Особенности регионального политического режима и формирование региональной инвестиционной политики региона для улучшения инвестиционного климата

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности регионального политического режима и формирование региональной инвестиционной политики региона для улучшения инвестиционного климата

1. Политические режимы в регионах Российской Федерации

Сравнительные политические исследования регионов распространены в политической науке России, однако исследователи, работающие по данной проблематике, сталкиваются с рядом методологических проблем, прежде всего таких как, амплитуда межрегиональных различий (размах различий в пределах государства, соотношение универсального и уникального), поиск правильного соотношения между действием формальных политических институтов и неформальных и формализованных политических практик (которые имеют большое значение, но трудны для оценки). В связи с этим важно учитывать масштаб сравнения, поскольку различия не могут быть радикальными.

Понятие регионального политического режима является ключевым для осмысления процессов, протекающих в российских регионов. Политический режим можно определить как существующую на определенной территории взаимосвязанную совокупность политических акторов (их методов властвования, ресурсов, целей и стратегий) и институтов (организаций, норм). Наиболее операциональной концепцией для данного типа исследований является концепция регионального политического режима, развиваемая в России такими авторами как В.Нечаев, В.Гельман, А.Кузьмин). Среди западных учёных концепцию политического режима формулировали Г. О'Доннелл и Ф.Шмиттер, которые определяют политический режим как «совокупность явных и скрытых моделей, которые определяют формы и каналы доступа к ведущим правительственным постам, характеристики акторов и используемые ими стратегии». Российский исследователь В.Гельман, в свою очередь, определил политический режим как «совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение или удержание власти» (гельман). Таким образом в качестве главных независимых перемен Гельман предлагает рассматривать институты, акторов, стратегии и ресурсы.

Р.Туровский предлагает рассматривать политический режим в регионе как территориальный уровень общенационального политического режима, для которого при этом характерны собственные определённые методы и структуры распределения и реализации власти. Понятие региональный политический режим было использовано впервые российской науке и является в некоторой степени спорным, поскольку даже в федеративных государствах со значительными региональными различиями преобладают стандарты национального политического режима. Как отмечает Р.Туровский, деление политического пространства на государства с их национальными политическими режимами не отрицает формирования региональных политических режимов, так как структура межакторного политического взаимодействия и связанного с ним распределения власти не является полностью идентичной на всей территории государства, различия в этой области не могут носить фундаментальный характер и всегда достаточно ограничены. Их можно охарактеризовать как субнациональные различия второго порядка, связанные со структурой политического взаимодействия и распределения власти в регионе. Именно они и являются предметом кроссрегиональных исследований.

Наиболее существенная методологическая проблема, с которой сталкиваются исследователи при изучении региональных политических режимов - это амплитуда межрегиональных различий в пределах одного государства, соотношение универсальных для РФ и уникальных особенностей политического режима в регионах. Важно также установить оптимальное соотношение между формальными политическими институтами и неформальными политическими практиками, которые сложны для выявления, но имеют большое значение.

В 1990-е гг. исследования данной проблематики проводились в рамках общего изучения политических трансформаций в России и в основном были посвящены особенностям взаимоотношений между двумя ветвями региональной государственной власти. Наблюдалось большее разнообразие региональных политических режимов при существовавшей существенной автономии регионов, слабом централизованном контроле, отсутствии регулирующего организацию региональный государственной власти федерального закона.

В 2000-ые годы меры по укреплению властной вертикали, централизации власти, унификации законодательства, воплотившиеся в ходе федеративной реформы, оказали влияние на региональные политические режимы, их развитие и разнообразие, что потребовало разработки новой теоретико-методологической базы. Значительную роль сыграли Закон об общих принципах организации региональной власти (1999) и дальнейшее внесение в него поправок, Закон о местном самоуправлении (2003), дальнейший ход реформы муниципального управления. По причине унификации правового поля исследования региональных режимов постепенно переходят от формально-правового подхода, основанного на изучений различий в законодательстве к изучению неформальных различий (неформальные практики, характер распределения власти, деление на группы влияния). Однако исходной точкой при изучении региональных политических режимов является всё же формальный институциональный дизайн (в частности, губернаторский моноцентризм), также следует изначально рассматривать наблюдаемую в регионе практику политических решений. В своей работе 2002 года А.Кузьмин, Н.Мелвин и В.Нечаев предприняли попытку охарактеризовать особенности региональных политических режимов с помощью изучения опреационального набора функций и методов властвования. Им удалось типологизировать политические режимы в российских регионах второй половины 1990-х гг., выделив 8 типов для 31 региона. Критериями, используемыми для экспериментальной типологии, выступили распределение полномочий между законодательной и исполнительной властью (сильные и слабые легислатуры), конкурентность выборов главы исполнительной власти региона (число эффективных кандидатов), уровень партийности региональной легислатуры (доля партийных депутатов). Следует отметить, что данные типологии проводились до отмены губернаторских выборов, во время достаточно широкой региональной автономии и слабого централизованного контроля. Как отмечает Гельман, тогда законодательство предоставляло регионам большее пространство для выбора собственных модификаций институционального дизайна. Современные межрегиональные внутристрановые различия определяются рамками российского законодательства и практиками властвования, избранными региональными элитами. Тем не менее, следует отметить, что в 2000-е годы разнообразие региональных политических режимов в стране значительно сократилось вследствие политики централизации, проводимой федеральной властью.

При изучении регионального политического режима рассматриваются три региональных территориально-политических уровня - региональная власть, местное самоуправление, федеральные структуры, действующие в регионе, а также региональное представительство на федеральном уровне. Элементами, оцениваемыми при изучении регионального политического режима являются прежде всего отношения между уровнями власти в регионе, разделение властей (взаимоотношения ветвей власти (законодательной и исполнительной)), автономия муниципальной власти, взаимоотношения региональной власти и федеральных структур в регионе (полпреды, главные федеральные инспектора, ФСБ, прокуратура, органы внутренних дел, судебные органы), отношения между региональной властью и региональными представителями в федеральном центре (члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы), выходцы из региона в органах федеральной власти. Региональные политические режимы могут быть размещены в различных системах координат, таких как монополия или консолидация (концентрация власти в руках губернатора) и олигополия или конкуренция (наличие автономных центров власти наряду с губернатором), автономия и зависимость, демократия и авторитаризм.

В. Нечаев, используя положения неоинституционального подхода, рассматривает политическую систему региона как «чёрный ящик», где «вход» - решения и действия центра по отношения к региону, а на «выходе» появляются институциональные решения и действия, определяющие облик регионального политического режима. Региональные политические режимы, таким образом, отличаются разной реакцией региональных элит на выдвигаемые центральной властью требования относительно институциональных преобразований. При этом, если формальные институты являются формируются, исходя из требований федерального центра, то дополняющие их неформальные нормы являются результатом внутрирегиональных процессов, которые уникальны для каждого региона. По мнению некоторых экспертов, региональная политическая региона в настоящее время представляет «региональное звено общефедеральной пирамиды с интенсивными горизонтальными ротациями на всех уровнях».

Как отмечают А.Титков и Н.Петров, политическое устройство в регионе регионах включает взаимоотношения между властью, бизнесом и обществом и, несмотря на заметную унификацию, достаточно разнообразно достаточно разнообразно. Процесс унификации политического устройства с единой структурой федеральных политических партий, общей избирательной системой, сходной системой формирования парламентов, избрания глав регионов и мэров городов не нивелировал формы региональной политической жизни, но несколько изменил формы проявления региональных особенностей. Законодательная власть в регионах обладает одинаковыми функциями и полномочиями, но существуют определённые различия в степени демократичности избирательного процесса, в реальных политических практиках, несмотря на достаточно жёсткие единые нормативные стандарты. Региональная исполнительная власть хотя и является подобием федеральной, в регионах имеет определённые особенности. В 2000-х гг. главы субъектов стали восприниматься скорее как высокопоставленные чиновники, а не как полновластные «хозяева» региона, значительно уменьшилась региональная автократичность, наметилась относительная устойчивость региональных элит, в качестве губернаторов стали часто выступать «варяги-управленцы», а не местные политики, при этом усилилась конкуренция за федеральные бюджетные средства, материализованное внимание федеральной власти и инвестиции, распространилась практика разработки региональных стратегий и развития замещение публичной политики преимущественно административно-бюрократическими механизмами. Таким образом, постепенно произошёл переход к более сложной полицентричной организации власти, отражающий региональный и федеральный балансы сил. На политическое состояние региона оказывает влияние ряд факторов таких как характер регионального социума, особенности политической культуры, состав и структура политических и бизнес-элит, режим их воспроизводства, общая структура хозяйства, структура расселения, кроме того, значительную роль играет и личностный фактор, который определяет взаимоотношения внутри региональной элиты, между элитой и федеральным центром, наличие конфликтов и способы их разрешения, различной является и региональная политическая динамика. Как правило, реальная власть в регионе сосредоточена в руках небольшой группы (5-10 человек) при достаточно жёсткой иерархии статусов, и хотя губернатор является наиболее влиятельным актором региональной политики, спикер регионального законодательного собрания и мэр региональной столицы оказываются более устойчивыми и укоренёнными в акторами по сравнению с губернаторами региона, особенно «варягами».

Р.Туровский предлагает использовать для характеристики региональных особенностей политического режима несколько осей - автономия-зависимость, демократия-авторитаризм, моноцентризм-полицентризм, консолидация-конкуренция. Рассматривая ось «автономия-зависимость», следует учитывать, что в настоящее время степень региональной автономии в России является низкой. Однако существуют неформальные практики отношений между центром и регионами, и необходимо определять степень зависимости регионов от федерального центра. При рассмотрении данной характеристики целесообразно использовать ряд переменных: статусы и полномочия регионов, определяемые федеральными законами, экономическая самодостаточность региона при реализации полномочий, позволяющая оценить степень финансовой зависимости региона от федерального центра и обладающая высокой степенью изменчивости от региона к региону, ограничение центром региональной автономии при формировании региональной власти, ограничение центром региональной власти с помощью санкций против региональной власти, которое редко используется центром напрямую (например, отстранение губернатора от должности) и чаще предполагает косвенные рычаги давления, зависимость действующих в регионе федеральных структур от региональной власти, собственное влияние региона на федеральном уровне, рассматривающее практику регионального представительства на федеральном уровне и возможности неформального лоббистского влияния отдельных регионов в федеральных структурах (например, региональное происхождение федеральных чиновников).

При определении финансовой самодостаточности регионов определяющими выступают показатели доли федеральной финансовой помощи в региональном бюджете, а также объём государственной собственности, подконтрольной региональной власти. Относительно третьей переменной отмечается, что практика назначения губернаторов заметно уменьшила уровень регионального влияния, но сформировались определённые различия, такие как назначение представителя региональной элиты, назначение губернатора - «варяга», не связанного ранее с регионом. Степень зависимости федеральных структур от региональной власти может быть определена через анализ практики назначения в регионы федеральных государственных служащих (главные федеральные инспектора, прокуроры, начальники региональных УВД), хотя при выстраивании властной вертикали федеральные структуры в большинстве регионов были выведены из-под контроля губернаторов.

При рассмотрении демократичности/авторитаризма регионов, важно учитывать, что в рамках общенационального политического режима различия между регионами не могут быть значительными. В оценке степени демократичности российских регионов наибольшую известность имеют исследования Московского центра Карнеги (Н. Петров, А. Титков). В целом, прежде всего, оценке должны подлежать развитие гражданского участия и его эффективность, оппозиционная активность, открытость, публичность власти и наличие обратной связи, подавление оппозиции и гражданских свобод, электоральная демократия (сменяемость власти на выборах, нарушения на выборах, электоральная конкуренция). В целом, большинство российских регионов склонны к авторитаризму (особенно, в национальных республиках и периферийных регионах), чуть более демократичными являются, как правило, регионы столичного типа, крупные промышленные центры.

По оси «моноцентризм - полицентризм» оценивается структура властных институтов - степень развития губернаторского моноцентризма, доминирования региональной исполнительной власти в институциональном дизайне региона. Под моноцентризмом подразумевается концентрация власти в руках губернатора, осуществление им контроля над региональной законодательной властью, муниципальным самоуправлением, федеральными структурами в регионе и представительством региона в центре, под полицентризмом - наличие центров власти, автономных от губернатора. Структура властных институтов в регионе проводится по нескольким переменным: разделение властей (отношение между губернатором и законодательной властью и региональными партийными отделениями, степень самостоятельности законодательной власти и её возможность влиять на принятие решений, парламентский контроль, региональная законотворческая деятельность), автономия местной власти (прежде всего, значимых для регионального политического процесса муниципальных образований), включающая модель формирования местной власти, применение региональной властью санкций в отношении местной власти, объём муниципальных полномочий и возможности для ее реализации, представительство муниципальных образований в региональной власти, дифференциация региональной и федеральной власти в регионе, автономия регионального представительства в центре. В целом, как отмечает Туровский, российские регионы склонны к губернаторскому моноцентризму, который может ограничиваться федеральными структурами.

Изучение регионов по оси «консолидация-конкуренция» подразумевает исследование реального процесса принятия политических решений различными группами влияния. Именно конкуренция между элитами является важным фактором различия между регионами в условиях бюрократического авторитарного государства, а основными структурными составляющими регионального политического режима являются не формальные акторы, а группы влияния с представительством во властных институтах. Критериями для выделения подобных групп могут выступать оценка их самодостаточности (собственная ресурсная база), наличие объединяющих интересов (явных или скрытых), публичные политические действия и решения. Наиболее влиятельными группами интересов как правило являются финансово-промышленные и бюрократические группы, а их основные интересы - удержание и увеличение власти, финансовых и экономических ресурсов. Для установления степени консолидации/конкуренции важно оценить наличие и число влиятельных акторов, обладающих ограниченным влиянием на региональном уровне и постоянным влиянием на местном уровне (акторов «второго порядка»), дополнительным критерием может быть число акторов, имеющих представительство на региональном уровне и влияние на местном уровне («третьего порядка»).

2. Инвестиционная политика и инвестиционный климат в российских регионах

Инвестиционный климат определяется как обобщённая характеристика социальных, экономических, организационных, правовых, политических и социокультурных факторов определяющих инвестирование в экономику, хозяйственную систему региона. Это комплексное понятие, состоящее из инвестиционного потенциала, инвестиционного риска и законодательных условий. Одними из самых значимых инвестиционных рисков являются политический (устойчивость региональной власти, политическая поляризация населения), законодательный (правовые нормы, регулирующие экономические отношения в регионе), экономический (динамика региональных экономических процессов), финансовый (напряжённость регионального бюджета, социальный (уровень социальной напряжённости). Интересы и мотивы инвестирования частных и государственных инвесторов, от которых зависят их региональные предпочтения, различны. Частные инвесторы стремятся к получению максимального дохода от вложенного капитала, государство как инвестор стремится решать государственные задачи. Для принятия инвестиционных решений, помимо важного ресурсного фактора, большое значение имеет ряд других факторов - инфраструктурные (транспортно-коммуникационные), институциональный, социальные, политические, инновационные, кадровые, потребительские, промышленные, этнические, экологические.

Инвестиционное пространство РФ очень неоднородно, так как регионы существенно отличаются друг от друга по многим экономическим параметрам. С 1996 г. специалисты Рейтингового агентства «Эксперт» исследуют российские регионы с точки зрения их инвестиционной привлекательности и составляет соответствующий рейтинг, основные составляющие характеристики которого инвестиционный потенциал и инвестиционный риск. Интегральный рейтинг рисков включает такие инвестиционные риски как экономический, политический, социальный, криминальный, экологический, большое значение придаётся характеристике законодательных условий инвестирования.

Одним из основных критериев оценивания эффективности региональной власти является уровень инвестиционной привлекательности и объём привлечённых в регион инвестиций. Именно представители власти в регионе должны содействовать инвесторам в реализации проектов в регионе Инвестиционный климат в регионе определяет баланс инвестиционной привлекательности и инвестиционных рисков. Показатель инвестиционной привлекательности (прибыльность используемых активов, уровень инвестиционной активности), является основным для определения инвестиционного климата региона, выражаемого в объёме капитальных вложений. Инвестиционный климат зависит от уровня некоммерческих инвестиционных рисков и инвестиционного потенциала региона. Больший объём привлечённых инвестиций способствует появлению большего числа новых рабочих мест, увеличению налоговых отчислений, повышает конкурентоспособность местной промышленности. Инвестиционный потенциал включает в себя ресурсно-сырьевой, финансовый, производственный, институциональный, инфраструктурный, инновационный, трудовой, потребительский. Основные факторы, влияющие на приток инвестиций, это уровень и эффективность государственной поддержки, потенциал внутреннего рынка, стоимость ресурсов (трудовых, сырьевых, финансовых), уровень конкуренции, система налогообложения, уровень социальной напряженности, состояние регионального бюджета (дефицит/профицит), уровень развития инвестиционных рынков.

В 2009 г. Торгово-промышленной палатой РФ и интернет-изданием «Капитал страны» было проведено исследование-опрос, охватившее 30 субъектов (в том числе Бурятию и Забайкальский край), позволяющее составить определённый инвестиционный портрет страны. Результаты исследования позволили заключить, что основу региональной экономики составляют традиционные отрасли, так как доминирующие отрасли и виды деятельности в большинстве регионов это добыча и переработка полезных ископаемых, металлургия, агропромышленный комплекс, торговля, строительство. Региональные отраслевые приоритеты в основном консервативны и расширяются по таким основным направлениям как транспортно-логистический комплекс (продолжает развитие традиционных отраслей) и рекреационно-туристические услуги (одна из наименее развитых в настоящее время отраслей в сфере услуг). Основные препятствующие развитию экономики проблемы (неразвитость инфраструктуры, энергетический дефицит и дефицит перерабатывающих предприятий) связаны с развитием традиционных отраслей экономики. При этом рыночный спрос, определяющий интересы частных инвесторов, существенно шире, включает например такие отрасли как переработка отходов, производство нефтепродуктов, продуктов питания, фармацевтическое производство. Таким образом, одна из основных стоящих перед региональными властями задач - координация первоочерёдных региональных экономических потребностей и интересов инвесторов. Практически все регионы реализуют проекты с участием иностранных инвесторов, причём в большинстве случаев иностранные инвесторы занимают сектора, где наблюдается дефицит, наиболее привлекательной отраслевой зоной является лесозаготовка и деревообработка, а также сфера поисково-оценочных работ и освоение месторождений. Срок инвестиционных проектов как правило не совпадает со сроком инвестиционных программ регионального правительства (превышает его), что неблагоприятно сказывается на инвестиционном климате, может привести к блокированию перспективных инвестиционных проектов из-за неопределённости в стратегии властей. Кроме того, соотношение между этими сроками колеблется по регионам, в некоторых регионах правительственные инвестиционные программы отсутствуют, так как отсутствует какие-либо общие принципы регулирования инвестиционного климата.

Региональный брендинг и ребрендинг, целенаправленное продвижение имиджа региона как средства привлечения инвесторов и внимания центра становятся важным элементом политической и экономической региональных элитных групп, при этом при создании благоприятного имиджа региона как правило наблюдается формирование различных имиджей для федерального центра, потенциальных инвесторов, населения страны, местного социума, которой элита стремится сплотить вокруг себя. Стратегии развития региона из инструмента публичной политики, составлявшегося преимущественно под выборы, превратились скорее в инструмент лоббизма перед федеральным центром в руках региональных властей (с 2006 г. стратегии превратились в фактически необходимы документ для региона, претендующего на приток инвестиций).

Эффективными инструментами повышения инвестиционной привлекательности и улучшения инвестиционного климата считаются введение дополнительных финансовых стимулов (льготное финансирование, налоговые, земельные, таможенные льготы), развитие необходимой инфраструктуры, создание государственно-частных инвестиционных фондов развития в различных сферах. Меры по обеспечению привлекательных для потенциальных иностранных инвесторов условий в регионе по большей части инициируются на федеральном уровне - формирование необходимых институтов и инфраструктуры, разработка стратегий и программ. Федеральные власти также прежде всего берут на себя меры по координации регионального позиционирования на международной арене как привлекательных инвестиционных объектов. Но значение имеет не только состояние делового климата в регионе, но уровень развития культуры взаимодействия с инвесторами - качество взаимодействия с инвесторами, ориентированность на клиента, каждодневное решение задач по содействию инвесторам (особенно, если речь идёт о иностранных инвесторах). Это сторона формирования инвестиционной привлекательности в большей степени зависит от региональных властей. В исследованиях, проводимых РСПП и КМПГ, это именуется «мягкими факторами». На региональном и муниципальном уровне происходит реализация программных и стратегических задач, нормативно-правовых актов, проведение бюрократической работы, реальной работы по взаимодействию с инвесторами, борьба с коррупцией. Для достижения успеха в привлечении инвестиций в регион необходимо наполнение декларируемых стратегий содержанием (непосредственной деятельностью). Выделяют ряд факторов, которые могут контролироваться и изменяться региональной властью - поиск и достижение взаимовыгодного баланса между региональными интересами и интересами инвестора, оказание бизнесу профессиональной поддержки, формирование эффективных коммуникационных каналов между властью и бизнесом, предоставление финансовых и налоговых льгот, анализ опыта других регионов и внедрение некоторых проектов, доказавших свою эффективность. Успешные результаты работы региональных властей над этими факторами будут способствовать большему доверию со стороны инвесторов и позволят перейти к работе над более комплексными факторами (характеризуются как «жёсткие»), требующими задействования больших ресурсов и времени (качественная инфраструктура, трудовые ресурсы), а также справляться с факторами, сложными для изменения (географическое положение, природные ресурсы). По этой причине региональные власти должны прежде всего сконцентрироваться на управлении «мягкими» факторами. Для компаний, работающих на потребительском рынке, значение имеют продолжительность бюрократических процедур, для промышленных компаний важна степень прозрачности процедур согласования и предоставления поддержки при реализации масштабных инвестиционных проектов. Так, иностранные инвесторы, говоря об особенностях и сложностях ведения бизнеса в России, называют прежде всего высокие временные затраты из-за бюрократии (например, время, необходимое для получения разрешения на строительство). Для инвесторов существуют несколько основных критериев, по которым определяется инвестиционная привлекательность - качество ресурсов информации и господдержки, стоимость создания предприятия, скорость выполнения административных процедур и реагирования на запросы инвесторов, гарантии исполнения обещаний, гибкость при взаимодействии с инвесторами. Сосредоточившись на совершенствовании «мягких» факторов, региональные власти должны предусмотреть возможность профессиональной подготовки компетентных чиновников, работающих с инвесторами. Взаимодействие с инвестором должно быть налажено на всех уровнях региональной власти, а не только на уровне губернатора. Должна быть разработана реалистичная стратегия действий и доведена до сведения всех органов власти, участвующих в её реализации. Задача губернатора - создание ясной и реализуемой стратегии, формирование сплочённой и компетентной команды, обеспечение инвесторов надёжными гарантиями, а также личное участие. Важна также продуманная инвестиционная политика, так как инвесторы обращаются к региональным администрациям с целью получить напрямую важную информацию об условиях в регионе. В России проблема заключается в том, что часто представители региональной власти не могут получить удовлетворительной информации. Региональные власти могут достаточно большие усилия вкладывать в инвестиционную политику и взаимоотношения с инвесторами, но во многих случаях они практически не предпринимают усилий, направленных на улучшение инвестиционного климата.

При этом, основной интерес для крупных инвесторов представляют комплексные проекты развития, со значительным стратегическим потенциалом. Для них наиболее привлекательными являются ресурсообеспеченные регионы топливно-энергетического комплекса с развитой нефтяной, газовой промышленностью. В то же время большое значение имеют макроэкономические условия. Регионы, не обладающие значительными ресурсами, могут быть привлекательными наличием высококвалифицированной рабочей силы, развитой качественной инфраструктурой, наличием дешёвых энергоносителей. В регионе инвестора интересует те его особенности и преимущества, которые отвечают потребностям его бизнес-модели. Следовательно, это должно учитываться региональными властями при разработке политики привлечения инвестиций, формировании привлекательного инвестиционного климата. Для большинства инвесторов, как было отмечено в ходе исследований РСПП, активная поддержка, обеспечение необходимых условий со стороны региональных органов власти является необходимым условием для достижения успешных результатов. При этом качество, уровень развития факторов, зависящих от региональной власти, как правило вызывает сомнение инвесторов.

Помимо привлечения иностранных инвестиций, регион должен быть благоприятным для развития местного бизнеса. Так, одной из основных причин успешной промышленной политики Китая стало импортозамещение и локализация технологических цепочек, рассмотрение местного бизнеса в качестве институционального инвестора. Знание специфики территории, местных реалий позволяют региональному бизнесу эффективно инвестировать, уделять внимание социальной сфере и экологии, вкладывать капитал долгосрочно, кроме того это позволит избежать структуры экономики, ориентированной исключительно на сырьевой экспорт.

В РФ существуют примеры регионов, где местные администрации достаточно успешно проводят политику по привлечению в регион инвестиций. В Калужской области при Министерстве экономического развития были сформированы институты инвестиционного развития для формирования единых проектных команд для работы над каждым проектом в регионе и решения специфических задач. В Липецкой области, Республике Татарстан были созданы особые экономические зоны (ОЭЗ) («Липецк» «Алабуга»), которые оказались наиболее эффективными по объёму привлечённых частных инвестиций (81 млрд.руб. в «Алабуге» и 55 млрд.руб. в «Липецке»). Также в 2006 году с целью стимулирования работы муниципальных властей по привлечению инвестиций в районы в Липецкой области был принят закон «Об особых экономических зонах регионального уровня». Было создано восемь экономических зон регионального уровня (ОЭЗ РУ), предоставляющие своим участникам такие же льготы, как и в ОЭЗ.

В Ульяновской области, после прихода на должность губернатора Сергея Морозова, был взят курс на привлечение частных инвестиций как главного средства социально-экономического развития региона и была принята инвестиционная стратегия (стратегия привлечения инвестиций в Ульяновскую область, инвестиционная декларация, инвестиционный меморандум). В Калужской области, не обладающей богатой природо-ресурсной базой, особыми экономическими зонами, ставка была сделана на ориентированной на клиента политикой, продуманный подход к работе с инвесторами, развитие региональной инфраструктуры, а также близость к Москве и Европе. Здесь продвигается идея создания особой инвестиционной культуры, предусматривающей общие действия инвесторов и региона в рамках каждого проекта.

До начала 2000-х гг. одним из наиболее существенных показателей для инвесторов было региональное инвестиционное законодательство (степень его благоприятности для ведения инвестиционной деятельности), однако курс федеральной власти на унификацию и централизацию привела к исчезновению различий в региональных законодательствам. В то же время федеральный центр в большей степени стал влиять на региональное законодательство в данной сфере, в частности, определяя режим инвестирования в особых экономических зонах. В некоторых регионах, тем не менее, стали приниматься отдельные законы об иностранных инвестициях (одними из первых в частности стали Бурятия и Забайкальский край). В Российской Федерации действует перечень нормативно-правовых актов, с помощью которых регулируются отношения по проведению оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности. Это ФЗ №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, ФЗ №209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» от 24 июля 2007 г., Указ Президента РФ №1296 от 10 сентября 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», Указ Президента РФ №1199 от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», Указ Президента РФ №579 от 13 мая 2010 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности», Постановление Правительства РФ №389 от 30 апреля 2009 г. «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ», Распоряжение Правительства РФ №2256-р от 3 декабря 2013 г. «Об утверждении целевых показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных им полномочий», Приказ Росстата №261 «Об утверждении методик расчёта показателей для оперативной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и №70 от 21 февраля 2013 г. «Об утверждении методик расчёта показателей для оперативной оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной и высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», Приказ Минэкономразвития РФ №58 от 15 февраля 2013 г. «О методике расчёта значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей», Распоряжение Правительства РФ №354-р от 15 марта 2013 г. «Об утверждении целевых значений показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».

Федеральный законом №184-ФЗ устанавливает полномочия главы субъекта, но при этом не определяет специального полномочия по созданию благоприятных условий для предпринимательства не предусмотрено. Законом предусмотрены основные полномочия главы региона, среди которых полномочия по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, полномочия по предметам совместного ведения (за счёт средств бюджета субъекта РФ) по решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем, иные полномочия высшего должностного лица субъекта могут быть установлены другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта. Федеральный закон №209-ФЗ также не предусматривает специальных полномочий главы региона по созданию условий для бизнеса, но устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов по вопросам развития малого и среднего предпринимательства - участие в осуществлении государственной политике в области развития малого и среднего предпринимательства, разработка и реализация региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, разработка и реализация региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учётам национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей, содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы малого и среднего бизнеса, финансирование научно-исследовательских работ по проблемам их развития, содействие развитию межрегионального сотрудничества субъектов бизнеса, сотрудничество с международными организациями, анализ финансовых, экономических, социальных показателей и эффективности применения мер по развитию предпринимательства, формирование соответствующей инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса, образование координационных или совещательных органов в области развития предпринимательства. Поддержка среднего и малого предпринимательства подразумевает финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации, в области инноваций и промышленного производства. Условия и порядок такой поддержки устанавливаются федеральными, региональными, муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

Утверждённый Указом Президента №1276 перечень направлений для оценки эффективности деятельности глав регионов по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности включает такие направления как оценка предпринимательским сообществом общих условий ведения предпринимательской деятельности, включая и улучшение инвестиционного климата, наличие основных составляющих стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих, создание и модернизация высокопроизводительных рабочих мест, повышение производительности труда, состояние рынка труда, подготовка и переподготовка высококвалифицированных кадров, качество и доступность производственной и транспортной инфраструктуры, инвестиционная деятельность и привлечение инвестиций, развитие среднего и малого предпринимательства, улучшение предпринимательского климата в сфере строительства, повышение доступности энергетической инфраструктуры. Схожие показатели утверждены и распоряжением Правительства РФ №2096-р от 15 ноября 2012 г. (оценка инвестиционного климата предпринимательским сообществом, прирост высокопроизводительных рабочих мест, удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, темп прироста реальной среднемесячной заработной платы, коэффициент обновления основных фондов, прирост инвестиций в основной капитал, изменение объёма ПИИ, стоимость услуг по присоединению к электросети и т.п. Наконец, правительством №354-р РФ от 15 марта 2013 г. были утверждены Целевые значения показателей оценки эффективности деятельности руководителей субъектов по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года).

В свою очередь, показатели, характеризующие реализацию стандарта деятельности органов власти региона по обеспечению инвестиционного климата в регионе определяются на основании информации некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов». Основными составляющими данного стандарта являются: утверждение органами власти субъекта РФ инвестиционной стратегии региона, принятие главой субъекта инвестиционной декларации региона, формирование и ежегодное обновление плана создания в регионе инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры, принятие НПА субъекта о защите прав инвесторов и механизмах поддержки инвестиционной деятельности, принятие нормативного акта, регламентирующего процедуру оценки воздействия НПА в сфере предпринимательской деятельности, наличие Совета по улучшению инвестиционного климата, наличие специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами, наличие доступной инфраструктуры для размещения производственных мощностей инвесторов, создание специализированного двуязычного интернет-портала об инвестиционной деятельности в регионе, профессиональная подготовка по специальностям, соответствующим инвестиционной стратегии региона и потребностям инвесторов, рост профессионализма специалистов в органах власти, взаимодействующих с инвесторами, ежегодное послание главы региона, касающееся инвестиционного климата и инвестиционной политики региона, наличие в регионе единого регламента сопровождения инвестиционных проектов по принципу «одного окна», предотвращение создания административных барьеров и необоснованного регулирования бизнеса, обязательное участие коммерческих потребителей энергоресурсов в регулировании естественных монополий, наличие канала прямой связи инвесторов и региональной власти для оперативного решения возникающих в процессе инвестиционной деятельности вопросов. Следует отметить, что схожие рекомендации были прописаны в поручениях региональным властям, подписанных В.Путиным, по итогам заседания Госсовета по вопросу повышения инвестиционной привлекательности региона. Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата был утверждён в 2012 г. Он подразумевает набор определённых требований и является одним из ключевых показателей деятельности губернатора в регионе. Инвестиционная стратегия регионов, в которых вводится Стандарт, утверждается главой региона или законодательным органом и должна определять инвестиционные приоритеты региона (территории, отрасли, технологии, осваиваемые виды продукции, планируемы к реализации проекты), описывать соответствующие мероприятия, оценивать объём бюджетного финансирования, необходимого для реализации. При этом разработка стратегии должна проводиться публично, с привлечением предпринимателей, инвесторов и экспертов. Помимо стратегии, должен также формироваться План создания инвестиционных объектов и необходимой инфраструктуры, который должен формироваться ежегодно и соответствовать инвестиционной стратегии региона. Важно наличие прямой связи региональных властей и предпринимательского сообщества, при этом он должен быть в равном доступе для всех субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Иностранные инвесторы отмечают, что в России наблюдается постоянное развитие институциональных рамок для ведения бизнеса и необходимой инфраструктуры, о чем свидетельствует в частности растущее число инвестиционных предложений, а также уже свершившихся сделок, однако иностранные инвесторы сталкиваются, тем не менее, с рядом препятствий. В качестве основных проблем, из-за которых Россия уступает в конкуренции другим крупным растущим рынкам (Индия, Китай, называются высокий уровень коррупции и значительная степень бюрократизации, но отмечаются также политические риски (хотя в первую очередь, на высшем уровне). Топливно-энергетические ресурсы, сосредоточенные на востоке страны, являются наиболее привлекательными для азиатских инвесторов (Китай, Южная Корея и другие страны АТР). Отмечается, что наиболее выгодные сырьевые сектора экономики заняты крупными финансово-промышленные группы, менее крупные бизнес-группы (федеральные и региональные) предпочитают развивать бизнес в сфере розничной торговли, расширяя сети в регионах, в то время как значительное количество секторов экономики остаётся недоосвоенными. Вместе с тем, зарубежные исследователи обращают внимание на то, что, несмотря на большое значение топливно-энергетических ресурсов (значительный вес сырьевого сектора в структуре ПИИ), прочие сектора экономики (обрабатывающее производство, пищевая промышленность, розничная торговля) также становятся более привлекательными для инвесторов. Иностранные аналитики отмечают, что российские регионы крайне неоднородны по качеству инвестиционного климата, власти регионов, несмотря на существующие у них экономические полномочия, пользуются ими достаточно осторожно, региональные рынки отличаются фрагментарностью, что затрудняет комплексный анализ региональной инвестиционной политики. В целом, иностранные инвесторы оценивают поддержку и содействие для инвесторов на региональном уровне как достаточно низкие, минимальную. Зачастую это связано с неустойчивостью и определённой степенью непредсказуемости инвестиционной политики на федеральном уровне, что влечёт за собой и проблемы в этой сфере на уровне регионов и муниципалитетов. В то же время, крупные притоки иностранных инвестиций оказывают значительный положительный эффект на региональную экономику (в качестве очевидных примеров зарубежными аналитиками приводятся Краснодарский край и Сахалинская область). Но успех этих регионов в большей степени зависел от воли федерального центра. Среди необходимых действий для улучшения инвестиционного климата и увеличения притока иностранных инвестиций называются обеспечение большей институциональной и бюрократической гибкости, прозрачность процедур, эффективное и действующее на практике законодательство, при этом также отмечается, что большую роль играют как формальные, так и сложившиеся неформальные институты.

политический бизнес инвестиционный власть

3. Власть и бизнес в регионах

Перед тем как начать деятельность в определённом регионе крупный бизнес должен тщательно изучить ситуацию, собрать подробную информацию о взаимоотношениях чиновников и бизнес-групп, существующих конфликтах и противоречиях, затем бизнес финансирует те или иные региональные группы, их проекты, вступает в союзы с губернаторами и другими влиятельными представителями региональной политической элиты, впоследствии бизнесом могут быть сформированы собственные властные команды. Тенденция последних лет, однако, такова, что на пост глав регионов своих представителей выдвигаю представители не крупнейших частных, а государственных корпораций, что является проявлением курса на централизацию, усилившегося влияния федерального центра на региональную политику. В любом случае, для стабильного функционирования бизнес нуждается в институционализированных, инструментализированных отношениях с властью, которые не могут обеспечиваться лишь наличием связей на федеральном уровне, и требуют выработки и установления работающей эффективной модели отношений с региональной и местной властью. В еще большей степени в институционализации и стабильности нуждается средний бизнес.

Модели отношений между властью и бизнесом в регионах могут быть разными по характеру и своим социально-экономическим последствиям. Некоторые модели могут быть достаточно эффективны, способствовать экономическому развитию региона, привлекать новые инвестиции, другие, напротив, могут замедлять региональное развитие, способствовать развитию коррупции, отталкивать потенциальных инвесторов. В регионе может существовать сильная политическая и сильная экономическая элиты, сильная политическая элита и слабая экономическая и наоборот, слабые экономическая и политическая элиты. Складывались различные практики взаимодействия власти и бизнес в регионах. Взаимодействие элит в регионах может соответствовать таким основным моделям как патронаж, подавление, партнёрство, «приватизация власти». Соглашение между властью и бизнесом в регионе обеспечивает бизнесу преимущественный доступ к ресурсам, а региональной администрации дает финансовые средства для решения различных проблем и реализации проектов, но на практике такое идеальное сотрудничество затруднительно соперничества различных бизнес-групп за главенствующее положение в регионе.

С начала 2000-х происходило постепенное ограничение влияния финансово-промышленных групп на федеральном уровне (политика «равноудаления» - отказа от тесных взаимоотношений, сращивания интересов власти и бизнеса)и усиление административного контроля из центра, что способствовало их проникновению в регионы и региональную политику. Если прежде доминирующим актором преимущественно являлась политическая региональная элита в лице губернатора и его окружения, то в новых условиях экономическая элита усилила свои позиции в регионах. ФПГ общенационального уровня или действующие на уровне группы регионов, являясь сильными игроками, были достаточно обеспечены финансовыми ресурсами и приступили к экспансии в регионы. На первом этапе компании придерживались колонизационной модели - ограничивались приобретением перспективных активов, не уделяя достаточного внимания согласованию своих интересов с региональными интересами и налаживанию отношений с местной элитой. Но затем, на этапе укоренения крупного бизнеса в регионах и создания региональных сетей важность приобретает налаживание отношений с региональной и муниципальной властью, приобретение части административного ресурса, что способствует развитию бизнеса, снижению издержек . Основные формы вмешательства бизнеса в региональную политику - лоббирование назначения нужных лиц на определённые властные должности, использование электоральных механизмов - обеспечение победы своего кандидата на региональных или муниципальных выборах, финансирование деятельности политических партий. Таким образом, экономическое влияние ФПГ нередко конвертировалось в политическую власть в регионах - в виде «третьей волны» обновления региональной элиты. Представители деловой элиты начали приходить к власти еще с 1993 г. (К. Илюмжинов в Калмыкии, В. Цветков в Магаданской области, В. Бутов в Ненецком АО), но в активную стадию процесс перерос именно конце 90-х - начале 2000-х., когда в качестве нового игрока о себе заявили представители бизнеса, сформировавшегося в постсоветское время. Руководители крупных компаний или, чаще, их представители в отдельных случаях встают во главе исполнительной власти региона. Так олигарх Р. Абрамович стал губернатором Чукотского АО, «Норильский никель» выдвинул А. Хлопонина в губернаторы Таймырского АО, впоследствии ставшему губернатором Красноярского края, ЮКОС способствовал избранию Б. Золотарёва губернатором Эвенкии, были избраны губернаторами представители регионального бизнеса Ю. Трутнев (Пермская область) и С. Дарькин (Приморский край), возглавляющий АЛРОСА В. Штыров стал президентом Якутии. Главы регионов были заинтересованы в привлечении ресурсов крупного бизнеса (увеличение налоговых отчислений в регион, внебюджетное финансирование социальных программ, неформальные спонсорские выплаты) для реализации региональной политики, решения проблем.