Принципы государственного регулирования естественных монополий

Участие регулируемых организаций и региональных регуляторов дает нам возможность уже непосредственно на правлении обсуждать самые разные, в том числе специфические вопросы, например, по методическим указаниям. Участники заседаний могут помочь избежать ошибок в подготовленных проектах решений, застраховать эти решения от того, что в дальнейшем их могут оспорить, например в суде.

Реформирование, таким образом, идет в русле вектора, намеченного Президентом России более трех лет тому назад. И ФСТ России по основным своим функциям является органом независимым, поскольку о деятельности органов госрегулирования можно говорить как об открытом, публичном процессе: решения принимаются не «под столом», а в ходе всестороннего обсуждения всех его заинтересованными сторонами. Открытые правления, не носят узко-межведомственный характер - на них могут высказаться и представители регулируемых организаций, и заинтересованные в рассмотрении вопроса лица.

Можно, конечно, закрыть от общества и субъектов регулирования процесс принятия решений и отдавать на выход только конечный документ. Но на сегодняшний день принята другая концепция, работает следующая логика: решения должны быть прозрачны, открыты, публичны.

Иногда можно услышать вопрос: Почему ФСТ России подчинена Правительству? И добавляется: в США дело обстоит по-другому, там соответствующий орган формируется законодателем, им же назначается руководитель, а служба тем самым становится независимой от других государственных органов. Она подотчетна президенту и законодательным органам, будучи независимой от правительства.

Да, за рубежом (хотя не везде) соответствующий орган не встроен в систему исполнительной власти.

Но и там исторически, исходя из уклада построения общества, соблюдается принцип, в соответствии с которым нельзя жить в стране и быть от нее независимым. Вопросы независимости любой ценой в значительной степени предстают надуманными, если говорится всего лишь о том, что только та или иная форма, а не содержание и не характер принимаемых решений, обеспечивает независимость.

Вопрос о независимости имеет смысл перевести в плоскость прозрачности, понятности, публичности, прогнозируемости - и обеспечить именно такую систему принятия решений, что и делает ФСТ России.

В действительности важно выстроить систему, в которой соблюдались бы вышеуказанные параметры, и в этом направлении уже сделан ряд конкретных шагов. С марта 2004 года принят ряд решений с целью оптимизации структуры ФСТ России. Если смотреть с момента подписания Положения о службе (30 июня) главой Правительства Российской Федерации и до утверждения состава Правления ФСТ России, как органа по принятию решений (26 июля), то за 3 месяца сделано немало.

Например, проведен конкурс на привлечение экспертных организаций для экспертизы тарифов электростанций-поставщиков электрической энергии на оптовый рынок. При установлении тарифов на поставку электроэнергии на оптовый рынок эти экспертные заключения будут учтены. На сегодняшний день ФСТ ушла от системы аккредитации экспертов (как было при ФЭК России). Основа процедуры отбора экспертных организаций в настоящее время - конкурс.

Одна из главных задач ФСТ России - выстроить понятную для всех систему принятия решений. Более того, в этом году подобная тема прозвучала как ключевая и в докладе Председателя Правительства Российской Федерации 8 июня 2004 года.

В настоящее время происходят перемены в системе управления в стране, происходит переход к программно-целевым методам управления и планирования деятельности, в том числе на этих принципах основывается и оценка бюджетной эффективности деятельности.

Это означает выстраивание, обсуждение, а в итоге - принятие системы целей, в рамках которых должна работать ФСТ России; определение задач, в календарном развороте, которые надо решить для достижения конкретных поставленных целей; набор мероприятий и системы показателей, по которым деятельность органов государственного регулирования может и должна оцениваться.

Если посмотреть материалы, подготовленные в августе всеми министерствами и ведомствами, в том числе и ФСТ России (доклад о результатах основных направлений деятельности), то можно увидеть, что обычно у министерств и ведомств имеется от двух до пяти целей. У ФСТ России таких целей две.

Первая - обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг в инфраструктурных секторах, как важное условие экономического роста.

Вторая - обеспечение обоснованности и прозрачности тарифных решений, принимаемых на всех уровнях государственного регулирования.

И первые шаги к достижению названных целей уже сделаны. К примеру, ФСТ России в начале сентября 2004 года утвердила, а Минюст России зарегистрировал в конце сентября предельные тарифы на тепловую и электрическую энергию на два года. Впервые - на два года.

Также впервые введены минимальные и максимальные тарифы по электрической и тепловой энергии. Для внешнего мира - потребителей, местных регулирующих организаций - это означает некую плановость, просчитываемый вектор на ближайшее время. Более того, ФСТ России не собирается прекращать подобную практику и внесет соответствующие предложения в Правительство Российской Федерации, которые бы закрепили идеологию прогнозирования.

Кроме увеличения сроков действия устанавливаемых ФСТ России тарифов можно отметить также увеличение экономической детализации.

Так, в области электроэнергетики, например, разделение на электрическую и тепловую энергию с учетом коммунальной энергетики; такой подробный анализ сложной ситуации в этой сфере регулятором делается впервые.

Об этом стоит сказать подробнее. Компании коммунального бизнеса ранее выражали свое недовольство тем, что при определении предельного уровня тарифов не учитываются затраты малой коммунальной энергетики. Когда Правительство Российской Федерации в мае 2004 года обсуждало прогнозы пределов роста тарифов естественных монополий, было обращено внимание на то, что при прогнозе на 2005-2007 годы необходимо учесть коммунальную сферу. ФСТ России провела большую работу с регионами по «инвентаризации» состояния дел в области тарифообразования, обсуждались различные варианты того, как необходимо учесть затраты коммунальной энергетики. Если говорить в цифрах получилось следующее: тарифы на тепловую энергию на ряде предприятий являются достаточно высокими - как по сравнению со средней, так и с большой энергетикой. Например, в Московской области около 2,4 тыс. рублей за Гкал - действующий максимальный тариф на очень небольшом числе котельных. При этом средний тариф для предприятий коммунальной энергетики, не входящих в АО-энерго - 513 рублей за Гкал. Ивановская область: соответственно 2920 и 511 рублей за Гкал; среднеотпускные цены варьируются по регионам от 300 до 500 рублей.

Общая беда коммунальной энергетики - устаревшее оборудование и здания, изношенные сети, но где-то - это следствие ранее существовавшей системы регулирования, а где-то тарифы в коммуналке не повышались около пяти лет. В итоге пришлось отказаться от фиксирования предельных максимальных тарифов для коммуналки. Ориентир же на самую неэффективную котельную в регионе с минимальным полезным отпуском - экономически и идеологически неверен.

В целом, принят и действует следующий подход: минимальный уровень тарифа соотносится с уровнем индекса инфляции, а дальше, поскольку установление тарифов на тепло - прерогатива субъектов Российской Федерации, они сами определяются с тем допустимым уровнем цен по теплу, который учитывал бы и прохождение зимнего максимума, и проведение ремонтных работ, и запасы топлива, а также уровень социально-экономического развития региона.

В целом же надо принять такие методические указания и такие предельные уровни роста тарифов, которые позволяют предприятиям коммунальной энергетики функционировать прибыльно и при этом обеспечивать надежность теплоснабжения. Это требование времени, особенно в условиях реформы ЖКХ.

ФСТ России приняла также методические указания для тарифообразования на розничном рынке, в которых отдельно прописан механизм учета затрат коммунальной энергетики - с тем, чтобы обеспечить их прибыльное функционирование. Законом «О тарифах организаций коммунального комплекса», который был принят в первом чтении Государственной Думой 10 июня 2004 г., тем самым предполагается наделить органы местного самоуправления функцией регулирования тарифов на электрическую, тепловую энергию и в перспективе дать им регулирование цен на газ.

Проект этого закона фактически предполагал ту самую либерализацию (то есть отпуск цен) с 1 января 2005 года. По этому проекту тарифы на «последнюю милю» регулируют органы местного самоуправления. А это означает переход от системы регулирования конечных тарифов (и определенных ограничений, связанных со всеми стоящими по пути организациями - и генерации, и затрат оптового рынка, и ФСК, и региональные распределительные сети - они вынуждены снижать свои затраты) к арифметическому регулированию. «Последняя миля» регулируется на уровне местного самоуправления, а все остальное - некая арифметика, состоящая из суммы затрат всех этих организаций, стоящих по пути к ней, то есть фактически намечена линия на либерализацию цен.

Готовы ли 25 тысяч муниципальных образований, которых пока нет (они появятся в соответствии с поправками в законодательство по разграничению полномочий), взять на себя ответственность, и готова ли ФСТ России передать им с 1 января 2005 года эти функции? По всей видимости, нет. Не говоря уже о том, что в таком случае появляется 25 тысяч регуляторов, то есть, возникает вопрос о кадрах.

После обсуждения всех этих вопросов, газ из текста соответствующих документов уже выпал. Пока остается электричество и тепло - но только как надбавка (для развития), которую орган местного самоуправления может приписать к тарифу, установленному ныне существующим путем.

Ранее неоднократно поднимался вопрос о том, чтобы образовать на межрегиональной основе некие территориальные органы ФЭК России, которые в 7-10 субъектах федерации работали бы по кустовому принципу и выполняли часть функций, связанных с регулированием. На будущее, такой вопрос поставлен, но в 2005 году решение о начале каких-либо преобразований не будет принято, мы можем говорить только о 2006 годе. Сама постановка вопроса правильна - в той части, в какой она касается проблемы "тонкой настройки" системы регулирования. Ведь иногда получается, когда мы друг за другом рассматриваем регионы, в одном из которых обсуждаемые цифры - миллиарды, а за ним - один миллион, или всего лишь десятки тысяч рублей. У нас очень разные субъекты регулирования. Поэтому вопрос о приближении регулирования к территориям и соразмерности масштабов далеко не бессмысленный, другое дело - как его решать.

Если передавать какие-либо функции и полномочия в регионы, то необходимо соблюдать целый ряд условий. Необходимо очень внимательно относиться к делегированию полномочий и собственных функций. И если ФСТ России делегирует часть своих функций, то должно быть обеспечено их соответствующие финансирование.

Еще одна особенность, о которой нужно помнить при делегировании полномочий (приближении регулирования к регулируемым организациям) - завершенность собственной системы регулирования.

Неправильно передавать регионам функции по регулированию в невыстроенной системе регулирования, должна соблюдаться некая последовательность, которая делает понятной те подходы, которые осваиваются на местах.

ФСТ России в Пояснительной записке к решению по предельным уровням тарифов на электрическую энергию на 2005-2006 гг. рекомендовала региональным органам исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов повысить тарифы для населения примерно в полтора раза за два года. При таких темпах роста, перекрестное субсидирование в элекронергетике удалось бы ликвидировать за четыре года. Официально мы сформулируем соответствующие предложения до конца четвертого квартала. Времени немного: сейчас в рамках энергореформы началась реструктуризация и сейчас, как никогда, актуален вопрос перекрестного субсидирования. В связи с этим Служба занимается разработкой и реализацией мер (включая нормативно-правовые акты) по его ликвидации.

В принципе, есть несколько вариантов ликвидации. Первый - действительно повышать цены на электроэнергию для льготных категорий потребителей.

Вопрос только в сценарии: насколько резко, в течение какого срока, каковы будут социально-экономические последствия? Второй вариант - не повышать цены либо соотносить повышение с реальными доходами населения. Разумеется, это потребует понять, за счет чего энергетики будут возмещать доходы, выпадающие из-за этих льгот.

Что в этой связи можно сделать? Определить социальную норму потребления. Сегодня в ряде субъектов Федерации это реально работает. Установлена для всех социальная норма потребления, допустим, 40 кВт/час на человека в месяц, которая оплачивается по льготному тарифу.

Все, что сверх норматива - уже по экономически обоснованным тарифам, которые могут превышать льготный в полтора-два раза. Социальная норма должна быть дифференцирована с учетом специфики климата, территорий. И как общий принцип, эта идея определенно заслуживает внимания.

В целом нет ничего страшного в пониженном тарифе для определенной группы потребителей. Для государства это допустимое решение, только оно не должно быть половинчатым, а источники его компенсации всем понятны и прозрачны. Один из вариантов, который рассматривает ФСТ - введение неналогового сбора. Такой термин предусмотрен в законе о связи для универсальных телекоммуникационных услуг, при этом вряд ли нужно создавать для неналоговых взносов специальный фонд.

Другой вариант - налоговый сбор, когда потребители, отнесенные к категории субсидирующих, платят в бюджет, а затем средства перераспределяются в пользу льготников. Здесь важен вопрос механизма. Если в регионе развита система адресных субсидий, можно перечислять деньги человеку на его счет с тем, чтобы он потом платил эту разницу сам. В противном случае эти компенсации можно направлять напрямую энергоснабжающим организациям.

Третий вариант - компенсировать выпадающие доходы от поддержания льготных тарифов с помощью сетевого тарифа. Здесь сумма доходов, полученных от тарифа, как раз и составит величину выпадающего дохода. Источники компенсации доходов в любом случае необходимо законодательно прописывать.

Принимая вышеуказанные решения, а также другие меры, надо иметь в виду, что реформа РАО «ЕЭС России» отстает от графика. В связи с этим возникает и более общий вопрос:

Реально ли запустить свободное ценообразование на рынке электроэнергии с 2006 года, как предлагается?

Можно утверждать, что замедление реструктуризации естественных монополий имеет общую идеологическую причину.

В свое время, когда готовились пакеты законопроектов и постановления правительства по реформам, ответы на ключевые вопросы были оставлены на потом. Например: Что делать с перекрестным субсидированием в электроэнергетике? Сейчас время компромиссов закончилось. Наступает момент, когда обойти данную проблему уже невозможно.

Есть и организационная причина: недостаточная скоординированность работы профильных министерств и ведомств, которые отвечают за реформы.

В данном ракурсе надо рассматривать и предложение со стороны руководства РАО «ЕЭС России» коренным образом пересмотреть схему ценообразования на ФОРЭМ. Схема такая: каждый поставщик составляет на три года с потребителем договор, под которым также подписывается ФСТ России. В этом договоре фиксируется цена, но при этом потребитель вправе в любой момент выйти из этого соглашения и уйти на свободный рынок ценообразования. С точки зрения естественного монополиста, именно таким ненасильственным образом можно постепенно расширить рынок свободной торговли, избежать одномоментного, повышения цен и тем самым снизить политические, социальные риски, недовольство населения.

Экспертно можно оценивать сформулированные предложения как один из вариантов, но что касается вопросов, связанных с функционированием рынка или рынков конкурентного сектора, то там вопросов действительно много. В любом случае ФСТ России вместе с Минэкономразвития России, с Минпромэнерго России, с РАО «ЕЭС России» - и вместе с потребителями! - обсуждает способы их решения.

В регулируемом секторе рынка это вопросы формирования плановых балансов - завершается работа по формированию планового баланса электрической энергии (мощности) на 2005 год и все субъекты регулирования предоставляют свои предложения. Это и вопросы, связанные с наличием отрицательного сальдо стоимостного баланса на оптовом рынке, когда есть разрыв между средствами, собранными с покупателей, и необходимым объемом платежей, которые нужно заплатить поставщикам.

Важны также вопросы, связанные с необходимостью корректировок планового баланса: несколько лет эти корректировки были ежемесячными, сейчас они делаются один раз в квартал; подлежит обсуждению сам принцип корректировок - его необходимо уточнить, причем ясно, что в нынешней ситуации часть корректировок диктуется объективными условиями и необходимостью.

Например, погодные условия и их влияние на водность. Можно за счет более дешевой генерации, произведенной ГЭС, увеличить объем поставок на оптовый рынок - или, наоборот, ситуация другая, поскольку год засушливый и воды мало? Объемы поставок концерна «Росэнергоатом» - тоже дешевая электроэнергия, связанная с технологическими условиями, в частности, с выводом генерирующего объема станций в ремонт. То есть проблема носит комплексный характер, поэтому вопрос о дополнительной составляющей - наличии договоров, их срочности, ценами, присутствующими в этих договорах - подлежит детальному рассмотрению.

Что касается тарифообразования на газ, то надо учитывать: этот сырьевой ресурс действительно недооценен. Есть масса примеров, когда в угледобывающих регионах котельные переводятся на газ, хотя угольное топливо - в избытке здесь же, «под боком». Энергетическая стратегия предполагает повышение цен на газ более высокими темпами, чем в 2004. Но цифра 23% на данный момент является оптимальной.

Если перейти к регулированию на транспорте, то нельзя не учитывать, что по данным ОАО «РЖД», нынешние цены билетов покрывают 20% себестоимости пригородных перевозок и 58% дальних. Компания предлагает разницу делить с федеральным бюджетом - чтобы Минфин России вместе с ОАО «РЖД» дотировал социально приемлемые тарифы. Это хотя и вопрос дня не сегодняшнего - но, фактически, уже требует решения.

В целом же ФСТ России не исключает, что на все естественные монополии будут распространены те же принципы отмены перекрестного субсидирования, что и в электроэнергетике. Эта тема сейчас активно обсуждается с другими министерствами и ведомствами. Проблема ставится так: говоря об электроэнергетике, имеем ли мы в виду то, что это будет универсальная схема для всех отраслей деятельности естественных монополий (а перекрестное субсидирование есть во всех таких отраслях) - или же подход в разных отраслях будет в той или иной степени уникален? И более конкретно: когда и как будут выравниваться железнодорожные тарифы на перевозку грузов до портов и наземных погранпереходов? Они различаются иногда в несколько раз, а их унификация - одно из условий вступления России в ВТО.

ФСТ обсуждает эту тему в рамках возможной модификации Прейскуранта №10-01 для грузовых перевозок внутри России, работа экспертной группы завершится примерно к началу 2005 г. Планируется изменение построения Прейскуранта №10-01, в том числе и с учетом этой темы. Кроме того, идет разработка Прейскуранта №10-02.

Надо учитывать и то, что на данный момент единственный блок не до конца отстроенный с точки зрения права - это часть наших полномочий в сфере регулирования железнодорожных перевозок. Ранее существовала Комиссия Правительства Российской Федерации по регулированию тарифов на железнодорожные перевозки; она упразднена, и часть ее функций сейчас выведены на межведомственный уровень, вопреки тому, что ряд функций принадлежат ФСТ России (в соответствии с Положением о ФСТ России). Решение данного вопроса будет способствовать осуществлению и более общей тенденции - долгосрочной предсказуемости тарифов, что является главным для пользователей услуг всех естественных монополий. Да и для самих монополистов тоже, поскольку предсказуемость тарифов - важнейший фактор инвестиционной привлекательности в любой сфере деятельности.

В заключение надо отметить следующее: естественные монополии останутся естественными монополиями.

Если в них есть сегменты, которые возможно дерегулировать и вывести в конкурентный сектор, то это и будет делаться в соответствии с действующим законодательством.

Законодательство предусматривает и обратную ситуацию, когда можно ввести государственное регулирование в ряде секторов экономики. Этот вопрос не идеологический, а управленческий. Нужна система мониторинга и анализа, позволяющая выявлять, где, например, цены начали незапланированно расти после дерегулирования рынка. ФСТ России с другими министерствами и ведомствами как раз работает над созданием такой методики, которая давала бы Правительству Российской Федерации возможность в оперативном режиме принимать решения по демонополизации или дерегулированию в экономике.

И в этом плане главное для эффективной работы государственного регулятора - его независимость, которая обосновывается прозрачностью принимаемых им решений и надежностью прогнозов. Тогда процессы как регулирования, так и дерегулирования не будут порождать устрашающих слухов и часто нелепых домыслов, а смогут выглядеть как меры эффектной экономической политики. И фактически станут таковыми.

Размещено на Allbest.ur