Міжурядові трансферти в умовах системної економічної трансформації

Размещено на http://allbest.ru

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук

08.01.01 - економічна теорія

Міжурядові трансферти в умовах системної економічної трансформації

Виконав Слухай Сергій Васильович

Київ - 2005

АНОТАЦІЯ

Слухай С.В. Міжурядові трансферти в умовах системної економічної трансформації. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук за спеціальністю 08.01.01 - економічна теорія. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - К., 2005.

Дисертаційна робота присвячена дослідженню міжурядових трансфертів в умовах переходу до ринкової економіки. З'ясована природа та сутність міжурядових трансфертів, проаналізовані їхні форми, вплив на субнаціональні уряди та економіку в цілому.

Проаналізована ретроспектива дослідження трансфертних відносин в контексті розвитку економічної теорії та основні складові сучасної парадигми теорії міжурядових трансфертів.

Показано, що особливості оформлення трансфертної системи впливають на ефективність функціонування сектору суспільного управління. Аналіз тенденцій розвитку міжурядових фінансових відносин показав, що темпи економічного зростання та макроекономічна збалансованість національної економіки справляють суттєвий вплив на структуру трансфертних відносин.

З'ясовані здобутки та проблеми розвитку міжурядових трансфертів в Україні, сформульовані рекомендації щодо вдосконалення державної трансфертної політики.

макроекономічний дохід трансфертний міжурядовий

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Гармонізація інтересів суб'єктів фінансових відносин у секторі суспільного управління (далі ССУ) має значний вплив на забезпечення стабільного та динамічного розвитку суспільства; це особливо важливо для трансформаційних країн, у тому числі України, яка знаходиться в процесі пошуку шляхів підвищення ефективності управління суспільством. Важливе місце серед засобів досягнення цієї мети посідає налагодження системи фінансових потоків всередині ССУ, - адже ці відносини відіграють ключову роль у забезпеченні динаміки суспільного розвитку, фінансових підвалин самоврядування та механізмів вирівнювання фінансового забезпечення окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Однією з центральних проблем функціонування міжурядових фінансових відносин (далі МФВ) є надання державою субнаціональним урядам (далі СНУ) трансфертів з метою забезпечення населення суспільними послугами.

Чільне місце в дослідженнях МФВ та міжурядових трансфертів (далі МТ) займає з'ясування того, як отримання трансфертів впливає на поведінку СНУ. Це питання має не лише теоретичне, а й чисто практичне значення, тому що від реакції одержувачів на трансферти залежить ефективність трансфертної політики держави.

Нового акценту теоретичним дослідженням з даної проблематики надали радикальні соціально-економічні зміни, які відбулися в країнах колишнього Радянського Союзу та Східної Європи, і які поставили питання про розбудову принципово нової системи МФВ, наближеною до потреб ринкової економіки. Проведення реформ у цих країнах стикається зі значними труднощами, а процеси трансформації МФВ все ще залишаються недостатньо дослідженими, незважаючи на те, що в останні роки значно зросла інтенсивність студій з даних питань.

В Україні дана проблематика, попри її велике суспільне значення, тільки зараз стає обєктом інтенсивного наукового пошуку. Відставання у сфері теоретичної розробки проблем МФВ та МТ як їх складової частини в Україні може бути пояснене дією ряду чинників. Серед них варто відзначити невирішеність низки принципових питань: до цього часу без суттєвого поступу точаться дискусії щодо ролі держави в економіці, змісту та функцій суспільних фінансів, федералізації української держави, адекватності її адміністративно-територіального поділу; існує певна невизначеність щодо розподілу функцій між урядами різних рівнів.

Сучасні умови унаочнили, що без наведення ладу в відносинах між рівнями влади, без створення для місцевих урядів прозорих та стабільних умов господарювання, без перетворення трансфертів на ефективний інструмент досягнення соціально-економічних цілей держави, розвиток українського суспільства суттєво гальмується. Нагальною проблемою залишається не лише оптимізація структури МФВ та МТ, яка має стати консистентною з розвитком ринкової економіки, а й її наближення до кращих зразків, представлених у багатьох країнах єдиної Європи.

Ступінь дослідження проблеми. Міжурядові трансферти як відносини між суб'єктами ССУ стали предметом дослідження економічної теорії відносно нещодавно; фундаментальні теоретичні дослідження в цій галузі почали з'являтися з середини 20-го століття, хоча перші спроби узагальнення цього явища відзначаються з середини 19-го ст. у працях німецьких економістів А. Ваґнера та Л. Штейна, а наприкінці 19-го - початку 20-го ст. - у працях вітчизняних економістів А. Маркова, М. Сиринова, В. Твердохлєбова, М. Цитовича та інших. Значний внесок у сучасну теорію МТ зробили такі дослідники, як В. Альберс, Р. Берд, Д. Біль, Р. Боудвей, Е. Бреттон, Дж. Брік, Д. Бьоз, Дж. Бюкенен, Д. Вілдасін, В. Гірш, Е. Ґремліч, Г. Зейлер, Р. Іннман, Ґ. Кірш, Т. Кун, Г. Ледд, Р. Масґрейв, П. Мєшковський, М. Олсон, У. Оутс, Р. Пеффековен, В. Помменрене, Й. Попітц, Е. Скотт, Х. Смекал, Ґ. Таллок, Ч. Тібу, Е. Тьоні, Р. Фрей, Г. Ціммерманн та інші. Незважаючи на те, що основні концепції МТ розроблялися цими економістами в руслі теорії фіскального федералізму і в проекції на країни з федеративним державним устроєм, останнім часом набула поширення думка, що економічна модель, що випливає з цієї теорії, є прийнятною і для умов унітарних держав. Десятки монографічних досліджень і сотні статей, присвячених МФВ і трансфертам, які вийшли друком у світі за останні 50 років, все ще не змогли надати задовільних відповідей на чималу кількість теоретичних питань функціонування відносин всередині ССУ.

Новітнім і малодослідженим об'єктом для теоретиків економічного аналізу держави є процеси, що відбуваються в країнах з трансформаційною економікою. Спроби узагальнення емпіричного досвіду окремих трансформаційних країн у галузі МФВ і трансфертів здійснені відомими міжнародними експертами, зокрема Р. Бердом, Дж. Боексом, Д. Ветзел, К. Дейві, Ч. МакЛюром, Г. Мартінесом-Васкесом, Л. Соланко, К. Уоліч, А. Шахом та іншими. Що ж стосується українських дослідників, то, незважаючи на вагомі теоретичні здобутки вітчизняних економістів щодо копцептуалізації процесів ринкової трансформації української економіки в контексті економічної глобалізації, щодо зміни парадигми держави і суспільних фінансів, представлених у роботах В. Базилевича, А. Гальчинського, В. Геєця, О. Гаврилюка, П. Єщенка, А. Задої, Б. Кваснюка, Т. Ковальчука, П. Нікіфорова, А. Чухна та інших, чимало рекомендацій, що випливають з доробку названих вчених, все ще чекають на своє впровадження у розбудову відносин всередині ССУ. Реформаційні заходи в сфері міжурядових фінансів загалом і МТ зокрема поки не мають під собою завершеної фундаментальної основи.

Останнім часом в Україні досягнутий прогрес у розбудові МФВ та МТ. Значний доробок у цій галузі належить відомим міжнародним експертам К. Дейві, Ж. Марку, П. Свянєвичу, В. Серску та іншим. В контексті розбудови регіональної політики суттєвий внесок до розробки заходів з державної фінансової підтримки територій зробили З. Варналій, С. Романюк, Д. Стеченко та інші. Цікаві здобутки у дослідженні міжурядових фінансових відносин з'явилися віднедавна і в українських дослідників державних та місцевих фінансів С. Каламбета, О. Кириленко, В. Кравченка, І. Луніної, П. Нікіфорова, І. Розпутенка, Л. Тарангул, І. Чугунова та інших. Проте слід відзначити, що увага вітчизняних дослідників здебільшого зосереджена на загальних фінансових аспектах місцевого самоврядування чи проблемах регіонального розвитку, в той час як трансферти ще не стали окремим предметом наукового аналізу, а теоретичне обґрунтування вдосконалення трансфертної політики досі не набуло адекватного місця в наукових дослідженнях, що обумовлює актуальність проведення всебічного дослідження МТ.

Наукові здобутки автора дисертації знайшли відображення також у наукових темах Проект закону Про основні засади надання дотацій, субсидій, субвенцій та інших трансфертів з Державного бюджету України”” (реєстраційний номер 0198U004299), “Проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин” (реєстраційний номер 0198U005958), включених до тематичних планів досліджень Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів України. Особистий внесок автора складають пропозиції до законодавчих актів з питань трансфертної політики та врегулювання міжурядових фінансових відносин в Україні.

Мета і завдання дослідження. Головною метою є розробка теоретичних засад державної трансфертної політики в умовах трансформаційної економіки, на основі якої можливе підвищення її алокативної, дистрибутивної та стабілізаційної ефективності.

Досягнення цієї мети здійснювалося шляхом вирішення таких завдань:

- розкрити сутність трансфертів як інструменту міжурядових фінансів;

- здійснити систематизацію теоретичних витоків сучасної теорії трансфертів та компонентів сучасної теоретичної парадигми МФВ та МТ;

- з'ясувати економічний зміст сукупності інструментів трансфертної політики держави в умовах розвинутої ринкової і трансформаційної економік та провести їх класифікацію;

- встановити макроекономічні наслідки застосування державою трансфертних інструментів;

- з'ясувати роль міжурядової конкуренції як одного з механізмів регулювання МФВ;

- встановити умови оптимального розподілу фінансових ресурсів в рамках ССУ;

- з'ясувати спільне й відмінне в трансфертних системах країн з трансформаційною економікою;

- виявити чинники, які впливають на співвідношення інструментів трансфертної політики в умовах трансформаційної економіки та з'ясувати особливості їх взаємодії;

- з'ясувати проблемні аспекти сучасної трансфертної політики в Україні;

- оцінити ефективність заходів з реформування системи МТ в Україні в аспектах їхнього впливу на надання суспільних благ, розподіл суспільних доходів та стабільність функціонування ССУ;

- розробити альтернативні шляхи вирішення низки виявлених проблем у системі МФВ та трансфертній політиці України.

Об'єктом дослідження виступає система міжурядових фінансових відносин.

Предметом дослідження є інструменти фінансової підтримки субнаціональних урядів та політика держави щодо їх застосування в умовах транзитивної економіки.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали загальнонаукові методи пізнання і методологічний апарат сучасної економічної теорії. Дисертаційне дослідження спирається на системний метод, який дозволив проаналізувати МТ у сукупності їхніх взаємозв'язків з видатками і доходами СНУ, за урахування взаємозалежності розвитку економічної і політичної систем суспільства. Дослідження сутності МТ та їх окремих видів було здійснене із застосуванням методу наукової абстракції. Використання логічного й історичного підходів дозволило виявити характерні риси трансфертів як економічного феномену на різних етапах розвитку економіки трансформаційний країн.

Аналіз функціонування МТ як інструментів державної трансфертної політики був здійснений із застосуванням структурно-функціонального методу. Дослідження місця МТ у системі МФВ спиралося на поєднання аналізу і синтезу. Загальна логіка роботи спиралася на сходження від абстрактного (МТ як складова МФВ) до конкретного (трансфертна система окремої країни); взаємодію загального (МТ як інструмент трансфертної політики), особливого (особливості МТ у трансформаційних країнах) та специфічного (МТ в Україні). Завдання дослідження вимагали застосування методів порівняльного аналізу (при дослідженні особливостей МФВ і МТ у розвинутих і трансформаційних країнах). При дослідженні еволюції системи МТ в Україні і зарубіжних країнах застосовувалися методи кількісного і якісного аналізу. Методи прямого спостереження (зокрема опитування) застосовувався при аналізі ефективності трансфертної політики в Україні.

Специфічні методи дослідження спиралися на здобутки сучасної мікроекономічної теорії, неоінституціональної економічної теорії (зокрема теоретичних концепцій, розроблених в рамках теорії суспільних фінансів і теорії суспільного вибору). Ці теоретичні концепції були використані при аналізі впливу трансфертів на поведінку СНУ, дослідженні оптимального розміщення фінансових ресурсів в ССУ та впливу на нього групової поведінки, з'ясуванні перспектив оптимізації МФВ у трансформаційних країнах.

Реалізація завдань дослідження вимагала використання методів економіко-математичного моделювання, множинної регресії, аналізу рядів динаміки із залученням відповідних прикладних пакетів комп'ютерних програм SPSS, Excel (при аналізі факторів розвитку МТ у трансформаційних країнах і розбудові МТ в Україні).

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативно-правові акти України з питань МФВ, статистичні дані Міжнародного Валютного Фонду, Всесвітнього Банку, ОЕСР, національної бюджетної статистики зарубіжних країн та України, Міністерства фінансів України, Асоціації міст та громад України, Групи фіскального аналізу при Комітеті Верховної Ради України з питань бюджетної політики, місцевих органів влади України, монографічні видання та статті вітчизняних та зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці цілісного підходу до аналізу міжурядових трансфертів, на основі якого визначені напрями удосконалення трансфертної політики в Україні. Найвагомішими теоретичними та практичними результатами, які характеризують наукову новизну роботи й особистий внесок автора, є такі:

вперше

- розроблено теоретичну модель, яка пояснює макроекономічні ефекти МТ, чим суттєво поглиблено розуміння наслідків комбінування різних видів МТ у рамках трансфертної політики. Доведено, що масштабність та оформлення системи МТ можуть справляти суттєвий вплив не лише на поведінку окремих СНУ, а й на функціонування національної економіки в цілому. Співвідношення між окремими видами трансфертів може чинити вплив на економічне зростання; зокрема цільові трансферти, за певних обставин, можуть у більшому ступені впливати на динаміку ВВП, ніж загальні МТ;

- розкрита сутність та форми конкуренції в рамках ССУ, яка ведеться як у вертикальному, так і горизонтальному вимірах, схарактеризовано її специфіку в контексті трансформаційної економіки. Вертикальна конкуренція ведеться за перерозподіл сукупних фінансових ресурсів держави, тоді як горизонтальна спрямована на покращання фінансового забезпечення окремих урядів за рахунок створення сприятливих умов для функціонування факторів виробництва на території їхньої юрисдикції. Вертикальна конкуренція між урядами сприяє об'єднанню СНУ в групи з метою забезпечення кращого представництва їхніх інтересів перед урядами вищого рівня. Об'єднання в групи сприяє посиленню політичного та економічного впливу субнаціональних урядів в суспільстві. Недостатня згуртованість СНУ в Україні обумовлює ситуацію, за якої вони отримують занизьку частку державних фінансових ресурсів й мають замалу самостійність у проведенні дохідної та видаткової політики;

- на основі системного порівняльного аналізу міжурядових фінансових відносин у трансформаційних країнах визначено перспективи розвитку трансфертів у контексті становлення ринкових відносин. З'ясовано характер впливу окремих чинників на оформлення МТ у транзитивних країнах та показано, що найбільший вплив на нього справляють макроекономічна збалансованість та інституційна структура ССУ. Доведено, що МФВ у країнах з транзитивною економікою, порівняно з країнами, що мають розвинуту ринкову економіку, характеризуються низкою специфічних особливостей, серед яких вирізняються нечіткість і нестабільність розмежування бюджетних повноважень між рівнями влади, неповна і недосконала власна дохідна база, неефективний розмір СНУ, їхня висока трансфертна залежність;

отримали подальший розвиток:

- перелік базових критеріїв класифікації видів трансфертів, що дозволило представити трансфертні відносини як багатовимірну поліфункціональну систему, яка становить інструментарій державної трансфертної політики. Між основними типами трансфертів відбувається взаємодія в рамках трансфертного циклу, в якому кошти послідовно проходять стадії формування, розподілу та використання. Кожна з цих стадій характеризується певним ступенем незалежності, що створює можливість багатоваріантності шляхів досягнення одних і тих самих цілей трансфертної політики. Доведено, що поділ МТ на прямі та непрямі (за критерієм способу зарахування коштів до бюджету СНУ) є продуктивним для економічного аналізу. Знайдено додаткові аргументи на користь того, що субсидування СНУ за допомогою непрямих МТ, окрім переваг, що випливають з економії видатків на адміністрування, збереження важелів макроекономічного регулювання, може також мати іманентні вади, які негативно впливають на бюджетну політику СНУ і суспільні фінанси загалом. Показано, що ефективно функціонуюча система суспільних фінансів потребує використання як непрямих, так і прямих МТ. З'ясовано зміст державної трансфертної політики, головні завдання якої полягають у забезпеченні належного рівня фінансування суспільно необхідних видатків СНУ, корекції зовнішніх ефектів від надання суспільних благ локального значення та забезпеченні сталого економічного розвитку територій;

- перелік економічних, технологічних та інституціональних чинників процесу децентралізації ССУ та особливі ризики, які він створює у трансформаційних країнах. До цих ризиків насамперед відноситься можливість втрати макроекономічної керованості. Доопрацьовано положення щодо впливу децентралізації на розмір сектору суспільного управління і доведено, що вона може сприяти як скороченню, так і зростанню відносного розміру ССУ. Показано, що в Україні процес децентралізації ще не набув завершених вимірів і вимагає поглиблення;

- формулювання умов оптимального вертикального розподілу фінансових ресурсів у державі за врахування особливої ролі економічних та інституційних чинників, зокрема співвідношення між адміністративними видатками та податковими надходженнями. Доведено, що бюрократія може справляти негативний вплив на фінансове забезпечення видаткових програм СНУ, оскільки виділені фінансові ресурси направляються не на забезпечення потреб населення в суспільних послугах, а на фінансування великого адміністративного апарату;

- підходи до реформування системи МФВ в Україні, які розвивають вже реалізовані положення щодо розбудови системи міжурядових фінансів; їх квінтесенцією виступають пропозиції щодо підвищення ступеня фінансової самостійності місцевих органів влади, розвитку горизонтальної кооперації між урядами одного рівня, запровадження нових монофункціональних урядових структур за типом шкільних округів, забезпечення самоврядування на рівні області та району інструментами виконавчої влади. Сформульовано концептуальні підходи до підвищення ефективності трансфертної політики в Україні, зокрема формування стабільного за величиною трансфертного фонду, його поділу на окремі контингенти відповідно до видів територіальних громад та їх об'єднань з метою врахування відмінностей у їхніх фінансових потребах та фінансовому потенціалі, спрощення формул вирівнювання та застосування коефіцієнта вирівнювання до одержувачів трансфертів. Обґрунтована з економічного боку потреба в ширшому застосуванні цільових трансфертів, зокрема інвестиційних, розподіл яких має здійснюватися за формулою, що враховує економічний стан відповідної території. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення МФВ і надання МТ на рівні району, показана необхідність уніфікації діючих підходів до фінансового вирівнювання, що дозволить зменшити вплив чинника адміністративного статусу населеного пункту на його фінансове забезпечення, обґрунтовано доцільність подальшого використання коефіцієнтів пофакторного впливу;

інструментарій економіко-теоретичного дослідження поведінки суб'єктів ССУ за рахунок поширення економічної моделі групової поведінки, яка базується на зіставленні вигод та витрат здійснення групової дії, на поведінку територіально локалізованих груп. Застосування такої розширеної концепції взаємодії суб'єктів ССУ дозволило дати пояснення низькому рівню координації їхньої дії в Україні загалом та аргументувати причини недостатності спільної дії українських СНУ, спрямованої на збільшення обсягу державного трансфертного фонду, зокрема.

Практичне значення одержаних результатів. Розв'язання завдань, поставлених у дисертаційному дослідженні, привело до конкретних результатів, які мають практичне значення для вирішення актуальних проблем сектору суспільного управління в Україні та інших трансформаційних країн. До них можна віднести:

а) з'ясування ролі, яку мають відігравати трансферти в міжурядових фінансових відносинах в умовах системних перетворень економіки;

б) визначення характерних для транзитивних країн чинників, які обумовлюють оформлення трансфертної системи;

в) оцінка ефективності наявної системи МФВ України в аспектах спроможності виконання нею функцій розміщення, розподілу та стабілізації;

г) сформульовані на основі критичного аналізу здобутків у сфері реформування МФВ та МТ пропозиції щодо напрямків удосконалення трансфертної політики України.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до методології і логіки дослідження міжурядових трансфертів в умовах формування ринкової економіки. Наукові положення, висновки та рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Обсяг особистого внеску в роботах, які опубліковані в співавторстві, наведений окремо в списку опублікованих праць. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертаційній роботі використані лише ті ідеї та положення, які належать особисто авторові.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено сутність та стан розробки наукової проблеми та її значущість, сформульована мету та завдання дослідження, його предмет та методологію, висвітлено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, зазначено форми апробації та оприлюднення результатів.

У першому розділі Теоретичні засади дослідження міжурядових трансфертів як складової суспільних фінансів” автор визначає місце трансфертів в системі економічних відносин. Міжурядові трансферти загалом є домінуючою формою фінансових відносин, які діють в ССУ. Фінанси ССУ, на противагу приватним, є суспільними, тобто відносинами з приводу коштів, які акумулюються та використовуються його суб'єктами; вони представлені загальнодержавними фінансами, фінансами СНУ та фінансами установ та підприємств, які знаходяться в суспільній формі власності.

В дисертації наголошено, що вживання терміну державні фінанси”, за визнання факту наявності відмінностей між фінансами національного та субнаціональних рівнів ССУ, не є достатньо вмотивованим як з теоретичної, так і з практичної точки зору, бо державні фінанси” є лише частиною, хоча і важливою, феномену вищого порядку - суспільних фінансів”.

Суспільні фінанси ? це система грошових відносин, обумовлена існуванням інститутів суспільного управління, яка має державно-владний, примусовий характер і спрямована на здійснення перерозподілу валового національного продукту з метою створення грошових фондів для фінансування задоволення суспільних потреб. Субнаціональні фінанси являють собою систему формування, розподілу та використання суспільних грошових фондів з метою забезпечення функцій, покладених суспільством на субнаціональні органи влади. Суспільні фінанси як наука являють собою економічний аналіз державної діяльності”; сукупність завдань держави в економіці можна поділити на три основні групи: розміщення, розподіл та стабілізація.

В роботі показано, що суспільні фінанси за умови багаторівневості сектору суспільного управління виступають як система, яка функціонує на основі взаємодії між її рівнями. Внаслідок цього виникає підсистема економічних відносин - міжурядові фінансові відносини - основним змістом якої є стосунки з приводу розподілу повноважень всередині ССУ щодо збирання доходів, здійснення видатків на певні функції, мандати (доручення) на здійснення певних видатків поза статутними видатками урядів певного рівня та позитивні й негативні трансферти. В роботі аргументується, що вмотивованим є використання саме терміну міжурядові фінансові відносини”, а не міжбюджетні відносини”, оскільки останній неадекватно інтерпретує зміст відносин, які він відображає: бюджети - фінансові плани територіальних органів влади - не можуть бути суб'єктами економічних відносин; такими виступають самостійні органи територіальної влади.

Суб'єкти ССУ характеризуються певним ступенем автономії. Вони повинні бути наділені певними власними владними повноваженнями насамперед щодо доходів, обсяг яких має бути достатнім для самостійної реалізації їхніх функцій; доходна автономія є головною ознакою самостійності одиниці ССУ.

Автономність урядів означає наявність у них власних економічних інтересів. Оскільки інтереси суб'єктів МФВ різняться, для них характерні відносини конкуренції, об'єктом яких виступають сукупні доходи ССУ та розподіл фінансового тягаря надання суспільних благ. Ці специфічні конкурентні відносини мають вертикальний та горизонтальний зрізи. В рамках вертикальної конкуренції відбувається розподіл видаткових повноважень та доходів між рівнями ССУ; в рамках горизонтальної - заходи, спрямовані на наповнення бюджету окремого СНУ шляхом залучення на його територію додаткової чисельності економічних суб'єктів-платників податків.

Інтенсивність та форми конкуренції всередині ССУ визначаються рівнем економічного розвитку країни, інституціональними особливостями ССУ, характеристиками політичного устрою; інтенсивність міжурядової конкуренції також залежить від загального обсягу ресурсів, які підлягають розподілу.

Аналіз, проведений в роботі, показав, що головним засобом ведення вертикальної конкурентної боротьби виступає лобіювання прийняття законів, які регламентують розподіл коштів у ССУ. У цьому випадку уряди одного рівня виступають як одне ціле, намагаючись забезпечити покращання співвідношення між видатковими та дохідними повноваженнями. Раціональна поведінка СНУ як групи полягає у тому, щоб взяти на себе менше видаткових зобов'язань, залишивши більше доходів. Успішність цієї боротьби визначається розміром учасників та їхньою спроможністю до об'єднання. Особливістю трансформаційних країн є недостатня інституціоналізація МФВ, внаслідок чого, окрім звичайних форм колективної лобістської діяльності, особливого значення набувають різноманітні прояви особистих стосунків між урядовцями різних рівнів, завдяки чому окремі СНУ використовують вертикальні зв'язки не для досягнення спільного для усіх позитивного результату, а для отримання конкурентної переваги порівняно з іншими урядами того самого рівня.

До засобів ведення горизонтальної конкурентної боротьби відносяться, окрім лобіювання законодавства стосовно горизонтального фінансового вирівнювання, цінова (зниження вартості суспільних послуг через податкові знижки) та нецінова (розширення спектру та підвищення якості суспільних послуг) конкуренції. Таким чином, як і у випадку з приватними благами, завдяки горизонтальній конкуренції виникає можливість більш повного задоволення потреб споживачів, відбувається підвищення ефективності надання суспільних послуг, проте, разом з тим, наслідком горизонтальної конкуренції також може бути неефективне розміщення ресурсів.

Існування декількох рівнів ССУ означає, що йому притаманний певний ступінь децентралізації як видатків, так і доходів. Під децентралізацією розуміють передачу компетенції щодо надання суспільних послуг, отримання коштів на виконання суспільних функцій шляхом передачі їх від центрального уряду до підпорядкованих йому або автономних органів влади та організацій, а також до приватного сектору. Децентралізація є багатоаспектним явищем і включає політичні, адміністративні і фінансово-економічні аспекти.

Аналіз процесів децентралізації дозволив дійти висновку, що її рівень визначається співвідношенням різних груп чинників. Серед економічних чинників відзначено диверсифікацію потреб на суспільні послуги і появу технічної можливості для їх децентралізованого задоволення, посилення конкуренції на світових ринках; серед технологічних - технічний прогрес, який дозволяє зменшувати мінімально ефективний розмір одиниць, що надають суспільні послуги, поширення організаційних інновацій.

Децентралізація обумовлюється також неспроможністю централізованої держави відповісти на виклик, породжений сучасними продуктивними силами, і пов'язана із зменшенням суспільної потреби у концентрації рішень на найвищому рівні управління. Останнє спричинено також політичними чинниками - зменшенням відносного значення певних функцій центрального рівня ССУ внаслідок позитивних змін міжнародного клімату; ламкою тоталітарних політичних структур у колишніх соціалістичних країнах; загальною тенденцією до демократизації суспільства, яка дає більше шансів задоволенню місцевих потреб; розвитком багатопартійної системи; тиском окремих етнічних груп, які вимагають більшої уваги держави до їхніх інтересів; зростанням “середнього класу”, який обійняв домінуючі позиції в соціальній структурі західного суспільства і вимагає передачі права вирішення проблем, пов'язаних із повсякденним життям, на ближчий до громадянина рівень.

Будучи глобальним процесом, децентралізація пов'язана з певними ризиками, зокрема для макроекономічної керованості. У трансформаційних країнах ці ризики підсилюються, по-перше, внаслідок інституційної слабкості ССУ, наявності макроекономічної нестабільності, домінування стереотипів централізму та зневіреності населення в спроможності територіальних органів влади задовольняти їхні потреби, а також низького рівня підзвітності СНУ.

В роботі показано, що процеси децентралізації можуть по-різному впливати на розмір ССУ. Реалізація того чи іншого сценарію залежить, серед іншого, і від застосовуваного державою набору фінансових інструментів, зокрема трансфертів.

З аналізу процесів децентралізації автор робить висновок: підвищення інституціональної спроможності субнаціональної влади зменшує значення централізованого надання благ і, відповідно, веде до перерозподілу суспільних фінансів на користь нижчих рівнів ССУ. Оптимальний розподіл фінансових ресурсів всередині ССУ має забезпечувати максимізацію суспільного добробуту від надання суспільних благ.

В роботі аргументується, що досягнення суспільного оптимуму утруднене в силу низки причин. Однією з них є дискретність податкових доходів, тобто неможливість закріплення за рівнями ССУ такого їх набору, який дозволив би профінансувати усі їхні функції, внаслідок цього виявляється вертикальний дисбаланс доходів. Іншою є те, що далеко не всі податкові доходи можуть бути закріплені за субнаціональними бюджетами. Нарешті, інституційні чинники, зокрема інтереси бюрократичного апарату, не сприяють досягненню найкращого для суспільства результату.

Вертикальний розподіл доходів ставить питання про ступінь автономії СНУ. В дисертації наводиться аргументація стосовно того, що ступінь фінансової автономії СНУ визначається не лише структурою бюджетних доходів, а й оформленням кожного їх виду. Оскільки природним призначенням СНУ є забезпечення реалізації інтересів членів територіальної громади, то необхідно, щоб суттєва частка їхніх доходів надходила з внутрішніх джерел, тобто була власними доходами; лише за цього випадку можна забезпечити реалізацію такого принципу територіального самоврядування, як підзвітність. Найкраще на роль власних податків підходять реальні податки, насамперед податки на нерухомість. Незважаючи на те, що дохідна автономія є дуже важливим показником фінансової автономії, не менш важливою є й автономія у здійсненні видаткової політики, показником якої є частка видатків на реалізацію власних повноважень у загальних видатках СНУ.

Досягнення вертикальної фінансової збалансованості робить необхідним використання трансфертних інструментів. Проте цим не завершується перелік причин існування цього інструменту суспільних фінансів.

В роботі встановлені такі причини використання державою МТ:

а) потреба в корекції зовнішніх ефектів суспільних благ місцевого значення;

б) неможливість для СНУ мати систему податків, яка б задовольняла усім вимогам і водночас надавала б урядам ефективний обсяг фінансових ресурсів;

в) нерівність між географічними районами, яку держава вважає за необхідне вирівняти;

г) стимулювання виробництва бажаних благ,

ґ) потреба забезпечення мінімальних стандартів надання послуг;

д) політичні фактори.

При наданні фінансової підтримки СНУ держава повинна спиратися на виважену концепцію трансфертної політики, кінцевою метою якої є забезпечення ефективного функціонування ССУ шляхом перерозподілу суспільних фінансових ресурсів між рівнями ССУ та окремими СНУ.

У другому розділі Методологічні витоки теорії міжурядових трансфертів” проводиться аналіз теоретичних поглядів економістів на проблеми МФВ та МТ.

Теорія міжурядових фінансових відносин та трансфертів є відносно новим напрямком економічної теорії, деякі витоки якої фіксуються ще в роботах класиків економічної теорії - А. Сміта та Дж. Милля. Проте справжнє становлення цієї теорії розпочалося з кінця 19-го - першої половини 20-го ст. в рамках теорії суспільних фінансів, яку розробляла низка європейських економістів (зокрема А. Ваґнер, Л. Штейн). У цей період економістами була з'ясована роль місцевих органів влади в наданні суспільних благ, сутність МФВ та їх основні форми, принципи вертикального розподілу функцій, видатків та доходів ССУ, засади фінансової підтримки СНУ з боку національної держави, базові форми МТ та методи їхнього розподілу між урядами. Разом з тим, ці підходи ґрунтувалися здебільшого на емпіричній оцінці наявного стану речей; вважалося, що переважна частина проблем МФВ вирішується, керуючись адміністративною доцільністю.

До методологічних засад теорії трансфертів зробили свій внесок учені, які працювали в галузі провідних напрямків сучасної економічної теорії: неокласичної теорії (граничний підхід, принцип економічної рівноваги), неокейнсіанства (сутність суспільних благ, видаткова політика держави), проте, як показано в роботі, сучасна теорія МТ розвивається в рамках неоінституціональної економічної теорії, для якої є характерним поєднання неокласичної методології аналізу з інституціональним контекстом економічних процесів.

Автор роботи показує, що неоінституціональна традиція щодо суспільних фінансів та МФВ як її інтегральної частини представлена двома домінуючими підходами: теоретико-фінансовим та суспільного вибору. Найвизначнішими представниками першого з них - теорії суспільних фінансів - виступають В. Альберс, Д. Бьос, Е. Ґремліч, Г.-В. Зінн, Т. Кун, Р. Масґрейв, П. Мєшковський, В. Оутс, Й. Попітц, Е. Скотт, Х. Смекал, Г. Ціммерманн та інші. У центрі уваги цих вчених знаходилася оптимізація функціонування ССУ та притаманних йому інструментів, зокрема трансфертів. Їхні теоретичні погляди спираються на концепцію територіального фінансового вирівнювання, згідно якої одержувачами фінансової допомоги мають виступати територіальні органи управління. Представниками цього напрямку розроблені базові схеми територіального фінансового вирівнювання (особливо варто відзначити внесок Й. Попітца та Р. Масґрейва), з'ясовані тенденції розвитку МФВ як у глобальному середовищі, так і в окремих країнах.

Представники теорії суспільного вибору, серед яких особливо слід згадати А. Бретона, Дж. Б'юкенена, М. Олсона, В. Нісканена, Ґ. Таллока та інших, зосередили свою увагу на недосконалості державних інститутів та проблемах неузгодженості інтересів між центром та місцями стосовно розподілу обмежених суспільних фінансових ресурсів, ступеня реалізації інтересів індивідів в діяльності урядів різного рівня та використанні трансфертних коштів. Ними була запропонована концепція індивідуалістичного фінансового вирівнювання, яка згодом була запроваджена в деяких країнах.

Разом з тим, незважаючи на певні відмінності між цими двома напрямками неоінституціоналізму, більшість сучасних дослідників намагається поєднувати в своїх розвідках корисні здобутки обох детально проаналізованих в розділі теоретичних підходів.

В дисертації відзначається, що такі вітчизняні економісти, як А. Марков, М. Сиринов, В. Твердохлєбов, М. Цитович на рубежі 19-20-го ст. зробили суттєвий внесок до теорії МФВ та МТ, працюючи в традиції теорії суспільних фінансів. Ними були проаналізовані сутність та основні форми МФВ, економічні функції та форми МТ, еволюція їх з розвитком економіки. Проте плідна наукова робота в даному напрямку перервалася з кінця 1920-х рр. аж до часу набуття Україною політичної незалежності. Сучасна вітчизняна економічна наука характеризується превалюванням чисто фінансових аспектів аналізу, пов'язаних з розв'язанням не стільки теоретичних, скільки практичних проблем розбудови МФВ незалежної України.

У третьому розділі Міжурядові трансферти як об'єкт економіко-теоретичного дослідження” проаналізовані економічний зміст, форми та функції МТ.

Трансферт - це відносини між суб'єктами економіки стосовно передачі коштів в односторонньому порядку на неповоротній та нееквівалентній основі. Об'єктом дослідження в дисертації є трансферти, суб'єкти яких є виключно одиницями ССУ, тобто МТ. Оскільки вони виражають рух коштів між суб'єктами ССУ, їх варто називати міжурядовими, а не міжбюджетними трансфертами. Підставою для цього слугують не тільки теоретичні аргументи, а й те, що означення міжбюджетні” надає логічні підстави для поширення його на міжсекторальні відносини, оскільки будь-який самостійний суб'єкт економічних відносин має окремий бюджет, що є ознакою економічної відокремленості і конституює його як автономно діючу одиницю.

МТ притаманні такі основні риси: необов'язковість, безоплатність, неповоротність. Необов'язковість означає, що одержувач набуває трансфертні кошти не автоматично, а внаслідок певних процедур, які визначають джерела формування трансфертного фонду та механізми його розподілу. Безоплатність означає, що МТ не характеризуються безпосередньою еквівалентністю економічних відносин. Неповоротність означає, що отримані кошти не повинні бути повернуті подавцеві.

В роботі здійснена спроба класифікації МТ за низкою критеріїв: джерело надходження, спосіб формування трансфертного фонду, натуральна форма, спосіб розподілу трансфертного фонду між одержувачами, напрям руху коштів, спосіб зарахування коштів до бюджету, характер впливу на бюджет, частина бюджету, до якої зараховуються кошти, обмеженість величини трансферту, обмеженість сфери використання, ступінь участі одержувача у фінансуванні підтримуваних трансфертом видатків.

Між усіма виділеними за названими критеріями формами трансфертів існує логічний взаємозв'язок, який можна прослідкувати в рамках так званого трансфертного циклу”. Цей цикл починається з визнання потреби у здійсненні фінансової підтримки урядів; після цього відбувається пошук джерел коштів для реалізації програми і адекватних цілям держави способів формування фондів; визначається метод розподілу і здійснюється розподіл коштів; відбувається зарахування коштів до бюджетів СНУ; здійснюється моніторинг очікуваних і неочікуваних впливів реалізації трансфертної програми на видатки місцевих бюджетів; проводиться оцінка результатів трансфертної програми і, за наявності потреби, перегляд її основних компонентів. Отже, трансфертний цикл” являє собою послідовне проходження коштами стадій формування, розподілу та використання. На кожній з цих стадій трансферти набирають певної форми, яка в наступній стадії зумовлює конкретні форми руху коштів. Разом з тим, кожна зі стадій характеризується певним ступенем незалежності процесів, які в ній протікають, що надає можливість вибору різноманітних інструментів досягнення цілей трансфертної програми.

Особливу увагу в роботі приділено поділу трансфертів на прямі та непрямі.

При аналізі прямих трансфертів були з'ясовані їхні основні види за критеріями натуральної форми, напрямку руху, характеру обмежень на використання коштів, способу розподілу трансфертних коштів, впливу на бюджет СНУ та показані можливості використання кожної з цих форм в якості інструменту трансфертної політики. З'ясовано особливості впливу деяких форм прямих МТ на поведінку СНУ, явища, які при цьому виникають (ефекти заміщення, прямого та непрямого чистого приросту), та показано, що, за певних обставин, надмірна багатоманітність прямих трансфертів може спричинити неефективність використання суспільних коштів. Аналіз впливу прямих трансфертів на горизонтальне вирівнювання надає підстави для висновків, що головним інструментом вирівнювання повинні виступати загальні, а не цільові МТ, а надання трансфертів має враховувати як видатки, так і доходи СНУ.

Детальний аналіз непрямих трансфертів дозволив з'ясувати особливу роль такої їхньої провідної форми, як податкові розщеплення, які характеризуються належністю законодавчого, адміністративного та дохідного суверенітету тому рівню ССУ, який приймає рішення щодо здійснення податкового розщеплення; одержувачі таких МТ мають необмежений суверенітет щодо використання надходжень.

Причинами широкого застосування даного трансфертного інструменту є:

а) ефективність;

б) економічність;

в) неспроможність забезпечити покриття видатків СНУ за рахунок власних джерел; здатність слугувати інструментом перерозподілу;

г) стимулювання доходної політики СНУ.

В роботі презентовані теоретичні моделі податкових розщеплень, які дозволили висунути ряд теоретичних положень стосовно впливу оформлення системи розщеплень на сукупні надходження сектору суспільного управління. Зокрема доведено, що податкові надходження до зведеного бюджету сягатимуть максимуму, якщо податки є закріпленими; величина від'ємного ефекту доходу залежить від функції видатків на адміністрування податками та нормативу податкових розщеплень; значна різниця в нормативах розщеплення між окремими податками сприяє збільшенню втрат суспільних доходів.

Отже, в розпорядженні держави наявне велике розмаїття альтернативних схем субсидування СНУ, кожна з яких має різні економічні наслідки. Незважаючи на те, що економічна наука надає рекомендації щодо співвідношення між ними, кінцевий вибір між цими підходами та між їхніми різними формами є питанням політичної філософії, а не економіки”.

В роботі показано, що надання трансфертів, окрім мікроекономічних, може мати і макроекономічні наслідки. В роботі представлена низка моделей, які пояснюють, яким чином оформлення трансфертної політики, зокрема співвідношення між різними формами трансфертів, може впливати на основні макроекономічні показники. Залежно від оформлення структурних елементів, трансферти можуть по-різному впливати на відносний розмір ССУ, на співвідношення між виробництвом приватних та суспільних благ, на основні компоненти сукупного попиту, а значить - на макроекономічні пропорції. Важливою тут є різниця в схильності окремих рівнів ССУ здійснювати поточні та капітальні бюджетні видатки, а також у співвідношенні окремих форм трансфертів, зокрема загальних та цільових. Цільові трансферти з дольовим фінансуванням найсильніше впливатимуть на видаткову діяльність СНУ, а тому більше стимулюватимуть виробництво суспільних благ на субнаціональному рівні.

Значна увага в роботі приділена з'ясуванню сутності трансфертної політики. Державна трансфертна політика ґрунтується на нормативному розподілі джерел доходів між рівнями ССУ, в рамках якого здійснюється закріплення за ними прав щодо нормотворчості в галузі оподаткування, зарахування надходжень до бюджету, управління їх збиранням. Вертикальний розподіл доходів має за мету забезпечення СНУ певного рівня в цілому достатніми фінансовими коштами для виконання їхніх завдань. Іншою метою, яку переслідує держава при здійсненні трансфертної політики, є забезпечення більш справедливого розподілу коштів між урядами одного рівня.

В узагальненому вигляді основні структурні елементи державної трансфертної політики подані нижче у вигляді схеми. З неї видно, що цілі трансфертної політики, які обумовлені базовими функціями ССУ, реалізуються через визначений набір інструментів. Ефективність цього впливу обумовлена дією низки економічних і політичних чинників, сукупність яких визначає, наскільки успішно досягатимуться на практиці цілі трансфертної політики.

Оскільки трансфертна політика є складовою державної бюджетної політики, її зміст й інструментарій визначаються також інституціональними характеристиками обраної моделі МФВ, зміст якої, своєю чергою, значною мірою визначається особливостями політичного устрою країни.

У четвертому розділі Міжурядові трансферти в контексті ринкової трансформації” з'ясовуються тенденції в галузі МФВ та трансфертної політики в трансформаційних країнах. Наголошено на тому, що в цих країнах відбулося законодавче закріплення статусу самоврядування та визначення власних видаткових повноважень та доходної бази СНУ; наближення принципів функціонування МФВ до світових стандартів. Разом з цим, наявні невирішені проблеми, як-то: неефективний розмір територіальних одиниць, слабкість інститутів самоврядування на регіональному та районному рівнях, надмірна роль держави у вирішенні місцевих справ.

На основі аналізу статистичних даних зроблено висновок, що для загалу трансформаційних країн характерна децентралізація видаткових повноважень держави; більш інтенсивно ці процеси відбуваються у країнах ЦСЄ, тоді як у країнах СНД у цій сфері наявна певна стагнація. Відзначено, що частка СНУ у суспільних видатках зростає, тоді як частка в доходах виявляє тенденцію до зменшення.

Проаналізовані особливості формування доходів СНУ транзитивних країн надали підстави для таких висновків: по-перше, наявна система доходів не дозволяє забезпечити в належній мірі підзвітність органів регіональної та місцевої влади перед населенням. По-друге, дохідна база СНУ є нестабільною внаслідок вагомості частки, яка припадає на податкові розщеплення. По-третє, серед форм прямих МТ переважають загальні та поточні трансферти. По-четверте, фінансове вирівнювання у багатьох країнах здійснюється неадекватними інструментами, незважаючи на певний прогрес у даній галузі.

В роботі за допомогою методів економетричного аналізу з'ясовані чинники, які визначають оформлення трансфертної політики щодо співвідношення окремих форм трансфертів.

Першу групу досліджених чинників МТ трансформаційних країн складають інституціонально-організаційні. До цієї групи належать фактори, які характеризують роль СНУ у наданні суспільних послуг, що, в свою чергу, визначається їхніми повноваженнями та функціями, закріпленими законодавством. Найбільший вплив на роль та структуру МТ трансформаційних країн мають такі інституціональні фактори, як рівень демократизації, ступінь функціональної автономії муніципалітетів, частка СНУ у суспільних видатках на освіту та охорону здоров'я, розподіл СНУ базового рівня за чисельністю населення. З'ясовано, що інституціонально-організаційні фактори в цілому прямо впливають на рівень зовнішньої залежності СНУ, і в цілому обернено - на частку непрямих трансфертів у трансфертних доходах, на частки капітальних та цільових трансфертів у прямих МТ.

До другої групи аналізованих чинників належать економіко-фінансові. До них було віднесено фактори, які відображають загальні умови функціонування національної економіки (площа території, щільність населення); демографічний стан: чисельність населення, його структура з огляду на місце проживання (частка міського населення) та етнічний склад; рівень та розподіл добробуту в суспільстві (ВВП в абсолютному вимірі та на душу населення, його динаміка; коефіцієнти Джині, які характеризують ступінь рівномірності розподілу доходів); стан суспільних фінансів (рівень дефіциту державного бюджету та величина вертикального дисбалансу); нарешті, інтенсивність проведення економічних реформ (зокрема, частка недержавного сектору в економіці, рівень лібералізації економіки, рівень корупції). Більшість чинників другої групи характеризується прямим впливом на рівень фінансової залежності СНУ від держави. Це означає, що при зростанні відповідних кількісних показників має відбуватися підвищення частки доходів СНУ, яка фінансується невласними коштами. Як показали результати лінійного моделювання, найвпливовішим серед усіх виявився фактор середніх темпів зростання ВВП, який характеризується оберненим впливом на частку зовнішнього фінансування в доходах СНУ. Що стосується співвідношення між окремими видами МТ, то фактори цієї групи сприяють відносному зменшенню рівня субсидування СНУ з боку держави, а також збільшенню частки капітальних та цільових трансфертів в сумі одержаних МТ.

Розвиток МТ визначатиметься зміною співвідношення між інституціонально-організаційними та економіко-фінансовими групами факторів. Зведення у єдину багатофакторну регресійну лінійну модель факторів обох груп, що впливають на частку трансфертних доходів у доходах СНУ, показало, що зростання темпів економічного зростання та укрупнення СНУ базового рівня вестиме до скорочення частки зовнішніх джерел доходів їхніх бюджетів. За обґрунтованого припущення, що наявна тенденція до економічної відбудови трансформаційних країн збережеться, можна з достатньою впевненістю стверджувати, що ступінь зовнішньої залежності СНУ виявлятиме тенденцію до скорочення.

У п'ятому розділі Міжурядові фінансові відносини і трансфертна політика в Україні” показано, що для України дотепер характерною є неоднозначність процесу децентралізації: з одного боку, все більша частка суспільних видатків здійснюється СНУ, а, з іншого, частка центрального уряду в суспільних доходах зростає. Це є свідченням зростання вертикального дисбалансу та посилення зовнішньої фінансової залежності СНУ.

Виявлено, що за роки незалежності відбувався перерозподіл функціональних видатків між рівнями ССУ, що, проте, не надає підстав вважати тенденцію до децентралізації стабільною. Крім того, аналіз динаміки процесу децентралізації й розміру ССУ показав, що суттєвого взаємозв'язку між цими показниками для трансформаційної економіки України не існує.

Висновок щодо нестійкості процесів фінансової децентралізації підкріплений аналізом розподілу функціональних видатків між рівнями ССУ, який за роки незалежності практично не змінився. На 2000 р. розподіл видатків між рівнями ССУ України практично повернувся до стану, який існував до набуття країною державної незалежності. З прийняттям Бюджетного кодексу з'явилися ознаки того, що фінансова децентралізація, нарешті, розпочалася.