Удосконалення застосування програмно-цільового методу для місцевих бюджетів

Розділ 3

Напрями удосконалення методів формування місцевих бюджетів в Україні в сучасних умовах економічного розвитку

3.1 Оцінка доцільності запровадження ПЦМ як єдиного методу формування місцевих бюджетів

Бюджетна реформа, яка почалася в Україні з прийняттям Бюджетного кодексу у 2001 році, продовжилася суттєвими змінами у 2010 році, передбачає вдосконалення практики складання та виконання бюджету через застосування сучасних методик та прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом. Складовою цього процесу є впровадження середньострокового планування бюджету з використанням одного із сучасних інструментів бюджетування - програмно-цільового методу (ПЦМ).

ПЦМ передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку країни або територіальної громади. Існуюче нині планування бюджету на один рік стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста, так і держави в цілому. Програмно-цільовий метод є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами від наданих бюджетних послуг громадянам.

Однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, які не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів.

При застосуванні ПЦМ увага зосереджується не на розвитку мережі та утриманні штатів установ, а на результатах виконання програм, тобто не лише на тому, як утримати соціальну та житлово-комунальну сфери, а на тому, наскільки послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, які сплатили податки до бюджету. Для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Такий підхід забезпечує більш високий рівень прозорості бюджету та допомагає платникам податків отримати інформацію про фактичні результати надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів, а за умов належного застосування ПЦМ дає можливість досягти головної мети - ефективного розподілу бюджетних ресурсів та максимальної підтримки з боку громадян.

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США в середині 1960-х років. Вперше його було застосовано в Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Ропі", яку сам раніше і очолював. Цей підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Ліндону Джонсону, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його [47].

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Канада й більшість країн Європейського союзу активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. В Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.

Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які при цьому досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу складання бюджету, в основі якого лежить абсолютно нова для України бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою країн світу.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетним програм.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити собі як виробничу функцію, яка встановлює зв'язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектора, що використовуються для досягнення цих результатів. У цьому контексті формування бюджету полягає в тому, щоб виходити у першу чергу з обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі - це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який пов'язаний із якнайменшими витратами.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те, наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги:

1. забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

2. забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

3. упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

4. посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

5. підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Із впровадженням нової програмної класифікації видатків бюджету, за якою складається та затверджується бюджет, і яка також буде використовуватися для аналізу та для прийняття відповідних бюджетних рішень, виникає питання про роль функціональної класифікації, а також економічної класифікації, яка служила основою для аналізу та контролю.

Розглянемо послідовно кожну із бюджетних класифікацій та спробуємо з'ясувати, для чого вони існують і як їх слід використовувати [36].

Програмна класифікація - це розподіл видатків бюджету за програмами. Саме такий формат розподілу видатків головних розпорядників коштів необхідно використовувати для подання на розгляд Верховної Ради. Саме цей формат служить для представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі ставляться при цьому. І, нарешті, саме в такому форматі необхідно проводити ретельний аналіз використання коштів, застосовуючи його висновки як основу для прийняття рішень щодо фінансування.

Відповідно до вимог частини третьої статті 38 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків державного бюджету щорічно визначається у Законі "Про Державний бюджет України".

Програмна класифікація використовується для:

1. представлення проекту бюджету на розгляд Верховної Ради;

2. представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі при цьому ставляться;

3. проведення аналізу використання коштів та досягнутих результатів.

Одночасно з розробкою програмної класифікації видатків державного бюджету виникла необхідність переглянути функціональну класифікацію видатків бюджету для приведення її у відповідність до міжнародних стандартів (нових стандартів статистики державних фінансів МВФ).

Функціональна класифікація - це групування видатків бюджету за функціями, які виконує держава при здійсненні цих видатків, наприклад, освіта, охорона здоров'я, оборона.

Хоча введена у грудні 1997 року бюджетна класифікація України у значній мірі була наближена до міжнародних стандартів, проте за багатьма параметрами вона вже на той час їм не відповідала. Зокрема, діюча функціональна класифікація до 2002 року складалася з 25 розділів (новими міжнародними стандартами передбачено 10 розділів), серед яких окремі розділи взагалі не визначали загальні функції держави (наприклад, КФКВ 240000 "Цільові фонди", КФКВ 250000 "Видатки, не віднесені до інших категорій"). Підрозділи функціональної класифікації вміщували елементи відомчої класифікації (наприклад, КФКВ 020002 "Верховний Суд України", КФКВ 061001 "Управління державної охорони України"), економічної класифікації (наприклад, КФКВ 150101 "Капітальні вкладення") та інколи безпосередньо назви програм (приклади наведено вище). А враховуючи, що назви кодів функціональної класифікації використовуються для затвердження бюджетних призначень у Законі "Про Державний бюджет України", вони часто змінювалися, у тому числі за поданням Верховної Ради України, і зрештою все менше узгоджувалися з вимогами міжнародних стандартів і не відповідали призначенню функціональної класифікації.

Прийнята у 2008 році нова функціональна класифікація була створена на основі загальноприйнятої міжнародної класифікації, розробленої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй. Вона складається із розділів, в яких визначаються видатки бюджету на здійснення загальних функцій, та підрозділів і груп, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів. Наприклад, розділ - "Економічна діяльність", підрозділ -"Транспорт," група - "Автомобільний транспорт."

Україна є однією із перших країн, яка запровадила нову функціональну класифікацію видатків. Оскільки ця класифікація відповідає міжнародним стандартам, вона дозволяє робити порівняння державних видатків між різними країнами. Після впровадження програмно-цільового методу до формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах (складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо). Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити основою для формуванням галузевої політики на рівні держави [36].

Економічна класифікація - це групування видатків за економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки, наприклад, зарплата, нарахування на заробітну плату, придбання предметів постачання і матеріалів, утримання бюджетних установ. Як відомо, економічна класифікація поділяється на такі головні категорії: поточні видатки, капітальні видатки та кредитування з вирахуванням погашення. При підході до формування бюджету за функціональної класифікацією, який існував до 2002 року, саме економічна класифікація була головним предметом аналізу. При впровадженні програмно-цільового методу акцент аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей та завдань, тобто, мабуть, треба поставити питання: "А чи необхідна нам ця кількість працівників? Чи є менш затратний спосіб досягнення цілі?"

Разом з тим економічна класифікація є основою для ведення бухгалтерського обліку та звітності бюджетної установи. Також економічна класифікація є потужним інструментом контролю за використанням коштів, оскільки саме на її основі складається розпис видатків, який не дозволяє бюджетним установам спрямовувати всі кошти на зарплати або перевищувати обсяг капітальних видатків, або вимагає, щоб відповідні кошти спрямовувалися на оплату енергоносіїв, тобто контролює, щоб не накопичувалася заборгованість по енергоносіям. Таким чином, можемо виділити дві головні функції, які виконує економічна класифікація:

1. Основа ведення бухгалтерського обліку та звітності;

2. Інструмент адміністративного контролю за використанням коштів.

Відомча класифікація - це групування головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві органи влади ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Ця класифікація теж відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету. Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє здійснювати групування споріднених програм. Таким чином, відомча класифікація виконує такі головні функції:

1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;

2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника коштів;

3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм.

Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.

Сучасний етап соціально-економічного розвитку країни потребує поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави. Сьогодні в Україні, у період загострення соціально-економічних проблем, особливо актуальною є потреба щодо поліпшення прозорості і зрозумілості бюджету для громадськості; поліпшення якості надання державних послуг, які залежать як від обсягу реальних доходів бюджету, так і від того наскільки ефективно розпорядники бюджетних коштів управляють цими фінансовими ресурсами. Саме таким інструментом, який дає змогу ефективніше й прозоріше використовувати бюджетні кошти, є програмно-цільовий метод формування бюджету. Використання даного методу формування бюджету в Україні розпочалося порівняно недавно, а тому процес формування та виконання бюджету за програмно-цільовим методом потребує вирішення цілого ряду проблем, головними з яких є нераціональне та неефективне використання бюджетних коштів, що спрямовуються на виконання бюджетних програм. Інструментом, що покликаний вирішити дані проблеми є аудит ефективності бюджетних програм. Серед головних завдань аудиту ефективності і є проведення контролю за раціональним та ефективним використанням бюджетних коштів, виявлення недоліків у процесі виконання бюджетних програм, встановлення їх причин та розробка пропозицій по їх усуненню.

В зарубіжних країнах практика формування бюджету за програмно-цільовим методом практикується уже протягом багатьох років і відповідно розроблені та ефективно функціонують дієві засоби контролю за цільовим та ефективним використанням державних коштів, що спрямовуються на виконання бюджетних програм, зокрема на високому рівні перебуває аудит ефективності бюджетних програм. Система контролю, яка функціонує на даному етапі в Україні, є недосконалою, оскільки відсутня цілісність та комплексність у проведенні аудиту ефективності бюджетних програм, існує ряд суперечностей щодо суб'єктів аудиту та меж їх повноважень. Тому метою даної роботи є опрацювання нормативних джерел, досліджень фахівців з цієї тематики для виконання аналізу організації аудиту ефективності бюджетних програм на кожному етапі його здійснення, виявлення недоліків в організації та розробка пропозицій щодо їх усунення.

Найважливішими складовими програмно-цільового методу є :

*- бюджетні програми і підпрограми;

*- стратегічне планування;

*- доходи й видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;

*- аналіз, оцінка і контроль за виконанням програм;

*- прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому.

Забезпечення такої складової програмно-цільового методу складання бюджету, як аналіз, оцінка та контроль за виконанням програм здійснюється за рахунок проведення аудиту ефективності бюджетних програм.

Процес розробки бюджету за програмно-цільовим методом починається з окреслення проблем, що підлягають розв'язанню. Основною ідеологією такого методу є те, що вкладені фінансові ресурси мають працювати на результат.

Головним нормативним документом, що регламентує порядок проведення аудиту ефективності бюджетних програм в Україні є Наказ Головного КРУ України "Про вдосконалення проведення аудиту ефективності виконання бюджетних програм", яким затверджені методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми.

Аудит ефективності - це форма контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Аудит ефективності здійснюється з метою розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм.

Суб'єктами аудиту ефективності виступають Рахункова палата України, Державна контрольно-ревізійна служба, Державна податкова адміністрація, Державне казначейство, Державний комітет статистики.

Основні завдання аудиту ефективності: оцінка виконання заданих параметрів програми - порівняння результативних звітних показників виконання програми із заданими параметрами (у тому числі в паспорті бюджетної програми); виявлення упущень і недоліків організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають своєчасному і повному виконанню бюджетної програми; визначення рівня впливу виявлених упущень і недоліків на якість виконання бюджетної програми (ефективність використання державних ресурсів); розробка пропозицій щодо вдосконалення організації виконання бюджетної програми, підготовка висновків щодо доцільності її подальшої реалізації із залученням оптимального (або додаткового) обсягу державних ресурсів чи її припинення; підготовка пропозицій для користувачів аудиторського звіту щодо шляхів більш раціонального та ефективного використання державних ресурсів [51].

Проведення аудиту ефективності відбувається у декілька етапів:

I. Підготовка до аудиту.

II. Проведення аудиту.

III. Реалізація результатів аудиту.

На етапі підготовки до аудиту відбувається попереднє ознайомлення з бюджетною програмою; вивчення інформації про виконання паспорта бюджетної програми; визначення проблем у виконанні бюджетної програми.

На етапі безпосереднього проведення аудиту ефективності відбувається оцінка результативних показників, основними з яких виступають [53]:

* Показники затрат - відображають обсяг та структуру матеріальних, трудових, фінансових ресурсів, залучених (витрачених) на виконання бюджетної програми.

* Показники продуктивності відображають кількість вироблених одиниць продукції, наданих послуг або кількість споживачів, яким були надані послуги державною установою в рамках програм.

* Показники економічності - економія визначається як однаковий вихід продукту за найменших витрат. Відносним показником економії є показник економічності як відношення передбаченої програмою вартості факторів чи ресурсів до її фактичної величини.

* Показник якості, який відображає, наскільки послуга досягла своєї мети або виконала завдання, задовольнила потребу споживача або задовольнила загальноприйняті вимоги галузевого стандарту. Показники якості є найскладнішим типом результативних показників, при цьому вони дуже корисні, оскільки зосереджуються на кінцевій меті, задля якої існує програма.

* Показник ефективності - показник витрат (або сума інших ресурсів на одиницю продукту). Цей показник є інструментом, який відображає, наскільки державні послуги надаються за рахунок найменших витрат. Але він не відображає, наскільки повно задовольняються потреби за бюджетною програмою, яка на них спрямована. Вони висвітлюють зміни у витратах на одиницю продукції та ефективність діяльності щодо надання цих послуг (наприклад, витрати на одного клієнта, витрати на один випадок).

Результатом аудиту ефективності є надання обґрунтованого звіту щодо ефективності бюджетної програми, визначення причин неефективного використання бюджетних коштів та розробка кола заходів, спрямованих на підвищення ефективності програми. Він має бути написаний у такий спосіб, який відповідає специфіці організацій, для яких він призначений. В процесі реалізації результатів аудиту відбувається публікація аудиторського звіту та інформації про результати аудиту ефективності, інформування, контроль за станом впровадження наданих пропозицій.

Таким чином аудит ефективності бюджетних програм є важливою складовою державного фінансового контролю при застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету. Правильна його організація дозволить не тільки контролювати використання бюджетних коштів, а й значно їх економити, враховуючи недоліки, виявлені аудитом. В Україні ще є ряд проблем та невирішених питань, які залишаються відкритими. Однак використання зарубіжного досвіду, врахування вітчизняних особливостей діяльності бюджетної сфери сприятимуть розвитку даної галузі аудиту і значно покращать функціонування державних фінансів.

Основними причинами неефективності використання бюджетних коштів і низької результативності бюджетних програм є:

- відсутність пріоритетів у бюджетній політиці на середньо- й довгострокову перспективу;

- недостатня обґрунтованість запровадження бюджетної програми та без урахування головних вимог Закону України "Про державні цільові програми";

- непослідовність управлінських рішень для досягнення результативності бюджетних програм;

- непослідовність у виконанні й реалізації бюджетної програми.

Прийняття Державного бюджету України на 2009 рік засвідчило, що ряд чинних бюджетних програм були призупинені або вилучені як такі. Останні зміни до бюджетної класифікації, внесені попереднього року, підтвердили вилучення цілої низки бюджетних програм не по завершенні їх дії, а з інших причин, зокрема через відсутність бюджетних коштів і низький рівень їх результативності у використанні відповідних коштів.

При цьому виконання деяких програм, ризики від запровадження яких не були враховані на етапах їх розробки і прийняття, призводить до негативних соціальних наслідків. Так, прийняття й виконання програми "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільській місцевості" не дало реального позитивного соціального ефекту та не сприяло ефективному використанню бюджетних коштів [53].

Тому з метою підвищення результативності бюджетних рішень та запровадження програмно-цільового методу доцільно, в першу чергу:

- розробити і прийняти Закон про державне планування та стратегічне прогнозування в Україні, а також забезпечити узгоджене планування програм соціально-економічного розвитку та Державного бюджету України на плановий рік і середньострокову перспективу;

- внести зміни до бюджетного законодавства та визначити засади єдиного, прозорого механізму й порядку з повноцінного запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі, й насамперед підготувати і прийняти зміни до бюджетного кодексу України та виписати чіткі норми і правила управління державними коштами на середньострокову перспективу;

- забезпечити планування бюджету на середньострокову перспективу (на 3-5років) із щорічним його уточненням, що дасть змогу забезпечити послідовність у прийнятті рішень, їх системність і завершеність бюджетної політики у виборі пріоритетів та досягненні результативності й відповідальності у використанні державних коштів;

- прийняти бюджетну стратегію та визначити пріоритети бюджетної політики на середньо- й довгострокову перспективу. Відсутність бюджетної стратегії та чітких пріоритетів у здійсненні публічних видатків не сприяє результативності практично кожної другої бюджетної програми.

При цьому постає потреба в посиленні контролю ефективності й результативності бюджетних програм із урахуванням їх фінансового забезпечення та здійсненні аудиту використання бюджетних коштів за призначенням. Аудит має бути спрямований передусім на оцінку кінцевих результатів і соціально-суспільних наслідків реалізації поставлених завдань і прийнятих (неприйнятих) управлінських рішень у процесі виконання бюджетних програм.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що програмно-цільовий метод, як один із головних методів управління державними коштами в середньостроковій перспективі, є найдієвішим і спрямований на розробку бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Використання цього методу сприятиме переходу від практики використання державних коштів до планування й оцінки кінцевих результатів, а також підвищенню відповідальності під час виконання кожної бюджетної програми.

3.2 Пропозиції щодо удосконалення складання бюджету Дніпропетровської області

У багатьох промовах видатних українських експертів і навіть у законодавчих і нормативних документах дедалі частіше в різних інтерпретаціях зустрічається словосполучення «програмно-цільові методи в бюджетному процесі». Прискіпливий аналіз викладеного свідчить про те, що це - не що інше, як спроба сучасними фразами викласти застарілу парадигму управління, бо «новації» не дають відповідей на прості питання: що є справжньою метою бюджетного процесу, що є його вихідними даними, який технологічний та інформаційний зв'язок між державними, цільовими та бюджетними програмами.

Бюджетне планування - це складова ресурсного менеджменту, який, своєю чергою, є складовою більш широкого поняття - стратегічного менеджменту, а бюджетний процес є завершальним етапом стратегічного планування. Тому ставити процес складання державного бюджету попереду стратегічного планування розвитку країни, як це робиться в Бюджетному кодексі, є методологічно помилковим. Бюджетні програми - це, так би мовити, кошторис видаткової і прибуткової частин цільових програм розвитку і планів забезпечення життєдіяльності суспільства та держави, їх ресурсний, в тому числі фінансовий зріз.

Саме у програмах розвитку визначаються цілі, процес їх реалізації, його технологічна насиченість, яка надає вихідні дані для бюджетного процесу. Ніхто не піддає сумніву потребу і значення монетарних механізмів державного управління, їх ефективного використання. Але у відриві від програм розвитку, планів забезпечення діяльності суспільства та держави фінансові показники, механізми і сам бюджетний процес втрачають фізичний сенс, а їх використання за цих умов ні до чого, крім створення фінансових міхурів або фінансових пірамід з усім відомими наслідками, не призводить.

Основою бюджетного процесу, описаного у Бюджетному кодексі, є використання винятково монетарних механізмів регулювання, а Мінфін перетворюється на ключову ланку системи управління соціально-економічним розвитком і процесами життєдіяльності суспільства, такого собі адміністратора всіх цих процесів, усуваючи їх змістовну частину та інститути, що за них відповідають, у тому числі парламентські комітети, на другий план. Свідомо або несвідомо підґрунтям формування бюджету стає принцип дотримання структури минулорічних бюджетів, що обмежує врахування потреб реформування соціально-економічної системи, забезпечення повноти, обґрунтованості та взаємоузгодження цих потреб і ресурсів під час формування програм розвитку та бюджету - предмет окремої розмови. В результаті створюється ризик закріплення минулорічних тенденцій не рідко - негативних, появи і зростання диспропорцій, втрати контролю над реальними процесами за показниками ефективності та вартості. І як наслідок - поступовий занепад системи державного управління.

Тому монетарні механізми корисні лише тоді, коли разом з усіма іншими нормативно-правовими, організаційними вони вбудовані в загальну схему і складають ефективну систему та технологію державного управління.

Але розбіжності між теорією і практикою, між бажаним і існуючим станом системи державного управління в Україні - це безодня, через яку потрібно не стрибати, а терпляче будувати міцний міст. Будівельними елементами цього «мосту» мають бути:

- законодавчі основи дієвої політичної системи;

- нормативно закріплені механізми функціонування державного апарату, що реалізують процедури стратегічного менеджменту;

- діючі зворотні зв'язки в контурі «влада-суспільство»;

- громадські та державні інститути, функціонально і структурно достатні для функціонування цих механізмів; і, звичайно, відмінна від існуючої якість політичної еліти та управлінських кадрів, які мають перетворитися на справжніх менеджерів розвитку своєї країни.

Проте, характерною рисою впровадження стратегічного державного менеджменту в України є те, що її впровадження здійснюється не просто через безодню, а через велику трясовину наскрізь корумпованої і укоріненої влади партійної номенклатури, протиріч корпоративних інтересів. За оцінками іноземних і вітчизняних експертів, влада в Україні належала та належить номенклатурі зі старим радянським минулим і новій номенклатурній еліті, що виграла конкуренцію у старої за рахунок не підвищення, а зниження моральних рамок, знецінення суспільних цінностей.

На думку Дж. Одлінга-Смі, керівника другого Європейського департаменту МВФ: «Часткові реформи, що проводилися із затримками, дозволили новій еліті одержати контроль над виробничими активами та успішно використовувати державу для збереження свого положення шляхом гарантування нових привілеїв для себе. Цей процес містить тісні відносини між державними посадовими особами, директорами та власниками, які належать до складу номенклатури». А за більш свіжими оцінками В. Горбуліна, директора вже колишнього Інституту проблем національної безпеки: «Українську еліту представляють переважно особи, які 15 років тому спромоглися або легалізувати тіньові капітали, або конвертувати владу і зв'язки в такий капітал, або брали участь у відмиванні „сірих” чи „чорних” грошей. Поки що триває „вальпургієва ніч” непрофесіоналізму в державному управлінні».

Протягом 19 минулих років в Україні склалася система державного управління трансформаційного типу - вона на «півкроку» відійшла від системи управління зразка колишнього СРСР і знаходиться в «п'яти кроках» від систем західного типу. Головними характеристиками цієї системи є:

- робота переважно в режимі реакції на ситуацію, але не проектування соціально-економічних процесів;

- низька якість планувальних документів, що дезорієнтують суспільство стосовно цілей, шляхів і способів розвитку;

- чинне законодавство, існуючі процедури здійснення владних повноважень не зобов'язують і не стимулюють створення системи стратегічного планування, прозорих і зрозумілих усім механізмів формування та реалізації державної політики;

- слабкість демократичних інститутів і зворотних зв'язків у контурі «влада-суспільство»;

- низька ефективність наявних правил формування та реалізації державної стратегії розвитку та державного бюджету;

- слабкий інтелектуальний потенціал влади, що вимагає підвищення її професіоналізму та омолодження.

Для того, щоб з'ясувати, що заважає Україні перейти від падіння до стабільного росту необхідно дати відповіді на такі питання: Чим викликана актуальність стратегічного державного планування? Чи потрібне воно взагалі? Які переваги обіцяє його впровадження у практику державного управління? Якими є вимоги до системи державного управління в цьому випадку?

У необхідності стратегічного державного планування переконують такі міркування:

Кожна держава існує в певному міжнародному оточенні, якому властиві відповідні закони, тенденції, традиції. При цьому, часові рамки та темпи «національних» циклів розвитку потребують узгодження з параметрами глобальних процесів.

У світі, що розвивається, існує ресурсна, технологічна, культурологічна конкуренція держав. Конкурентні спроможності держави визначаються не стільки спроможністю вирішувати тактичні, ситуативні завдання, скільки умінням заглянути в майбутнє, побудувати стратегію, засновану на випередженні рішень конкурентів, на ресурсній забезпеченості своїх дій на певну перспективу. Держава, що не спроможна визначити власну стратегію розвитку, буде змушена плестися в хвості світових процесів або жити за моделями, нав'язаними ззовні.

Наслідком із теорії систем і теореми про неповноту інформації є висновок про те, що вирішення проблем неможливе в рамках самих цих проблем. Тому державне управління, побудоване на приматі тактичних, ситуативних пріоритетів, є тупиковим і безперспективним для суспільства. Виходом може бути розширення часових рамок і підвищення системності державного планування, спрямованого на досягнення перспективних, суспільно важливих цілей.

На відміну від стратегічного, планування, обмежене короткостроковими рамками, означає блукання в темряві. Воно не відповідає на питання: що далі, наскільки раціональними є прийняті рішення, якими є можливі наслідки, яких заходів необхідно вжити зараз, щоб уникнути небажаних наслідків у майбутньому.

Передумовами успішного розвитку суспільства є не лише прозорість державної політики, але й її зрозумілість, усвідомлення дій, що відбуваються в її рамках. Формування ефективної державної політики передбачає:

- обґрунтовану постановку цілей розвитку;

- визначення напрямів, загальних правил і обмежень, у рамках яких здійснюється вибір альтернативних способів поетапного вирішення нагальних проблем;

- розробку забезпеченого ресурсами алгоритму реалізації обраного способу;

- дисципліноване, контрольоване виконання намічених планів і прийнятих рішень.

Наявність згаданих компонентів забезпечує на кожному етапі реалізації державної політики не лише її зрозумілість для виконавців, але й можливість її оцінки, контролю, реакції на результати контролю на наступних етапах, за рахунок, зокрема, коригування програм, планів і використання монетарних механізмів регулювання.

Наявність обґрунтованої, зрозумілої і прийнятної стратегії стимулює:

- консолідацію суспільства та політичних сил навколо загальної ідеї розвитку;

- підвищення активності всіх прошарків суспільства на основі гарантованого дотримання на перспективу правил поводження держави;

- перевід політичних дебатів про шляхи розвитку від гасел і декларацій у площину альтернативних способів реалізації намічених цілей.

Попри враження, що Україна не схильна до «стратегічного» лікування, впроваджувати сучасні методики і прогресивні підходи в системі стратегічного планування необхідно поступово, терпляче, обґрунтовано й цілеспрямовано.

По-перше, у соціально-економічній ситуації, що склалася, з огляду на проголошений курс європейської інтеграції, Україна мала б бути зацікавленою у широкому впровадженні на всіх рівнях ефективного стратегічного менеджменту. Але державне планування не повинне стати наскрізним, тотальним. Його принципами мають бути достатність ступеню державного втручання, а також стимулювання ділової активності низових ланок. Воно має бути директивним - для державних органів та установ, договірним - для підрядників державних програм і планів та індикативним - для усіх інших суб'єктів суспільства.

По-друге, державному керівництву необхідно позбутися ідеологічної «лушпини» та визначитися у виборі методів державного регулювання. Впровадження переважно індикативних методів у сучасних умовах України уявляється передчасним з причини, насамперед, ослаблення контролю за використанням бюджетних коштів. Досягнення у цій сфері в країнах, що розвиваються, та й в окремих розвинутих країнах, свідчать про більшу принадність на нинішньому етапі балансу програмно-цільових методів планування і планово-договірних методів державного регулювання.

По-третє, впровадження стратегічного планування в державних органах має отримати законодавче підґрунтя. Без цього воно залишиться для чиновника лише побажанням, яке так не буде реалізованим. Нормативно-правова база в цій сфері має бути мінімізована з одночасним підвищенням її якості та системності. Саме з огляду на це, доцільним виглядає поєднання процесів розробки та ухвалення не лише Бюджетного кодексу, а й Кодексу державного планування, що має охоплювати як державний, так і регіональний рівень, а також усі етапи, види та форми планування. Звичайно, це вимагає ґрунтовних фахових обговорень, - а не прийняття скоростиглих рішень, аби встигнути до ухвалення чергового бюджету.

По-четверте, у сфері організаційного забезпечення необхідно виходити з функціональних і часових характеристик стратегічного планування, а також із реалій існуючої системи державного управління. Для формування концептуальних документів пропонується перетворити Департамент стратегічного планування розвитку економіки Міністерства економіки на самостійний центральний орган. Необхідності створювати спеціальні, постійно діючі структури в державному апараті - крім єдиного центрального органу немає. Цей орган має відповідати за організацію та координацію цієї роботи в державі на постійній основі із залученням інших державних органів влади, науки, громадських організацій. Безпосередню розробку концептуальних і стратегічних пропозицій доцільно покласти на тимчасову міжвідомчу комісію у складі 7-10 провідних фахівців з числа вищого державного керівництва та науковців. Розробку національної програми соціально-економічного розвитку необхідно покласти на вже згаданий центральний орган, а її складових -державних програм за функціональними сферами діяльності, галузями на відповідні відомства-розпорядники бюджетних коштів. При цих відомствах необхідно створити спеціальні підрозділи менеджменту державних програм в межах існуючого штату.

По-п'яте, необхідно активізувати підготовку та ротацію кадрів керівної ланки всіх рівнів державного керівництва, удосконалювати їх якість. Запорукою якісної ротації державних службовців є цілеспрямоване проведення реформи системи державної служби, підвищення принциповості атестації, особливо керівників структурних підрозділів. В процесі підвищенні рівня професіоналізму державного керівного складу необхідно залучити до розробки концептуальних, стратегічних, програмних документів фахівців недержавних організацій. Формування системних знань повинно стати пріоритетним завданням науки та освіти в Україні.

Висновки

Збалансування бюджету - найскладніше завдання, оскільки, зазвичай, потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів. Тому постає питання ефективного використання обмежених бюджетних коштів. Вирішити цю проблему може запровадження програмно-цільового методу планування видатків бюджету.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології, оскільки змінює характер розроблення та реалізації фінансово-бюджетної політики - наголос переноситься із забезпечення виконання зобов'язань на забезпечення ефективності використання бюджетних коштів. При цьому головний напрям аналізу спрямовується на програмні категорії, зокрема на цілі, завдання та показники результативності.

Програмно-цільовий метод дає змогу здійснювати планування видатків на середньострокову перспективу, передбачати ефективність спрямованих бюджетних коштів в конкретну галузь. І, насамперед, необхідне запозичення зарубіжного досвіду щодо застосування програмно - цільового методу, а саме: чітка ієрархічна будова програми, чіткий взаємозв'язок між бюджетними ресурсами і очікуваними результатами, охоплення всіх напрямків діяльності, які у сукупності забезпечують досягнення мети програми, великий ступінь деталізації завдань і напрямків, які виділяються в рамках підпрограм, чітка управлінська підзвітність за реалізацію підпрограм. Це, своєю чергою, надасть змогу ефективно управляти бюджетними ресурсами та досягати бажаних результатів.

Для повного та успішного переходу на програмно-цільовий метод формування бюджету в Україні необхідно вдосконалити:

1. Поширення існуючої структури бюджетних програм на процеси планування бюджету та визначення бюджетної політики. Структура бюджетних програм повинна бути невід'ємною частиною середньострокового плану видатків та відповідно відображати стратегічні завдання в поточному бюджеті. Для здійснення цього необхідно встановити тісний зв'язок між бюджетуванням, плануванням та виконанням бюджету, при цьому чітко розподіляючи відповідальність за здійснення цієї діяльності між структурними підрозділами.

2. Необхідність перегляду та вдосконалення існуючої структури програм для усунення організаційних та інформаційних обмежень, що заважають роботі керівників установ усіх рівнів. Складові програми не обов'язково повинні співпадати для бюджетів усіх рівнів, але структура програм на всіх рівнях має бути однаковою, щоб запобігти плутанині у термінології чи посиланнях.

3. Необхідність поліпшення практики розрахунку видатків бюджету, роль якої є дещо обмеженою у традиційному формуванні бюджету. Ця практика може бути вдосконалена шляхом використання методів аналізу витрат. Аналіз є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу, і процес прийняття рішень щодо альтернативних програм або шляхів фінансування вимагає використання принаймні мінімальної аналітичної інформації.

Найпростіші методи, а саме аналіз корисності витрат чи аналіз доцільності витрат, що застосовуються на початковому етапі, згодом замінюються на більш досконалі методи.

4. Четвертим, і, можливо найскладнішим, є запровадження нової системи звітності за результатами діяльності, при цьому визнаючи, що управління бюджетом за програмно-цільовим методом є складовою ефективного управління державними ресурсами. На макрорівні це вимагає прийняття таких рішень, які дозволять місцевим органам влади, що запроваджують практику ефективного використання бюджетних ресурсів, зберегти власні заощадження, а тим органам місцевої влади, які сприяють підвищенню доходної бази, не зазнавати скорочення обсягів трансфертів. На мікрорівні від установ та керівників вимагається встановити такі завдання, щодо яких можна було б відстежити та проаналізувати їх виконання.

Хоча здійснення вищезазначених завдань може здаватися важким, їх поступове та послідовне впровадження визначатиме успішність проведення бюджетної реформи в Україні та можливість використання програмно-цільового методу на місцевому рівні.

Список використаної літератури

Бюджетний Кодекс України - Київ „АртЕк”. - 2011.-75 с.

Закон України ”Про місцеві державні адміністрації” від 03.04.1999 р.

Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів" від 08.09.2005 № 2850-ІV із змінами і доповненнями // http://zakon.rada.gov.ua.

Закон України ”Про Державний бюджет України на 2006 рік” від 20.12.2005 року N 3235-IV // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2006, №9, № 10-11, с.96.

Закон України ”Про Державний бюджет України на 2007 рік” від 19.12.2006 року № 489-V //http://zakon.rada.gov.ua.

Закон України ”Про Державний бюджет України на 2009 рік” від 26.12.2008 р. № 835-VI //http://zakon.rada.gov.ua.

Закон України ”Про Державний бюджет України на 2010 рік” від 27.04.2010 р. № 2154-VI //http://zakon.rada.gov.ua.

Закон України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI. // Відомості Верховної Ради України, 2008, № 5-6, № 7-8, ст.78

Закон України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань» №1953-IV від 1 липня 2004 року із змінами і доповненнями.

Закон України ''Про місцеве самоврядування в Україні'' від 21.05.1997 № 280/97-ВР із змінами і доповненнями // http://zakon.rada.gov.ua.

Постанова КМУ «Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів , що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами» (із змінами та доповненнями) №1195 від 5 вересня 2001 із змінами і доповненнями.

Постанова КМУ «Деякі питання врегулювання міжбюджетних відносин» (із змінами та доповненнями) №1782 від 31 грудня 2004 року із змінами і доповненнями.

Постанова КМУ «Про затвердження Порядку перерахування дотації вирівнювання, додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами» №490 від 11.04.2002р. із змінами і доповненнями.

Постанова КМУ «Про схвалення Декларації цілей та завдань бюджету на 2011 рік (Бюджетної декларації)» від 19 квітня 2010 р. N 315.

Постанова КМУ "Про затвердження Порядку залучення громадян до формування та реалізації державної політики" від 6.01.2010 № 10.

Наказ МФУ «Про бюджетну класифікацію та її запровадження» №604 від 27.12.2001 із змінами і доповненнями.

Андронов О. Фінансове вирівнювання як основа розвитку міста // Економіст. - 2007. - № 6. - С. 61-63.

Багратян Г.А., Кравченко І.С. Світова криза та Україна: проблеми й нові підходи до фінансового регулювання//Фінанси України. - 2009. -№4. - с.33-41.

Башнянин Г., Вовчак О., Макарець О., Мочерний С. Державне регулювання економіки // Економічна енциклопедія. - К.: Вид. центр “Академія”, 2002. - Т. 3. - С. 171.

Дацишин М. Конкурентні переваги структурно слабких територій України // Сайт Інституту Реформ: http://ir.org.ua/docs/other/art/mdart040217.htm.

Демків О.І. Про вдосконалення нормативно-правового забезпечення бюджетної сфери // Фінанси України. - 2009. - №3. - с.46-55.

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року // Офіційний вісник України. - 2009. - № 30. - С. 36. - Ст. 2132.

Державне управління: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. / За ред. Н.Р. Нижник, В.М. Олуйка. - Л.: Вид-во Націон. ун-ту “Львівська політехніка”, 2002. - 352 с.

Державне управління: плани і проекти економічного розвитку: Монографія / Власюк О. С., Дерюгіна Т. В, Запатріна І. В. та ін. За ред. О. Ю. Кучеренка, І. В. Запатріної. - К.: ВІП, 2006. - С. 180-189.

Деркач М. Проблемні питання міжбюджетних відносин та основні напрями їх розв'язання „Голос України” №81-82, 25.04.08.

Засади формування бюджетної політики держави: Наук. монографія /М.М.Єрмошенко, С.А.Єрохін, І.О.Плужников, Л.М.Бабич, А.М.Соколовська, Чередніченко Ю.В. / За наук. редакцією д.е.н., проф. М.М.Єрмошенка/. - К.: Національна академія управління, 2003. - 284 с.

Каун О.Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні // Фінанси України. - 2007. - № 6. - С. 31-38.

Кравченко В.І. Політика і стратегія децентралізації в Україні. - У кн.: Фінанси місцевого самоврядування України. - К. - 2006. - С. 102.

Кудрин А.Л. Трехлетний бюджет - бюджет диверсификации зкономики // Финансы. - 2007. - № 4. - с. 3-8.

Кудряшов В. Засади бюджетної політики розвитку // Фінанси України. - 2007. - № 7. - с. 3-19.

Лексин И. В., Грицюк Т. В., Лексин А. В. Регион как обьект анализа и государственного управлення // Региональная экономика: политика и практика. - 2007. - № 6. - С. 20-26.

Луніна І., Фролова Н. Бюджетні доходи та податкові повноваження місцевих органів влади // Економіка України. - 2008. - №6.

Малік Є.О., Завистовська Г.І. Засади й інструменти активізації фінансового впливу на соціально-економічний розвиток України // Фінанси України. - 2009. - №4. - с.120-123.

Місцеві фінанси: Підручник / За ред. О.П. Кириленко. - К.: Знання, 2006. - 677 с.

Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин: Звіт, підготовлений для Світового банку. - К., 2003. - 69 с.

Плескач В.Л., Желябовський Ю.Г. Сучасні підходи щодо фінансового регулювання механізму реалізації регіональних цільових програм // Фінанси України. - 2009. - №1. - с.58-72.

...