Особенности разработки и реализации муниципальных программ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Саратовский социально- экономический институт (филиал)

федерального государственного бюджетного образовательного учреждения

высшего профессионального образования

«Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»

Кафедра национальной экономики и государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Муниципальная экономика»

На тему: «Особенности разработки и реализации муниципальных программ»

Выполнила студентка

4 курса 6 группы ФЭМ Пахомова Я.А.

Руководитель к.э.н., доцент Козлова О.Ю.

Саратов 2014



Содержание

Введение

1. Теоретико-методологические основы разработки и реализации муниципальных программ

1.1 Понятие, классификация, необходимость, цели, задачи и принципы разработки и реализации муниципальных программ

1.2 Процессуально-организационные особенности разработки и реализации муниципальных программ

1.3 Нормативная правовая база разработки и реализации муниципальных программ

2. Анализ разработки и реализации муниципальных программ в муниципальном образовании «город Саратов»

2.1 Анализ и оценка муниципальных программ г. Саратов

2.2 Оценка деятельности органов местного самоуправления по разработке и реализации муниципальных программ в муниципальном образовании «Город Саратов»

3. Направления совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных программ

Заключение

Список использованных источников

Приложения

муниципальный программа самоуправление саратов



Введение

В настоящее время муниципальные программы являются одним из важнейших инструментов управления муниципальным образованием.

Муниципальные программы занимают важное место в системе организации планирования развития муниципального образования.

Каждая из муниципальных программ посвящена решению отдельной проблемы, которая существует в муниципальном образовании.

Актуальность выбранной нами темы обусловлена повышенной значимостью, которая придается муниципальным программам в современное время, ведь являясь одним из важнейших инструментов управления муниципальным образованием, только усиленный контроль и грамотность при разработке и реализации муниципальных программ могут оказать положительное влияние на развитие муниципального образования.

Объектом исследования нашей - лишнее слово курсовой работы являются разработка и реализация муниципальных программ.

Предметом нашей курсовой работы являются особенности разработки и реализации муниципальных программ.

Выбранная нами тема имеет высокую степень изученности. В России имеется богатая нормативно-правовая база, закрепляющая основы разработки и реализации программ на всех уровнях, в том числе и на муниципальном, на совещаниях Правительства постоянно ведется обсуждение основных направлений, недостатков, успехов и методов совершенствования в сфере управления посредством программно-целевого метода.

Данная тема была проанализирована не раз у различных авторов в различных печатных изданиях: учебниках, монографиях, статьях, периодических изданиях и в разнообразных интернет- источниках.

Наша задача состоит в том, чтобы упорядочить огромное количество существующей по выбранной нами теме в нашей курсовой работе.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение целевых и государственных программ развития территорий региона, а также изучение особенностей их реализации, а как же поиск направлений совершенствования разработки и реализации МП?.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1) Исследовать значение разработки и реализации муниципальных программ для развития муниципального образования;

2) Провести анализ разработки и реализации муниципальных программ на примере муниципального образования «город Саратов»;

3) Выработать (предложить) направления совершенствования разработки и реализации муниципальных программ;



1. Теоретико-методологические основы разработки и реализации муниципальных программ

1.1 Понятие, классификация, необходимость, цели, задачи и принципы разработки и реализации муниципальных программ

Для начала следует дать определение понятию муниципальная программа. Муниципальная программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий.

Муниципальная программа - совокупность взаимосвязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, экономического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы, обеспечивающих развитие муниципального образования и финансируемых полностью или частично за счет средств бюджета. Постановление от 3 сентября 2013 года № 1853 «Об установлении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации и Порядка оценки эффективности реализации муниципальных программ»

Разработка и реализация муниципальной программы включает следующие этапы:

· принятие решения о разработке муниципальной программы;

· разработка проекта муниципальной программы;

· согласование проекта муниципальной программы и утверждение муниципальной программы;

· реализация муниципальной программы;

· отчетность и контроль за реализацией мероприятий муниципальной программы;

· оценка эффективности реализации муниципальной программы.

Муниципальные программы являются важным инструментом для решения территориальных проблем на муниципальном уровне. Администрации муниципальных образований в виде городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов видят в разработке и реализации муниципальных программ способ выхода из сложных, иногда критических ситуаций при помощи осуществления программных действий в пределах подведомственной им территории.

Перенесение программно-целевого метода планирования и управления с федерального уровня на региональный уровень субъектов Федерации и далее на муниципальный уровень встречается со многими трудностями, обусловленными, прежде всего, спецификой муниципального управления. Управление муниципальными территориальными образованиями относится к местному самоуправлению, выходящему за пределы непосредственно государственного воздействия на социально-экономические объекты и процессы. Муниципальная собственность не относится к государственной форме собственности. Подобная относительная независимость муниципального управления от государства порождает высокую степень свободы муниципальных органов в реализации собственных программ, но одновременно лишает их весомой государственной финансовой и организационной поддержки.

Значительно отстает от федерального и регионального уровней нормативно-методическая и правовая база программно-целевого управления на муниципальном уровне. Законодательные и другие нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные программно-целевые разработки в большей части муниципальных образований не приняты, лишь отдельные положения таких актов, относящихся к федеральному и региональному уровню, затрагивают вопросы финансирования и реализации муниципальных целевых программ. Стоит отметить, что в муниципальном образовании г. Саратов действует специальный документ, определяющий порядок разработки и принятия муниципальных целевых программ. Таким документом является Постановление от 3 сентября 2013 года № 1853 «Об установлении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации и Порядка оценки эффективности реализации муниципальных программ».

В изученном нами документе дано понятие муниципальной программы. Муниципальная программа - система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов муниципальной политики, обеспечивающих реализацию полномочий и достижение приоритетных целей социально-экономического развития муниципального образования «Город Саратов». Муниципальная программа состоит из подпрограмм, содержащих отдельные мероприятия структурных подразделений администрации муниципального образования «Город Саратов». В состав муниципальной программы могут входить ведомственные целевые программы. Муниципальная программа разрабатывается в соответствии с прогнозными объемами расходов бюджета муниципального образования «Город Саратов» и утверждается постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов». Постановление от 3 сентября 2013 года № 1853 «Об установлении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации и Порядка оценки эффективности реализации муниципальных программ»

Целью муниципальных программ является планируемый конечный результат осуществления полномочий органов местного самоуправления либо переданных в установленном порядке государственных полномочий посредством реализации муниципальной программы (подпрограммы), достижимый за период ее реализации.

Задачей муниципальных программ является планируемый результат выполнения совокупности взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение цели (целей) муниципальной программы (подпрограммы).

1.2 Процессуально - организационные особенности разработки и реализации муниципальных программ

Разработка муниципальных программ осуществляется на основании перечня муниципальных программ, утверждаемого постановлением администрации города.

Перечень муниципальных программ содержит:

· наименование муниципальных программ;

· наименование ответственных исполнителей, соисполнителей;

· основные направления реализации муниципальной программы, наименование входящих в ее состав ведомственных целевых программ.

Разработка проекта муниципальной программы, вошедшей в перечень муниципальных программ, осуществляется ответственным исполнителем совместно с соисполнителями.

Проект муниципальной программы подлежит обязательному согласованию с соисполнителями и участниками муниципальной программы (структурными подразделениями администрации города) до представления ее на согласование в комитет по экономике администрации города и комитет по финансам администрации города.

Проект перечня муниципальных программ формируется комитетом по экономике администрации города на основании предложений структурных подразделений, а также пояснительных записок, содержащих обоснование необходимости разработки соответствующих муниципальных программ.

Цель муниципальной программы должна обладать следующими свойствами:

· специфичность (соответствие сфере реализации муниципальной программы);

· конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, предполагающие произвольное или неоднозначное толкование);

· достижимость и измеримость (цель должна быть достижима за период реализации муниципальной программы и измерима количественными и (или) качественными показателями);

· релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).

Оценка прогнозируемой эффективности муниципальной программы проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и осуществляется в целях оценки вклада результатов муниципальной программы в социально-экономическое развитие города, обоснования предложенных способов достижения целей и решения задач.

1.3 Нормативная правовая база разработки и реализации муниципальных программ

При изучении особенностей муниципальных программ непременно следует изучить нормативно-правовую базу, которая разрабатывалась в целях регулирования процесса разработки и реализации муниципальных программ.

В постановлении от 3 сентября 2013 года № 1853 «Об установлении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации и Порядка оценки эффективности реализации муниципальных программ» изложены все особенности разработки и реализации муниципальных программ, порядок формирования муниципальной программы, требования к содержанию муниципальных программ, управление муниципальной программой.

В приложении к постановлению администрации муниципального образования «Город Саратов» 3 сентября 2013 г. №1853 изложен порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации. В этом документе можно найти информацию о порядке принятия решения о разработке муниципальной программы, о порядке формирования муниципальной программы, можно увидеть изложенные требования к содержанию муниципальных программ. Также в этом документе представлена информация о финансовом обеспечении муниципальных программ, управлении муниципальной программой и мониторинге ее реализации, изложены полномочия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников муниципальной программы.

Следующим документом, освещающим тему муниципальных программ, является Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Саратов». В пункте 15 настоящего положения изложена информация о муниципальных программах и экспертизе муниципальных программ.

Следующий документ, который я могу (следует) отнести к нормативно-правовой базе, использованной мной при написании курсовой работы, Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «О бюджете муниципального образования «Город Саратов» на 2014 год. Здесь представлена информация о муниципальных программах, подпрограммах и сумме выделенных средств на каждую муниципальную программу из бюджета муниципального образования «город Саратов».



2. Анализ разработки и реализации муниципальных программ в муниципальном образовании «город Саратов»

2.1 Анализ и оценка муниципальных программ в муниципальном образовании «город Саратов»

В целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов администрацией города принято решение формировать и исполнять расходную часть бюджета, в том числе через реализацию 6 муниципальных и 33 ведомственных программ. Преимуществом программного бюджета является распределение расходов не по ведомственному принципу, а по программам. Программа имеет цель, задачи и показатели эффективности, которые отражают степень их достижения (решения), то есть действия и бюджетные средства направлены на достижение заданного результата.

При этом значение показателей является индикатором по данному направлению деятельности и сигнализирует о плохом или хорошем результате, необходимости принятия новых решений. Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «О бюджете муниципального образования «Город Саратов» на 2014 год

Перечень муниципальных и ведомственных целевых программ в бюджете 2014 года г.Саратова представлен в Приложении 1.

В программе комплексного- социально-экономического развития г.Саратова в качестве основного механизма реализации Программы предложен программно-целевой метод планирования и расходования бюджетных средств.

Далее в параграфе мы проведем краткий анализ каждой из шести муниципальных программ муниципального образования «город Саратов».

Муниципальная программа «Развитие образования в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-2016 годы. Объем финансирования этой программы составил 123,5млн.руб. Целью программы является создание и улучшение условий в муниципальных образовательных учреждениях для обучения и всестороннего развития детей, а также повышения доступности качества образования. Следствием реализации этой программы должно стать увеличение доли охвата детей дошкольным образованием с 68 до 72%, увеличение процента соответствия материально-технической базы дошкольных образовательных учреждений установленным требованиям, увеличение количества детей, занятых в различных формах досуга, организованного учреждениями дополнительного образования, проведение ремонта зданий, строений, сооружений в 69% муниципальных образований. Постановление администрации муниципального образования «город Саратов» от 11 ноября 2013 г. N 2748 «Об утверждении муниципальной программы «Развитие образования в муниципальном образовании «город Саратов» на 2014-2016 годы».

Муниципальная программа «Повышение энергоэффективности и энергосбережения в муниципальном образовании «Город Саратов» на период до 2020 года. Задачей данной муниципальной программы является повышение энергетической эффективности муниципальных объектов теплоснабжения, водоснабжения, в том числе объектов, предоставленных в пользование муниципальным учреждениям. Объем финансирования программы составляет 23,5 млн.руб. Ожидается увеличение протяженности тепловых сетей в муниципальном образовании на 0,35%, снижение уровня теплопотерь на реконструированных тепловых сетях на 5%, снижение расходов бюджетных средств на оплату энергоносителей муниципальными учреждениями и организациями коммунального хозяйства, а также снижение объемов потребляемых энергоресурсов в 58 объектах муниципальной собственности. Постановление администрации муниципального образования «город Саратов» от 11 ноября 2013 г. №2743 «Об утверждении муниципальной программы «Повышение энергоэффективности и энергосбережения в муниципальном образовании «город Саратов» на период до 2020 года (с изменениями на 8 сентября 2014 года)»

Муниципальная программа «Развитие физической культуры и массового спорта в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-2016 годы. Целью этой программы является увеличение численности населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, обеспечение успешного выступления саратовских спортсменов на городских, областных, межрегиональных, Всероссийских и Международных спортивных соревнованиях, а также обеспечение конкурентоспособности обучающихся муниципальных спортивных школ на различных соревнованиях. По итогам реализации программы ожидается увеличение массовости занятий физической культурой и спортом, увеличение количества победителей соревнований среди обучающихся муниципальных спортивных школ, а также повышение уровня комфортности проведения занятий спортом населения города. Размер финансирования составляет 24,3 млн.руб. Постановление администрации муниципального образования «город Саратов» от 11 ноября 2013 г. №2745 «Об утверждении муниципальной программы «Развитие физической культуры и массового спорта в муниципальном образовании «город Саратов» на 2014-2016 годы»

Муниципальная программа «Создание безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014 год.. Задачей программы является формирование условий для беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам здравоохранения, образования, культуры инвалидов и других маломобильных групп населения. Целью программы является повышение уровня доступности объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения. По итогам планируется улучшение условий беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения в 32 учреждениях здравоохранения, образования, культуры. Размер финансирования 4,6 млн.руб. Постановление администрации муниципального образования «город Саратов» от 11 ноября 2013 г. № 2746 «Об утверждении муниципальной программы «Создание безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014 год»

Муниципальная программа «Улучшение условий и охраны труда в муниципальных учреждениях города Саратова» на 2014-2016 годы. Целью муниципальной программы является предупреждение и профилактика травматизма и профессиональной заболеваемости, улучшение условий труда и здоровья работников муниципальных учреждений. Задачей муниципальной программы является создание безопасных условий и обеспечение охраны труда в муниципальных учреждениях. После реализации программы ожидается снижение уровня производственного травматизма в муниципальных учреждениях в расчете на 1000 работающих на 0,1 в год, а также снижение удельного веса работников муниципальных учреждений, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам условий труда, на 0, 1 % в год. Объем финансирования программы составляет 1,2 млн.руб. Постановление администрации муниципального образования «город Саратов» от 11 ноября 2013 г. № 2747 «Об утверждении муниципальной программы «Улучшение условий и охраны труда в муниципальных учреждениях города Саратова» на 2014-2016 годы»

Муниципальная программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании «Город Саратов» на 2014-2015 годы. Целью программы является создание условий для осуществления предпринимательской деятельности, обеспечивающих качественный и количественный рост эффективно работающих малых и средних предприятий в приоритетных отраслях экономики муниципального образования «город Саратов». Задачей данной муниципальной программы явилось обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства муниципального образования «город Саратов» к информационным, имущественным и финансовым ресурсам. В ходе реализации программы ожидается изменение отраслевой структуры малого и среднего предпринимательства муниципального образования «город Саратов» в сторону увеличения доли малых и средних предприятий, осуществляющих деятельность в приоритетных отраслях экономики, увеличение объема налоговых поступлений от субъектов малого и среднего предпринимательства, применяющих систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход и патентную сумму налогообложения, на 5%, увеличение доли среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций до 25%, увеличение объема выручки от реализации товаров, работ и услуг малых и средних предприятий на 10%. Объем финансирования составляет 0,05 млн.руб. Постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 11 ноября 2013 г. № 2744 «Об утверждении муниципальной программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании "Город Саратов" на 2014-2015 годы»

2.2 Оценка деятельности органов местного самоуправления по разработке и реализации муниципальных программ в муниципальном образовании «Город Саратов»

Реализация муниципальной программы осуществляется в соответствии с планом-графиком реализации муниципальной программы на соответствующий финансовый год. План реализации содержит перечень мероприятий и контрольных событий подпрограммы, оказывающих существенное влияние на сроки и результаты реализации муниципальной программы, с указанием сроков их исполнения и ожидаемых результатов, позволяющих определить наступление контрольного события программы. План реализации утверждается руководителем структурного подразделения, являющегося ответственным исполнителем.

Ответственный исполнитель ежегодно не позднее 15 рабочих дней со дня утверждения решения Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования «Город Саратов» на очередной финансовый год утверждает согласованный с соисполнителями план реализации муниципальной программы и направляет его в комитет по экономике администрации города.

В случае внесения изменений в план реализации ответственный исполнитель в течение трех рабочих дней направляет в комитет по экономике администрации города измененный план реализации.

Измененный план реализации должен соответствовать параметрам, установленным в муниципальной программе, и решению Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования «Город Саратов» на текущий финансовый год.

Текущее управление ведомственной целевой программой, включенной в подпрограмму, осуществляется в соответствии с Положением о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

Комитет по экономике администрации города осуществляет мониторинг реализации муниципальных программ.

В целях обеспечения осуществления мониторинга реализации муниципальной программы ответственный исполнитель представляет в комитет по экономике администрации муниципального образования «Город Саратов» на бумажном и электронном носителях:

· ежеквартальный отчет о ходе реализации муниципальной программы не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным периодом;

· годовой отчет о реализации муниципальной программы (далее - годовой отчет) по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным годом, - до 1 февраля года, следующего за отчетным годом.

Ответственный исполнитель вправе включить в годовой отчет иную информацию, характеризующую итоги реализации муниципальной программы за отчетный период.

В случае отклонений от плановой динамики реализации муниципальной программы или воздействия факторов риска, оказывающих негативное влияние на реализацию муниципальной программы, в годовой отчет включаются предложения по дальнейшей реализации муниципальной программы и их обоснование.

Годовой отчет подготавливается ответственным исполнителем совместно с соисполнителями муниципальной программы.

В случае завершения муниципальной программы в отчетном году по истечении срока ее реализации ответственным исполнителем готовится отчет по итогам реализации муниципальной программы за весь период ее реализации.

Структура итогового отчета соответствует требованиям к структуре годового отчета.

Также следует рассмотреть полномочия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников муниципальной программы.

Ответственный исполнитель:

· обеспечивает координацию деятельности соисполнителей муниципальной программы, а также участников муниципальной программы;

· обеспечивает разработку и согласование муниципальной программы в соответствии с требованиями Порядка, а также осуществляет разработку проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в ранее утвержденную муниципальную программу;

· запрашивает у соисполнителей и участников муниципальной программы информацию для подготовки отчетов, установленных Порядком;

· представляет в комитет по экономике администрации города отчеты по формам, установленным Порядком;

· несет ответственность за достижение конечных результатов реализации муниципальной программы.

Соисполнитель:

· обеспечивает координацию участников муниципальной программы, реализующих мероприятия в рамках подпрограммы, ответственность за разработку и реализацию которой несет соответствующий соисполнитель;

· участвует в разработке и осуществляет реализацию мероприятий подпрограмм, в отношении которых он является соисполнителем;

· обеспечивает согласование подпрограммы с участниками муниципальной программы в части соответствующей подпрограммы (подпрограмм), в реализации которой предполагается их участие, а также разработку предложений по внесению изменений в ранее утвержденную муниципальную программу;

· представляет ответственному исполнителю информацию, необходимую для подготовки отчетов, предусмотренных Порядком;

· несет ответственность за достижение целевых показателей (индикаторов) мероприятий муниципальной программы, в отношении которых он является исполнителем.

Участник муниципальной программы:

· осуществляет реализацию одного или нескольких основных мероприятий подпрограмм либо ведомственных целевых программ, включенных в муниципальную программу, в рамках своей компетенции;

· представляет ответственному исполнителю и соисполнителю предложения при разработке муниципальной программы в части мероприятий, в реализации которых предполагается его участие, а также по внесению в них изменений;

· представляет ответственному исполнителю и соисполнителю информацию, необходимую для подготовки отчетов, предусмотренных Порядком;

· несет ответственность за достижение целевых показателей (индикаторов) мероприятий муниципальной программы, в отношении которых он принимает участие.



3. Направления совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных программ

Разработка и реализация муниципальных программ является одним из основных методов управления муниципальным образованием. Однако использование программно-целевого метода определяется характером и территориальным масштабом возникновения проблемы, влияющей на воспроизводственный процесс в целом.

Так для федерального уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны: вовлечение в хозяйственный оборот крупных материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов; формирование «полюсов» экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной); реализация государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни; оказания помощи населению депрессивных регионов; реализация государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т.д.).

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и о Наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации программ территориального развития в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в индивидуальности, специфике каждой из них. Есть основания утверждать, что, формируя новую программу, ее разработчик вынужден заодно создавать методику построения этой программы.

Конечно, такая методика не создается целиком с чистого листа. Используется опыт разработки аналогичных целевых программ, применяются методические рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. Но обладание этой информацией недостаточно для полноценной разработки целевой программы. Характер программно решаемой проблемы, временные и ресурсные ограничения, намечаемые сроки и область действия программы, состав исполнителей, специфика действия рыночных механизмов и отношений накладывают индивидуальный отпечаток на применяемую методику разработки, порядок выполнения расчетно-аналитических процедур.

Следует также иметь в виду, что при разработке используются не только методы расчета по установленным зависимостям, но и методика экспертных оценок и принятия решений, неподдающаяся формализации и однозначному описанию. Осуществление подобных творческих, эвристических процедур, в основе которых лежит интуиция разработчиков программ и лиц, принимающих решения, не может проводиться по типовой методике, носит индивидуальный характер. Поле действия методических рекомендаций и тем более инструкций становится в этих условиях весьма ограниченным, так как их содержание способно носить форму общих советов, которые разработчики и органы, принимающие программу, воспринимают в соответствии с собственным пониманием.

К тому же порядок и методика разработки и реализации программ различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия. Необходимо, по меньшей мере, выделять методику разработки и реализации федеральных программ, программ субъектов Федерации, муниципальных программ.

Среди ключевых принципов формирования стратегических документов следует отметить следующие. При разработке стратегических программ необходимо помнить, что стратегические программы (программы развития территории) и антикризисные программы - не одно и то же. Задача стратегических программ - не обеспечить выживание территории, а привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях, реально изменить к лучшему уровень и качество жизни населения.

Принципиален порядок формирования стратегических программ - целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и вписываются в комплексную программу развития муниципального образования. Такой подход позволяет консолидировать усилия всех участников территориального развития и избежать “дележки лоскутного одеяла” далеко не всегда пухлого муниципального бюджета. А такая процедура весьма типична при существующей практике формирования комплексных программ развития по отраслевому принципу “снизу вверх”. Подразделения пишут каждый о своих проблемах и приоритетах развития, потом это сшивается в один весьма противоречивый документ. Кроме того, распределение ресурсов становится далеко непрозрачным и малообоснованным процессом. Но главное, что реального сотрудничества территориальных участников (и даже подразделений муниципальной администрации) добиться невозможно. Конкурентный характер ситуации явно абсурден, ведь цель-то у всех одна - необходимо развивать одно и то же муниципальное образование.

Местное сообщество не должно оставаться пассивным в процессах формирования стратегических программ. От степени вовлечения населения в разработку и реализацию муниципальных программ и проектов во многом зависит их результат. Кроме того, программы и проекты, направленные на развитие территории, поддерживаемые населением, в значительной степени застрахованы от электоральных рисков, что весьма важно.

Практика показывает, что прежде чем разрабатывать выполнять программу необходимо уяснить суть проблемы, для решения которой необходима данная программа. Специалисты, с которыми мы согласны, подчеркивают, что количество и масштабы объективно существующих, назревших социально-экономических проблем всегда намного больше возможностей реализации программ решения этих проблем. Как свидетельствует опыт и подсказывает элементарная логика, количество инициатив постановки проблем для решения их программными методами значительно превышает реальные возможности осуществления программ.

Если программа финансируется за счет бюджетных средств, то вполне естественно стремление лиц, организаций, заинтересованных в решении проблем, придать им статус программных, добиться включения проблемы в число решаемых посредством разработки и реализации того или иного уровня. Даже при недостаточности средств возникает надежда, что проблема будет решена хотя бы частично.

Вследствие этого необходим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то органами. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках приводят к признанию программными многих проблем, которые, во-первых, могут быть решены и без привлечения, использования программ и, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ как из бюджетных, так и внебюджетных источников. В этом кроется основная причина крайне низкой результативности программно-целевого управления в России.

Избыточность количества программ во многом обусловлена несовершенством рекомендуемых в официальных документах и применяемых на практике методов отбора проблем для программной разработки, что, в свою очередь, есть следствие низкого уровня научного обоснования таких методов, не доведенных до четких, количественно измеримых, объективных критериев отнесения проблемы к числу программных.

При всей важности и значимости факторов, указанных в документах, приходится отметить их “размытость”, трудность воплощения в количественные критерии, дающие возможность объективного отбора приемлемых и отсева неприемлемых проблем, претендующих на включение в число программных, поддерживаемых федеральными и региональными и местными органами власти.

В связи с этим ряд исследователей предлагают использование разработанной ими системы качественных и количественных критериев отбора программных проблем.

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

· особо важную ее значимость для региона и муниципального образования, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

· межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации - их действий (сложность и комплексность проблемы);

· принципиальная новизна и - прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие - народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

· невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы).

В администрации города не определены основные критерии выбора проектов программ для первостепенного выполнения, не отработан механизм их принятия. Подготовлены проекты, даны по ним экспертные оценки, но правил очерёдности их принятия с целью принятия и претворения в жизнь на сегодняшний день не существует.

Для определения важности программных проектов, ранжированию их по очерёдности необходим программный анализ, который следует проводить в первую очередь на стадии разработки комплексной целевой программы. Этот анализ может предполагать многовариантность решения задач, поставленных в проекте программы. По существу, по одной проблеме может быть представлено несколько проектов программ. В этом случае следует определить лучший из них вариант.

Критериями выбора лучшего варианта целевой программы являются: определение и обоснованность решаемой проблемы, необходимость её решения; конкретность и выполнимость задач, перечень запланированных мероприятий; определение круга участников, задействованных в реализации программы их количественный состав, определенность и оптимальность сроков реализации, реальность и обоснованность объемов финансирования, привлечение внебюджетных источников финансирования; решение межведомственных проблем комплексной целевой программы, высокая степень влияния на программную область и ситуацию в городе в целом, эффективность реализации целевой программы.

На основе представленных материалов готовится заключение о целесообразности разработки целевой программы и выборе лучшего альтернативного варианта. Преимущество получает тот вариант, который отвечает требованиям, изложенным при определении альтернатив комплексной целевой муниципальной программы.

Только на основе проведенного анализа, который должен включать проведение независимой экспертизы проектов целевых программ, готовится заключение по проекту с учетом результатов экспертизы, которое затем передаётся в представительный орган местного самоуправления.

При формировании перечня целевых программ на следующий год должна рассматриваться вся совокупность комплексной программы в целом. При несоответствии её составных частей должны вноситься предложения по корректировке, направленные на достижение максимальной результативности всего комплекса программы социально-экономического развития. Необходимо рассмотреть возможность более широкого применения межведомственных, специализированных целевых программ.

Управление разработкой и практическим осуществлением целевых программ сопряжено с заметными трудностями, первостепенная причина которых заключается в природе самих программ. Целевая программа представляет собой относительно временное образование, создается на определенный период, в связи с чем и органы оперативного управления программой приходится создавать на ограниченный период, вследствие чего они лишены такого важного фактора управления, как стабильность.

Неизбежное привлечение к управлению целевыми программами стационарных структур и органов управления вызывает реакцию отторжения, так как функция управления программой со стороны этих органов воспринимается как дополнительная управленческая нагрузка, мешающая выполнению основных функций. Поскольку целевые программы по своему характеру есть в основном межотраслевые образования, они плохо вписываются в традиционные организационные структуры управления.

Часто, даже имея на руках готовую программу, сработанную консультантами не без участия самих муниципальных властей, управленцы на местах не знают, что с ней делать, как управлять программой, чтобы ее результаты реально преобразовывали жизнь на вверенной им территории к лучшему.

Относительная сложность управления комплексными программами социально-экономического развития обусловлена в первую очередь тем, что программы имеют отношение к муниципальному образованию в целом. Понятно, что программа комплексного развития такого сложного открытого объекта в свою очередь является довольно специфичным объектом для управления и требует адекватных управленческих подходов, инструментов и процедур.

Что касается программ социально-экономического развития, то здесь накоплен довольно богатый, но разрозненный управленческий опыт в муниципальных образованиях. Однако далеко не всегда программы развития муниципального образования эффективны. Часто это вызвано тем, что теоретически продуманные и обоснованные методики на практике “дают сбой” или управленцы муниципального уровня просто не знают, даже имея на руках программный документ, как двигаться дальше, как инициировать саму программу и реальные изменения в жизни муниципального образования, связанные с ее реализацией.

В случае реализации программы комплексного социально-экономического развития управление осуществляется в ситуации малой степени определенности и требует постоянного анализа и корректировки многих компонентов программы, в том числе списка субъектов управления, этапов реализации программы, сроков каждого этапа и программы в целом и т.д.

Существуют и другие ключевые причины, по которым в большинстве случаев в муниципальных образованиях эффективность работы с программами невелика.

Муниципальные образования значительно различаются между собой по самым различным критериям. Очевидной в такой ситуации становится высокая сложность (если это вообще возможно) задачи рекомендовать в той или иной степени унифицированные управленческие схемы и подходы. Таким образом, управленческие инструменты, которыми сегодня снабжены сотрудники муниципальных администраций, как правило, плохо применимы на территории конкретного муниципального образования, т.к. не всегда учитывают именно его специфичность или просто трудно реализуемы на практике в условиях конкретного муниципального образования, оставаясь теоретически справедливыми.

До сих пор не существует адекватных способов выявления и утверждения приоритетов развития муниципального образования. Большей частью приоритеты устанавливаются исходя из “исторических предпосылок”, что не всегда соответствует современному ресурсному потенциалу территории. Приоритеты развития, выбранные недостаточно обоснованно, без глубокого анализа ситуации, становятся в свою очередь причиной низкой эффективности проектов и мероприятий, заложенных в программе, они не поддерживаются общественностью, просто не реализуются из-за необеспеченности ресурсами, перераспределенными в оперативном порядке на “действительно приоритетные” нужды и т.п.

Отметим, что очень часто функции управления процессом стратегического планирования не соотнесены со структурой муниципальных администраций, и, как следствие, сотрудники администрации не имеют достаточной мотивации заниматься вопросами развития муниципального образования, тем более что под это не выделяется дополнительных ресурсов, а соответствующая нормативная база отсутствует.

В большинстве случаев статус программы ничем не отличается от того, который был характерен для времен плановой экономики, что также не стимулирует сотрудников к пониманию необходимости уходить при работе над программами от привычных стереотипов, добиваться реальных изменений в рамках реализации этих программ.

Ключевым фактором успешной реализации программ развития считается установка и оптимизация схем и процедур взаимодействия как ключевых управленцев на разных уровнях, так и всех субъектов управления комплексной программой между собой в рамках рабочих групп, координационных советов, совещаний и т.д.

Необходимо отметить, что эффективность программно-целевого метода как способа решения насущных проблем посредством разработки и реализации программно-целевых комплексов достигается только при строгом соблюдении принципов программно-целевого управления, сочетании присущих ему свойств. В экономической практике часто наблюдается неполное соблюдение программных принципов, непоследовательная реализация методологии и технологии целевого управления созданием программных комплексов.

Наиболее уязвимая черта программно-целевого метода управления - жесткое требование соответствия намечаемых программных целей располагаемым и предвидимым ресурсам, необходимым для их достижения. Слишком часто приходится встречаться с так называемым программно-целевым управлением, ориентированным на цели, не подкрепленными реальными ресурсами. Мероприятия таких программ срываются уже в начальной стадии их реализации, в результате чего рушится весь первоначально кажущийся стройным программно-целевой комплекс, исключительно чувствительный к строгому соблюдению программного расписания мер и действий, ведущих по замыслу к достижению программной цели.

Как мы уже отмечали, с помощью целевых программ государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов власти способно оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения проблем, затрагивающих судьбы большинства людей.

В то же время, при всей важности и действенности целевых программ как универсального инструмента управления и способа разрешения проблемных ситуаций, следует понимать, что с их помощью невозможно обеспечить реализацию всех целей, заменить другие, не менее важные инструменты управления экономикой. Чрезмерное увлечение целевыми программами, превышение ограниченных масштабов их действия резко снижает результативность самих программ.

Развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления в России тормозится в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Федеративные отношения не отрегулированы в той степени, когда субъекты Федерации и муниципальные образования имели бы ясное представление о масштабах межбюджетных финансовых потоков, трансфертов из федерального бюджета. Становится все более очевидным, что региональные и муниципальные программы должны в основном опираться на финансирование из собственных бюджетов. Привлечение ресурсов регионального бюджета для выполнения муниципальных программ и в еще большей мере - привлечение федеральных бюджетных ресурсов на цели территориальных программ крайне затруднены в связи с общим сложным финансовым состоянием страны.

В то же время территориальные программы не должны становиться инструментом государственного давления и необоснованного вмешательства в дела территорий, в особенности, если дело касается местного самоуправления. Теоретически возможность не обусловленного необходимостью и не подкрепленного законом избыточного влияния государственных органов на процессы формирования и реализации территориальных программ возникает при наличии финансовой зависимости этих программ от бюджетов вышестоящих уровней.

Государственные органы, по решению которых выделяются ассигнования из бюджета вышестоящего уровня на программу, способны выдвигать свои условия и требования, ставя финансирование в зависимость от их соблюдения и выполнения. Если желания вышестоящих государственных органов не противоречат программному замыслу, то они должны быть соблюдены участниками, исполнителями программы.

Не исключено наличие несовпадения интересов органов управления разного уровня при формировании территориальных программ. Например, интересы органов субъектов федерации могут вступать в противоречие с интересами федеральных органов, а интересы муниципалитетов отличаться от видения задач программы со стороны региональных органов власти. Как показывает практика положения федеральных, региональных, муниципальных документов вступают в противоречие друг с другом, в частности в отношении определенных в них приоритетов развития. Исследования показывают, что приоритеты, выделенные регионами, на 80% не совпадают с федеральными приоритетами.

В подобных ситуациях необходимо искать и принимать компромиссные решения исходя не из принципа главенства более высокого уровня иерархии управления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного преодоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресурсов.

Иначе говоря, при разработке и реализации территориальных программ, в формировании, исполнении, ресурсном обеспечении которых участвуют федеральные, региональные, местные органы, государственные и негосударственные структуры, должно быть в максимально возможной степени соблюдено правило равнозаинтересованности и равновыгодности сторон. А сами стороны, заинтересованные в программе, должны руководствоваться общим желанием успешно решить программную проблему, достичь программных целей.

Основная роль общегосударственных органов должна сводиться к организаторской и финансовой поддержке региональных и муниципальных программ, если их целевые установки не противоречат явным образом государственной экономической и социальной политике, не разрывают единое экономическое пространство страны и не наносят видимый ущерб другим территориям. Участие государства в территориальных программах вытекает из того, что объективно возникающие территориальные проблемы являются органичной составной частью общегосударственных проблем, так что, способствуя их решению, государство повышает устойчивость и безопасность всей экономики страны.

В этом свете распространение государственной поддержки территориальных программ на все уровни, от федерального до уровня небольших муниципальных образований, следует рассматривать как стремление государства способствовать решению программных проблем на всех уровнях и во всех территориях.

...