские порты и аэропорты;

- связь.

И это не полный перечень, а лишь самые основные направления деятельности из пятнадцати (отраслей и направлений, но отнюдь не утверждаемых тарифов).

Естественно, отрасли и направления регулирования развиты равномерно. Исторически, наибольшее внимание уделяется в Российской Федерации электроэнергетике и потому нормативная и методическая база по ее регулированию самая проработанная, хотя и требующая дальнейшей работы и внимания. При этом речь идет не только о нормативных актах, авторство которых принадлежит ФСТ России, но о самой нормативной системе государственного регулирования в Российской Федерации.

Можно привести следующий пример: постановлением Правительства Российской Федерации №109, утверждены Основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации. В этом отличие от железнодорожного транспорта, где не предусмотрено, что Правительство устанавливает подобные основы. Поэтому, когда чуть больше года назад было подготовлено решение, связанное с установлением основ ценообразования на перевозки железнодорожным транспортом, оно не было подписано: у Правительства просто нет предусмотренного Законом права устанавливать основы ценообразования в этой естественно-монопольной сфере деятельности. Такая же ситуация имеет место в регулировании, связанном с морскими портами (в речных портах подобное право имеется).

Таким образом, целый спектр вопросов на сегодняшний день не охвачен законодательством, потому что в отдельных точках еще существует правовой вакуум.

Федеральная служба по тарифам предпринимает серьезные меры по совершенствованию, доработке нормативной правовой системы. В план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на первую половину 2005 г. внесены предложения по внесению изменений в ряд нормативных правовых актов Российской Федерации. Их цель - «достроить» систему регулирования путем реализации некой ее классической схемы.

Это не означает, что ее нет, это означает, что надо производить ее "тонкую настройку".

Как уже говорилось выше, при проведении реструктуризации органов исполнительной власти Российской Федерации, ФЭК России преобразована, в Федеральную службу по тарифам. Ей переданы новые функции, связанные с регулированием, которые раньше были у других министерств и ведомств. В частности, у Министерства по антимонопольной политике - все, что связано с регулированием общедоступной электрической связи; у Минэкономразвития то, что ранее было связано с целым спектром отраслей, которое не совсем близки к населению: ряд других функций, которые фактически носят согласительный характер, по социально значимым товарам. Но изменился не только перечень функций ФСТ России. Изменения коснулись также, организационной структуры и механизма принятия решений.

В ФЭК России работали два правления - по ТЭК и транспорту, что было предусмотрено Законом о естественных монополиях; решения принимались только сотрудниками ФЭК России. В конце июня 2004 г. в Закон были внесены поправки, по которым орган регулирования принимает решение в порядке, определяемом Правительством РФ.

На переходный период сформировано одно правление по межведомственному принципу: три представителя ФСТ России (Руководитель и два заместителя), два от Минэкономразвития России, по одному от Минтранса России, Мининформсвязи России, Федеральной антимонопольной службы и Минпромэнерго России. Повестки заседаний формируются блоками: по ТЭКу, по связи, по транспорту. В зависимости от содержания блока участвуют те или иные представители от министерств и ведомств. Представители Минэконмразвития России и ФАС, как правило, участвует во всех заседаниях, которые, надо подчеркнуть особо, открыты и для потребителей, и для регулируемых организаций.

Такой порядок принятия решений на данный период вполне разумен.

Единственная проблема - организационная: члены правления имеют достаточно высокий статус и плотный график и не всегда получается соблюсти изначально запланированные временные параметры.