Законодательные и экономические меры в государственном антимонопольном регулировании

Главная особенность антимонопольного регулирования в России определяется прежде всего уникальными условиями, в которых оно формировалось и создавалось.

По справедливому замечанию А.И. Багандова, «осуществление государственного антимонопольного регулирования в России до недавнего времени едва ли предполагалось. Связано это было с внутренней обстановкой в стране, где отсутствовали рыночные регуляторы общественного производства и господствовала полная государственная монополия в экономической сфере. В экономической и правовой литературе доминировала явная недооценка мер антимонопольного регулирования и значения организации и деятельности органов, осуществляющих такое регулирование». Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования: диссертация… кандидата юридических наук: М., 2003.- 17с.

В наследство от бывшего Советского Союза России досталась высокомонополизированная экономика. Предприятия, входившие во всеобъемлющую систему монополизма административно-командной экономики, в большинстве своем были недостаточно эффективны, производственные фонды изношены, полноценной конкуренции не существовало. Страна находилась под гнетом всеобщего дефицита. Экономические реалии диктовали необходимость изменения отношения к рыночным процессам в направлении их упорядочивания и регуляции, однако, реформирование государственного регулирования рыночной экономики долгое время в России отрицалась, поскольку предполагалось, что рыночная система как саморегулирующаяся целостность может существовать и развиваться без вмешательства государства.

Первый нормативный акт, касающийся антимонопольного регулирования экономики, появился в России в 1991 году - Закон РСФСР от 22.03.1991 №948-1«О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который определили основные положения государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, а также формы недобросовестной конкуренции и способы её преодоления. В дальнейшем по вопросам антимонопольной деятельности в России издавались также другие нормативные акты, отражавшие отдельные стороны деятельности антимонопольных органов;

В 1993 г. была принята Конституция РСФСР, в которой были сформулированы основополагающие нормы российского антимонопольного законодательства. Однако должного внимания и развития законодательные антимонопольные меры не получили. Объясняется это тем, что в 1992-1998 годы в экономике России сложилась концепция, согласно которой чем меньше государственного вмешательства в экономику, тем больше возможностей для ее либерализации и восстановления рыночного равновесия. Данная концепция не отрицала, но и не оценивала в достаточной степени значимость антимонопольного государственного регулирования. Это привело к еще большей неуправляемости и нестабильности в обществе, к неуклонному снижению ВВП, свертыванию национального производства, сужению рынка для национальных производителей. В результате начала рыночных реформ в России, монополистические тенденции резко усилились. Это усиление было во многом связано с распадом СССР и с ослаблением экономических связей с бывшими союзными республиками.

К началу 1999 г. антимонопольное регулирование остро нуждалось в совершенствовании, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Появилась необходимость в обновлении всей правовой базы, чтобы она позволила надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг. Созданному к тому времени Государственному комитету по антимонопольной политике, не удалось достичь ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.

Необходимость чёткой регламентации отношений, связанных с защитой конкуренции и пресечением монополистической деятельности не была в достаточной мере реализована вплоть до 2006 года, когда был принят Федеральный закон «О защите конкуренции».

Таким образом, главная особенность антимонопольного регулирования в России это, то, что оно формировалась вначале, в условиях тотального господства государственной монополии в экономической сфере, в отсутствие элементарных рыночных регуляторов, а затем - в условиях ослабления государственного влияния на регулирование рыночных отношений, в условиях распада СССР и потому по сути своей было экспериментальным, поверхностным, «списанным» в основном из положений зарубежного антимонопольного законодательства. Его отличает теоретическая непроработанность, неясность понятий и конструкций.

Одной из важных особенностей российского антимонопольного регулирования - его комплексный характер: многогранные отношения в области монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции регулируются практически в одном нормативном акте - Федеральном законе «О защите конкуренции».

Другая важная особенность - экстерриториальный характер то есть положения закона распространяются также на действия совершаемые за пределами территории Российской Федерации (п.1ст.3 Закона «О защите конкуренции»).

Обобщая особенности антимонопольного регулирования законодательства России важно отметить три существенных момента:

-федеральное антимонопольное законодательство в своей основе на сегодняшний день сформировано преимущественно в части, регулирующей развитие товарных рынков;

-сформировано федеральное законодательство о естественных монополиях;

-антимонопольное регулирование рынков банковских, страховых услуг и иных сфер, связанных с пользованием денежными средствами осуществляется весьма ограниченно, на фрагментарной правовой базе.

Как уже было сказано Российское антимонопольное регулирование формировалось в сложнейших политических и экономических условиях причём, не только при отсутствии надлежащего опыта и знаний у разработчиков, но и при наличии явного и сильного противодействия со стороны целого ряда инстанций и дисциплин, в связи с чем они пока не являются совершенными и нуждаются в доработках и уточнениях.

В настоящее время антимонопольное регулирование России переживает период бурного развития, однако в целом антимонопольная политика в России пока еще в стадии становления и недостаточно эффективна, в том числе и по причине низкого качества отдельных положений антимонопольных норм. При общей благосклонной оценке усиления значимости антимонопольного регулирования специалисты отмечают комплекс проблем в этой области. Эти трудности в России связаны в первую очередь как с уровнем принимаемых в этой сфере нормативных актов (нечеткость и непоследовательность законодательных требований, неоправданно частые изменения законодательства), так и с качеством правоприменительной деятельности -- отсутствие единой процедуры рассмотрения антимонопольных дел, низкий уровень процессуальных гарантий, отсутствие разработанных стандартов доказывания, широкие полномочия антимонопольного органа, создающие почву для злоупотреблений.

Так, например, Антимонопольное законодательство налагает существенные ограничения на свободу хозяйствующих субъектов в выборе способов ведения предпринимательской деятельности. При этом ему присуща уникальная для российской правовой системы особенность - оно состоит из широкого перечня абстрактных запретов. Так, например, согласно ст.10 Закона «О защите конкуренции» запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия (бездействие). Какие запрещаются действия - законом не раскрывается. Подразумевается, что - любые.

В подавляющем большинстве случаев законом «О защите конкуренции» запрещается не само действие, а тот эффект, к которому действие может привести. Неудивительно, что подобное строение антимонопольных норм влечет за собой большие трудности и для хозяйствующих субъектов, и для судей, сотрудников антимонопольного органа и практикующих юристов, привыкших к формальной определенности правовой нормы.

Основная сложность применения норм антимонопольного права состоит в том, чтобы правильно определить перечень тех действий, которые способны негативно повлиять на состояние конкуренции. Без понимания того, какое действие может привести к нарушению конкурентной среды и попасть под антимонопольные запреты, предпринимательская деятельность не представляется нормальной. В такой ситуации хозяйствующий субъект практически лишен возможности планировать свое поведение -- оценивать его допустимость/недопустимость и связанные с этим риски.

Для того чтобы определить, привели ли отдельные действия хозяйствующих субъектов к ограничению конкуренции, необходим глубокий экономический анализ. Особое значение приобретает методика его проведения. Орган, ведущий ее разработку, фактически устанавливает правила поведения хозяйствующих субъектов, которые обычно регулируются федеральным законом. В настоящее время нет комплексной методики экономического анализа антимонопольных дел. Можно назвать единственный нормативный акт такого регулирования - Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220. Но, названный документ отвечает лишь на часть вопросов анализа состояния конкуренции, а именно: рассматривает установление доминирующего положения на товарном рынке (порядок определения продуктовых и географических границ товарных рынков, определения долей хозяйствующих субъектов). Вопросы, связанные с оценкой влияния на конкуренцию вертикальных и горизонтальных соглашений хозяйствующих субъектов, с установлением коллективного доминирования, с определением монопольно высокой цены и др., ни на законодательном уровне, ни на уровне подзаконных нормативных актов в настоящее время не урегулированы. Возникший правовой вакуум ФАС России пытается восполнить созданием массива правоприменительной практики. Такое решение сложившейся проблемы нельзя признать успешным.

Практика антимонопольного органа и судебная практика крайне противоречивы, лишены единых концептуальных подходов и зачастую игнорируют экономическую логику.

Парадокс российского антимонопольного права заключается в том, что базовые вопросы регулирования - цели и задачи антимонопольной политики остаются за границами дискуссии. Закон «О защите конкуренции» указывает на несколько целей российского антимонопольного права: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Однако, провозглашая эти цели, законодатель не раскрывает их содержание.

Что касается экономически мер, стимулирующих развитие конкуренции, то они пока что касаются льгот, предоставляемых современным российским законодательством малому бизнесу и связаны с выплатами налогов, прежде всего на прибыль. Очевидно, российским законодателям представлялось, что данный объём льгот является достаточным для успешного развития малого бизнеса. В связи с этим малый бизнес так и не получил должного развития.

Выступая на V Гайдаровском форуме 15.01.2014 Председатель Правительства Российской Федерации Д.А.Медведев сказал: «Что касается малых и средних предприятий. Наша задача, как я уже сказал, - набор критической массы. В странах Евросоюза на долю небольшого бизнеса приходится до половины валового внутреннего продукта. У нас, к сожалению, пока цифры другие, у нас это около 20%, ну а в общей численности занятых - приблизительно четверть. Показатель занятости в секторе малого и среднего бизнеса других стран, в Европе, действительно составляет около 50%. Многое зависит от эффективности государственной политики». Медведев Д.А., выступление на V Гайдаровском форуме,15.01.2014. Официальный сайт Правительства России [Электронный ресурс ] http://government.ru/news/9741/ Для развития малого бизнеса необходимы доступные кредиты и льготное налогообложение, создание лизинговых компаний, технопарков, бизнес-инкубаторов, информационных, консалтинговых и учебно-деловых центров, а также вовлечение малых предприятий в новые сферы деятельности, международные программы сотрудничества. Пока же все это остается благим пожеланием из-за скудости госбюджета, недостатка политической воли у властей, противодействия чиновников, настроенных против рыночных реформ.

Недостаточно высокая результативность антимонопольного регулирования является одной из причин слабого уровня реализации экономической реформы и вызывает особую озабоченность органов как законодательной, так и исполнительной власти.

Группой депутатов 22.01.2015г. в Госдуму внесен законопроект № 704631-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антимонопольного регулирования и обеспечения продовольственной безопасности" направленный на укрепление основ национальной продовольственной безопасности, активизацию дополнительных мер поддержки интересов отечественных производителей и противодействие недобросовестной конкуренции между хозяйствующими субъектами, что свидетельствует о заинтересованности государства в развитии норм антимонопольного регулирования. Но опять же это очередные изменения, не решающие проблемы комплексного регулирования отношения, возникающие в сфере защиты конкуренции.

К одним из актуальных перспективных мер правительственной политики в области антимонопольного регулирования относятся совершенствование нормативной базы для организации эффективного контроля за финансовыми потоками монополий; повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям акционерных обществ - естественных монополий; приведение уровня цен монополий в соответствие с реальными затратами и др.

Подводя итог вышесказанному, учитывая важность антимонопольного регулирования для успешного социально-экономического развития России, полагаю назрела насущная необходимость в разработке и принятии Антимонопольного кодекса Российской Федерации. С аналогичной инициативой применительно к таможенному союзу выступал руководитель Федеральной антимонопольной службы России И.Ю. Артемьев 28.02.2013, на коллегии ФАС России с докладом, в котором представил Стратегию развития антимонопольного регулирования на период с 2013 по 2024 года. Главной задачей Стратегии руководитель ФАС России определил выход за пределы охранительной функции и переход к мероприятиям системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию про-конкурентного правового и институционального режима в российской экономике. В рамках реализации Стратегии озвучены, в частности, следующие задачи:

-переход от индивидуальной защиты интересов физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц в случае нарушения их прав (ущемления их интересов) монополистом;

- закрепление в законодательстве РФ международного принципа исчерпания прав на интеллектуальную собственность в целях усиления конкуренции и снижения розничных цен на товары;

- распространение сферы применения новых правовых институтов - предупреждений и предостережений - на антиконкурентные акты и действия публично-правовых образований, а также на недобросовестную конкуренцию;

- кодифицировать все положения российского законодательства, направленные на защиту и развитие конкуренции,

- разработать Антимонопольный кодекс Таможенного союза, а по мере углубления интеграции на пространстве СНГ -создать систему антимонопольного регулирования нового уровня, "аналогичную формируемой в рамках ЕЭП и существующей в ЕС.

- модернизации КоАП РФ Артемьев И.Ю., выступление на коллегии ФАС России 28.02.2013.Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы [Электронный ресурс ] http://www.fas.gov.ru/profile/profile_226.html».

На мой взгляд решение поставленных задач невозможно без системного кодифицированного федерального закона - Антимонопольного кодекса, издание которого необходимо в обозримом будущем.

2.4 Практика применения антимонопольного законодательства в Орловской области

Одним из основных направлений деятельности Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее Управление) является контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства. Итоги работы Орловского Управления по указанному направлению за 2014 г. в сравнении с 2013г. приведены в таблице (Приложение1). Из приведённых в таблице данных следует, что количество выявленных нарушений и возбужденных дел о нарушениях антимонопольного законодательства в 2014г. осталось на прежнем уровне,

тогда как проверок соблюдения антимонопольного законодательства проведено в 2014 г. на 25% больше.

Управлением активно применяется институт предупреждений. Выдавая предупреждения в адрес хозяйствующих субъектов о прекращении нарушений требований антимонопольного законодательства, Управление позволяло доминирующим компаниям добровольно скорректировать свое поведение на рынке и избежать возможной ответственности. Так, в 2014 году в адрес хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, было выдано 19 предупреждений (в 2013г. - 9) и 18 (2013г. - 30) предписаний о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Выданные Управлением предупреждения хозяйствующими субъектами в основном исполняются.

Одним из достижений Орловского Управления в 2014г. является работа, связанная с отслеживанием цен на нефтепродукты и хлебобулочные изделия. Результатом этой работы явилось удержание низких цен на указанные продукты, несмотря на кризисные явления в конце 2014 года.

По итогам работы за 2014 год Орловское УФАС России в таблице рейтингования 84 территориальных управлений ФАС России занимает 30 позицию. Официальный сайт Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области. [Электронный ресурс] http://orel.fas.gov.ru/ Не вдаваясь в оценку качества работы, анализ результатов контроля за соблюдением действующего антимонопольного законодательства Орловским Управлением показывает невысокий уровень правоприменительной практики.

В 2013 году Арбитражным судом Орловской области не рассмотрено ни одного иска, связанного с применением законодательных антимонопольных мер. 2014 году рассмотрено 4 дела по иску хозяйствующих субъектов о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о вынесении предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

В 2014 году к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства привлечено 148 юридических и физических лиц.

К уголовной ответственности в 2013-2014 годах не привлекалось ни одно лицо. Как следует из приведённых данных объём правоприменительной практики антимонопольного законодательства в Орловской области не является значительным и одной из причин этому - несовершенство и разрозненность нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере защиты конкуренции.

Заключение

В данной работе мы осветили все вопросы, которые были перед нами поставлены. Мы рассмотрели монополии с точки зрения объекта антимонопольного регулирования, дали понятие и обосновли необходимость антимонопольного регулирования, сформулировали цели, задачи, формы и методы данной деятельности государства. Изучили опыт антимонопольного регулирования в западных странах и его влияние на развитие деятельности по защите конкуренции в Росси. На основании проведённого анализа законодательных и экономических мер в российском антимонопольном регулировании, а также правоприменительной практики антимонопольного законодательства в Орловской области выявили и осветили особенности антимонопольного регулирования в России, его проблемы, определили пути решения.

Подводя итог можно сказать, что В настоящее время антимонопольное законодательство подошло к определенному рубежу своего развития. С одной стороны, за последние 20 лет был проделан огромный путь по созданию нормативно-правовой базы, в целом соответствующей мировым наработкам в области антимонопольного регулирования. С другой стороны, следует признать, что, несмотря на наличие достаточно развитого правового инструментария в этой области, российская правоприменительная практика пока далека от лучших мировых стандартов и нуждается в серьезной корректировке.

Неоправданно частые изменения законодательства, низкий уровень процессуальных гарантий, отсутствие разработанных стандартов доказывания - все это следствие непоследовательной государственной политики в области антимонопольного регулирования. Ее отрыв от общей социально-экономической политики страны способен не только нивелировать положительный эффект антимонопольного регулирования, но и привести к углублению экономических проблем.

Необходимость глубокой институциональной реформы антимонопольного законодательства очевидна. Она должна начинаться с переосмысления целей и задач антимонопольного регулирования, роли отдельных государственных органов в определении государственной политики. Назрела насущная необходимость в создании Антимонопольного кодекса РФ для вывода антимонопольного регулирования, включая правоприменительную практику, на качественно новый уровень развития. Только так можно в полной мере раскрыть потенциал антимонопольного регулирования. При реформировании было бы разумно опираться на положительный опыт, имеющийся в других сферах государственного регулирования, например на успешное проведение реформы налоговой системы.

Список использованных источников и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 25 декабря 1993 г. -№ 237.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996 - № 25. - С. 2954.

3. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О защите конкуренции"

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171273/

Научная, учебная и специальная литература

4. Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования: диссертация кандидата юридических наук: М.: 2003.- 17с.

5. Бакренева Т.Д. Антимонопольное законодательство. Обеспечение защиты конкуренции: // Мастер продаж. - 2012.- №1. 46-47с.

6. Грязнова А.П., Юданов А.Ю. Микроэкономика: теория и российская практика.- М.: ИТД «КноРус», 2000. - 324с.

7. Джуха В.М., Панфилова Е.А. Микроэкономика: Учебное пособие для студентов вузов. - Ростов-н/Д.: МарТ ИЦ, 2004. - 97с.

8. Нестерова А.Д. Государственное регулирование экономики. Государственная поддержка конкурентной среды //http://society.polbu.ru/nesterova gosreg/ch04 i.html (07.05.2015)

Материалы конференций, совещаний

9. Медведев Д.А., выступление в пленарной дискуссии «Контуры посткризисного мира» в рамках V Гайдаровского форума. 15.01.2014, Официальный сайт Правительства России [Электронный ресурс ] http://government.ru/news/9741/

10. Артемьев И.Ю., выступление в рамках заседания итоговой Коллегии ФАС России 28.02. 2013. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы [Электронный ресурс ] http://www.fas.gov.ru/profile/profile_226.html

Аналитические материалы

11. Итоги работы Федеральной Антимонопольной службы по Орловской области в 2014 году по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства. Официальный сайт Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области. [Электронный ресурс] http://orel.fas.gov.ru/

Приложение

Итоги работы Федеральной Антимонопольной службы по Орловской области в 2014 году по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства

Размещено на Allbest.ru