Недостатки существующего механизма применения антидемпинговых мер

Рисунок 1 - Отклонение закупочных цен за кг сахарного песка, указанных в контрактах, от розничных и оптовых цен в 2014 году

Как было показано в исследовании [22], имеется отрицательная зависимость между объемом закупки сахарного песка и ценой контракта: увеличение закупки на 1 т приводит к снижению цены на 8,9-9,3 коп. за кг. С учетом этого, были рассчитаны средневзвешенные цены за кг сахарного песка для аналогичного исследования отклонений. В данном конкретном случае (рис. 2) уже наблюдается значимое снижение цен контрактов в сравнении с потребительскими ближе к концу года. Данный факт может быть объяснен большой волатильностью на товарных биржах в кризисной ситуации конца 2014 года и соответствующим ростом розничных цен с временным лагом цен государственного (муниципального) заказа равным длительности проведения всех процедур и исполнения. Однако, даже в этом случае снижение цен на 25% ниже рыночных, а значит и ниже справедливых НМЦК, не достигается. К концу года средневзвешенные контрактные цены также сблизились и с оптовыми, сохраняя, впрочем, определенную маржу для поставщиков (кроме ноября 2014 года) и, соответственно, поддерживая их коммерческий интерес.

Рисунок 2 - Отклонение средневзвешенных закупочных цен за кг сахарного песка, указанных в контрактах, от розничных и оптовых цен в 2014 году

Таким образом, на примере государственных (муниципальных) закупок на поставку сахарного песка была доказана гипотеза об отсутствии демпинга в экономическом понимании этого слова и неэффективное использование заказчиками метода сопоставимых рыночных цен при определении и обосновании НМЦК для случая закупки сахарного песка. Следовательно, и применение антидемпинговых мер к участникам, предложившим цены, более чем на 25% ниже НМЦК, хоть и считается правомерным в случае признания регулирующими органами значения НМЦК обоснованным, но несостоятельным с точки зрения отсутствия признаков недобросовестности таких поставщиков. Гораздо более справедливым методом идентификации демпинга в государственном и муниципальном заказе был бы учет остальных признанных надлежащими заявок на участие в конкурсе или аукционе и расчет границы аномального отклонения цены именно от них, а не от НМЦК. Искусственность понятия НМЦК не позволяет однозначно вывести заключение о чрезмерно большом количестве участников, попадающих под действие статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, потому в целях дальнейшего анализа следует абстрагироваться от возможного влияния заказчика на применение антидемпинговых мер.

2.3 Избыточность применения

Как уже было отмечено, антидемпинговые меры призваны снизить риски неисполнения и недобросовестного исполнения контракта поставщиками, использующими необоснованное ценовое преимущество. Обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере, но не менее размера аванса, лишает поставщика стимула серьезно нарушить условия контракта в поиске дополнительных выгод. Победитель конкурентной процедуры, предложивший цену контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, и предоставивший информацию, подтверждающую его добросовестность, имея значительные ограничения по собственным расходам, также должен стремиться всецело удовлетворить требованиям заказчика во избежание попадания в реестр недобросовестных поставщиков. К сожалению, заказчики, зачастую, не используют свою возможность расторгнуть контракт, даже если исполнение контракта поставщиком имеет нарекания, во избежание вовлечения в продолжительный судебный процесс, результат которого строго не определен.

И хотя процедура предоставления информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, не создает значительных препятствий для участия, всегда существует вероятность ошибки в подготовке участником или проверки заказчиком подобной информации, что может привести к разногласиям и судебному процессу. Однако, добросовестный поставщик, подавший демпинговую заявку и не имеющий контрактов, необходимых для включения в такую информацию, а также при НМЦК более пятнадцати миллионов рублей, уже обязан отвлечь из своего бизнеса средства для внесения обеспечения исполнения контракта на указанный заказчиком счет или предоставить банковскую гарантию. Учитывая нестабильную экономическую ситуацию, дополнительное расходование и удержание средств является серьезной проблемой для бизнеса, особенно для субъектов малого и среднего предпринимательства. Потому справедливость и недопустимость чрезмерного применения антидемпинговых мер является одной из первоочередных задач при разработке решений по их оптимизации.

К сожалению, стоит вновь заметить, что необоснованное завышение заказчиками начальной (максимальной) цены, являющееся следствием преследования собственных выгод или ошибок и незнания, довольно распространено. Однако подобная ситуация, как выяснилось, возникает не только при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен, но и проектно-сметным методом, несмотря на то, что при таком методе документация (включающая сметную стоимость работ) должна быть разработана и утверждена в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 6.1 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации) [25]), а достоверность определения сметной стоимости при использовании средств федерального бюджета должна быть проверена в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 427 [26] (пункт 6.2 Методических рекомендаций).

Для проверки Гипотезы 2, об избыточности применения антидемпинговых мер и отсутствии значимости зависимости между наличием в заявке демпинга и неисполнением или недобросовестным исполнением контракта, была исследована выборка из 1700 государственных и муниципальных контрактов на выполнение работ по сносу зданий и сооружений (ОКПД 45.11.11.000), заключенных и исполненных (или расторгнутых) в 2015 году. Выбор данного вида работ обусловлен их отнесением к типу экспериментальных [23, 24] и результатами проведения предварительного анализа ряда иных кодов ОКПД на предмет выявления объекта закупки с наивысшей долей расторгнутых контрактов, которая может являться признаком распространенности демпинга при проведении закупочных процедур.

После удаления некорректных и неполных данных конечная выборка составила 1344 контракта, обработанных вручную. Из всей выборки по той или иной причине были расторгнуты 228 контрактов, что составило 17% анализируемой базы. Изначально, при выборе кода ОКПД для исследования предполагалось наличие прямой зависимости между долей расторгнутых контрактов и долей победителей конкурентных процедур, подавших демпинговые заявки.

Но несмотря на то, что по данной номенклатуре 56% от всех контрактов (757) были заключены с демпингующими поставщиками, такая зависимость не установлена. Лишь с 16% демпингующих победителей (118) были расторгнуты контракты, что даже ниже, чем 19% (110) участников, признанных победителями закупочных процедур и подавших заявки с ценой большей, чем 75% от НМЦК. Это позволяет опровергнуть Гипотезу 2. Отсутствие связи не доведения исполнения контракта до завершения и демпинга еще более очевидна при раскрытии структуры расторгнутых контрактов: демпинга и не демпинга приблизительно по 50% (табл. 1):

Таблица 1 - Структура заключенных контрактов на выполнение работ по сносу зданий и сооружений в 2015 году

Из расторгнутых контрактов подавляющее большинство (92,5%) было расторгнуто по соглашению сторон, потому нельзя вывести суждение о неисполнении или ненадлежащем исполнении контракта победившим поставщиком. Но справедливости ради стоит заметить, что единственный расторгнутый по решению суда контракт, как и 15 из 17 расторгнутых по одностороннему отказу от исполнения контракта заказчиками пришлись именно на демпингующих поставщиков. Соответственно, не взирая на антидемпинговые меры, при заключении контрактов с демпингующими поставщиками заказчики должны быть более внимательны при приемке работ, а независимый регулятор более требователен к заказчикам при проверке факта и качества принятых заказчиком работ. Действует двойной усугубляющий эффект: нежелание заказчиков не только расторгать контракт по соглашению по целому ряду причин (временные затраты на проведение повторной процедуры, отвлечение трудовых ресурсов, коррупция, затягивание разбирательств…), но и еще большее нежелание расторгать контракт в одностороннем порядке или с обращением в суд.

Особое внимание следует уделить поиску зависимости от числа участников закупочной процедуры, размера снижения цены и вероятности расторжения контракта. Согласно Гипотезе 3, такая вероятность должна расти по объективным причинам, поскольку поставщики, конкурируя друг с другом, могут позволить себе расходовать все меньше средств на исполнение контракта, в ущерб качеству и срокам.

Частотный анализ, как и ожидалось, свидетельствует об убывании количества демпинговых контрактов в зависимости от снижения цены. Пики графиков общего количества контрактов и расторгнутых из их числа совпадают, что говорит о примерно равном отношении расторгнутых контрактов к заключенным, хотя после снижения цены на 80% шанс не завершения закупки (из-за нарушений или без них, при отказе от исполнения контракта) резко возрастает, что говорит о повышенных рисках для заказчика и, возможно, настоящем демпинге с точки зрения экономики. Однако скорость падения общего количества заключенных демпинговых контрактов не существенна, иными словами - поставщики готовы снижать НМЦК как на 25%, так и на 65%, что является контруинтуитивным фактом и предметом для проверки обоснованности НМЦК в каждом конкретном случае, а также для отдельного исследования закупочной практики при использовании проектно-сметного метода обоснования НМЦК (рис. 3). Более подробная статистика представлена в Приложении 1.

Рисунок 3 - Частотный анализ контрактов на выполнение работ по сносу зданий и сооружений в 2015 году

Иной темой для дальнейшего рассмотрения за рамками настоящей Работы является разработка механизма определения наличия демпинга в закупке как такового. Проанализированный массив данных о контрактах на выполнение работ по сносу зданий и сооружений позволяет проиллюстрировать и данную проблему. Вводя исходное допущение о справедливости формирования НМЦК с обоснованием проектно-сметным методом и принимая во внимание независимость качества исполнения контракта от демпингового характера заявки (в соответствии с табл. 1) следует определить, насколько целесообразно применять антидемпинговые меры в случае, если подавляющее большинство заявок на контракты, впоследствии заключенные с демпингующим победителем, также содержали цены, сниженные более, чем на 25 % от НМЦК.

При среднем числе 8 участников (и большему числу заявок) на одну закупку наблюдается высокое значение числа демпингующих участников. По мере увеличения заявок с ценой ниже 75% от НМЦК снижается и цена контракта, что видно из рис. 4. В отдельных случаях число демпингующих поставщиков на одну закупочную процедуру достигало 12, а аукцион шел на право заключения контракта, что не несет в себе коммерческого смысла в разрезе рассматриваемого объекта закупки. Поскольку демпинг должен являться скорее исключением из нормальной практики, целесообразно разработать более эффективный механизм его идентификации.

Рисунок 4 - Среднее количество участников с демпинговыми заявками на закупку работ по сносу зданий и сооружений в 2015 году

Рассматриваемый пример сигнализирует, что, в среднем, подавая определенное число демпинговых заявок 4-5 участников оказываются под действием антидемпингомых мер и будут вынуждены предоставить обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере или информацию, подтверждающую их добросовестность, в случае признания их победителем (или в составе заявки при проведении конкурса в случае предоставления такой информации). Это чревато уже упомянутым отвлечением из оборота денежных средств, временных и трудовых затрат. Но, если подавляющее большинство участников предложили в заявках цены более, чем на 25% ниже НМЦК, должна ли НМЦК вообще являться ориентиром при определении демпинга? В литературном обзоре уже были упомянуты отличные от контрактной системы механизмы идентификации демпинга, зависящие от средней цены заявок участников, что может являться более эффективным подходом (в том числе принимая во внимание риск сговора).

Стоит подчеркнуть, что зависимость между количеством поданных демпинговых заявок и расторжением контракта незначима при уровне значимости 0,05, а потому отсутствует возможность спрогнозировать завершение контракта исходя из количества полученных демпинговых заявок. Таким образом, Гипотеза 3 подтверждается в части зависимости между количеством заявок от участников и размером снижения цены на торгах и опровергается в части зависимости между размером снижения цены и вероятностью расторжения контракта. Антидемпинговые меры справляются со своей задачей, но имеют ряд негативных эффектов, требующих совершенствования.

В заключении следует отметить, что отдельные заказчики при обосновании НМЦК на проведение работ по сносу зданий и сооружений применяли метод сопоставимых рыночных цен, что противоречит Методическим рекомендациям. Так, в то время как отдельные заказчики указывают в техническом задании на «выполнение работ по сносу аварийного дома, признанного не пригодным для проживания» (Контракт №0365300063914000027) обоснование НМЦК проектно-сметного методом - «локальные сметные расчеты №№ 09-01/14; 61/14», иные заказчики при заказы выполнения подобных работ указывают НМЦК с ее определением методом сопоставимых рыночных цен «в связи с осуществлением закупки выполненных работ, имеющей функционирующий рынок» (Контракт №0356300056714000070).

Стоит также упомянуть отдельные поведенческие паттерны участников закупок работ по сносу зданий и сооружений, вероятно являющиеся общими для всей практики государственного и муниципального заказа:

Участники склонны предлагать в заявках цены менее, чем не 25% сниженные по сравнению с НМЦК во избежание распространения антидемпинговых мер. Такие участники снижают цены до 75,01% для обеспечения собственного преимущества и отсутствия оснований применения статьи 37 Федерального закона №44-ФЗ;

Участники также склонны предлагать в заявках цены равные, или чуть более, чем на 25% сниженные, по сравнению с НМЦК, в целях создания барьера входа для других участников закупки и получения дополнительного неценового преимущества;

Имеются немногочисленные факты одновременной подачи заявок на участие в электронном аукционе двумя или тремя участникам, а также предложения одинаковых цен исполнения контракта (например, Закупка №0142200001314009598).

Таким образом, данный анализ показал, что антидемпинговые меры избыточны в применении. Во-первых, число контрактов, заключенных с поставщиками, предложившими цену исполнения контракта более, чем на 25% ниже НМЦК, составило 56%, что говорит о проблемах формирования НМЦК проектно-сметным методом. Во-вторых, результат заключения контракта с исследуемым объектом закупки не зависел от наличия демпинга в заявках, поскольку влияние демпинга на вероятность доведения закупки до логического завершения, без расторжения контракта, оказалось незначимым. Даже с учетом безусловного воздействия антидемпинговых мер на победителей закупок, они косвенно распространены и на иных демпингующих участников. И, наконец, количество подобных демпинговых заявок кратно превышает средние показатели [27] по количеству участников закупочных процедур в контрактной системе в целом.

Тем не менее, зависимости шанса расторжения контракта от наличия демпинга в заявке не выявлено, что, в целом, говорит о выполнении антидемпинговыми мерами своих задач. К сожалению, проверить отсутствие фактических нарушений, не зафиксированных отказом от исполнения контракта одной из сторон, не представляется возможным.

2.4 Недостаточная митигация риска ограничения конкуренции

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" [28] признаками ограничения конкуренции являются в том числе сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке.

Представляется, что неприменение антидемпинговых мер государственными (муниципальными) заказчиками или неполноценное их применение в случае формального подхода к проверке информации, подтверждающей добросовестность участника, подавшего демпинговую заявку, и обоснования предлагаемой цены контракта является явным или потенциальным ограничивающим конкуренцию бездействием. Причинами этого являются создание условий для возможного незаконного преимущества демпингующих недобросовестных поставщиков, которым не обладают добросовестные участники закупки, и, как следствие, большая вероятность заключения контракта, что будет доказано в настоящей части.

Примером ограничения конкуренции в открытом конкурсе является заявка заведомо недобросовестного поставщика с ценой, более чем на 25% сниженной по сравнению с НМЦК, которая получает максимальный балл при оценке ценового критерия и тем самым значительно снижает баллы остальных участников по данному критерию, уменьшая разницу их баллов между собой по сравнению с ситуацией без демпинговой заявки. Данная возможность ограничена частью 7 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, но распространена на все иные, не указанные в данной части, виды объектов закупки. Из-за подобной практики недобросовестных поставщиков для победы вынуждены снижать цены и добросовестные, что может привести их либо к выходу с рынка, либо ухудшения качества поставляемых ТРУ.

В этом свете, антидемпинговые меры должны предупреждать подобное ограничение конкуренции и не допускать недобросовестных поставщиков к заключению контракта. Тем не менее, на практике вероятность победы заявки с предложенной ценой контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже НМЦК оказывается существенно выше вероятности победы «нормальной» заявки. Разумеется, существует объяснение данной ситуации с позитивной стороны: демпингующие заказчики действительно могут предоставить ТРУ требуемого качества по заявленной цене, что подтверждается соответствующей информацией о добросовестности, и что было проиллюстрировано результатами статистического анализа части 2.3 настоящей Работы для случая закупки работ по сносу зданий и сооружений. Отсутствие преград для действительно добросовестных поставщиков подчеркивается и в иных исследованиях [29: C. 36]. Однако, как будет показано ниже, принимая во внимание неоднородность вероятности победы на государственном и муниципальном уровнях, а также между субъектами РФ, главными распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, органами управления государственных внебюджетных фондов в результате проведения способов определения поставщиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность применения антидемпинговых мер с точки зрения препятствия ограничению конкуренции не является бесспорной.

Для подтверждения Гипотезы 4 и анализа итогов проведения конкурсов и аукционов, по аналогии с иным исследованием [10], были использованы базы данных Федеральной службы государственной статистики «Показатели закупочной деятельности» [30], содержащие информацию об определении поставщиков по Федеральному закону № 44-ФЗ и закупочной деятельности юридических лиц по Федеральному закону № 223-ФЗ (в соответствии со статьей 15 Федерального закона № 44-ФЗ) в период с января по декабрь 2014 года. Описание результатов конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд представлено в табл. 2. 

Таблица 2 - Результаты конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд

Таким образом, среди поданных заявок на участие в государственных закупках 11,1% оказались демпинговыми, но вероятность их победы является более высокой, а именно 16,8% от числа победителей. Это наблюдение может быть проиллюстрировано сравнением долей заявок без демпинга и с демпингом, в результате которых заключены контракты, от числа заявок каждого типа (результативность). Сравнительно малое количество демпинговых заявок и их бесспорное преимущество, несомненно, влияет на такое соотношение, но заявленные повышенные риски при разнице в 20% результативности, указывают на недостаточный эффект поддержания конкуренции, несмотря на антидемпинговые меры (рис. 5). Кроме того, возникает иной вопрос: по какой причине 52% демпинговых заявок не признаны победителями? К сожалению, отсутствие прозрачности данных не дает установить причину: возможно, на отдельные процедуры подается множество демпинговых заявок, что поднимает вопрос о качестве обоснования НМЦК для таких процедур; либо демпингующие участники проигрывают по качественным характеристикам в конкурсах, в том числе благодаря антидемпинговым мерам; либо заказчики отказывают им в заключении контракта и вносят в реестр недобросовестных поставщиков, также благодаря в том числе антидемпинговым мерам.

Рис. 5 - Результативность заявок по государственным заказам

Стоит отметить, что, как и следовало ожидать исходя из результатов различных исследований [22], подтверждающих наибольшее снижение стоимости цены контракта в следствие проведения электронных аукционов, проблема демпинга является более актуальной именно для данного способа определения поставщика. Так, в 2014 году из всех заявок на государственные закупки, поданных на электронные аукционы, 11,3% оказались демпинговыми (343 016 заявок), в то время как на конкурсы подано всего 6865 подобных заявок, что составило 6,4% от числа всех заявок. Иными словами, на участие в электронных аукционах было подано в 28,3 раза больше заявок, чем на конкурсы, а демпинговых среди них оказалось в 50 раз больше (при разнице количества проведенных аукционов и конкурсов в 22 раза). Возможно, демпингующие поставщики чаще участвуют именно в аукционах, поскольку имеют экономию на масштабе при поставке простых однородных товаров, а также стараются избежать конкуренции по неценовым критериям при проведении конкурсов.

Более того, следует отдельно охарактеризовать результативность заявок (отношение победных заявок с демпингом и без демпинга к общему числу заявок такого типа) по государственным, муниципальным заказам и заказам отдельных юридических лиц, детализируя субъекты РФ и главных распорядителей бюджетных средств. Наличие высокой доли демпинговых заявок должно быть сигналом контролирующим органам для проверки отдельных заказчиков на наличие состава правонарушения, предусмотренного статьей 7.29.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.01.2001 № 195-ФЗ [31], касательно порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. В случае же аномально высокой (в сравнении с общероссийской) результативностью демпинговых заявок контролирующим органам следует обратить внимание на факты применения заказчиками антидемпинговых мер при учете специфики закупаемых товаров, работ и услуг. Из результатов проведения главными распорядителями средств федерального бюджета, органами управления государственных внебюджетных фондов способов определения поставщиков для обеспечения государственных нужд были отобраны акторы, на конкурсы и аукционы которых на протяжении 2014 года в общей совокупности было подано более 3000 заявок (43 из 108). Из них для отображения в основной части Работы были выделены акторы с наиболее показательными позитивными и негативными индикаторами (выделены зеленым и красным соответственно) (табл. 3).

Таблица 3 - Результаты проведения главными распорядителями средств федерального бюджета, органами управления государственных внебюджетных фондов конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд за январь - декабрь 2014 года

Очевидно, что с ростом количества демпинговых заявок увеличивается и число демпингующих победителей. Главным выводом следует признать первостепенную значимость проблемы некорректного определения и обоснования НМЦК заказчиками. Однако, и антидемпинговые меры не оказывают какого-либо значимого эффекта на предотвращение заключения контрактов с демпингующими поставщиками, что можно считать как позитивным, так и негативным фактом в зависимости от добросовестности поставщика. В свою очередь, в закупках подведомственными главным распорядителем бюджетных средств заказчиков отмечена повышенная результативность демпинговых заявок в случае малого количества получения таких заявок. Это может быть объяснено отсутствием конкуренции между демпингующими поставщиками или добросовестностью таких поставщиков, что не отменяет того факта, что заявки и результаты исполнения контрактов таких поставщиков должны быть подвергнуты тщательному анализу, поскольку, например, поставщик, подавший демпинговую заявку на конкурс или аукцион, проходящий под эгидой МЧС России, имеет 69% шанс на победу в соответствующей процедуре.

Из результатов проведения главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского страхования способов определения поставщиков для обеспечения государственных нужд для отображения в основной части Работы были выделены акторы субъектов РФ с наиболее показательными позитивными и негативными индикаторами (выделены зеленым и красным соответственно) (табл. 4). Полный список приведен в Приложении 3.

Таблица 4 - Результаты проведения главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского страхования конкурсов и аукционов для обеспечения государственных нужд за январь - декабрь 2014 года

В сравнении со статистикой по закупкам для обеспечения федеральных нужд, закупки для обеспечения нужд субъектов на имеют столь выраженного характера зависимости между количеством демпинговых заявок, демпингующих победителей и результативностью таких заявок. Как и отсутствие столь экстремальных показателей, это обусловлено гораздо большей неоднородностью заказчиков, действующих внутри каждого субъекта РФ. Также следует отметить, что закупки республик Северо-Кавказского федерального округа характеризуются фактически отсутствием демпинговых заявок как таковых, что скорее может быть связано с экономической депрессивностью региона и слабой развитостью конкуренции.

Аналогичные выводы были сделаны для результатов проведения главными распорядителями средств бюджетов субъектов Российской Федерации и результатов проведения главными распорядителями средств местных бюджетов конкурсов и аукционов для обеспечения муниципальных нужд. Статистические данные о конкурсах и аукционах, предусмотренных статьей 15 Федерального закона №44-ФЗ оказались непрозрачны и некорректны для анализа.

Данные по закупочной деятельности в соответствии с Федеральным законом №223-ФЗ не анализировались по причине непрозрачности и массовости ошибок в данных Федеральной службы государственной статистики как в структурном разделении по субъектам РФ, так и по видам естественных монополий.

2.5 Иные недостатки существующего механизма

В том, что действия законодателя по введению в контрактную систему антидемпинговых мер направлены на защиту заказчиков от недобросовестных поставщиков, и что такая новация рациональна - сомнений нет. Демпингующий поставщик теряет возможность получить от заказчика аванс с целью противоправного обогащения, а в случае предоставления информации, подтверждающей добросовестность такого поставщика, он находится под риском попадания в реестр недобросовестных поставщиков и потери возможности участвовать в таких государственных (муниципальных) закупках, при проведении которых заказчики в соответствии с частью 1.1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливают требование об отсутствии в реестре необоснованных поставщиков информации о таком поставщике и определенных относящихся к нему лиц.

Однако, как было выяснено в настоящей главе на основе статистических данных применение антидемпинговые мер имеет ряд вопросов, требующих доработки. К сожалению, отсутствие публичной информации о применении антидемпинговых мер (или отсутствие подобной информации в принципе) значительно затрудняет оценку их эффективности. Можно перечислить несколько основных тезисов о несовершенстве, требующих дополнительных доказательств, но являющихся с наибольшей долей вероятности действительно существующими проблемами:

1. Так, отсутствует какая-либо возможность для стороннего наблюдателя осуществить проверку, были ли применены заказчиком антидемпинговые меры при снижении участником закупки, с которым заказчик намеревается заключить контракт, цены на 25% и более от НМЦК. Неприменение мер может быть объяснено как неумышленным бездействием заказчика, так и нежеланием увеличивать продолжительность процедуры при не предоставлении победителем полуторакратного обеспечения исполнения контракта или информации, подтверждающей его добросовестность, или даже наличием сговора с победителем. Так или иначе, подобные действия и бездействие заказчика могут сказываться на эффективном использовании бюджетных средств, и, разумеется, на деятельности самого заказчика посредством необеспечения или неполного обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В подобном случае риски неисполнения и недобросовестного исполнения контракта значительно повышаются

2. Несоответствие отчетности заказчиков принципам информационной открытости не позволяет провести анализ практики применения антидемпинговых мер и обеспечить органичное реформирование данного инструмента. Данная проблема, во многом, является первопричиной предыдущей. В отсутствие требования публикации отчетности об использовании антидемпингового механизма и административной ответственности за невыполнение данного требования заказчики не имеют иных, кроме желания предотвратить риск неисполнения и недобросовестного исполнения контракта, стимулов к применению мер.

Следует также рассмотреть проблему с другой стороны. При недоступности подобной информации теряется возможность проанализировать, одинаково ли эффективными являются предоставление победителем закупочной процедуры обеспечение исполнения контракта в полуторакратном размере и предоставление им информации, подтверждающей его добросовестность. Представляется, что эффективность второго способа митигации рисков заказчика убывает при увеличении НМЦК до 15 млн рублей. В данном случае максимальное демпинговое предложение составляет 11,25 млн рублей, а победитель, соответственно, может получить аванс на исполнение контракта от заказчика-получателя средств федерального бюджета на сумму до 3,375 млн рублей (с учетом положений Постановления Правительства РФ № 1563). Согласно части 3 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ, гласящей, что цена одного из контрактов, информацию о котором предоставляет победитель для подтверждения добросовестности, должна составлять на менее 25% от цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт, участник может использовать в таких целях контракт на сумму 2,8 млн рублей.

Во-первых, данная сумма не является гарантией способности поставщика своевременно и с требуемым качеством исполнить контракт на обеспечение ТРУ со справедливо обоснованной НМЦК в 15 млн рублей (НМЦК более, чем в 5 раз превышает контракт «подтверждающий» добросовестность). Во-вторых, для небольших фирм, созданных в целях краткосрочного получения прибыли, может оказаться довольно привлекательным исполнить определенные небольшие контракты для получения неконкурентного преимущества за счет демпинга при подаче заявки на закупку ТРУ с НМЦК до 15 млн руб и исчезновения с авансом или существенного снижения качества предоставляемых ТРУ в надежде игнорирования данного факта заказчиком и не расторжения контракта.

3. Нежелание заказчика расторгать контракт с поставщиком при наличии признаков недобросовестного исполнения контракта или фактическом его неисполнении. О мотивации заказчика избегать такого исхода уже было упомянуто в настоящей главе. К сожалению, решение такой задачи осложнено множеством факторов, как например непрозрачностью приемки работ заказчиками или издержками со стороны регулирующих органов при проведении проверки качества исполнения контракта. Данная проблема является общей для всей контрактной системы, не только при проведении закупочных процедур с получением демпинговых заявок, но именно при демпинге подобное поведение заказчиков наиболее существенно. При распространении подобной практики заказчики помимо того, что подвергают себя еще большему риску необеспечения собственных нужд, также создают благоприятную среду для функционирования недобросовестных поставщиков, понижая и смягчая требуемые стандарты качества исполнения контракта.

4. Не учет однородности объекта закупки и демпингового характера контрактов при предоставлении информации, подтверждающей добросовестность участника закупки. В данный момент в Федеральном законе № 44-ФЗ не указана необходимость включения в пакет контрактов для подтверждения добросовестности свидетельства об исполнении контракта с аналогичными ТРУ в качестве объекта закупки. Тем самым, может быть потеряна всякая логика обоснования действенности такой антидемпинговой меры, поскольку, если исполнитель участвовал в закупочных процедурах с одной номенклатурой продукции, то это не гарантирует, что он так же эффективно исполнит контракт по другому коду ОКПД с демпинговым предложением. Также поставщик имеет возможность избежать сопоставимости цены текущего демпингового контракта и предыдущих, «подтверждающих» его добросовестность. Более того, даже граница в 20% для подтверждающего добросовестность контракта выглядит чрезмерно низкой. Гораздо более значимым для заказчика показателем являлось бы предоставление демпингующим победителем подтверждения исполнения иных демпинговых контрактов, с поставкой аналогичных ТРУ или сопоставимых по ценам. Тем самым он демонстрирует, что в его деятельности присутствует коммерческий смысл, а сам он обладает необходимыми ресурсами для поставку ТРУ по заданной демпинговой цене.

5. В целом, отсутствие учета природы объекта закупки при применении антидемпинговых мер. В соответствии с частью 7 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ при проведении конкурсов заказчик вправе устанавливать различные величины значимости критериев оценки заявок в случае получения демпинговых предложений от участников при проведении закупки НИОКР, технологических работ и консультационных услуг. Данные виды работ и услуг, в соответствии с классификацией Нельсона-Дарби-Карни [23, 24] относятся к группе доверительных благ, что подразумевает под собой практическую невозможность для заказчика оценить их качество даже во время использования. По этой причине часто становится невозможным доказать недобросовестность поставщика в виду субъективности оценки. Этим могут пользоваться поставщики, побеждая в закупочных процедурах благодаря демпингу и предоставляя некачественные услуги при несоизмеримо низкими с другими участниками издержками. Потому включение данной части, понижающей значимость ценового критерия, является рациональным шагом для предотвращения реализации высоких рисков. Впрочем, не все заказчики пользуются уже существующим механизмом изменения значимости критериев оценки заявки [29].

Однако представляется, что столь малый перечень видов работ и услуг в части 7 статьи 37 Федерального закона № 44-ФЗ недостаточен. Схожими характеристиками обладают также, например, образовательные услуги или услуги по организации и реализации проектов. Кроме того, если для поставки инспекционных благ, качество которых можно определить до поставки, текущих антидемпинговых мер достаточно (или, возможно, они избыточны и следует применять лишь информацию о добросовестности), то доверительные блага, характеризующиеся возможностью проверить их качество только после поставки, необходимо дифференцировать по воздействующим на их поставщиков мерам.

2.6 Направления для дальнейшего развития антидемпинговых мер

Исходя из выявленных в ходе анализа проблем становится возможным предложить ряд решений по изменению антидемпинговых мер и оптимизации механизма их применения. Разумеется, в случае наличия каких-либо рекомендаций без отрицательных сторон и негативных последствий, соответствующие поправки были бы незамедлительно приняты законодательным органами. Однако, целью данной работы был анализ текущей практики применения антидемпинговых мер и недостатков сложившейся системы, и представляется, что ее недостатки превышают возможные негативные экстерналии реформ. Для более структурированного подхода предлагаемые изменения будут представлены в табличном виде (табл. 5):

Таблица 5 - Направления для развития антидемпинговых мер

Таким образом, при внедрении предложенных рекомендаций в законодательство будет обеспечен необходимый баланс: ужесточение контроля за демпинговыми контрактами при уменьшении количества контрактов, попадающих под данное определение. Как и практически любая реформа, подобные изменения влекут за собой определенный рост издержек. Однако, положительный эффект для всех участников контрактной системы в сфере закупок должен превысить данный эффект. По данной логике проводятся все реформы в области прокьюремента, включая возможное распространение действия Федерального закона № 44-ФЗ на государственные и муниципальные предприятия [32], влекущее за собой несравнимо большие явные и неявные издержки.

Отдельного исследования заслуживает анализ целесообразности расширения способов определения поставщика, на которые распространяются антидемпинговые меры, с включением в них остальных конкурентных способов определения поставщика. За рамками настоящей Работы остается также изучение демпинга, как неценового явления, когда, например, поставщики предлагают использование меньшего количества материалов или часов рабочего времени для выполнения работ или оказания услуг, что, соответственно, может сказываться и на цене. По всей видимости, такое снижение натуральных показателей может существенно влиять на качество исполнения контракта, но унификация механизма борьбы с подобным явлением хотя и желательна [6: P. 465], но вряд ли возможна.

Заключение

В настоящей работе была подробно рассмотрена тема антидемпинговых мер и недостатков их применения. Отдельное внимание было уделено справедливости признания демпинговыми цен в заявках участников закупочных процедур, а также вопросам дополнительного снижения рисков для заказчиков и бремени поставщиков.

Три независимых исследования статистических данных показали, что: использование НМЦК в качестве единственного критерия идентификации демпинга не является справедливым в виду некачественного определения и обоснования НМЦК заказчиками методом анализа рынка; даже при объективном формировании НМЦК применение антидемпинговых мер избыточно по причинам чересчур широкого охвата заявок участников закупочных процедур и отсутствия статистически доказанной зависимости между наличием демпинга и неисполнением или ненадлежащим исполнением контракта; несмотря на распространенность мер, демпингующие участники так или иначе имеют больший шанс победы в закупке, что ограничивает конкуренцию в случае недобросовестности такого участника. Кроме того, были описаны прочие изъяны текущей концепции антидемпинговых мер и даны конкретные предложения по их совершенствованию. Тем не менее, в виду отсутствия доказательства большей вероятности неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта именно демпингующими поставщиками, антидемпинговые меры следует признать выполняющими свою задачу снижения рисков для заказчика.

Таким образом, была подтверждена гипотеза исследования и успешно выполнены следующие задачи:

описать сущность демпинга с позиции экономики и государственного (муниципального) заказа, установить причины его возникновения, краткосрочные и долгосрочные последствия недобросовестного демпинга;

сделать обзор российского законодательства по демпингу и антидемпинговым мерам в контрактной системе;

проанализировать исследования по данной тематике;