Організаційно-правові засади галузевого управління: на прикладі електроенергетики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія управління міністерства внутрішніх справ

УДК 342:654

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Організаційно-правові засади галузевого управління: на прикладі електроенергетики

Костюхіна Валерія Миколаївна

Київ 2010

Дисертація є рукописом

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор Шамрай Василь Олександрович, Академія управління МВС (м. Київ), професор кафедри теорії і практики управління органами внутрішніх справ

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Стеценко Семен Григорович, Національна академія прокуратури України (м. Київ), завідувач кафедри теорії держави і права кандидат юридичних наук, доцент Чабан Валентин Павлович, Київський національний університет внутрішніх справ, заступник начальника кафедри адміністративного права і процесу

Захист відбудеться “ 8 ” липня 2010 р. о “10” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.731.02 в Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою: 02121, м. Київ, вул. Колекторна, 4

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Академії управління Міністерства внутрішніх справ за адресою: 02121, м. Київ, вул. Колекторна, 4

Автореферат розісланий 4 червня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.М. Шестопалова

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Актуальність теми дослідження обумовлено необхідністю формування ефективної моделі адміністративно-правового регулювання економіки в умовах якісної трансформації соціально-економічних і правових відносин в Україні.

Питання державного впливу на процеси у сфері економіки традиційно привертали увагу представників юридичної науки і практики.

При цьому в теорії впродовж тривалого часу панувала думка про похідність від держави економіки як категорії, керування якою здійснюється на основі імперативних методів.

У свою чергу, лібералізація соціально-економічної сфери, демократичні перетворення політично-правових відносин призвели до інших крайнощів - появи ілюзорних уявлень про те, що перехід до ринкової економіки мало не автоматично забезпечить конкурентоспроможність вітчизняної економіки, підвищить рівень соціального добробуту в країні.

Проте реалії соціально-економічного розвитку країни розвіяли цю ілюзію та наочно демонструють необхідність ефективного функціонуючого державного апарату, чіткого визначення функцій держави щодо адміністративно-правового регулювання економіки, їх оптимальному розподілі між відповідними державними інститутами для реалізації потенційних можливостей ринкової економіки.

Цим обумовлюється важливість пошуку нових підходів до розуміння ролі держави в адміністративно-правовому регулюванні економіки, пошуку нових організаційних і правових інструментів, що забезпечать обмеження державного втручання у сферу господарювання разом із підвищенням ефективності управління економікою на користь національної безпеки, соціальної справедливості.

Такий пошук має здійснюватися як стосовно економіки в цілому, так і окремих її галузей. Базовою, системоутворювальною галуззю економіки будь-якої країни, у тому числі України, є електроенергетика. Незважаючи на заходи, що вживалися останніми роками, енергоефективність економіки країни залишається низькою, що обумовлює високі витрати суспільства на енергозабезпечення, зниження техногенного навантаження на навколишнє середовище, збереження енергетичної безпеки України.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали наукові праці українських та зарубіжних фахівців з адміністративного права, теорії управління та інших галузей науки: Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, О. Бандурки, Д. Бахраха, І. Бачило, В. Білоуса, Г. Бребана, А. Васильєва, Л. Воронової, В. Гаращук, В. Грохольського, Б. Гурне, С. Гусарова, Є. Додіна, В. Заросила, Д. Зєркіна, В. Ігнатова, С. В. Коваленка, В. Колпакова, А. Комзюка, Б. Курашвілі, М. Кучерявенка, Б. Лазарєва, Н. Нижник, В. Олефіра, М. Піскотіна, Г. Райт, Л. Савченко, Г. Саймон, Ю. Старілова, С. Стеценка, Ю. Тихомирова, Г. Туманова, В. Цвєткова, Л. Юзькова, Ц. Ямпольської та ін.

Проте науково-практичні розробки у цій сфері не торкнулися належним чином питань розвитку організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці, а саме необхідним є поглиблення теоретико-методологічних основ галузевого управління, недостатньо ефективним залишається функціонування його механізму, потребують наукового обґрунтування напрями удосконалення організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці України.

Невирішеність зазначених питань обумовила вибір теми дисертаційної роботи, її актуальність і визначила цільову спрямованість дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукову розробку теми здійснено відповідно до Концепції адміністративно-правової реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98.

Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005-2010 роки, затверджених постановою загальних зборів відділень Академії правових наук України від 18.06.2004 р. № 20/4-2, п.п. 1.1.5, 1.2.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні напрямів удосконалення організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці на основі здійсненого аналізу нормативно-правової бази та узагальнення правозастосовної практики державного управління у сфері економіки України.

Зазначена мета обумовила постановку та пошук оптимальних шляхів вирішення таких завдань:

- з'ясувати роль галузевого управління в процесі соціально-економічного розвитку держави;

- охарактеризувати організаційно-правове забезпечення реалізації функцій держави у сфері економіки;

- проаналізувати форми та методи адміністративно-правового регулювання галузей економіки;

- визначити механізм адміністративно-правового регулювання галузі електроенергетики;

- здійснити аналіз сучасного стану галузевого управління в електроенергетиці України;

- проаналізувати нормативно-правову базу функціонування електроенергетики;

- обґрунтувати шляхи удосконалення організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що формуються у зв'язку зі здійсненням галузевого управління.

Предмет дослідження - організаційні та правові засади галузевого управління в електроенергетиці.

Методи дослідження обрано з огляду на предмет дослідження та відповідно до його мети і завдань.

У дисертаційній роботі використані загальнонаукові та спеціальнонаукові методи, за допомогою яких розкрито об'єкт і предмет дослідження.

Аналіз вітчизняного, зарубіжного й міжнародного законодавства та досвіду галузевого управління обумовлює широке застосування компаративних методів. Методи інституційного і функціонального аналізу використано при визначенні логічної послідовності проведення дослідження.

У дослідженні застосовано загальнофілософський діалектичний метод наукового пізнання, принципи системності та історизму для визначення основних характеристик організаційно-правових засад галузевого управління та аналізу умов його розвитку (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3).

За допомогою структурно-системного методу здійснено аналіз об'єкта дослідження й визначено причини його неефективного розвитку (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3).

Компаративний та структурно-логічний методи використовувалися для розроблення рекомендацій та визначення напрямів удосконалення організаційно-правових засад в електроенергетиці (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертаційній роботі:

уперше:

- обґрунтовано пріоритетність адміністративно-правового регулювання галузі економіки з урахуванням її публічно-правової специфіки, походження, джерел, предмета регулювання та суб'єктів відносин;

- обґрунтовано необхідність законодавчого закріплення тарифного провадження як повноцінного інституту адміністративно-правового процесу на основі розроблення та прийняття Закону України “Про порядок розгляду справ про встановлення тарифів на роботи, товари і послуги, що підлягають державному регулюванню”, який забезпечить регламентацію процесуального порядку встановлення всіх тарифів у сфері державного регулювання.

удосконалено:

- класифікацію економічних укладів держави, що визначають формування організаційно-правового забезпечення галузевого управління за такими групами: етатичні системи, ліберальні системи, соціальні системи зі змішаною економікою;

- класифікацію адміністративно-правових регуляторів у сфері галузевого управління за такими групами: адміністративні акти і норми, за допомогою яких адміністративна влада самоорганізовується і функціонує (статутні закони, положення, правові акти про державну службу тощо); тематичні адміністративно-правові регулятори, що розміщені по всіх галузях права і містяться в кодексах та інших тематичних законах і підзаконних актах (норми про органи виконавчої влади, посадовців і держслужбовців, органи місцевого самоврядування, компетенцію і межі їх діяльності та відповідних організацій, підприємств і установ, відповідальність за порушення правил і розпоряджень);

дістали подальший розвиток:

- теоретично-правовий підхід до розуміння сутності держави як апарату публічної політичної влади, наділеного правовстановчою і правозабезпечувальною функціями, що реалізуються з метою збалансування інтересів державної влади, корпорацій та окремих індивідів;

- характеристика адміністративно-правового забезпечення реалізації економічних функцій держави, яке відзначається: активною участю адміністративного права в інституціоналізації структур публічної влади, що формують і реалізують державну економічну політику та управління у відповідних галузях; наявністю та реалізацією інституту адміністративної відповідальності;

- дослідження сутності адміністративно-правового режиму галузевого управління через уточнення таких його функцій: пізнавальної, прагматичної;

- теоретичні підходи до розуміння сутності правового регулювання функціонування електроенергетики як комплексного і системного за змістом адміністративно-правового режиму, утвореного системою нормативних регуляторів, що закріплюють організаційно-правову структуру управління галуззю, цілі й завдання діяльності суб'єктів електроенергетики; встановлюють відповідальність за порушення встановлених правил; передбачають конкретні процедури вирішення завдань галузі;

- уточнення сутності адміністративно-правового режиму як функціональної характеристики адміністративного права та особливого порядку правового регулювання, що виражається в певному поєднанні юридичних засобів і створює бажаний соціальний стан та конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів права;

- науково-методичний підхід до класифікації нормативно-правової бази функціонування електроенергетики за такими ознаками, як: ієрархія нормативно-правових актів за юридичною силою; наявність у якості регуляторів міжнародних нормативно-правових актів та міжурядових угод; комплексний міжгалузевий характер правового регулювання; поєднання матеріальних і процесуальних адміністративно-правових норм;

- дослідження правової природи ліцензування як правового інструменту дозвільної системи у сфері галузевого управління шляхом уточнення та систематизації таких його функцій, як: правонадільна, охоронна, регуляторна, процесуальна;

- теоретичні основи галузевого управління шляхом уточнення сутності тарифної політики, що її запропоновано розглядати як сукупність концепцій, механізмів, відносин, за допомогою і в рамках яких здійснюється організаційно-правовий вплив органів державної влади на поведінку суб'єктів господарської діяльності у певній галузі економіки;

- систематизовано ряд існуючих проблем в електроенергетиці політико-правового і соціально-економічного характеру, які істотно впливають на тарифну політику, що дало змогу визначити зміст і основні напрями забезпечення тарифної політики.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює й поглиблює уявлення про можливості розв'язання проблем формування організаційно-правових засад галузевого управління електроенергетикою, а його результати можна використати:

- у науково-дослідницькій сфері - для подальших розробок проблем адміністративно-правового забезпечення галузевого управління;

- у правотворчій сфері - для підготовки проектів законодавчих та підзаконних актів щодо регулювання суспільних відносин у галузі електроенергетики, що сприятиме підвищенню якості чинних нормативно-правових актів у сфері регулювання електроенергетики (довідка № 9794/10/26-1/11 від 11.12.2009 р. Державної податкової інспекції у Голосіївському районі м. Києва);

- у правозастосовній діяльності - для покращання діяльності посадових осіб органів державної влади щодо забезпечення ефективного функціонування електроенергетичної галузі (довідка № 74 від 11.09.2009 р. Акціонерної енергопостачальної компанії “Київенерго”);

- у навчальному процесі - при підготовці навчальних посібників та підручників з дисциплін “Адміністративне право”, “Судові та правоохоронні органи” для студентів денної та заочної форми навчання юридичного факультету (акт про впровадження Національного університету біоресурсів і природокористування України № 150/9 від 15.09.2009 р.).

Апробація результатів дисертації.

Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на трьох науково-практичних конференціях: “Стратегія забезпечення сталого розвитку України” (м. Київ, 20.05.2008 р.); “Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні” (м. Київ, 23-24 жовтня 2008 р.); “Розвиток продуктивних сил України: від Вернадського В.І. до сьогодення” (м. Київ, 20.03.2009 р.).

Публікації. Основні положення і висновки, сформульовані в дисертації, відображено автором у 7 наукових працях, 4 з яких опубліковано в наукових фахових виданнях з юридичних наук, а також матеріалах доповідей на 3 наукових конференціях.

Структура дисертації. Структуру дисертації обумовлено логікою дослідження, метою і поставленими завданнями. Дисертація складається зі вступу, 3 розділів, що вміщують 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел із 216 найменувань. Повний обсяг роботи - 236 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваного питання; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; встановлено практичну користь одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні основи галузевого управління” складається з трьох підрозділів, які присвячено визначенню ролі галузевого управління в процесі соціально-економічного розвитку держави, характеристиці організаційно-правового забезпечення реалізації функцій держави у сфері економіки, аналізу форм та методів адміністративно-правового регулювання в галузях економіки.

Підрозділ 1.1 “Роль галузевого управління в процесі соціально-економічного розвитку держави” присвячено організаційно-правовій характеристиці галузевого управління, яке разом із територіальним входить до складу державного управління й якому притаманні вертикальні правові відносини прямої підпорядкованості, що складаються між органами управління й керованими об'єктами. Галузеве управління насамперед належить до компетенції міністерств і відповідних галузевих відділів та управлінь державних органів виконавчої влади на місцях. На базі проведеного аналізу встановлено, що в юридичній літературі розуміння державного управління є тісно пов'язаним із економікою й визначається як встановлення та забезпечення державою загальних норм поведінки суб'єктів суспільних відносин, а також як їх коригування залежно від умов, що постійно змінюються. Враховуючи багатогранність питань, які стосуються державного управління, показано необхідність визначення початкових понятійних категорій - “держава” та “економіка”.

У процесі дослідження обґрунтовано підхід до розуміння держави як апарату публічної політичної влади, наділеного правовстановчою і правозабезпечувальною функціями, що реалізуються з метою збалансування інтересів тріади: державної влади; корпорацій, що утворюють соціум і є суб'єктами економічної діяльності; окремих індивідів, задоволення потреб яких безпосередньо пов'язане з економічною діяльністю держави та корпорацій.

У свою чергу, економіка розглядається як упорядкована господарська діяльність, що здійснюється для потреб виробництва й задля розподілу матеріальних благ, необхідних для забезпечення соціальної життєдіяльності. Головним питанням організаційно-правового регулювання у сфері економіки є визначення суб'єктів, в інтересах яких воно здійснюється, пошук балансу між інтересами основних соціальних прошарків. При цьому, як свідчать результати дослідження теоретичного доробку з цієї проблематики, на сьогодні науковцями не вироблено єдиного погляду на класифікацію соціальних систем і, відповідно, економічних укладів, що функціонували в історії людства. У зв'язку з цим автором запропоновано власну класифікацію економічних укладів, що визначають формування організаційно-правового забезпечення галузевого управління за такими групами, як: етатичні системи, ліберальні системи; соціальні системи зі змішаною економікою. При цьому пошуки оптимального ступеня державного втручання в економіку є панівною тенденцією в розвитку сучасних ринкових відносин, що має забезпечити збалансованість економічної і соціальної сфери.

У підрозділі 1.2 “Характеристика організаційно-правового забезпечення реалізації функцій держави у сфері економіки” встановлено, що наявну структуру центральних органів виконавчої влади в галузях економіки представлено нормативно-регулюючими міністерствами, контрольно-наглядовими службами, нормативно-регулюючими агентствами, що надають державні послуги й управляють державним майном. Основними недоліками зазначеної структури є невирішеність таких адміністративно-правових питань, як: побудова системи органів виконавчої влади на рівні регіонів; значна кількість їх територіальних підрозділів, що фактично позбавляє органи місцевого самоврядування реальних важелів регулювання економіки відповідної території. Тому для теорії адміністративного права залишаються актуальними питання щодо чіткого визначення компетенції органів виконавчої влади центрального і місцевого рівнів, закріплення в статутних законах і положеннях переліку функцій владних дій і публічних (державних) послуг як засобів задоволення масових і особистих потреб; більш повне й прозоре використання таких принципів встановлення і перерозподілу компетенції, як централізація, децентралізація, субсидіарність (взаємне доповнення діяльності різних ланок влади і управління).

Показано, що правове регулювання у сфері економічних відносин здійснюється за допомогою норм публічного і приватного права, які є парними категоріями правової побудови у сфері галузевого управління, однією з основ якої виступає адміністративне право. Встановлено, що роль адміністративного права виражається не лише в регулюванні організаційно-правової побудови системи центральних і місцевих органів виконавчої влади, але й в закріпленні їх адміністративно-правового статусу, що включає компетенцію, предмети ведення, владні повноваження. При цьому матеріальні і процесуальні норми адміністративного права є складовою правового механізму забезпечення прав і законних інтересів учасників економічних відносин через реалізацію інституту адміністративної відповідальності.

Серед нормативних актів адміністративно-правового регулювання економічної сфери виділено такі, що включають власне адміністративні акти та норми щодо забезпечення самоорганізації та функціонування державної влади, до яких належать статутні закони, положення, правові акти про державну службу тощо; тематичні адміністративно-правові регулятори, що розміщені по всіх галузях права і містяться в кодексах та інших тематичних законах і підзаконних актах. Забезпечення балансу між такими актами щодо правозастосування є важливим завданням адміністративного права.

У підрозділі 1.3 “Форми та методи адміністративно-правового регулювання галузей економіки” показано, що характер трансформації відносин суб'єктів господарювання з органами державної влади обумовив поступове витіснення з нормативно-правових актів терміну “управління” та заміну його формулюванням “регулювання”. Проведений аналіз співвідношення таких категорій показав: по-перше, в основі їх існування як соціальних і правових явищ лежить діалектичне співвідношення частини і цілого; по-друге, державне регулювання можна розуміти в широкому та вузькому значенні; по-третє, сутність регулювання проявляється через встановлення правил управління для учасників управлінських відносин, їх коректування, усунення умов, що порушують нормальний хід управління. Таким чином, регулювання посідає центральне місце в системі функцій управління та виявляється в процесі практичної реалізації виконавчої влади як нормативне регулювання діяльності у певних сферах повноважними суб'єктами.

Проведено узагальнення методів адміністративно-правового регулювання економіки, зокрема виділено такі, як: визначення режиму у сфері реалізації виконавчої влади; вказівка на обов'язкове здійснення певних дій; призначення або звільнення з посади; задоволення законних вимог учасників управлінських правовідносин; встановлення стандартів та квот; здійснення контролю та нагляду; вирішення суперечок між учасниками управлінських відносин; застосування адміністративних примусових заходів; здійснення державного замовлення; розпорядження об'єктами державної власності; утворення, реорганізація і ліквідація підвідомчих об'єктів та ін. Ефективна реалізація повноважень органів виконавчої влади у відповідних сферах економіки має передбачати комплексне використання таких методів. Останнє виявляється в такій галузі економіки як електроенергетика, де найбільш активно використовуються регулятивні й охоронні методи.

Розділ 2 “Ефективність функціонування організаційно-правового механізму галузевого управління в електроенергетиці України” присвячено аналізу та визначенню ефективності організаційно-правового механізму галузевого управління в електроенергетиці України.

У підрозділі 2.1 “Механізм адміністративно-правового регулювання галузі електроенергетики” показано, що складний і комплексний за характером механізм адміністративно-правового регулювання економіки найбільш повною мірою може бути розкритий через інтеграційне поняття адміністративно-правового режиму. Виходячи з того, що правовий режим як комплексна категорія покликаний забезпечити настання бажаного соціального ефекту, стану, і визначаючи шлях та спосіб досягнення такого результату, встановлено, що адміністративно-правовий режим є функціональною характеристикою адміністративного права та особливим порядком правового регулювання, який виражається в певному поєднанні юридичних засобів і створює бажаний соціальний стан і конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів права. Такий ефект обумовлено тим, що адміністративно-правовий режим передбачає рухомі комбінації регуляторів.

Проведено аналіз електроенергетики як об'єкта галузевого управління й базової інфраструктурної галузі, що становить комплекс енергетичних підприємств, діяльність яких, спільно з іншими підприємствами, будівельними організаціями, науково-дослідними інститутами, спрямовано на забезпечення функціонування та розвитку електроенергетики, задоволення внутрішніх потреб народного господарства й населення в електроенергії й експорт до країн ближнього й далекого зарубіжжя. Отже, від функціонування електроенергетики залежать стан і перспективи розвитку економіки України.

У ході аналізу розвитку нормативно-правової бази визначено, що в радянські часи не існувало спеціального закону про електроенергетику. Окремими законами регулювалися лише деякі аспекти державного управління електроенергетичною галуззю. Основний масив нормативно-правових актів з питань електроенергетики складали підзаконні акти. Якісно новий етап у розвитку механізму державного управління електроенергетикою розпочався із розбудови України як незалежної держави. Відтоді був прийнятий цілий ряд важливих законів та підзаконних актів, які регулюють відносини в галузі електроенергетики. Проте кількість та якість наявних нормативно-правових актів не відповідає сучасним вимогам і потребує вдосконалення, адже переважна більшість інституційних та організаційно-структурних перетворень у сфері управління галуззю електроенергетики відзначається відсутністю науково обґрунтованої парадигми їх реалізації та політичної волі у вищого керівництва держави, що кінець кінцем призводить до того, що проголошені заходи фактично не реалізовуються, а окремі з них гальмуються під час їх виконання.

У підрозділі 2.2 “Аналіз сучасного стану галузевого управління в електроенергетиці України” показано, що енергетична стратегія України на період до 2030 року заклала концептуальні засади для енергетичної безпеки держави, визначила головні цілі та завдання енергетичної політики, окреслила основні напрями та показники розвитку енергетики. Мета Стратегії - сприяти реалізації в Україні енергозберігаючої моделі розвитку економіки.

Проблеми, які потребують розв'язання на законодавчо-нормативному рівні, полягають в наступному. Внаслідок морального та фізичного зношення обладнання теплових електростанцій стаються значні питомі витрати палива на відпуск електроенергії по всіх генкомпаніях та деяких ТЕЦ. Це зумовлює нагальну потребу реконструкції та модернізації ТЕЦ.

Одним із вирішальних чинників, які призводять до кризового фінансового стану теплоелектроцентралей, є невідповідність витрат на виробництво тепла відпускним тарифам, що встановлюються місцевими органами влади. З метою забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів для запобігання безоплатному споживанню електричної енергії необхідно внести відповідні зміни до Закону України “Про теплопостачання” в частині узгодження положень цих законів з вимогами Закону України “Про електроенергетику”.

Потребують удосконалення й методики обрахування плати за приєднання електроустановок до електричних мереж, затверджені постановою НКРЕ від 19.07.2007 р. № 983. Ситуація, що склалась у сфері правового регулювання при оформленні права на землекористування під лінійними об'єктами, практично не дає можливості успішно реалізувати програму перспективного розвитку об'єднаної енергетичної системи України. Такий стан речей зумовлює потребу негайного вирішення проблемних питань на законодавчому рівні. У першу чергу, необхідно прийняти закон, який регламентуватиме примусове вилучення земельних ділянок для суспільних потреб. Також потребує спрощення процедура вибору земельних ділянок для розташування лінійних об'єктів.

Важливим елементом забезпечення поточної експлуатації АЕС є гарантування поставок на них свіжого ядерного палива. З метою уникнення монополізації на постачання свіжого ядерного палива продовжується реалізація спільного українсько-американського Проекту кваліфікації ядерного палива для України.

Через обмеженість виконання науково-технічних розробок не створено власної бази технічного переозброєння галузі та її подальшого розвитку, бракує цілісної нормативно-технічної бази для забезпечення роботи АЕС та підприємств ядерно-енергетичного комплексу, яка відповідала б сучасним умовам. Згортання науково-технічної підтримки ядерної енергетики є неприпустимим з огляду на її важливість для забезпечення безпечної експлуатації АЕС.

Реалізація енергетичної стратегії повинна забезпечити перетворення України на впливового й активного учасника міжнародних відносин у сфері енергетики, зокрема, через участь у міжнародних та міждержавних утвореннях та енергетичних проектах. Для цього уряд повинен створювати умови для діяльності відповідних суб'єктів у таких напрямах: імпорт-експорт енергопродуктів; реалізація та розвиток транзитного потенціалу; участь у розробці енергетичних ресурсів та спорудженні енергетичних об'єктів за межами України тощо.

У підрозділі 2.3 “Аналіз нормативно-правової бази функціонування електроенергетики”, виходячи з обширності й багатоманітності нормативно-правової бази функціонування електроенергетики, для її загальної характеристики визначено необхідність введення певних класифікаційних ознак. Першою з них виступає ієрархія нормативно-правових актів за юридичною силою. Тут у першу чергу виділяється: Конституція України, загальні, статутні і тематичні закони, Укази Президента Україні, нормативні правові акти КМУ, нормативні правові акти місцевих органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Другою ознакою є наявність у якості регуляторів міжнародних нормативно-правових актів та міжурядових угод, які ратифікуються відповідними Законами України, що їх створює Європейська енергетична хартія.

Третя класифікаційна ознака передбачає комплексний міжгалузевий характер правового регулювання в електроенергетиці, адже в правовому регулюванні різноманітних суспільних відносин у сфері електроенергетики, беруть участь норми адміністративного, цивільного, фінансового, податкового, кримінального права. Проведений аналіз показав, що основний масив нормативно-правових актів у сфері регулювання електроенергетики мають адміністративно-правовий характер, зокрема щодо тарифоутворення, регулювання природних монополій, зокрема в електроенергетиці, механізму державного регулювання цін (тарифів) на продукцію (послуги) природних монополій. При цьому визначено необхідність розмежування адміністративного, господарського й цивільного права в регулюванні економіки. Проте перевагу щодо економічного законодавства має адміністративне право.

Четверта класифікаційна ознака пов'язана з особливістю багатьох актів, що поєднують в собі матеріальні і процесуальні адміністративно-правові норми, зокрема ті, які регулюють відносини сертифікації і ліцензування, що вирізняється більш складним правовим змістом і може виступати як: правовий інструмент реалізації дозвільної системи; адміністративно-правовий метод регулювання, що поєднує прямий і опосередкований адміністративний вплив, диспозитивність правопридбання та імперативність правореалізації; процесуальна форма реалізації владними і невладними суб'єктами ліцензійних відносин, що обумовлюють виникнення ліцензійного провадження як специфічного виду адміністративного процесу.

Ліцензуванню підлягає діяльність з продажу електричної енергії громадянам, що передбачено Законом України “Про електроенергетику”, діяльність з експлуатації електричних мереж тощо. Разом з тим діяльність із виробництва електричної (теплової) енергії ліцензуванню не підлягає, що, на нашу думку, є прогалиною в законодавстві, яку необхідно усунути. Крім того, доцільно запровадити ліцензування таких видів діяльності: енергопостачання споживачів; постачання електричної енергії на оптовий ринок електричної енергії; послуги з організації оптового ринку електроенергії, включаючи функції з експлуатаційного обслуговування й розвитку електричних мереж високої напруги, диспетчерського управління і т.д.

Розділ 3 “Розвиток організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці” присвячено обґрунтуванню окремих напрямів розвитку організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці в Україні.

У підрозділі 3.1 “Удосконалення організаційних засад реалізації тарифної політики” визначено, що незважаючи на всі заходи, які вживалися впродовж останніх років у сфері галузевого управління, енергоефективність економіки країни залишається низькою, що, як наслідок, обумовлює високі витрати суспільства на своє енергозабезпечення, не забезпечує необхідного постійного енергопостачання населення та економіки країни, не гарантує енергетичної безпеки України. Вирішення цих завдань і подолання зазначених проблем утворюють соціально-значущі цілі розвитку паливно-енергетичного комплексу України в цілому і електроенергетики зокрема.

Особливу увагу в дисертаційній роботі приділено питанню розробки та реалізації тарифної політики, удосконалення тарифного регулювання у всіх сферах економіки, зокрема в електроенергетиці й теплопостачанні.

Визначено низку соціально-політичних і економічних чинників, які обумовлюють необхідність розробки й реалізації тарифної політики, серед яких: збільшення житлового і виробничого фонду, рівень інфляції, динаміка доходів населення, введення та відміна пільг для окремих категорій громадян, динаміка цін на енергоносії, рівень економічного розвитку окремих регіонів та інше. Все це породжує чимало проблем встановлення тарифів і забезпечення їх дотримання.

Для того, щоб перейти до реальних ринкових економічних відносин в електроенергетиці, забезпечити реалізацію державної тарифної політики, необхідне ухвалення цілого пакету законодавчих актів, які регулюють специфічні відносини, що складаються в галузі. Розробка цього пакету вимагає певного компромісу в вирішенні низки існуючих проблем політико-правового й соціально-економічного характеру, що стосуються електроенергетики. По-перше, того, яким чином розподіляться відповідальність і права України та її регіонів у сфері законодавчого регулювання відносин в електроенергетиці, зокрема, хто визначатиме правову базу функціонування виробників електричної і теплової енергії. По-друге, як саме повинен розподілятися прибуток від діяльності електростанцій, раніше побудованих за рахунок коштів державного бюджету. По-третє, коли буде подолана економічна нестабільність, інфляція, зниження економічної активності і, як наслідок, зниження обсягу споживання енергії, що створює складну для економічних перетворень обстановку.

Усі ці моменти істотно впливають на тарифну політику, в економічних і юридичних механізмах реалізації якої відбулися кардинальні зміни, пов'язані у тому числі і з переходом від прейскурантних тарифів на механізм тарифного регулювання, що максимально враховує вплив змін, що відбуваються в економіко-правовій сфері, зокрема: функціонування оптового і роздрібного ринків електроенергії; вирівнювання перехресного соціального субсидування електроенергетики.

У підрозділі 3.2 “Удосконалення правового забезпечення тарифного провадження у сфері галузевого управління в електроенергетиці” показано, що множинність видів тарифів і об'єктів, відносно яких здійснюється державне регулювання тарифів, висуває особливі вимоги до самої процедури введення або перегляду. Висунуто гіпотезу про те, що встановлення державною адміністрацією тарифів є складовою адміністративного процесу, утворюючи специфічний вид адміністративного провадження - тарифне провадження.

Визначено, що питання про структуру юридичного процесу традиційно пов'язано з поняттям провадження. Процес при цьому запропоновано розглядати як сукупність виробництв, існуючих в рамках кожного виду процесу. Так, цивільний процес складається з позовного провадження, провадження у справах, що випливає з адміністративно-правових відносин, особливого провадження і т.п. Аналізуючи у подальшому поняття адміністративне провадження, автор стверджує, що воно є ширшим від дефініції адміністративного процесу.

Доведено, що стадії і процедури регулювання тарифів на теплову і електричну енергію мають всі основні юридичні ознаки самостійного адміністративного провадження - тарифного провадження. Воно визначене як нормативно врегульований порядок здійснення процесуально-процедурних дій, який забезпечує законний і об'єктивний розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, пов'язаних зі встановленням (зміною) тарифів на електричну (теплову) енергію. Отже, тарифне провадження є видом адміністративної діяльності (адміністративного процесу), що виконує правопосвідчення і функції легалізації і пов'язаний з реалізацією тарифних правовідносин на основі загальних і спеціальних процедур.

Враховуючи, що ці процедури охоплюють встановлення тарифів не тільки на електричну та теплову енергію, але й на інші види регульованої діяльності (транспортні, митні і т.д.), автор наголошує на правових передумовах формування цілісного інституту тарифного провадження. Для того, щоб тарифне провадження стало повноцінним інститутом адміністративного процесу, обґрунтовано прийняття нормативно-правового акту, який би регламентував процесуальний порядок встановлення всіх тарифів, які перебувають у сфері державного регулювання. Цим нормативно-правовим актом має стати Закон України “Про порядок розгляду справ про встановлення тарифів на роботи, товари і послуги, що підлягають державному регулюванню”.

У підрозділі 3.3 “Формування перспективних напрямів розвитку організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці України” підкреслюється, що необхідною умовою ефективного функціонування організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою і його окремих елементів, а також напрямів їх реформування є їх оцінювання. Розгляд цього питання автор розпочинає з аналізу сучасного функціонування організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою в Україні, що дає змогу констатувати, що він є неефективним, а тому потребує радикального реформування. Здійснювані в нашій державі реформи в електроенергетиці носять половинчастий характер, оскільки, не маючи чіткої стратегії та належного наукового обґрунтування, в кращому випадку стосуються лише окремих складових механізму управління галуззю, а часто є суперечливими та непослідовними. Реформи в електроенергетиці неможливо здійснювати у відриві від реформування всієї вітчизняної економіки, галуззю якої вона є, а тому загальноекономічні кризові явища, як і заходи із поліпшення ситуації, прямо впливають на стан справ в енергетиці. Зазначено, що необхідною умовою як удосконалення державного управління електроенергетичною галуззю, так і оновлення законодавства є наявність політичної волі у вищого керівництва держави.

Визначено спеціальні принципи державного управління електроенергетикою, які повинні бути закріплені в Енергетичній стратегії України на період до 2030 р., і подальшу перспективу: підпорядкованість управління забезпеченню інтересів економічної безпеки держави; спрямованість управління на врахування інтересів споживачів; пріоритетність в механізмі державного управління загальної функції регулювання та спеціальних функцій регулятивного характеру; забезпечення наближення управління галуззю до стандартів та вимог ЄС; особлива роль в регулюванні галузі незалежного позавідомчого органу.

Основними напрямами удосконалення нормативно-правової бази управління електроенергетикою повинні бути наступні: в Законі України “Про електроенергетику” з метою обмеження надлишкового адміністративного регулювання в електроенергетиці, надійного забезпечення електроенергією економіки країни та стабільного ведення підприємницької діяльності в цій галузі закріпити ключові елементи організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою: визначити систему та компетенцію провідних органів виконавчої влади в галузі управління електроенергетикою; завдання та спеціальні функції державного управління електроенергетикою (ст. 5-1); методи державного управління електроенергетикою (ст. 5-2), зокрема визначити засади державної політики і чіткий механізм ціноутворення в електроенергетиці (ст. 17); прийняти відповідні підзаконні акти з метою реалізації положень Закону України “Про електроенергетику” щодо відповідальності постачальників за якість енергопостачання; прийняти (на підставі внесення змін та доповнень до існуючих проектів) спеціальний закон про статус НКРЕ, в якому повинні знайти закріплення, зокрема, порядок призначення голови НКРЕ, незалежні гарантовані джерела фінансування, основні регуляторні функції, санкції для правопорушників, відповідальність органу регулювання; на законодавчому рівні забезпечити чітке визначення та розподіл управлінських повноважень між центральними органами виконавчої влади, які здійснюють управління в електроенергетичній галузі; провести в перспективі кодифікацію енергетичного законодавства та розробити Енергетичний кодекс та Ядерний кодекс (Кодекс ядерної енергетики); забезпечити виконання положення Закону України “Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС” стосовно врахування вимог ст. 23 Директиви ЄС 54/2003/ЄС, ст. 25 Директиви 2003/55/ЄС щодо спільних правил для внутрішнього ринку електричної енергії та природного газу відповідно.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертаційного дослідження наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється в формулюванні основних адміністративно-правових засад публічного управління в галузі електроенергетики.

1. Виходячи з позиції галузевого управління як складової державного управління, визначено правову сутність держави, що становить апарат публічної політичної влади, наділений правовстановчою і правозабезпечувальною функціями, які реалізуються з метою збалансування інтересів тріади: державної влади; корпорацій, що утворюють соціум і є суб'єктами економічної діяльності; окремих індивідів як первинних елементів будь-якої соціальної системи, задоволення потреб яких пов'язане з економічною діяльністю держави та корпорацій. Основним питанням організаційно-правового регулювання залишається визначення економічного укладу, на забезпечення якого воно буде спрямованим. У роботі запропоновано наступне їх групування: етатичні, ліберальні та соціальні системи зі змішаною економікою. Пошук оптимального ступеня державного втручання до економіки для забезпечення збалансованості економічної і соціальної сфери виступає панівною тенденцією сучасного ринкового розвитку.

2. Надано характеристику організаційно-правового забезпечення реалізації функцій галузевого управління. Проаналізовано структуру центральних органів виконавчої влади в галузях економіки. Основним її недоліком визначено невирішеність правових питань щодо формування системи органів виконавчої влади на рівні регіонів; відсутність чіткого законодавчого визначення компетенції органів виконавчої влади центрального і місцевого рівнів. Показано, що правове регулювання у сфері галузевого управління здійснюється за допомогою норм публічного й приватного права як парних категорій правової побудови, однією з основ якої виступає адміністративне право. Останнє регулює організаційно-правову побудову системи центральних і місцевих органів виконавчої влади, закріплює їх правовий статус та механізм забезпечення прав і законних інтересів учасників економічних відносин через реалізацію інституту адміністративної відповідальності. Серед нормативних актів адміністративно-правового регулювання економічної сфери виділено наступні: ті, що включають власне адміністративні акти і норми щодо забезпечення самоорганізації і функціонування державної влади; тематичні адміністративно-правові регулятори, розміщені по всіх галузях права, які містяться в кодексах та інших тематичних законах і підзаконних актах (про компетенцію і межі діяльності таких суб'єктів та відповідних організацій, підприємств і установ, відповідальність за порушення правил і розпоряджень).

3. Показано, що адміністративне право забезпечує впорядкування управлінських суспільних відносин, що відповідає інтересам держави і суспільства. Визначено місце регулювання в системі функцій галузевого управління, що виявляється в процесі практичної реалізації виконавчої влади як нормативне регулювання діяльності у певних сферах повноважними суб'єктами. Проведено узагальнення методів та виявлено юридичні форми адміністративно-правового регулювання економіки, зокрема: правовстановлення, правореалізація; правоохорона. Доведено, що комплексне застосування адміністративно-правових методів є необхідною передумовою ефективної реалізації повноважень органів виконавчої влади у відповідних галузях економіки.

4. Розкрито механізм адміністративно-правового регулювання електроенергетики через інтеграційне поняття адміністративно-правового режиму, що є функціональною характеристикою адміністративного права та особливим порядком правового регулювання, який виражається в певному поєднанні юридичних засобів і створює бажаний соціальний стан та конкретний ступінь сприятливості або несприятливості для задоволення інтересів суб'єктів права, виконує пізнавальну та прагматичну функції. Правове регулювання електроенергетики визначено як комплексний, системний за змістом адміністративно-правовий режим, утворений системою нормативних регуляторів, що закріплюють організаційно-правову структуру управління галуззю, цілі і завдання діяльності суб'єктів електроенергетики; встановлюють відповідальність за порушення встановлених правил; передбачають конкретні процедури вирішення завдань галузі.

5. Визначено, що енергетична стратегія України на період до 2030 року заклала концептуальні засади для енергетичної безпеки держави, визначила головні цілі та завдання енергетичної політики, окреслила основні напрями та показники розвитку енергетики. Однак сучасний стан галузі електроенергетики характеризується високим рівнем зношення основних фондів, недостатнім обсягом інвестицій у розвиток галузей, недосконалістю нормативно-правового забезпечення функціонування та розвитку енергетики. І тому постає питання розробки ефективних організаційно-правових механізмів галузевого управління електроенергетикою в цілому, і, зокрема, ринку електропостачання.

6. Проаналізовано нормативно-правову базу функціонування електроенергетики й здійснено її характеристику на основі виділених класифікаційних ознак, що передбачають ієрархічність нормативно-правових актів за юридичною силою; наявність у якості регуляторів міжнародних нормативно-правових актів та міжурядових угод; комплексний міжгалузевий характер правового регулювання; поєднання матеріальних і процесуальних адміністративно-правових норм. На основі здійсненого аналізу обґрунтовано пріоритетність адміністративного права відносно господарського і цивільного щодо регулювання галузі економічного законодавства й визначено публічне регулювання економіки як частини адміністративного права, що не поширюється на цивільно-правові аспекти суб'єктів економічної діяльності. Серед інструментів адміністративно-правового регулювання електроенергетики особливу увагу приділено ліцензуванню, що поєднує прямий і опосередкований адміністративний вплив, диспозитивність правопридбання та імперативність правореалізації. Визначено сферу його застосування. Запропоновано перелік видів господарської діяльності у сфері електроенергетики, щодо якої є доцільним запровадження ліцензування.

7. Визначено, що електроенергетика є базовою галуззю функціонування економіки будь-якої країни, у тому числі і сучасної України. Енергоефективність економіки країни нині залишається низькою, що, як наслідок, обумовлює високі витрати суспільства на власне енергозабезпечення, не забезпечує необхідного постійного енергопостачання населення і економіки країни, зниження техногенного навантаження ТЕС на навколишнє середовище, збереження енергетичної безпеки України. У цьому сенсі звертається особлива увага на розробку й реалізацію тарифної політики й удосконалення тарифного регулювання у всіх сферах економіки, зокрема в електроенергетиці і теплопостачанні. Запропоновано тарифну політику розглядати як сукупність концепцій, механізмів, відносин, за допомогою яких і в рамках яких здійснюється державний вплив на поведінку суб'єктів господарської діяльності.

8. Обгрунтовано, що встановлення державною адміністрацією тарифів є складовою адміністративного процесу, утворюючи специфічний вид адміністративного провадження - тарифне провадження. Доведено, що стадії і процедури регулювання тарифів на теплову і електричну енергію мають всі основні юридичні ознаки самостійного адміністративного провадження - тарифного провадження. Запропоновано авторське розуміння поняття тарифного провадження, яке є видом адміністративної діяльності (адміністративного процесу), що виконує правопосвідчення й функції легалізації й пов'язаний з реалізацією тарифних правовідносин на основі загальних і спеціальних процедур. Для закріплення тарифного провадження як повноцінного інституту адміністративно-правового процесу обґрунтовано прийняття Закону України “Про порядок розгляду справ про встановлення тарифів на роботи, товари і послуги, що підлягають державному регулюванню”.

9. Визначено перспективні напрями розвитку організаційно-правових засад галузевого управління в електроенергетиці України, що передбачають: забезпечення на законодавчому рівні чіткого визначення та розподілу управлінських повноважень між центральними органами виконавчої влади у сфері управління в електроенергетиці; прийняття спеціального закону про статус НКРЕ; закріплення в Законі України “Про електроенергетику” ключових елементів організаційно-правового механізму державного управління електроенергетикою; вироблення та прийняття підзаконних актів з метою реалізації положень Закону України “Про електроенергетику” щодо відповідальності постачальників за якість енергопостачання; визначення у підзаконних актах порядку здійснення (методики) контрольно-наглядових, регулятивних, ліцензійних, реєстраційних, дозвільних та інших функцій і методів управління електроенергетикою з метою забезпечення прозорості їх реалізації; здійснити кодифікацію енергетичного законодавства; розроблення механізму реалізації положень Закону України “Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС”. Реалізація запропонованих рекомендацій організаційно-правового характеру покликана сприяти реальному гарантуванню енергетичної безпеки України.

Список опублікованих праць

1. Костюхіна В.М. Використання зарубіжного досвіду в процесі організаційно-правового забезпечення галузевого управління / В. М. Костюхіна // Митна справа. - 2009. - № 2. - Ч. 2. - С. 93-99.

2. Костюхіна В.М. Правові умови ефективного функціонування системи органів виконавчої влади в галузях / В. М. Костюхіна // Університетські наукові записки. - Хмельницький, 2008. - № 3 (І) - С. 362-363.

3. Костюхіна В.М. Правовий статус суб'єктів галузевого управління та їх системний аналіз / В. М. Костюхіна // Держава та регіони. Серія: право. - Запоріжжя. - 2008. - № 2. - С. 115-119.