Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вместе с тем поставить вопрос, почему ориентация на “медианного избирателя” не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело прежде всего в том, что при оценке предвыборных программ и документов, выносимых на референдумы, исчезает возможность расположить варианты на единой шкале и указать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о “пакетах” решений и многокритериальном выборе.

Вернемся к описанному выше парадоксу голосования. Пусть имеется профиль предпочтений, представленный в правой части табл. 4.1, и две партии, борющиеся за голоса избирателей. Найти устойчивую медианную позицию невозможно, поскольку альтернатива Н отличается от З и О прежде всего по критерию общей величины бюджетных расходов, а З и О различаются совсем по другому критерию, а именно по направлениям расходов.

Допустим, что одна из партий решила объединить требования З и О и выступить за существенный рост бюджета, а вторая поддерживает требование снижения налогов. Исход голосования не ясен, поскольку вторая и третья группы избирателей готовы защищать решения, отвечающие их специальным интересам, но совместимость их позиций не очевидна. Так, избиратели третьей группы согласны участвовать в дополнительном финансировании здравоохранения, но укрепление обороны для них совершенно не привлекательно. Между тем “пакету”, включающему З и О, по-видимому, соответствуют гораздо большие издержки, чем одной только альтернативе З. Поэтому не исключено, что третья группа предпочтет коалицию с первой. Все зависит, с одной стороны, от конкретных величин издержек, а с другой - от интенсивности предпочтений. Вопрос в том, настолько ли сильно стремление отстоять альтернативу З, чтобы платить за это еще и стоимость О.

Если альтернативы располагаются по одной шкале и имеется только один критерий выбора, конфигурация потенциальных коалиций предопределяется положением “медианного избирателя”. Интенсивность предпочтений при этом не принимается во внимание, так как различия в интенсивности сами по себе предполагают по крайней мере еще одну шкалу. На ней могут откладываться, например, денежные суммы или время, которые каждый избиратель или группа готовы затратить ради утверждения своей позиции.

Допустим, что избиратель, защищающий альтернативу Д (рис. 4-3), настолько заинтересован в ее победе, что согласен заплатить крупную сумму потенциальным партнерам по коалиции или потратить эту сумму на пропаганду своих взглядов. Пусть при этом сторонник альтернативы В имеет слабо выраженное предпочтение, которое можно изменить. Вероятна его коалиция со сторонником Д, в результате чего Г утрачивает медианное положение.

Предпосылка создания коалиции состоит в том, что альтернативы, расположенные на шкале АЖ, фактически рассматриваются избирателями не изолированно, а в более широком контексте.

Существенны способность и стремление не только высказывать, но и активно отстаивать свои предпочтения. Те участники коллективного выбора, которые не довольствуются собственным слабым влиянием на его исход, имеют возможность завоевывать сторонников.

Существуют два основных пути решения этой задачи: во-первых, повлиять на выбор тех, кто относительно индифферентен и проявляет рациональное неведение, и, во-вторых, обменяться голосами с теми, у кого имеются интенсивные предпочтения на другой шкале альтернатив. Первый путь чаще используется в отношении рядовых избирателей, второй находит применение во взаимоотношениях политически активных групп, парламентских фракций и т. п.

Если вторая и третья группы в нашем примере активно стремятся добиться принятия О и З, они могут не тратить средства на убеждение друг друга, а договориться об обмене голосами. Тогда “пакет”, состоящий из О и З, получит устойчивую поддержку.

Заметим, что члены третьей группы, выступающей за развитие здравоохранения, вполне могут быть пацифистами. В этом случае их предпочтения на шкале оборонных расходов концентрируются вблизи нулевой точки. Не исключено, что они не изменили бы своей позиции, даже если вторая группа, отстаивающая интересы обороны, затратила бы немалые средства на пропаганду или подкуп. Но предложение второй группы создать коалицию для продвижения “пакета” принимается третьей группой, поскольку ее члены не видят другой возможности защитить программу поддержки здравоохранения. Иными словами, они жертвуют своими предпочтениями на шкале оборонных расходов ради более интенсивных предпочтений на шкале расходов на здравоохранение. Аналогично ведет себя и вступающая с нею в коалицию вторая группа, с той разницей, что для нее приоритетны расходы на оборону.

Условием обмена голосами является создание “пакетов” разнородных проблем и дифференцированная интенсивность предпочтений, которые участники голосования проявляют по отношению к различным элементам “пакета”.

Каждый из путей завоевания сторонников связан с затратами. Это очевидно, когда речь идет о привлечении относительно индифферентных индивидов. Однако и обмен голосами предполагает, с одной стороны, трансакционные издержки (расходы на достижение соглашения и обеспечение его выполнения), а с другой - издержки каждой из сторон коалиции, связанные с удовлетворением запросов другой стороны. Так, в рассмотренном примере активные сторонники оборонной программы соглашались вносить вклад в финансирование программы здравоохранения и наоборот.

Группы специальных интересов и погоня за рентой

Те, для кого характерны интенсивные однородные предпочтения, естественным образом объединяются в группы. Для каждой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения представляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добровольное участие в усилиях, необходимых для достижения результата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значительнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систематического проведения акций в пользу общего снижения налогов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординированные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот.

Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для других граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном случае не обязательно являются денежными. Однако улучшение положения индивида или группы удобно представить как увеличение денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соответствующих функций полезности, которые фактически имели место.

Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добивается смещения исхода в свою пользу, это можно считать перераспределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной “данью”.

Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выполняемых им функций. Если критерии значимости сформулированы четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, остальные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределение налогового бремени. Но если критерии не очень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае на первый взгляд, всего 0.01% налогоплательщиков, можно ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто претендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения “упакованы” в достаточно многоаспектный “пакет”, в целом привлекательный для большинства голосующих.

Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении “пакета”, а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, может быть, даже легче сместить коллективное решению сразу по нескольким шкалам, чем по одной.

Собственная активность и рациональное неведение остальных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное решение, даже если оно принимается вне “пакета” (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предметом особого референдума). При наличии “пакета” этот шанс увеличивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими, сама участвует в формировании “пакетов”, решения могут быть очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсутствии пропаганды, обмена голосами и т. п.

Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.

Дело в том, что политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т. д. В результате парламентарий будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Если это влияние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лоббирование не всегда укладывается в такие рамки.

Коль скоро лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправленные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти.

Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7,6 тыс.). Только по вопросам, имевшим непосредственное отношение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп.

Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой.

Если, например, государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять его армии или осуществлять его импорт, это предприятие превращается с помощью государства в получателя монопольного дохода. Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные органы. Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали, она связана с затратами на лоббирование, рекламу, участие в политических кампаниях и т. п. При острой конкуренции каждый из претендентов, реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем. В итоге не только эффект монополии как таковой, но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части перекладываются на потребителей товаров и услуг.

Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической культурой общества и эффективным функционированием демократических институтов. Вместе с тем реальная оценка конфигурации этих групп и их коалиций нередко помогает понять конкретные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуации в общественном секторе.

Исполнительные структуры

Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие контуры стратегии развития общественного сектора. Ее конкретизация и реализация - задачи исполнительных органов власти. В непосредственном распоряжении этих органов в значительной мере находится то законное право принуждения, которое отличает государство от других субъектов рыночной экономики.

В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином “бюрократия”. В данном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негативные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные сознательные отклонения от выполнения служебного долга. Однако само положение бюрократии во многих случаях предопределяет выбор в пользу не самых эффективных из имеющихся альтернатив.

В то время как предприниматели ориентируются преимущественно на величину прибыли, которую можно точно оценить, и даже политические деятели имеют, в конечном счете, количественно определенные критерии успеха (победы на выборах), государственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют.

В силу самого статуса исполнительной власти и специализации государственного аппарата служащие редко имеют дело непосредственно с предпочтениями избирателей во всем их многообразии. Так, звенья аппарата, ответственные за развитие здравоохранения, не могут и не должны соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы оборонного или образовательного ведомства. Их задача - обеспечить как можно лучшее состояние здравоохранения, и даже в силу одной только искренней преданности делу служащие склонны добиваться увеличения бюджетных расходов на эти цели. Но такое увеличение отвечает и их экономическим интересам, поскольку облегчает выполнение миссии, а в той мере, в какой речь идет о росте самого аппарата и повышении окладов, расширяет возможности их продвижения по службе и укрепляет материальное положение.

Аппарат исполнительных органов не только реализует принятые политические решения, но фактически участвует и в подготовке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализированных государственных органов, подобно представителям групп специальных интересов, зачастую имеют значительные преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, на которых сфокусировано их внимание. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решений.

Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит в конечном счете от одобрения политиков и общественности. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа, основную опасность может представлять не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько настойчивая целенаправленная критика, пусть даже она выражает позицию заинтересованного меньшинства и сосредоточена на частностях. В то же время теорганы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных влиятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в случае явного провала.

Допустим, что предстоит выбор между двумя системами контроля за состоянием окружающей среды. Одна из систем несколько надежнее другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает влиятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственного органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант.

Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, увеличение штата данного органа и расширение его полномочий. В то же время собственные профессиональные интересы и убеждения, а также нежелание брать на себя ответственность за возможные сбои более дешевой системы и стремление избежать конфликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант.

Наряду со склонностью к расточительности для бюрократии чаще всего характерно стремление к стабильности. Предприниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кардинальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распоряжается собственными ресурсами, а с другой - результат предпринятых усилий в случае успеха воплотится в его собственной прибыли.

Государственным служащим, включая наиболее высокопоставленных, труднее предпринимать крупные инновации, поскольку они расходуют общественные средства и стеснены инструкциями. Вместе с тем если нововведение принесет отдачу, эквивалентную, например. 1000 годовых окладов служащего, который его предложил, сам он скорее всего получит лишь относительно скромную премию или очередную должность.

Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития.

Определенную заинтересованность в экономии и нововведениях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расширить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения. Конкуренция возникает, если, например, вопросами охраны окружающей среды в некоторой мере занимаются не только специализированные органы, но и органы здравоохранения. Однако оборотной стороной подобной конкуренции является нечеткое разделение полномочий и ответственности, а также и дублирование функций и связанные с ним издержки.

Изъяны государства.

Изъян государства - это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости.

Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако выделяются четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе.

К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблемами, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие государства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. В ряде случаев общественный сектор лучше справляется с перераспределением информации (преодолением информационной асимметрии), чем с увеличением ее объема.

Между тем каждое конкретное решение, прежде чем быть принятым, нуждается в анализе с точки зрения возможных потерь. Там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточной достоверностью прогнозировать результаты, следует, как правило, воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответственности государства и экспансии общественного сектора.

Вторая группа факторов - это неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Общественный сектор - лишь одна из составных частей рыночного хозяйства. Действия государства, в том числе связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может и не стремится нейтрализовать их активность, оно лишь в некоторой мере ее модифицирует. Но, следовательно, конечные результаты начинаний, которые предпринимает государство, зависят не только от него самого.

Помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является всесильным, удается избежать иллюзии, будто для любого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий.

Третья группа связана с несовершенствами политического процесса. Под воздействием обстоятельств, рассмотренных в данной главе, в частности рационального неведения избирателей, принятия произвольных и манипулируемых решений, влияния групп специальных интересов и погони за рентой, политика государства отнюдь не всегда обеспечивает даже ту меру эффективности и справедливости, которая в принципе достижима на основе доступной информации и фактического влияния на рыночные процессы.

Четвертая группа факторов касается ограниченности контроля над государственным аппаратом. Особенности положения и поведения бюрократии способны, как было показано, усиливать неэффективность функционирования общественного сектора, в частности, вести к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат.

В силу изъянов государства на практике не удается обеспечивать равновесия Линдаля, а значит, при производстве общественных благ возникают потери эффективности. Очевидно, например, что ограниченность информации, обусловленная, в частности, сокрытием предпочтений, препятствует достижению точного соответствия между налогом и индивидуальной готовностью платить за общественное благо.

Сталкиваясь с конкретным изъяном рынка, экономист имеет основание поставить вопрос о целесообразности государственного вмешательства и использовании общественного сектора. Однако, поскольку существуют изъяны государства, целесообразность вмешательства не столь очевидна, а выбор его оптимальных форм и методов не столь прост, как могло бы показаться на первый взгляд. В то же время не оправдана и противоположная крайность: наличие изъяна государства само по себе не предопределяет однозначный выбор в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка.

Для реальной экономики, не укладывающейся в рамки элементарных моделей, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других. На практике редко встречаются идеальные решения. Однако в любой ситуации важно выявлять все имеющиеся варианты действий. Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое решение, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства.

Даже если количественные сопоставления сделать не удается, самое общее представление о тех изъянах рынка и изъянах государства, которые имеют отношение к рассматриваемой конкретной ситуации, позволяет многое прояснить и в ней, и в намечаемых способах использования общественного сектора. Прежде всего отпадают заведомо неприемлемые варианты, базирующиеся на чрезмерно оптимистичной оценке возможностей либо рынка, либо государства. Обычно именно эти варианты внешне наиболее привлекательны. Остальные варианты предстают в более реалистическом свете, и расширяется информационная основа для их сравнения.

Экономика общественного сектора помогает, насколько это возможно, избегать как изъянов рынка, так и изъянов государства.

Теорема Эрроу о невозможности.

Не существует такого механизма коллективного выбора, который отвечал бы одновременно шести следующим условиям.

1. Результативный выбор осуществим при любом сочетании индивидуальных предпочтений (универсальность).

2. Если по отношению к какой-то паре альтернатив х и у у всех индивидов имеются одинаковые предпочтения xRiy, то и для коллективного выбора хRу[6].Например, если ни один избиратель не предпочитает кандидата А кандидату Б (выбор Б является Парето-оптимальным), то процедура не должна приводить к избранию А.

3. Индивид способен осуществить попарное сравнение любых двух альтернатив, не обусловливая его своим отношением к посторонним альтернативам. Так, если на голосование вынесены два возможных варианта снижения налогов: на 5 и 10%, участник выбора способен сопоставить их между собой независимо от того, как он относится к другим вариантам изменений налогообложения.

4. Для любой пары альтернатив х и у либо хRу, либо уRx, либо верно и то и другое (в последнем случае альтернативы равноценны). Это условие фиксирует сформулированное ранее требование полноты.

5. Для любых трех альтернатив х, у и z, если хRу и уRz., то хRz (условие транзитивности).

6. Не существует такого индивида (“диктатора”), что его предпочтение хRiy автоматически влечет за собой хRу независимо от предпочтений других индивидов.

Логика рассуждений, используемых в ходе доказательств теоремы, состоит в том, чтобы показать несовместимость пяти первых условий с коллективным характером выбора, то есть с тем, что целая группа реально влияет на решение при любом профиле предпочтений.

Парадокс голосования предполагает, что никакая группа индивидов, кроме составляющей абсолютное большинство, не имеет преимуществ перед другими. Условия теоремы о невозможности не включают столь жесткого требования. Группа, в конечном счете определяющая коллективное решение, может быть сколь угодно малой (то есть процедура может быть “олигархической”), но, если только она включает хотя бы двух человек, парадокс голосования воспроизводится.

Схематично доказательство выглядит следующим образом. Прежде всего вводится понятие решающего подмножества индивидов. Это такое подмножество, что если для всех его членов xRiy, то и для всего множества участников хRу. Простейший пример решающего подмножества - большинство голосующих, если процедура выбора предполагает принцип большинства. Суть доказательства состоит в том, чтобы продемонстрировать, что хотя бы в некоторых случаях нельзя обеспечить рациональный выбор, если решающее подмножество включает больше, чем одного индивида.

Пусть V - наименьшее решающее подмножество. Если оно не тождественно индивиду - “диктатору”, то его можно разделить на два: V1, и V2. Пусть V3, - подмножество, в которое входят все участники выбора, не вошедшие в V, то есть не принадлежащие к решающему подмножеству.

Если все члены V3 единодушны между собой, а также со всеми членами V1, они могут совместно заблокировать выбор, сделанный членами V2, ведь иначе именноV2, а не более широкое подмножество V было бы решающим. Равным образом единодушие всех членов V2 и V3 обеспечивает блокирование выбора, который делают члены V1.

Допустим, что имеются три альтернативы х, у и z, причем каждый из членов подмножества V1 ранжирует их в порядке х, у, z, каждый из членов подмножества V2- в порядке у, z, х, а каждый из членов V3 - в порядке z, х, у.

Поскольку V1 и V2 вместе образуют решающее подмножество V, то их совпадающее предпочтение уRz должно быть принято в качестве коллективной позиции. Вместе с тем члены V1 находят союзников в V3, при сравнении х и у, а члены V2 выступают совместно с V3, при сравнении z и х.

Если альтернативы неравноценны для тех, кто их сравнивает, парадокс голосования возникает очевидным образом: единая позиция V1 и V3 обусловливает превосходство х над y, а общая позиция V2 и V3, - превосходство z, над х. Таким образом, в силу транзитивности zRу, что несовместимо с превосходством у по отношению к z, установленным ранее.

Противоречие не возникает, лишь если V неделимо (состоит из одного человека), что исключает возможность противостояния V1 и V2.

Строгое доказательство предусматривает анализ моментов, опущенных в данной схеме. Так, нуждается в обосновании фактически использованное выше предположение о том, что если V играет роль решающего подмножества при выборе между х и у, то оно же выступает в качестве решающего при выборе между х иz. и между у и z.

В действительности, используя транзитивность предпочтений, можно доказать, что, когда подмножество является решающим по отношению к одной паре альтернатив, то оно остается таковым и по отношению к любой другой паре.

С использованием условий полноты и универсальности доказывается, что теорема верна, даже если некоторые конкретные альтернативы х, у и z признаются равноценными.

Вместе с тем нестрогое предпочтение хRу (х превосходит у либо равноценно ему) можно заменить на два разных соотношения: хРу (х строго превосходит у) и хIу (хравноценно у). Доказано, что для отсутствия циклического голосования достаточно транзитивности одних только строгих предпочтений хРу, при этом удается ввести универсальную процедуру, не предполагающую “диктатора”. Однако в общем случае такая процедура не обеспечивает результативного выбора: вместо одной наиболее предпочтительной альтернативы выделяется целая совокупность не поддающихся сравнению (равноценных). Этот подход в конечном итоге соответствует принципу Парето-оптимизации.

Итак, если предметом общественного выбора становится решение, не сводящееся к Парето-улучшениям (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и “недиктаторским”.

Глава 4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определить их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими затратами? Эти вопросы постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов.

Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой - планирования предстоящих расходов “от достигнутого уровня”, когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность общественных расходов, характерная для планирования от достигнутого, чревата двоякого рода опасностями. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расходов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консервация неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потребностями и новыми возможностями.

Планирование расходов “от достигнутого уровня” более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетворено состоянием общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного сектора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоятельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр внимания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между собой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора вариантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности, и состоит смысл тех методов оценки затрат и результатов, которым посвящена настоящая глава.

Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Общество не может и не стремится передоверить аллокацию своих ресурсов неким безличным формализованным процедурам. Процедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизированного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений.

Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъективных допущений и т. п. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не существует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и т. д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большей рациональности общественного выбора, чем обычно удается без их помощи (как отмечалось в главе третьей, рациональность выбора предполагает полноту и транзитивность).

Разработка и применение аналитических процедур, помогающих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для планирования “от достигнутого”.

Даже если ситуация не позволяет применять сложные методики и трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение осмысливать реальные процессы аллокации и использования общественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача данной главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих принципиальных подходов познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере использования общественных средств.

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Для частной фирмы, действующей в интересах своих владельцев, компоненты затрат - это оплачиваемый труд ее собственного персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы и другие товары и услуги, необходимые для производственного процесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью.

Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками.

Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий. Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожидать, что она включит соответствующие потери общества в состав собственных издержек. Ведь даже при условии, что владельцы проживают в той же местности, они несут лишь ничтожную часть общих потерь. Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако, коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналии должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.

В то же время в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналии означают прирост благосостояния.

В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору часто приходится корректировать рыночные цены. Это касается не только цен на материальные блага, но и, например, ставок заработной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять текущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени.

Допустим, что общественный сектор использует продукт, выпускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта его цена не отвечает условиям оптимальной с точки зрения общества аллокации ресурсов. Это может дать основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, также может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов.

При анализе рациональности общественных расходов необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фирма, живущая по законам рынка, не станет производить продукты, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, например воздух, она рассматривает как даровые. Что же касается общественного сектора, к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.

Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми.

Мы убедились, что в общественном секторе в отличие от частного нельзя некритически полагаться на ту информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка.

Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные и т. п.

Производительность - это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности - скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.

Очевидно, что экономичность, производительность и результативность теснейшим образом связаны между собой и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. Ведь по сути они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она в свою очередь приводит к должной результативности.

Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возникают конфликты. Например, при наличии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, способно снизить затраты на одного учащегося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных расходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью восполнение недостатка, повышение производительности, несомненно, помогает добиться большей результативности. Но если потребность в достаточной мере удовлетворялась при прежней численности учащихся, соображения производительности не должны доминировать.

В областях деятельности, связанных с риском и неопределенностью, иногда приходится в какой-то степени жертвовать экономичностью, чтобы надежнее гарантировать результативность. Так, в системе общественного здравоохранения могут на случай непредвиденных обстоятельств приобретаться ресурсы, не являющиеся абсолютно необходимыми с точки зрения текущей потребности.

Можно привести и иные примеры, когда требования экономичности и производительности, взятые изолированно, вступают в противоречие с критерием результативности. В конечном итоге этот последний имеет решающее значение, и эффективность нередко выступает синонимом результативности.

При рациональной подготовке решений идея результативности принимается в качестве исходной. С позиции целей, выбранных обществом, определяются основные требования к продукции и услугам, которые должны быть созданы с помощью общественного сектора (отметим, что в предпринимательском секторе производственную программу определяет рыночная конъюнктура). Затем на этой основе ставится проблема достижения максимально возможной производительности и осуществляется экономичный подбор ресурсов. Вместе с тем, речь идет об итеративном процессе, в котором результаты последующих этапов могут обусловить некоторую корректировку предыдущих.

Для того, чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоятельств, о которых говорилось выше). Для оценки производительности, наряду с этим, требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т. д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами,- иное благо по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов и принимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них.

Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости реагирования на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.

Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу в общем числе прошедших переподготовку.

Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его строительство, а с точки зрения результативности важно не столько число введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой - улучшения его качественных характеристик. Ясно, что при данных ресурсных возможностях одно может быть в определенной степени достигнуто за счет другого, так что важно уловить реальные предпочтения потребителей.

Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значение и для совершенствования существующих систем обслуживания. Для получения соответствующей информации могут проводиться опросы населения.

Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные расходы. Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.

Анализ издержек и результативности.

Термином “анализ издержек и результативности” обозначается совокупность аналитических приемов, которые позволяют определять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оптимальные, с этой точки зрения, решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они непосредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разнородных результатов между собой.

Допустим, например, что городская администрация выдвинула четкие цели, касающиеся улучшения работы детских садов и общественного транспорта. В данном случае налицо две несхожие задачи, для решения каждой из которых уместно применить анализ издержек и результативности. В обоих случаях потребуетсяподобрать показатели, адекватные конкретному виду деятельности и специфике поставленных целей. Поскольку и виды деятельности, и цели существенно различны, показатели, по-видимому, окажутся непосредственно несопоставимыми между собой. Но это не является недостатком, когда на практике задачи можно в достаточной мере изолировать друг от друга. Так, для подразделения, отвечающего за транспорт, зачастую не только правомерно, но и желательно оперировать характеристиками, в максимальной степени отражающими специфику отрасли, хотя бы они и были неприложимы к другим отраслям.

Этого, однако, недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направлениями деятельности. Анализ издержек и результативности целесообразен, когда установлены лимиты средств, как для общественного транспорта, так и для детских садов, и проблема состоит в улучшении их использования в каждой из сфер. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в обеих сферах. Для этого требуются более сложные и трудоемкие аналитические процедуры, о которых говорится ниже.

На первый взгляд, анализ издержек и результативности можно свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, соответствующие показатели имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величины. Пусть город приобрел дополнительную партию автобусов и решается вопрос, по каким маршрутам их направить, причем в качестве критерия результативности принято сокращение времени, затрачиваемого пассажирами на ожидание на остановках. Вряд ли преимущество должен получить маршрут, для которого и без того характерны наименьшие потери времени в расчете на одного пассажира. Очевидно, каждый дополнительный автобус должен быть направлен на тот маршрут, на котором его появление обеспечит максимальную экономию времени, причем распределение всей партии по этому принципу приведет к выравниванию различий между маршрутами с точки зрения результирующего показателя.