ясное целепологание и четкое программирование всех сторон деятельности на всех уровнях управления;

постоянное накопление профессиональной компетентности;

регулярная обратная связь, оценка деятельности;

формирование эффективной системы мотивации;

поощрение обновления знаний;

Использование вышеуказанных факторов, по моему мнению, возможно через реализацию соответствующего альтернативного подхода к развитию персонала.

Первый подход - это внешний найм, или количественное развитие персонала. В условиях значительной безработицы, когда есть возможность выбирать из большого числа претендентов, новые формы найма рабочей силы все заметнее вытесняют традиционную систему. В основе более гибких и выгодных форм лежит признание возрастающей значимости внешней мобильности сотрудников, по сравнению с внутренней. Следствием смещения акцента в кадровой работе на внешние источники найма является, во-первых, ослабление роли такого принципа найма как устойчивость отношений занятости; во-вторых, возрастание значения отношений с группами работодателей, которые в большей мере выходят за рамки традиционного нормативного регулирования.

Второй подход - развитие карьеры. Это - очевидный способ использования возрастающих способностей персонала. Сотрудники проходят ряд все более ответственных постов, развивая свои способности и, в итоге, оказываются на самом высоком для себя посту. Удовлетворяя, таким образом, стремление к статусу организации, власти, деньгам, с одной стороны, и потребность организации в способных работниках в управленческих звеньях - с другой.

Третий подход - это обучение и повышение квалификации. В основе принятия решения организации о необходимости затрачивать средства на обучения лежит, во-первых осознание того факта, что обучение может оказать значительный эффект на процесс оказания государственных услуг; во-вторых, вера в ускоренные темпы изменения условий этой деятельности, включая технологические.

Поскольку плановое карьерное развитие ограничено в организациях госслужбы, шансы для повышения по службе невелики и отдалены, и потому важно искать другие направления использования возрастающих способностей персонала.

Развитие новых экономических отношений, наметившаяся тенденция перехода от линейных и линейно-функциональных структур управления к дивизиональным, нацеленность на получение готового решения проблемы расширяет возможности развития персонала через совместную деятельность, через создание команд. Командная организация труда - это синтез преимуществ малого бизнеса с программно-целевым управлением в рамках госслужбы. Это - четвертый подход, подход развития совместной деятельности.

Пятый подход - саморазвитие, или непрерывное развитие способностей сотрудника. Оно основано на анализе его нужд в контексте самооценки на фоне структуры основных способностей. По сути, это компромисс между способностями работника, требованиями профессии к работнику и потребностью рынка к рабочей силе. Важное место в саморазвитии занимает профессиональная ориентация. Последняя выступает как общая идеология непрерывного развития сотрудника на основе его способностей, призванная постоянно готовить сотрудника к меняющимся условиям жизни и профессиональной деятельности. Приобретение минимального уровня профессиональной компетентности не приводит к прекращению профориентации, а изменяет лишь ее роль, методы.

Решения вопросов развития персонала, важных по целому ряду причин, добиться трудно: это требует выявления потенциальных возможностей личности делать больше и лучше, чем требуется для выполнения текущей работы, а также нахождения путей реализации этих возможностей.

Развитие персонала - это не самоцель. Не имеет смысла развивать персонал, если сотрудники не имеют возможности реализовать свои возросшие способности. Необходимо помнить, что способности, по всей видимости, будут применяться на практике только тогда, когда для этого будут реальные возможности. Каждая программа развития человеческих ресурсов государственной и муниципальной службы, включающая развитие способностей и изменения в деятельности и потребностях, должна быть ориентирована на измеримое улучшение конкретных показателей деятельности организации. Нельзя предпринимать никакого изменения, если не ясно, вызовет ли оно улучшение, сдвиг, позволяющий сделать деятельность более эффективной, более целенаправленной, более удовлетворяющей тех, кто в ней занят.

Вопросы развития персонала нельзя решать на любительском уровне. К этим вопросам необходимо подходить сугубо профессионально. Пока менеджеры не осознают потребности в знаниях в области развития персонала, они будут продолжать сталкиваться как с экономическими проблемами, так и с психологическими трудностями, а нередко порождать их, совсем того не желая.

Для того чтобы идти вперед, необходимо дать руководителям муниципальной службы знания о возможностях повышения ценности человеческого капитала в своем подразделении, организации, сформировать у них навыки эффективного сотрудничества с менеджерами по персоналу в области развития персонала. Решить данную проблему возможно с помощью курса "Развитие персонала в государственной и муниципальной службе".

Как учебная дисциплина "Развитие персонала в государственной и муниципальной службе" является важной составной частью учения об управлении персоналом со своим собственным объектом - персоналом госслужбы.

Задачами учебной дисциплины "Развитие персонала в муниципальной службе " являются:

исследовать стадии организационного развития и увязать их со стадиями развития персонала;

обосновать необходимость заботы о развитии персонала на всех этапах служебной карьеры и жизни работников госслужбы;

показать альтернативные способы деятельности руководителей всех структур и консультантов, участвующих в работе по развитию персонала;

проанализировать возможные подходы к оценке результативности развития персонала в госслужбе.

Необходимо отметить, что развитие персонала - это систематический процесс социально-экономических инноваций в человеческой подсистеме муниципальной службы, направленный на улучшение ее функционирования в целом.

2.5 Аттестация государственных и муниципальных служащих на примере г. Покачи

Понятие «аттестация государственных (муниципальных) служащих» - это специальный термин, с помощью которого отражается специфика правового регулирования данного вида труда, и его нужно отличать от «смежных терминов», предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 1995 г.; например, от такого вида дисциплинарного взыскания, как «предупреждение о неполном служебном соответствии» (п.п 4 п. 1 ст. 14), от оснований увольнения -- «за неисполнение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего» (п.п 3 п. 2 ст. 25), «при неудовлетворительном результате испытания» (ст. 23 КЗоТ РФ) и др. Кочеткова А.И. Основы управления персоналом М.ТЕИС. 2001.

Правовой институт аттестации государственных (муниципальных) служащих тесно связан с другими правовыми институтами. Правовые проблемы аттестации связаны с более общими проблемами разграничения компетенции РФ и субъектов РФ при регулировании трудовых отношений с государственными (муниципальными) служащими, с необходимостью приведения федеральных законов и других нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, законов субъектов РФ, с федеральными нормативными правовыми актами, с правовым механизмом реализации правовых норм и т.д.

Аттестация -- это предмет исследования не только юристов, но и управленцев, психологов и т.п., что необходимо учитывать в ходе подготовки и проведения аттестации.

Одной из основных целей проведения аттестации является выявление соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе.

В законодательстве отсутствует четкое понятие соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе, но из общего понимания требований к выполнению работником своих обязанностей следует, что это надлежащее (своевременное и качественное) их выполнение. Основные обязанности работника закреплены в императивных нормах, например, в квалификационном Справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих.

Другие обязанности (правила поведения) закрепляются на локальном уровне, например, в Правилах внутреннего трудового распорядка, в Положении о структурных подразделениях, должностных инструкциях и т.д.

Для отдельных категорий работников квалификационные требования устанавливаются специальными нормативными актами, например, для государственных служащих, должностных лиц Государственной инспекции труда.

Законодательством предусмотрено несколько путей выявления соответствия работником занимаемой должности или выполняемой работе: Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. М. Дело. 2002.

установление испытательного срока при приеме на работу;

зависимость ненадлежащего исполнения своих обязанностей от причины: халатное отношение к исполнению своих обязанностей является нарушением трудовой дисциплины; невозможность надлежащим образом выполнять свои обязанности из-за недостаточной квалификации или состояния здоровья;

это могут быть установленные законодательством конкретные требования к наличию определенных документов, удостоверяющих квалификацию работника, требования к стажу работы по определенной должности.

На практике достаточно сложно определить причину ненадлежащего исполнения своих обязанностей, а поэтому проведение аттестации является наиболее объективным способом определения соответствия работника занимаемой должности.

Методы регулирования законодательством вопроса о проведении аттестации различны. Как общее правило, это локальный метод регулирования. Каждый работодатель имеет право использовать аттестацию для определения соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе. Для этого должны быть изданы и утверждены локальные нормативные акты: положение о проведении аттестации; составлены списки работников, проходящих аттестацию; утвержден график прохождения аттестации; сформирована аттестационная комиссия.

Специальными нормативными актами предусмотрен централизованный метод регулирования данного вопроса для определения категорий работников. Например, уровень квалификации государственных служащих определяется путем проведения аттестации независимо от занимаемой ими государственной должности в соответствии с Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353. В обязательном порядке проводится также аттестация и в отдельных государственных органах, например, в таможне предусмотрена аттестация сотрудников в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

По результатам аттестации работнику даются различные оценки:

«не соответствует занимаемой должности»;

«соответствует занимаемой должности»;

«рекомендован для продвижения».

Имеющаяся нормативная правовая база по вопросам аттестации государственных служащих и сложившаяся практика проведения аттестации в г. Покачи пока еще не в полной мере отвечают современным требованиям: остаются расхождения в понятийном аппарате, не всегда учитывается новейшее законодательство, недостаточно точно определены цели аттестации как комплексного процесса мотивации персонала. А поскольку в управлении персоналом различаются две проблемные области: состав персонала и эффективность его использования, то аттестация, как нам представляется, и находится в сфере проблем обеспечения его эффективного действия. Конкретно речь здесь идет о том, чтобы персонал в системе государственной службы соответствовал определенным ожиданиям в отношении сферы его деятельности, действовал творчески на основании прав и полномочий, пользовался данной ему свободой действий и всегда был мотивирован на успех.

В содержательном плане проблема связана не только с поведением государственных служащих на работе при выполнении управленческих задач, но и с их отношением к существующей государственной политике, с их поведением по отношению к населению, с условиями, которые создаются в организации для проявления лучших качеств и способностей работника. В этой связи проблемы аттестации целесообразно рассматривать в отрыве от политики отбора персонала на государственные должности. Существующие нарушения не позволяют сделать однозначный вывод о том, что принятие решения о зачислении на государственную службу свидетельствует о достаточной пригодности кадров к выполнению всех ее требований.

Как показывают многочисленные выборы, избранный руководитель чаще всего ведет за собой во власть людей, для государственной службы не подготовленных. Они остаются специалистами разных областей управления, но в меньшей степени -- органов государственной власти. Значит, можно утверждать, что ст. 6 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не работает; нет и специализации при отборе. Пропадает и всякий смысл проводить аттестацию этих работников.

Выбор персонала должен осуществляться, как правило, на основе комплексной оценки личности, в том числе, с применением тестирования. Но эти результаты вряд ли могут дать полную картину. Опять же тому несколько причин.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» не нашли отражение такие базовые положения, как: Федеральный закон РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". 5.07.1995г. // Собрание законодательства. 2002.

необходимость отбора персонала для государственной службы вообще и для конкретной государственной должности в частности;

соблюдение при отборе требования приверженности идее Российской государственности. В этой связи при отборе на государственные должности могут быть использованы новые правила:

принцип равенства шансов, когда на государственную службу могут претендовать достойные кандидаты, невзирая на расовую и религиозную принадлежность, политические взгляды, пол, занимаемый пост или личные связи (пока же прием на государственную службу основывается на идеологических принципах);

принцип постоянных изменений в должности, которые должны осуществляться по мере роста профессионализма и в соответствии с целями территориального управления;

принцип конкурсного замещения должностей, при котором вакансии заполняются, исходя из компетентности, заслуг и личного опыта (для этого потребуется открытая кадровая политика);

принцип гуманизации трудовых отношений, при котором администрация создает необходимые условия для творческой самореализации работников, закрепляет право государственного служащего на неприкосновенность сферы частной жизни, на защиту конфиденциальной информации о нем.

Все это вместе взятое позволяет утверждать, что исходный этап в эффективности использования персонала государственной службы -- профессионально проведенный отбор персонала и внимание к нему в процессе исполнения обязанностей. С одной стороны, это основная часть культуры управления, с другой -- важный организационный элемент системы управления, где аттестация уже не представляется «карательным» способом воздействия, а является постоянным мотивационным процессом формирования и воспитания государственного служащего.

Пока же слишком велика дистанция между возможными принципами отбора, эффективного использования персонала государственной службы и формализованными стандартами, условиями, которые субъективно устанавливаются с нарушением закона.

Если вернуться к понятию аттестации государственного служащего, которое сформулировано в ряде нормативно-правовых актов, то оно содержит целый ряд действий:

проверка квалификации и деловых качеств;

проверка уровня профессиональной подготовки;

определение соответствия замещаемой государственной должности;

периодическая оценка знаний, опыта, навыков, результатов деятельности;

оценка способностей к выполнению конкретных функций государственной службы по замещаемой должности.

Иными словами, это целая система воздействия на поведение персонала государственной службы. Однако не составляет труда установить, что все эти процедуры имеют строго административную направленность. При аттестации от начала до конца государственный служащий находится как бы в «манипулятивных тисках». А ведь сама аттестация есть только технология, которая должна базироваться на разработанных и внедряемых оценочных концепциях.

Следовательно, от момента приема на государственную службу до времени выхода из ее состава работник должен быть включен в так называемые диспозитивные мероприятия: знать, какого поведения от него ожидают; как он будет поощрен за достойное поведение; иметь информацию о перспективах контроля и стимулирования; участвовать в разработке систем мотивации и стимулирования; анализировать причины расхождений между установленными и достигнутыми показателями и т.п.

Таким образом, затрагивается чрезвычайно важная проблема системы государственной службы, а именно проблему обеспечения обоюдных интересов самой системы и отдельного работника. Система государственной службы содержит в себе организационную власть, которой через руководителей переданы полномочия распоряжаться ресурсами. Но ведь и каждый государственный служащий вносит свой личностный ресурс, благодаря «послушанию» власти и формированию своего поведения в соответствии с ее требованиями, он ждет от нее постоянной мотивации. Следовательно, достижение эффективности использования каждого государственного служащего возможно только через применение обоюдно выгодных инструментов сотрудничества.

В этой связи было бы целесообразным более подробно оговорить обязательства сторон при заключении контракта о прохождении государственной службы, осуществлять проверку их исполнения в ходе подготовки к аттестации, применяя при необходимости не только санкции, но и весомые поощрения.

Допустим, государственный служащий прошел обучение, переподготовку или повышение квалификации за счет бюджетных средств, а затем решил уйти с государственной службы по собственному желанию, или же был уволен за нарушения. В этом случае он должен вернуть затраченную сумму в бюджет. Это и другие подобные предложения целесообразно внести как изменения в Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации».

Если же по результатам аттестации государственный служащий заслуживает поощрения или выдвижения, они должны быть обязательными для исполнения. В результате администрация начинает нести ответственность за планирование и реализацию профессиональной карьеры работников, а государственный служащий сможет рассматривать аттестацию просто как очередной этап его комплексной оценки.

Все это вместе взятое позволяет в системе государственной службы достичь следующих результатов:

обращение к активному поведению государственных служащих;

способствование профессионализации органов государственной власти;

предпочтение дифференцированного (вместо унифицированного) подхода при оценке личности;

внедрение современных оценочных моделей в ходе аттестационных мероприятий;

достижение взаимосвязи справедливости и целесообразности мотивации.

Участие эксперта в работе аттестационной комиссии оговорено в нормативных документах, регламентирующих процесс аттестации. Вместе с тем, вопрос о роли и месте эксперта остается достаточно дискуссионным, как показало обсуждение. Это и понятно: участие его многопланово, а потому очень трудно поддается формализации на уровне документа. Ведь одна из задач эксперта -- анализ новых, подчас неожиданных вопросов, возникающих в ходе аттестации.

Аттестация, безусловно, должна проводиться профессионалами. И эксперт -- тоже профессионал, но «со стороны». Его присутствие обеспечивает (кроме советов, экспертных оценок и т.д.) «внеаппаратный», заинтересованно-отстраненный взгляд на аттестацию и ее субъектов. Его участие, если угодно, можно понимать шире: как участие общественности, присутствие общественного мнения в сугубо аппаратном «таинстве». В силу своего положения эксперт явно или неявно оценивает и работу комиссии, и личность аттестуемого, и документационное обеспечение, и ход процесса в целом. В конечном счете, это должно обеспечить большую объективность результатов аттестации. В работе комиссии нельзя, наверное, ограничиваться привлечением одного эксперта, их должно быть не менее двух.

Фигура эксперта играет большую роль в создании благотворной психологической атмосферы, свободной от безоговорочного административного прессинга, атмосферы сотрудничества аттестуемого и аттестующих субъектов. Всем известно, что аттестация, связанная с публичной оценкой одного человека другими, -- дело весьма болезненное. В ряде случаев эксперт должен быть готов взять на себя роль арбитра в разрешении спорных и просто конфликтных ситуаций.

Когда говорят о роли и линии поведения эксперта в ходе аттестационной процедуры, обычно подчеркивают, что эксперт должен обладать независимостью в своих суждениях, т.е. быть «независимым экспертом». Разумеется, полная независимость эксперта в принципе невозможна, ведь он персонально подбирается руководителями аппарата, в котором проводится аттестация. И здесь можно лишь апеллировать к доброй воле руководства и его стремлению сделать аттестацию возможно более объективной. Так или иначе, эксперт должен быть достаточно авторитетным, чтобы иметь возможность сохранять свою независимость, не превращаясь в «карманного эксперта».

В администрации города Покачи проводилась аттестация муниципальных служащих. Хотелось бы обратить внимание на существование ряда проблем при аттестации муниципальных служащих. Одной из таких проблем является отсутствие квалифицированных характеристик должностей муниципальных служащих. Существующий Единый тарифно-квалификационный справочник должностей служащих (ЕТКС) не отражает специфики государственной и муниципальной службы. А поскольку основной целью аттестации является проверка соответствия служащего занимаемой должности, то возникает вопрос: а чему он должен соответствовать, т.е. на основании каких документов проверять его соответствие?

Как известно, при аттестации важнейшее значение имеют должностные инструкции муниципальных служащих, но они, зачастую, подготовлены неправильно.

Следует внести предложения в Министерство труда РФ о необходимости разработки ЕТКС должностей государственных и муниципальных служащих и в Министерство по делам федерации, национальностей и миграционной политики РФ о необходимости разработки Типовых должностных инструкций для государственных и муниципальных служащих, отсутствие которых крайне отрицательно отражается на государственной и муниципальной службе и, в частности, на проведении аттестации. Это позволит решить на федеральном уровне еще одну проблему -- единства наименования должностей государственных и муниципальных служащих и соотношения между ними в различных субъектах РФ.

Следующей важной проблемой аттестации муниципальных служащих, на мой взгляд, исключающей ее проведение, в настоящее время является отсутствие закона, устанавливающего квалификационные разряды муниципальных служащих. Тем более, что Федеральный закон РФ от 8.01.98 г. № 8 «Об основах муниципальной службы в РФ» предусматривает, что по результатам аттестации присваиваются квалификационные разряды.

Существенной проблемой является несовершенство (пробелы, противоречивость) законодательных и нормативных актов по вопросам аттестации, как на федеральном уровне, так и на областном. Так, Указ Президента РФ от 2.11.99 г. № 1499, утвердивший Положение об аттестации федерального государственного служащего, в отношении аттестации государственных и муниципальных служащих носит рекомендательный характер.

До сих пор не принят федеральный закон, который должен установить порядок проведения аттестации государственных служащих, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы согласно ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ». Аналогичный закон не принят и в отношении аттестации муниципальных служащих.Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» № 810 от 06.06.96 г. (пункт 4), предусматривающий, что государственный служащий за однократное грубое нарушение может быть привлечен к внеочередной аттестации, противоречит федеральному законодательству.

Качественная аттестация муниципальных служащих в настоящее время невозможна без решения названных проблем.

При проведении аттестации важно помнить, что правовой статус субъектов аттестации (аттестуемого, аттестационной комиссии, государственного органа) определен соответствующими нормативными правовыми актами. Однако на практике мы сталкиваемся с ситуациями, когда субъекты выходят за рамки своей компетенции, что недопустимо.

Так, например, аттестационная комиссия после проведения аттестации вместо оценки аттестуемого, которую она должна дать в результате аттестации (п.12 Положения об аттестации федерального государственного служащего -- далее: Положение об аттестации), принимает решение о целесообразности переноса аттестации в отношении конкретного государственного служащего на полгода, хотя аттестационная комиссия в соответствии с указанным Положением вправе перенести аттестацию только на «очередное заседание комиссии» (подчеркнуто автором -- С.И.) и только «в целях объективного проведения аттестации после рассмотрения представленных аттестуемым дополнительных сведений о его служебной деятельности за предшествующий период и его заявления о несогласии с представленным отзывом» (абзац 3 п. 8). Либо глава муниципального образования переносит проведение аттестации на более поздний срок, чем установлено законом, в связи с проведением выборов в муниципальном образовании.

В отдельных субъектах РФ переход на государственную службу осуществлялся по результатам аттестации, хотя, исходя из смысла указанного Положения, аттестация проводится только в отношении государственных служащих, замещавших государственную должность государственной службы соответствующей группы не менее года (п. 1, 7). Аттестация проводится иногда не в соответствии с целями, указанными в законе, а для установления (изменения) размера соответствующей надбавки, перевода на другую должность (в соответствии с Положением -- это возможные правовые последствия, но не самоцели аттестации).

Некоторые случаи, когда аттестация проводится, вообще не предусмотрены законодательством.

В Положении об аттестации федерального государственного служащего не предусмотрены ни термин «внеочередная аттестация», ни его определение. Понятие «внеочередная аттестация государственного служащего» дано во «Временных методических рекомендациях по аттестации государственных служащих», утвержденных Министерством труда России 12 октября 1992 г. № 23: «Внеочередная аттестация проводится в зависимости от ситуации, возникшей в связи с реализацией таких важнейших мероприятий, как борьба с коррупцией в системе государственного управления, дифференциация в уровнях оплаты труда государственных служащих и др.». Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» № 361 от 4 апреля 1992 года руководители органов власти и управления в Российской Федерации обязаны были провести в течение 1992 года аттестацию всех государственных служащих. Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» предусмотрен ограничительный перечень случаев возможного проведения внеочередной аттестации: в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения Федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов (абзац 2 п. 4).

При проведении аттестации государственных (муниципальных) служащих в г. Покачи возникла проблема разграничения компетенции аттестационной комиссии и руководителя государственного органа (органа местного самоуправления), поскольку в законе об аттестации предусмотрено: с одной стороны, «аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок: соответствует замещаемой должности» (ст. 19); с другой стороны: «руководитель органа государственной власти, органа местного самоуправления с учетом оценок и рекомендаций принимает решение… о соответствии занимаемой должности» (ст. 21) Четкое разграничение компетенции соответствующих субъектов -- это правовая гарантия защиты трудовых прав государственных служащих (реализации принципа государственной службы: «социальной защиты государственных служащих»), именно поэтому в соответствии с Положением об аттестации федеральных государственных служащих соответствующий руководитель не вправе принимать решение о соответствии федерального государственного служащего замещаемой государственной должности (п. 14, 15), эта оценка -- в исключительной компетенции аттестационной комиссии (п. 10, 12, 13).

Рассматривать вопросы аттестации государственных служащих нельзя в отрыве от права государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации, установленного ст. 8 Федерального закона «Об основах государственной службы» № 119. Государственный служащий, признанный аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой должности, может быть уволен по п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ в связи с обнаружившимся несоответствием занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации. В соответствии с п. 7 ст. 10 Федерального закона № 119 государственный служащий обязан «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей».

Статья 25 Федерального закона № 119 (п. 3) предусматривает право руководителя государственного органа уволить государственного служащего в случае «несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных настоящим Федеральным законом».

Известно, что к моменту принятия Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» подавляющее большинство государственных служащих не имело необходимого образования, соответствующего занимаемой государственной должности государственной службы. Статья 9 Федерального закона № 119 закрепила право государственного служащего на переподготовку (переквалификацию). Но что понимается под «переподготовкой»? В каком соотношении находится это понятие с «подготовкой» и «профессиональной переподготовкой», которые также используются в законодательстве о государственной службе?

Содержание данных понятий раскрывается в таких нормативных правовых актах, как Закон РФ «Об образовании», Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 (с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 213), а также Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1007 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти».

Согласно ст. 24 Закона РФ «Об образовании» высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования. Из текста данной статьи можно сделать вывод, что подготовка означает получение высшего профессионального образования лицами, имеющими среднее (полное) общее профессиональное образование, а переподготовка -- получение высшего профессионального образования лицами, имеющими среднее профессиональное образование.

Это один вид переподготовки. Другой вид переподготовки закреплен в п. 7 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов): целью переподготовки специалистов является получение ими новой специальности и квалификации на базе имеющегося высшего или среднего специального образования; переподготовка рассматривается как получение второго высшего или среднего профессионального образования.

Третий вид переподготовки предусмотрен упомянутым выше постановлением Правительства РФ для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Такая переподготовка осуществляется при необходимости назначения федерального государственного служащего на государственную должность иного профиля. В зависимости от групп государственных федеральных должностей и форм обучения установлены сроки переподготовки -- от трех до шести месяцев -- с отрывом от государственной службы, и от шести месяцев до одного года -- без отрыва от государственной службы.

Профессиональная переподготовка, как указано в упомянутом Типовом положении, имеет целью получение специалистами дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисцип лин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности. По результатам прохождения профессиональной переподготовки специалист получает диплом государственного образца, удостоверяющий его право (квалификацию) вести профессиональную деятельность в данной сфере.

Повышение квалификации -- это обновление теоретических и практических знаний в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов. Повышение квалификации применяется в отношении лиц, имеющих соответствующее профильное образование.

Ст. 10 упомянутого Федерального закона в число основных обязанностей государственного служащего включает обязанность «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей». В то же время, в указанном Федеральном законе закреплено важнейшее право государственного служащего на «переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета» (ст. 9 п. 8). Это право особым образом защищено. В п. 5 ст. 15 рассматриваемого закона установлено: государственному служащему гарантируется «переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения».

С учетом общего понятия подготовки, переподготовки и профессиональной переподготовки специалистов, а также содержания указанных выше статей Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119 «Об основах государственной службы РФ» можно сделать следующие выводы.

Федеральный закон от 31 июня 1995 г. № 119 требует от лиц, занимающих высшие и главные государственные должности, высшего профессионального образования по специализации государственных должностей или равноценного ему, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей. Так, лицо, имеющее финансовое образование и работающее в финансовом органе на высшей или главной государственной должности, обязано получить дополнительное высшее управленческое или юридическое образование. Что касается лиц, занимающих ведущие и старшие государственные должности, то они обязаны иметь высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным, например, юридическое.

Из положений, указанных выше, видно, что для соответствия государственных служащих замещаемым ими должностям они должны либо иметь основное профильное образование (управленческое либо юридическое), либо, при наличии непрофильного (инженерного, исторического, философского и др.) образования, пройти переподготовку первого вида (имея среднее профессиональное образование, получить высшее профессиональное -- управленческое или юридическое -- образование) или второго вида (имея высшее непрофильное образование, получить второе высшее профессиональное профильное образование -- управленческое, юридическое). Что касается третьего вида переподготовки, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г., то он находится в противоречии со ст. 6 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», о которой речь шла выше, так как при такого рода переподготовке государственный служащий, не имеющий профильного высшего профессионального образования, не получит его. Кроме того, данный вид переподготовки касается частного случая -- назначения государственного служащего на государственную должность иного профиля. При этом предполагается, что служащий имеет необходимое профильное образование. Наконец, в данном постановлении Правительства РФ речь идет лишь о федеральных служащих;

Профессиональная переподготовка, с учетом требований ст. 6 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», может применяться лишь в отношении государственных служащих, уже имеющих необходимое профильное высшее профессиональное образование и получающих дополнительно квалификацию (в области занятости населения, социальной работы, банковской деятельности и т.д.).

Лица, поступившие на государственную службу, в том числе и на государственную службу субъекта РФ, вправе требовать от руководителя государственного органа реализации их прав на переподготовку, гарантированную им законом за счет средств бюджета субъекта РФ. Это право осуществляется при наличии ряда обстоятельств. Например, государственный служащий, занимающий ведущую или старшую государственную должность государственной службы, не имеет высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» или образования, считающегося равноценным, например, юридического. В этом случае (а госслужащие, не имеющие требуемого законом образования, составляют значительное число) руководитель государственного органа обязан предоставить госслужащему возможность пройти переподготовку в форме получения второго высшего образования за счет средств бюджета.

Точно так же государственные служащие, занимающие младшие государственные должности государственной службы и имеющие среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы, могут поставить вопрос о переподготовке в форме получения высшего профессионального образования и его оплате госорганом за счет средств бюджета, так как без этого невозможно их дальнейшее служебное продвижение.

Следует отметить, что Федеральный закон о государственной службе № 119 является во многом рамочным законом и предоставляет субъектам РФ большую свободу в регулировании тех или иных вопросов государственной службы, в том числе в области переподготовки государственных служащих за счет средств бюджета субъекта РФ.

Но реализация субъектом РФ права самостоятельно регулировать те или иные служебные отношения предполагает принятие соответствующих региональных нормативных правовых актов в форме законов или подзаконных актов. Согласно ст. 73 Конституции РФ формирование и исполнение бюджета субъекта РФ входит в предмет его ведения. К этому следует добавить, что в соответствии со ст. 3 Закона РФ «Об образовании» субъекты РФ могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в сфере образования.

Региональные законы и иные нормативные правовые акты не должны каким-либо образом ухудшать и умалять права граждан, предусмотренные федеральными законами. В то же время субъекты РФ вправе устанавливать на региональном уровне права, гарантии, повышающие уровень социальной и правовой защиты граждан, включая государственных служащих, на территории данного субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ.

Заключение

Завершая рассмотрение теоретических и практических проблем аттестации государственных и муниципальных служащих, необходимо подчеркнуть, что к необходимости их решения общество поворачивается, не так быстро, как хотелось бы. Причина кроется в сложности этих проблем. Они весьма близко примыкают к еще более сложной и близкой проблеме любого общества - проблеме власти. Однако есть проблемы мотивации трудовой деятельности, которые, с одной стороны обращены в сторону общества, а, с другой, - в сторону самих властных механизмов в государственном управлении. Их надо четко разводить и решать.

В первом случае роль государства состоит в том, чтобы выработать такие теоретические основы - принципы, механизмы и технологии, которые бы создали самые благоприятные условия для реализации творческого начала человека, задавали единые правила игры для всех субъектов кадровой политики. В основе этих теоретических постулатов должен лежать анализ объективно протекающих процессов в сфере человеческой практики, человеческой деятельности. Цель при этом должна быть одна: обеспечить максимальное приращение кадрового потенциала региона и рационально им распорядиться в интересах динамичного развития общества.

Во втором случае речь должна идти о кадровой политике, которая также базируется на общих закономерностях развития человеческой деятельности, и в то же время, учитывает специфику такой сферы социального управление, какой выступает муниципальное управление, муниципальная служба. Здесь речь идет о государственной кадровой политике, о таких принципах и механизмах, которые формируют качество самого государства, его человеческую составляющую. Но не только формируют, но и задают такие правила игры, которые оберегают государственное управление от непрофессионалов, а, с другой стороны, востребуют в свою сферу профессионалов.

Нужен цивилизованный рынок труда, регулируемый государством, с четким и устойчивым правовым полем. Без разумной и действенной политики государства такой рынок сформировать невозможно.

В решении этих проблем общество, наука, наработали немалый исторический опыт, сформировано немало различных подходов. По мере установления в обществе демократических отношений и признания права человека свободно распоряжаться своими способностями, все их многообразие эволюционирует к пониманию того, что его профессиональные способности, профессиональный опыт - это важнейшее национальное достояние, а в основе кадровой политики должен лежать деятельный подход. Понимание и признание этого вывода должно быть осознано, в первую очередь, в рамках теории и практики государственной кадровой политики.

Создание основной базы муниципальной службы в Российской Федерации не было простым поступательным процессом, в ходе которого шаг за шагом накапливался бы “демократический потенциал” законодательного регулирования. Пути становления институтов муниципальной службы, их нормативного регулирования были извилисты, знали свои “подъемы и спуски”. Поэтому формирование основного источника муниципальной службы не может основываться исключительно на датах принятия и вступления в силу соответствующих правовых актов. Следует иметь в виду также проблемы фактической реализации нормативных актов, касающихся таких комплексных институтов, как местное самоуправление, особенно в условиях политических и экономических кризисов. Вместе с тем нельзя обозначить главные этапы формирования основной базы только политическими событиями, поскольку они сами по себе, как правило, являются элементами длящегося политического процесса.

По мере разработки нормативного регулирования муниципальной службы нарастало влияние довольно противоречивого зарубежного опыта. Как правило, главное внимание в этом опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам.

На сегодняшний день, несмотря на самостоятельность муниципальной службы, всё же основным источником её регулирования остаются нормативно - правовые акты, которые и в последствии будут оставаться фундаментом муниципальной службы в Российской Федерации.

Таким образом, аттестация работников является в одних случаях правопрекращающим юридическим фактом; в других - правоподтверждающим юридическим фактом; в третьем - может быть правоизменяющим юридическим фактом в связи с рекомендацией аттестационной комиссии.

Особо обращает на себя внимание роль аттестации в качестве правоустанавливающего юридического факта в таможенных органах Российской Федерации (утверждено Приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 26 ноября 1997 г. № 701). Решение о заключении (незаключении) контракта с сотрудником на новый срок принимается начальником таможенного органа по результатам аттестации о соответствии сотрудника таможенного органа занимаемой должности не менее чем за три месяца до истечения срока действующего контракта.

В литературе называются такие современные принципы, как учет общественных, коллективных и личных интересов при проведении аттестации, ее объективность, определенность и дифференциация требований, предъявляемых к аттестуемым, гласность аттестации, ее периодичность.

В нормативных актах, принятых в централизованном порядке, не всегда четко устанавливаются критерии оценки различных категорий служащих. Поэтому в локальных нормативных актах об аттестации нужно определить критерии профессиональных качеств государственных служащих с учетом особенностей их трудовой функции.

Очень важное значение с точки зрения гарантий, правовой защиты государственного служащего имеет принцип определенности предъявляемых к нему при аттестации требований. Он означает, что государственный служащий заранее должен быть осведомлен о вопросах, на которые он должен ответить при проведении аттестации. Для этого необходимо до начала аттестации разработать полный и квалифицированный перечень вопросов или тестов для различных категорий государственных служащих и государственных должностей государственной службы с учетом их специализации. Вопросы должны соответствовать трудовой функции государственного служащего и находиться в границах трудовых обязанностей, обусловленных трудовым договором.

С таким перечнем вопросов государственный служащий должен быть ознакомлен одновременно с графиком проведения аттестации. Есть примеры четкого решения этой задачи в новейших нормативных правовых актах. В Положении о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий от 16 марта 2000 г. установлено, что аттестация проводится в форме тестовых испытаний и (или) собеседования. Форма проведения аттестации определяется аттестационной комиссией, которая готовит перечень вопросов для аттестационных тестов, составляет и утверждает тесты. Перечень вопросов должен периодически пересматриваться. Аттестационные тесты составляются на основе общего перечня вопросов и должны содержать не менее 50 вопросов.

Сущность принципа дифференциации требований, предъявляемых к аттестуемым, заключается в установлении профессиональных качеств государственного служащего в соответствии с занимаемой им государственной должностью государственной службы. Поэтому аттестационная комиссия вправе задавать государственному служащему только те вопросы, которые относятся к его профессиональной деятельности. Вывод о соответствии или несоответствии занимаемой должности аттестационная комиссия может основывать только на оценке знания государственным служащим вопросов, относящихся к его трудовой функции и занимаемой должности.

Хочется обратить внимание на одно очень важное обстоятельство (уже упоминалось выше). Аттестация государственных служащих проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Увольнение по результатам аттестации в случае признания государственного служащего не соответствующим занимаемой должности производится по общим основаниям законодательства о труде (п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ). Проблема заключается в том, что государственный служащий может быть уволен по инициативе руководителя государственного органа в любое время, если обнаружится несоответствие государственного служащего занимаемой должности. Такое несоответствие может обнаружиться и в межаттестационный период. Безусловно, руководителю государственного органа непросто воспользоваться таким правом -- необходимо доказать документально со ссылкой на реальные, значимые факты, что данный государственный служащий действительно перестал соответствовать занимаемой должности. Кроме того, необходимо предложить государственному служащему другую работу и в случае отказа от перевода получить согласие выборного профсоюзного органа на увольнение. Представляется, что указанная общая норма подлежит корректировке применительно к государственным служащим, учитывая, что у данной категории работников есть право на повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета (федерального или субъекта Федерации -- ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» № 119). В самом законе, тем не менее, отсутствует указание о периодичности проведения повышения квалификации. Целесообразно поэтому использовать письменную форму трудового договора, в котором конкретизировать указанное право государственного служащего и корреспондирующую ему обязанность государственного органа. В случае невыполнения обязанности в установленные в трудовом договоре сроки руководитель государственного органа не должен использовать п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ.

Нынешняя ситуация в системе государственной службы субъектов РФ такова, что необходима особая политика и специальные социальные механизмы, направленные на омоложение ее кадров. Это связано не только с малой численностью молодых граждан в указанной системе, но и с изменением "философии" регионального управления как формы государственного управления в Российской Федерации, которое выражается в том, что при формировании кадров государственной службы на основе принципа равнодоступности способность и компетентность должны цениться выше, чем возраст и практический опыт (не всегда являющиеся позитивными). В современных условиях нужна четкая стратегия работы государственных органов с молодыми специалистами. Ее действенности в субъектах РФ, по мнению автора, будет способствовать создание региональной системы последовательного и организованного привлечения молодежи на государственную службу, которая должна обеспечивать осуществление социально эффективных мер по реализации указанной стратегии и быть предусмотрена в нормативных правовых актах.

Список использованных источников и литературы

I. Законодательные и нормативные документы

Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох".

Федеральный закон РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". 5.07.1995г. // Собрание законодательства. 2002.

Федеральный закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" 25.09.97г. // Собрание законодательства. 2002.

Федеральный закон РФ " Об Общих принципах организации местного самоуправления РФ" 12.08.1995 г.

Федеральный закон РФ от 28.08.95 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”//Собрание законодательства. 2002.