Організація і здійснення державного контролю в Україні (фінансово-економічні аспекти)

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

фінансовий контроль державний

Актуальність дослідження. Державне управління сьогодні в Україні є складним, суперечливим явищем з багатьма бюрократичними деформаціями, слабкими сторонами, недоліками та уразливими місцями. Сучасна політична система України зумовила формування такого типу урядування, що за багатьма параметрами не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів. Таке урядування залишається неефективним, схильним до корупції, внутрішньо суперечливим, надмірно централізованим, громіздким і відірваним від потреб звичайної людини.

Одними з основних причин такого стану системи державного управління є низька ефективність організації діяльності міністерств, нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні та неефективна організація системи влади на регіональному й місцевому рівнях.

З розвитком системи державного управління на перший план виходять проблеми, пов'язані з прийняттям управлінських рішень та забезпеченням ефективності їх виконання. Постійно відчувається вплив зовнішніх факторів, що вимагає адекватних змін у системі державного управління.

Існуючі процедури урядових рішень не забезпечують їх належну якість і здебільшого концентруються виключно на юридичному оформленні остаточного рішення, ігноруються всі попередні процеси вироблення політики. Зокрема, у процесі підготовки рішення відсутні адекватний аналіз політики, аналіз альтернативних рішень, аналіз пропозицій зацікавлених сторін. У процедури прийняття рішень не включена обов'язкова участь громадськості та зацікавлених сторін. Відсутні шаблони, стандарти (вироблені схеми) конкретних процедур прийняття рішень як методологічної основи забезпечення виконання інституціями своїх функцій. Потребує кардинальної зміни процедура ініціювання розроблення окремих проектів актів урядових рішень.

У зазначеному контексті контроль здійснюють майже всі суб'єкти державного управління, серед них і органи виконавчої влади, оскільки їх діяльність за своїм змістом є управлінською. Кожен орган виконавчої влади, його посадові особи у межах своїх повноважень контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності певної системи, окремої структурної ланки чи галузі. Такий контроль може стосуватися як внутрішніх аспектів діяльності системи, так і її зовнішніх зв'язків. Очевидно, що час вимагає критичного переосмислення принципів організації контролю в державному управлінні, у тому числі і державного фінансового контролю, його структури, форм та методів діяльності.

Теоретичні концепції вітчизняних і зарубіжних учених щодо фінансового контролю в державі, практика впровадження різних підходів і програм до реалізації контрольної фінансової функції зумовлюють необхідність проведення всебічного аналізу становлення, утвердження і модернізації державного фінансового контролю в умовах незалежності. Втім, незважаючи на широкі наукові дослідження фінансового контролю, існують певні теоретико-методологічні прогалини та необхідність посилення контрольної функції. Вітчизняні фахівці та науковці досі не мають спільної (єдиної) думки щодо подальших кроків реформування органів державного фінансового контролю. Так, зокрема, в науці державного управління фінансовий контроль не розглядався як системоформуючий аргумент впливу на державно-управлінські процеси.

Дослідження проблем розвитку державного фінансового контролю знайшли своє відображення в публікаціях як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців. Теоретичним та методологічним засадам функціонування системи державного фінансового контролю присвятили свої праці ряд зарубіжних авторів, зокрема А.Арене, Ш.Бланкарт, К.Д.Боршарт, К.Г.Вайс, Г.А.Саймон та ін.

В Україні система державного фінансового контролю перебуває в процесі постійного пошуку прогресивних важелів її удосконалення, маючи на меті побудувати економічно виправдану систему контролю, придатну для ринкового середовища, безперечно дієву у формуванні державної політики в економічній сфері.

У різні періоди під різними кутами зору до проблеми функціонування державного управління в Україні, а також фінансового контролю та аудиту зверталися відомі вітчизняні науковці, такі як М.Азаров, О.Барановський, О.Василик, Н.Дорош, І.Іванова, М.Каленський, В.Копилов, В.Кравченко, А.Мамишев, Н.Нижник, Н.Плахотнюк, Н.Рубан, М.Сивульський, І.Стефанюк, Ф.Ярошенко та ін.

Теоретичним і методологічним підґрунтям дисертаційного дослідження послужили наукові розробки з актуальних проблем державотворення (законодавча та нормотворча діяльність, політологія і психологія) та державного управління (економіка, фінанси, зв'язки з громадськістю, технології тощо) в Україні.

На вироблення авторського підходу до зазначеної проблематики справили вплив наукові праці та результати практичних досліджень українських і зарубіжних фахівців. У галузі державного управління дане дослідження спирається на роботи багатьох авторів: Г.Атаманчука, В.Бакуменка, Н.Нижник, В.Тертички, в яких закладено теоретико-методологічні засади формування і реалізації державно-управлінських рішень; І.Грицяка, Ю.Кальниша, Ю.Ковбасюка, О.Лебединської, Л.Письмаченко, В.Токовенко, В.Трощинського - щодо процесів взаємодії зовнішніх і внутрішніх факторів державного управління; Ю.Бажала, В.Бодрова, В.Воротіна, О.Іваницької, М.Миколайчука, І.Розпутенка, В.Юрчишина - в аспекті оцінювання ефективності діяльності суб'єктів державного управління; М.Білинської, В.Лугового, Я.Радиша, В.Рижих, Є.Ромата, С.Серьогіна, Д.Табачника - стосовно проблем організації підготовки кадрів у галузі державного управління та зв'язків з громадськістю.

Праці цих науковців є важливим внеском у розвиток теорії і практики державного управління, фінансового контролю та аудиту, водночас не охоплюють проблематику дублювання контрольних функцій та державного фінансового аудиту, здійснюваних у процесі діяльності органів Державної контрольно-ревізійної служби України і Рахункової палати України.

Вивчення контрольної діяльності є конче необхідним, зважаючи на новітні трансформаційні процеси в державному управлінні. Все, що перебуває поза межами контролю, фактично опиняється у сфері ризикованої діяльності.

Досвід світової економіки показує, що в розвинених країнах держава займає активну позицію у здійсненні контролю за роботою господарюючих структур. Найбільш жорстко контролюється ефективність використання майна і коштів на державних підприємствах і в бюджетних установах. Разом з тим держава здійснює певний контроль і за роботою акціонерних та приватних структур. При цьому предметом контролю є процеси, пов'язані з дотриманням вимог законів щодо формування і використання фінансових ресурсів, сплати належних державі платежів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною наукових досліджень та висвітлює результати наукових доробків автора, отриманих у процесі виконання науково-дослідної роботи в межах планового комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Геоекономічна політика України” (ДР № 0109U003018), в рамках якої здобувачем обґрунтована методологічна основа визначення ефективності механізмів державного фінансового контролю, яка містить методичні підходи до побудови системи оцінювання ефективності в умовах перманентних змін.

Обраний напрям і проблематика досліджень узгоджуються з основними напрямами та змістом низки державних програм економічного і соціального розвитку України. Зокрема, авторські положення про забезпечення процесу формування та ефективного використання фінансових ресурсів у всіх секторах економіки Львівської області, що отримані під час виконання науково-дослідної роботи “Регулювання економічного розвитку на регіональному рівні” (ДР № 0108U001507), використані при підготовці й реалізації Програми соціально-економічного та культурного розвитку Львівської області на 2010 рік.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування шляхів та напрямів удосконалення державного фінансового контролю в системі державного управління.

Для досягнення поставленої мети сформульовані такі завдання:

- розкрити стан дослідженості проблеми державного фінансового контролю в сучасній літературі та уточнити його понятійний апарат;

- проаналізувати сучасні науково-теоретичні підходи до розуміння фінансового контролю з позицій існуючого впливу на взаємовідносини держави та суспільства для визначення межі загроз (ефективність і безпека);

- з'ясувати причини безсистемності - несформованості цілісної системи державного фінансового контролю;

- вивчити особливості функціонування механізмів державного фінансового контролю в сучасних умовах;

- виявити критерії ефективності державного фінансового контролю для сприяння економічному зростанню та утвердження демократичних принципів і форм врядування;

- запропонувати модель контролюючої діяльності для формування нового стилю державного управління з урахуванням процесів його децентралізації;

- розробити низку науково-практичних рекомендацій щодо удосконалення державного фінансового контролю;

- сформулювати ряд системних заходів, які дадуть змогу органам державної влади стабілізувати фінансово-бюджетну дисципліну на місцевому рівні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням державного фінансового контролю органами державної влади і державного управління в Україні.

Предмет дослідження - державний фінансовий контроль в умовах трансформації господарської системи України до соціально орієнтованої ринкової економіки.

Методи дослідження. Для реалізації мети й завдань дослідження використовувалася сучасна наукова методологія, що базується на принципах сходження від абстрактного до конкретного, єдності початку дослідження й початку розвитку об'єкта, логічного й історичного, законів розвитку суб'єкта й законів його пізнання. В основу методології дослідження було покладено системний підхід, методологічна специфіка якого визначається тим, що він орієнтує дослідження на розкриття цілісності суб'єкта і механізмів, що її забезпечують.

При написанні дисертації використано цілий ряд наукових методів, зокрема:

- історичний метод, який дав змогу окреслити еволюцію як самої фінансової системи в різні часові проміжки, так і становлення фінансового контролю в Україні;

- метод загальнонаукового аналізу, що був використаний для аналізу наукових джерел та державних документів, які регламентують діяльність суб'єктів державного управління в контрольно-фінансовій сфері;

- метод систематизації, який дав можливість провести характеристику визначень фінансового контролю як функції державного управління в різних галузях науки;

- метод співвіднесення і зіставлення, за допомогою якого було визначено трактування окремих суб'єктів контрольно-ревізійної діяльності з позиції їх спрямованості в наукових категоріях;

- метод системного аналізу, що був ужитий для визначення критеріїв вимірювання ефективності фінансового контролю в аспекті практичної реалізації;

- метод конвент-аналізу, який забезпечив можливість проведення аналізу визначень фінансового контролю в різних галузях науки, у державних документах, що регламентують діяльність суб'єктів державного управління, і окреслення їх семантичного значення;

- метод системного синтезу - емпіричне узагальнення, що застосовувалося в процесі вивчення різноманітних об'єктів і явищ, які супроводжують функціонування державного фінансового контролю;

- метод порівняльного аналізу здобутих даних, який дав змогу встановити взаємозв'язки і визначення елементів теоретичної моделі державного фінансового контролю в державному управлінні;

- метод кореляційного аналізу, що використовувався для побудови нової парадигми державного фінансового контролю (збільшення транспарентності, об'єктивності в оцінці діяльності суб'єктів державного управління та зменшення рівня суб'єктивізму у висновках);

- метод узагальнення, застосований для формування напрямів підготовки суб'єктів державного управління в аспекті контрольної діяльності;

- метод проектування, який був використаний для демонстрації побудови комунікативних проектів і доцільності зміни структури підрозділів органів державної влади, спрямованих на фінансовий контроль.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному науковому дослідженні феномену становлення, розвитку та удосконалення фінансового контролю в умовах, з одного боку, функціонування ринкового середовища, а з другого - утвердження незалежного державного утворення, що дало змогу запропонувати принципово новий підхід до організації державного фінансового контролю, шляхи підвищення ефективності діяльності органів державного фінансового контролю в Україні.

У дисертаційній роботі

уперше:

- обґрунтовано й апробовано серед управлінців-практиків доктрину державного фінансового контролю як системоформуючої субстанції в контексті підготовки і прийняття державно-управлінських рішень. В основу доктрини покладено замкнений цикл управління (планування - встановлення управлінської мети з організаційними заходами щодо її досягнення; мотивація - забезпечення зацікавленості управлінців у досягненні поставленої мети; контроль - визначальний ступінь досягнення управлінської мети, який дозволяє переходити до нового циклу управління або, при потребі, її коригування);

- розроблено і запропоновано новий методологічний зв'язок організації системного та всеосяжного контролю із забезпеченням своєчасної підготовки проектів управлінських рішень, наукового обґрунтування їх прийняття. Суть його полягає в тому, що контроль, стаючи завершальною стадією, одночасно є попередньою умовою нового циклу управління. Власне, без наявності цього циклу в управлінському процесі значення управління як такого просто не існує. За таких умов фінансовий контроль у державному управлінні розглядається як один із важливих елементів, за допомогою якого забезпечується своєчасність внесення коректив в управлінську діяльність, отримання інформації про реальний стан справ у сфері державного управління, виявлення порушень чинного законодавства та відхилень від установлених завдань при реалізації управлінських рішень;

- запропоновано парадигму ефективної структури фінансового контролю в державному управлінні України, втілення якої можливе лише за умов поєднання наукових досліджень у цій сфері із законотворчою та нормотворчою діяльністю, організаційними процесами, удосконалення структури та механізму діяльності всієї системи державного управління;

- сформульовано та концептуально обґрунтовано пріоритети розвитку державного фінансового контролю України в умовах громадянського суспільства, ринкової економіки, світової та європейської інтеграції, де управлінські цінності втілюються крізь призму фінансових категорій і понять у реальність; пріоритетність розвитку державного фінансового контролю полягає в чіткому регламентуванні функцій незалежного внутрішнього і незалежного зовнішнього фінансового контролю;

удосконалено:

- місію державного фінансового контролю шляхом введення послідовного ряду функцій: перевірки законності та ефективності використання фінансових коштів; встановлення доцільності й раціональності використання бюджетних ресурсів; визначення законності і обґрунтованості витрачання фінансових коштів; виявлення достовірності й повноти мобілізації коштів; перевірки захищеності фінансових інтересів господарюючих суб'єктів;

- методологічний підхід до реалізації принципу превентивності контрольних дій, завдяки чому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню суттєвих відхилень від прийнятих норм;

дістали подальшого розвитку:

- критично-конструктивна характеристика стану розробки та реалізації державного фінансового контролю в умовах європейської інтеграції, у результаті чого сучасним методом фінансового контролю вважається аудит державних ресурсів, який означає встановлення прямих та зворотних зв'язків між кількісними та якісними параметрами фінансових потоків, що циркулюють у фінансових системах, і опосередкованими ними фінансовими відносинами;

- теоретико-методологічні основи здійснення державного фінансового контролю як системоформуючої основи фінансової політики, зокрема з'ясування дефіциту необхідних фахових пропозицій щодо реальних джерел наповнення бюджетів України, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств;

- узагальнення історичного досвіду реалізації державного фінансового контролю за напрямами (податковий контроль, казначейський контроль, бюджетний контроль);

- шляхи удосконалення державного фінансового контролю, зокрема проведення модернізації наукового, інформаційно-технічного та кадрового забезпечення, що сприятиме впровадженню в практичну діяльність суб'єктів державного фінансового контролю передового вітчизняного та зарубіжного досвіду у сфері фінансового контролю;

- методичні підходи до розробки стандартів державного фінансового контролю, стандартів внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, а також положень етики внутрішнього аудитора відповідно до вимог законодавства ЄС, уточнення функціональної діяльності Державної фінансової інспекції України, яка повинна здійснюватись на таких засадах: інституційна незалежність, фінансова незалежність, персональна незалежність аудиторів та контролерів-ревізорів, власна відповідальність за програму перевірок, достатність повноважень на отримання інформації, право на вжиття заходів; концептуальні підходи до формування системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації фахівців (ревізорів, аудиторів); перманентне навчання на курсах, тренінгах з питань аудиту ефективності, що дозволить створити умови для оволодіння широким колом керівників і службовців достатнім мінімумом спеціальних знань та практичних навичок, необхідних для формування сучасного економічного мислення та їх ефективного використання в організації власної діяльності.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання під час здійснення економічних змін відповідно до Програми економічних реформ на 2010-2014 роки, розробленої Комітетом з економічних реформ при Президентові України.

Результати дисертаційного дослідження частково були використані в процесі розробки проекту Програми соціально-економічного та культурного розвитку Львівської області на 2011 рік, при підготовці матеріалів до проведення круглих столів, організованих Міністерством фінансів України, з питань обговорення основних підходів до формування місцевих бюджетів на 2011 рік у Львівській області з урахуванням положень нового Бюджетного кодексу України, а також проекту Податкового кодексу України (довідка від 9 листопада 2010 р. № 5/7-7210/0/2-10-10).

Ряд розробок та пропозицій щодо посилення державного фінансового контролю в контексті розвитку соціально-економічних процесів використано Інститутом регіональних досліджень НАН України, м. Львів (довідка від 8 листопада 2010 р. № 1/453). Наукові ідеї, запропоновані автором щодо забезпечення процесу формування та ефективного використання фінансових ресурсів у всіх секторах економіки Львівської області, були використані у звітних матеріалах Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка від 9 листопада 2010 р. № 71/09).

Матеріали дисертаційного дослідження частково використані під час розробки пропозицій щодо вдосконалення законодавства, яке регулює питання економічного і соціального розвитку регіону, поданих для розробки проектів закону та нормативно-правових актів, що регулюватимуть особливості здійснення інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим (акт про впровадження від 16 листопада 2010 р.).

Розроблені та удосконалені методичні підходи щодо проведення аудиторських досліджень запроваджені в практичній діяльності Контрольно-ревізійного департаменту Міністерства оборони України при проведенні ревізій і перевірок фінансово-господарської діяльності підрозділів Збройних Сил України (довідка від 7 грудня 2010 р. № 282/988).

Загалом запропоновані в дисертаційному дослідженні теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть застосовуватися:

­ під час розроблення стратегічних документів і планів реформування державного управління, системи державних фінансів;

­ у навчальному процесі вищих навчальних закладів за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема під час розробки або вдосконалення навчально-методичного забезпечення дисциплін, що забезпечують вивчення проблем фінансово-економічного блоку в контексті реалізації державно-управлінських реформ.

Особистий внесок здобувача. Основні наукові результати дисертаційного дослідження здобуті автором самостійно. У наукових працях, підготовлених у співавторстві з Р.Дмитренко і Н.Савіною, дисертанту належать основні напрями вдосконалення фінансового контролю в системі державного управління [18], обґрунтування особливостей фінансових потоків у складі логістичних схем реального фінансування [51].

Ідеї та розробки, що належать співавторам, з якими було підготовлено дві публікації, у дисертаційній роботі не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні наукові положення дисертації апробовані в навчальному процесі, неодноразово обговорювалися і доповідалися на: щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Державне управління”: історія, теорія, впровадження” (Київ, 2010), міжнародних науково-практичних конференціях: “Методологія і методика незалежного аудиту і державного фінансового контролю” (Ірпінь, 2010), “Фінансові механізми активізації підприємництва в Україні” (Львів, 2009), “Інтеграція України в європейський та світовий фінансовий простір” (Львів, 2010), “Економічний простір України: регіоналізація та інтеграція в умовах суспільних трансформацій” (Львів, 2010), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Інвестиційно-інноваційний розвиток регіону” (Львів, 2009), науково-практичних конференціях: “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009), “Інформаційні та фінансові потоки у складі логістичних систем реального інвестування” (Рівне, 2010), круглому столі “Проблеми обліку регіональних активів та оцінка їх капіталізації” (Львів, 2009), семінарі “Інституціональні зміни системи державного управління України в умовах суспільних трансформацій та посилення вимог антикорупційного законодавства” (Запоріжжя, 2009), підсумковій науково-практичній конференції за міжнародною участю “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2009), Всеукраїнській науково-практичній конференції студентів, аспірантів і молодих учених “Участь молоді в розвитку економіки та суспільства України” (Київ, 2010).

Публікації. Основні результати дослідження висвітлено у трьох одноосібних монографіях: “Державний фінансовий контроль в Україні (податковий, казначейський, бюджетний)” (загальний обсяг 10,29 ум.-друк. арк.), “Концептуально-методологічні та історичні основи організації і здійснення державного фінансового контролю в Україні” (9,35 ум.-друк. арк.), “Фінансовий контроль в Україні: проблеми і шляхи розвитку” (21,86 ум.-друк. арк.). Різні аспекти дисертаційної роботи також викладено в 45 наукових працях, з яких 38 статей опубліковано в наукових фахових виданнях з державного управління (з них у співавторстві - одна), шість - тези доповідей. Загальний обсяг публікацій становить 62,6 ум.-друк. арк.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, шести розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 480 сторінок, з них основного тексту - 422 сторінки. Дисертація містить 11 рисунків, 2 таблиці та 7 додатків. Список використаних джерел включає 385 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У дисертаційній роботі викладено основні положення щодо напрямів удосконалення елементів державного фінансового контролю як на центральному, так і на регіональному рівні, сукупність яких має важливе значення для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку України. Обґрунтовано підходи до забезпечення поетапних змін у структурі державного фінансового контролю.

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і стан наукової розробки проблеми; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, темами досліджень; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведені дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою дисертації.

У першому розділі - “Концептуально-методологічні основи організації і здійснення фінансового контролю” - проаналізовано стан розробленості проблеми державного фінансового контролю в сучасній науковій літературі; розкрито теоретичні засади досліджуваного феномену, визначено його методологічне забезпечення, з'ясовано сутність, поняття, принципи та функції державного фінансового контролю.

Широка сфера застосування фінансового контролю дає змогу суттєво впливати на весь економічний процес, стежити за дотриманням національної безпеки держави, досягненням фінансової самодостатності регіонів, секторів і галузей економіки, збалансованістю державного й місцевих бюджетів, захищеністю фінансово-економічних інтересів громадян і суспільства. Раціональна організація та ефективне функціонування державного фінансового контролю сприяє забезпеченню національних економічних інтересів держави, поліпшенню керованості державними фінансовими ресурсами, розвитку ринкової економіки.

У роботі здійснена оцінка існуючих поглядів на сутність державного фінансового контролю. Об'єктивна необхідність контролю, у тому числі контролю в державному управлінні, на різних етапах становлення будь-якого суспільства пояснюється тим, що контроль є однією із соціальних функцій, яка виникла у результаті розвитку суспільства і без якої неможливо обійтись.

В Україні ставлення до державного контролю впродовж певного часу відзначалося суперечливими мотиваціями - від певного несприйняття його до бажання знову все контролювати, особливо при виникненні складних проблем на шляху соціально-політичних перетворень.

Таке становище свідчить про те, що за нової ролі держави та її структур, які мають діяти за цих умов, оновлюються сутність і призначення контролю. Але цей факт ще не сприйнятий ні державними структурами та їх працівниками, посадовими особами, ні широкими верствами населення.

Для визначення шляхів оновлення сутності й призначення державного контролю слід звернутися до практики його функціонування, яка існувала протягом минулих років.

Державний контроль переважно застосовувався на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб'єкти через регулюючу і каральну його функції. Це хоч деякою мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконання чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги відновлюючa і спрямовуюча функції контролю.

При визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності. Зміст державного контролю включає спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання установлених державою правил, норм і стандартів.

Оновлення сутності державного контролю полягає в тому, що на перший план при здійсненні контролю висувається питання: чому так виходить і що потрібно зробити, щоб досягти кращого результату?

Поширений у минулому підхід - виявити і покарати за допомогою контролю, підхід, який був основним при здійсненні контрольної діяльності, має поступитися місцем контролю спрямовуючому. Його проведення дає можливість отримати в порядку зворотного зв'язку інформацію, на підставі якої можна робити висновки стосовно стану чи ситуації, що виникли в результаті здійснення управлінських функцій чи виконання поставлених завдань, і приймати рішення, відстежувати ситуацію та спрямовувати її.

Держава, регулюючи загальні правила, контролює їх здійснення різними органами та організаціями, захищає інтереси особистості і суспільства.

За сучасних умов необхідність контролю в державному управлінні України визначається такими основними чинниками:

- контроль є однією з умов подолання факторів невизначеності в діяльності органів державного управління, які неможливо передбачити і які заважають реалізації встановлених планів (наприклад зміни у законодавстві, непередбачуваність поведінки людей тощо);

- контроль є одним із джерел отримання об'єктивної інформації про стан системи державного управління;

- контроль виступає превентивним заходом щодо попередження виникнення кризових ситуацій у системі державного управління;

- контроль є необхідним при виявленні найбільш ефективних моментів діяльності органів державного управління.

У процесі зміни суспільства змінювались і погляди як на роль держави, так і на контроль у державному управлінні. Серед заходів, спрямованих на забезпечення завдань, що стоять перед державою, контроль як один із видів її діяльності має поступово посісти одне з провідних місць.

Доведено, що існуюча система контролю передбачає лише контроль за законністю витрачання державних коштів та внутрішній контроль виконавської дисципліни. Такий контроль не дає можливості робити висновки щодо ефективності та результативності впровадження державної політики і готувати рішення щодо удосконалення та коригування курсу.

У розділі зазначається, що, розглядаючи питання про державний контроль у сфері виконавчої влади та законодавче упорядкування щодо нього, слід пам'ятати, що він має зовнішній і внутрішній характер. Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів контролю, як парламентський, президентський, контроль органів судової влади та прокурорський нагляд.

Розглядаючи проблему організації системи державного контролю у сфері управління та її правове забезпечення, автор наводить класифікацію видів контролю (табл. 1) та досліджує відмінності поняття системи державного контролю від поняття системи органів державного контролю.

Таблиця 1. Класифікація видів контролю

Визначено, що теоретичні концепції вітчизняних і зарубіжних учених щодо фінансового контролю в державі, практика впровадження різних підходів і програм до реалізації контрольної фінансової функції зумовлюють необхідність проведення ретроспективного аналізу становлення, утвердження та модернізації державного фінансового контролю в умовах незалежності.

Стверджується, що розробка новітньої доктрини у сфері державного фінансового контролю та забезпечення її ефективного впровадження можуть відбуватися за умов систематизації в єдину класифікацію. У практичному аспекті це має вирішити питання дублювання функцій та повноважень контролюючих органів, дасть змогу чітко окреслити сферу дії державного фінансового контролю, сприятиме створенню єдиної інформаційно-комунікативної системи, поліпшить якість системи підготовки і перепідготовки кадрів у цій сфері, а також наблизить українське законодавство до сучасних міжнародних вимог та стандартів.

У другому розділі - “Нормативно-правове забезпечення державного фінансового контролю” - досліджено організаційно-правові аспекти та особливості здійснення контрольних повноважень вищих органів влади щодо фінансового контролю, визначено існуючі проблеми та недоліки в забезпеченні функціонування державного фінансового контролю (ДФК).

Для створення та функціонування надійної системи ДФК одним із важливих питань правового забезпечення є аспект внутрішнього фінансового контролю. В Україні це внутрішньовідомчий контроль, який здійснюється самостійними контрольно-ревізійними підрозділами у складі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Така форма ДФК в Україні регламентується постановою Кабінету Міністрів України “Про здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю”. Цією постановою встановлюються повноваження підрозділів, відповідальних за здійснення внутрішньовідомчого контролю.

На підставі норм Бюджетного кодексу України та зазначеної постанови створено контрольно-ревізійні підрозділи або введено посади спеціалістів з контрольно-ревізійної роботи в усіх міністерствах, державних комітетах та інших центральних органах виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету зі спеціальним статусом.

Правове забезпечення внутрішнього фінансового контролю на місцевому рівні регулюється на сьогодні Законом України “Про місцеві державні адміністрації”. Згідно з цим законом місцеві держадміністрації уповноважені на здійснення фінансового контролю на регіональному та місцевому рівнях. Проблема щодо виконання наданих державою повноважень внутрішнього фінансового контролю на місцевому рівні полягає в тому, що відповідно до Указу Президента України “Про вдосконалення структури місцевих державних адміністрацій” та постанови Кабінету Міністрів України “Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій” у структурі апарату місцевих адміністрацій взагалі не передбачено окремого підрозділу, на який би покладалися функції проведення внутрішнього фінансового контролю. У “примусово-добровільному” порядку повноваження щодо здійснення внутрішнього фінансового контролю делеговані органам ДКРС, які, по суті, здійснюють лише наступний зовнішній контроль та не проводять поточного і попереднього внутрішнього фінансового контролю. Нормативно-правова база України не визначає, яким чином має бути організований внутрішній фінансовий контроль на місцевому рівні. Цю правову прогалину слід ліквідувати шляхом розробки окремого регулюючого нормативно-правового акта.

Що стосується правового забезпечення організації самого процесу та процедур контролю, то відповідно до указів Президента України “Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері” і “Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи”, а також з метою приведення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади до єдиних норм і правил для створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у сфері використання бюджетних коштів, державного і комунального майна наказом ГоловКРУ затверджено Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна. На даний час затверджено дев'ять стандартів. Проте зазначені Стандарти не охоплюють усі сфери ДФК та не є єдиним системоутворюючим і регулюючим документом для всіх контролюючих органів, оскільки у органів ДКРС існує окремий порядок проведення контрольних заходів (ревізій та аудитів різних форм), який певною мірою не узгоджується із зазначеними Стандартами. Крім того, як свідчать звітні дані ГоловКРУ України, не всі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади враховують у своїй діяльності Стандарти, а керуються власною нормативною базою.

На шляху удосконалення ДФК залишається низка проблем, які необхідно поступово вирішувати в науково-практичному аспекті. Так, головною з них можна назвати недосконалу нормативно-правову базу. Поряд з цим можна виділити недієву організаційно-функціональну структуру органів, що уповноважені на здійснення державного фінансового контролю, відсутність дієвої системи відповідальності за фінансові порушення, низький рівень інформаційно-комунікативного та статистичного забезпечення. Крім того, функції та завдання у сфері державного фінансового контролю формуються на застарілих теоретико-методологічних засадах.

Сьогодні діяльність контрольних установ здійснюється за відсутності чіткої взаємодії. По суті, державний фінансовий контроль на практиці діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок. Останні, як правило, в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами уряду та іншими нормативно-правовими актами. У таких умовах виникають неузгодженість, дублювання, відсутність взаємодії, а іноді й суперечності. Це насамперед призводить до недостатньої ефективності в діяльності органів фінансового контролю, розпорошення та надмірного витрачання людських і фінансових ресурсів, правового й методологічного хаосу. В результаті одні й ті самі суб'єкти контролю протягом року перевіряються неодноразово, інші - взагалі не контролюються.

У розділі відзначається, що в сучасних українських реаліях нормативно-правова база у сфері ДФК характеризується недосконалістю, розрізненістю у підходах і принципах основних положень, а також наявністю протиріч в актах законодавства, що стосуються питань ДФК. Досить часта зміна законодавства, що останнім часом відбувається в Україні, не наближає, а навпаки, віддаляє від формування правової цілісної системи ДФК та стратегії її розвитку. Окремо підкреслюється, що чинна нормативно-правова база ДФК в Україні не відповідає масштабам та глибині процесів управління фінансовими потоками держави в умовах ринкової економіки, вона характеризується безсистемністю, має принципові недоліки та упущення. Сьогодення у цій сфері характеризується повною залежністю ефективності контрольних процедур від якості нормативно-правового забезпечення.

Одним із актуальних та проблемних питань у законодавстві України, які потребують удосконалення, залишається чіткий розподіл кола завдань органів, уповноважених на здійснення фінансового контролю в державі. Точніше, відповідні функції та повноваження визначені, але в різних спеціальних законодавчих та нормативно-правових актах, які в ряді положень не узгоджені між собою або повторюються. У цих актах не відслідковується системність у підходах при розподілі повноважень, унаслідок чого і виникає дублювання функцій, неохопленість контролем або надмірний контроль окремих сфер управління фінансами.

У розділі відзначається, що склалася така ситуація, за якої нормативно-правова база, що застосовується в підрозділах внутрішнього фінансового контролю на центральному та місцевому рівнях, характеризується різними підходами та процедурами, що порушує основний принцип єдності бюджетної системи України та об'єктивності. На практиці у контрольних заходах, що здійснюються різними контролюючими органами, застосовуються різноманітні вимоги та стандарти діяльності.

Разом з тим це свідчить про необхідність прийняття документа, який би комплексно та системно вирішував усі основні правові питання ДФК. На думку дисертанта, час вимагає розробки системного закону у цій сфері. Без цього кроку правова база фінансових та господарських відносин у державі буде неповною, негативні явища дедалі більш очевидні, загрози стабільному бюджетному процесові все масштабніші.

Поряд із системоутворюючим законом необхідні якісна переробка чинних правових норм ДФК, усунення протиріч у правовому регулюванні цієї сфери, заповнення прогалин та скасування застарілих норм. Природним видається факт прийняття нових нормативно-правових актів, що вносять зміни до чинних, з метою приведення їх у відповідність з новими нормами. Інакше кажучи, прийняття нового акта “у відриві” від різних галузей права може призвести до подальших численних колізій у законодавстві, порушити цілісність системи правового поля сфери ДФК.

Головна передумова організації державної системи контролю - це формування чітко окресленого кола завдань, спільних для всіх контролюючих органів, незалежно від їх рівня в системі державної влади. І все це, на думку здобувача, має бути відображено в єдиному законодавчому акті, що являє собою комплекс різних положень основ ДФК. Проте закони та положення самі по собі не можуть вирішити ситуацію з контролем. Так, вони становлять базу ДФК, формують адекватний нормативно-правовий механізм, забезпечують саму можливість формування та функціонування системи. До них також необхідно прийняти інструктивні та регламентуючі матеріали, розробити відповідні організаційні заходи щодо їх реалізації. Без належних механізмів реалізації прийнятого закону буде не тільки гальмуватися їх реальне виконання, але є ймовірність того, що все залишиться лише на папері.

Необхідно також розробити нормативно-правовий документ загального користування, який би встановлював єдині принципи здійснення ДФК, єдині стандарти, прийнятні для застосування всіма органами, уповноваженими на здійснення фінансового контролю в державі, та порядок їх звітування. Такий документ має бути затверджений рішенням Кабінету Міністрів України та/або Верховної Ради України.

У третьому розділі - “Загальна характеристика видів фінансового контролю в Україні” - проведено ретроспективний огляд виникнення та функціонування податкового, казначейського, бюджетного видів контролю, з'ясовані особливості їх адміністрування.

У розділі відзначається важливість фіскальної функції податків у сучасній кризовій ситуації. Для податкового контролю характерна певна стадія фінансової діяльності - стадія мобілізації коштів до публічних грошових фондів. Забезпечення режиму суворого додержання приписів норм податкового законодавства зобов'язаними суб'єктами податкових правовідносин є головною метою податкового контролю. Від ступеня ефективності контрольної діяльності органів, що здійснюють податковий контроль, безпосередньо залежить рівень доходів бюджетів та державних цільових фондів. Податковий контроль виступає гарантією задоволення публічних майнових інтересів та важливим чинником соціально-економічної стабільності держави, її фінансової безпеки.

Вітчизняний досвід оподаткування свідчить, що твердження про успішне податкове регулювання економічної активності шляхом лише маніпулювання ставками податків, запровадженням пільг та іншими подібними заходами не є абсолютно достовірним. Так само не можна очікувати підвищення фіскальної ефективності перерозподільних механізмів оподаткування, покладаючись лише на внутрішні складові (елементи) окремих податків (хоч би як майстерно вони були сконструйовані). Податки - це передусім система фінансово-правових відносин між державою і громадянами та підприємствами.

Їх відмінність від інших розподільчих відносин, на думку дисертанта, полягає лише в тому, що податкові “взаємини” являють собою односторонній рух вартості, а тому більш жорстко регламентуються державою. Досягнути максимального регулюючого та фіскального ефекту лише за рахунок внутрішніх елементів податків неможливо. Навіть найдосконаліші в економіко-правовому плані податки дуже часто не будуть ефективними за відсутності системи належного контролю з боку держави за їх нарахуванням та сплатою. Крім того, доведено, що чим нижчою є правосвідомість суб'єктів податкових правовідносин, тим важливішою є роль податкового контролю. Разом з тим хоча податковий контроль і є важливим елементом податкової системи, але його роль в ефективності цієї системи не варто переоцінювати. Відповідно до цього автор резюмує, що ефективний контроль при неефективній системі оподаткування матиме обмежену дію, що призведе до посилення його фіскальної функції та загрожуватиме перерости в державний каральний механізм. Тому податковий контроль має бути адекватним системі оподаткування, а його реформування - відбуватись у контексті реформування податкової системи України в цілому.

У розділі наголошується, що за умови чіткої та скоординованої діяльності, спрямованої на забезпечення своєчасного зарахування та цільового використання бюджетних коштів, з'являється реальна можливість розв'язувати нагальні завдання бюджетної політики держави, які б відповідали логіці здійснюваних в Україні реформ. Питання казначейського обслуговування бюджетних коштів залишається досить актуальним і потребує обґрунтування напрямів розвитку та удосконалення за участі науковців та учасників бюджетного процесу з урахуванням досягнень науки, досвіду зарубіжної та національної практики.

Зазначається, що зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій, тобто від його віддаленості від моменту здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль розподіляють на попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету має базуватись на глибокому аналізі та варіантних розрахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб'єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найоптимальніший варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів.

Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю - по-перше, сприяти виконанню прийнятого бюджету, тобто забезпеченню відповідності між надходженням доходів і фінансуванням видатків у бюджетному розписі, по-друге, - перевірка обґрунтованості виконання бюджету.

Наступний бюджетний контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він виявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю - виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходів щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.

Дослідження показало, що для досягнення позитивних результатів ревізій і перевірок слід посилити взаємодію державного контрольно-ревізійного апарату з податковими, банківськими, фінансовими, статистичними, правоохоронними, спеціалізованими та іншими органами контролю. Водночас необхідно підвищити рівень координації всієї системи контролю (погодження планів ревізій), створити координаційні ради в окремих регіонах країни.

Тільки чітко організована система контролю за виробництвом, обміном, розподілом і споживанням суспільного продукту, іншими сферами суспільного життя дає змогу своєчасно виявити й усунути фактори, які створюють перепони для ефективного ведення виробництва й досягнення поставленої мети. Добре організований контроль формує у працівників усіх ланок управління діловитість, компетентність і оперативність, що є важливим фактором вирішення завдань економічного і соціального розвитку суспільства.