Оценка эффективности применения правил нормирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Нормирование в сфере закупок товаров, работ и услуг

1.1 Понятие нормирования в сфере закупок

1.2 Нормативные затраты

1.3 Определение требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ и услуг

Глава 2. Применения механизма нормирования

2.1 Этапы внедрения правил нормирования в России

2.2 Международный опыт применения правил нормирования

2.3 Анализ взаимодействия общественности и государства при определении требований к товарам, работам, услугам

Глава 3. Анализ эффективности нормирования в сфере закупок

3.1 Анализ эффективности федеральных ведомственных актов, утверждающих требования к товарам, работам, услугам

3.2 Анализ сокращения бюджетных расходов при применении нормирования

3.3 Проблемы и перспективы, связанные с нормированием в сфере закупок

Заключение

Библиографический список

Приложения



Введение

Отказ от административно-плановых методов управления экономикой, переход к рыночным отношениям вызвал потребность в новых экономических и правовых механизмах регулирования закупочной деятельности для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В современной экономике смешанного типа система государственных закупок является обязательным, неотъемлемым элементом управления и призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики. Современный этап развития контрактных отношений в России связан с поиском новых методов управления, способных обеспечить рациональное и эффективное расходование бюджетных средств.

Одним из инструментов, введенным в законодательство для повышения эффективности финансового менеджмента в государственном секторе в области закупок, является нормирование. На данный момент положениями статьи 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено два вида нормирования - нормирование затрат и нормирование товаров.

Названный инструмент исключает приобретение предметов роскоши, а также товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами, и определяют количество, качество, потребительские свойства и иные характеристики товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды.

В рамках данной работы определим гипотезу, что применение правил нормирования приводит к эффективному использованию бюджетных средств и повышает эффективность финансового менеджмента в государственном секторе.

Исходя из вышеизложенного, цель настоящей работы - выработать методы и провести оценку эффективности применения правил нормирования в сфере закупок.

Для достижения заявленной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:

Дать определение нормированию в закупочной деятельности.

Рассмотреть механизм применения нормативных затрат.

Дать характеристику нормированию свойств товаров.

Рассмотреть этапы внедрения правил нормирования в отечественной практике.

Изучить международный опыт в данной сфере.

Проанализировать механизм взаимодействия общества и власти при нормировании свойств товаров.

Определить методы оценки эффективности правил нормирования в закупочной деятельности.

Выявить проблемы, связанные с нормированием.

Разработать предложения по повышению эффективности применения правил нормирования.

Для эффективного проведения исследования необходимо четко обозначить объект и предмет.

Объектом в данном случае выступает нормативно-правовые акты, устанавливающие правила нормирования, предметом нормирование требований к товарам, работам и услугам, закупаемых государственными заказчиками.

Методологическую основу исследования составляют такие инструменты, как анализ нормативно-правовых актов, международной и российской литературы, системный анализ данных, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой метод, метод аналогий и метод обобщений.

Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.

Теоретическую основу магистерского диссертационного исследования составляют труды В.И. Антонов, О.В.Киселева, П.Г. Крадинова, В.А. Сергеева, С. Г. Хабаева, П. К.С. Щербаковой и других.

Правовую основу исследования составляют Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также Постановления Правительства Российской Федерации:

- от 18.05.2015 № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;

- от 19.05.2015 № 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;

- от 13.10.2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов».

- от 20.10.2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения»

- от 02.09.2015 г. № 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)»

- от 02.09.2015 № 927 «Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)»

Структура работы обусловлена ее сложностью и представлена тремя главами.

В первой главе рассмотрены основные теоретические и нормативные аспекты нормирования государственных закупок, определена типология инструментов нормирования.

Во второй главе представлен анализ российского и зарубежного опыта применения инструментов нормирования в сфере государственных закупок.

В третьей главе проведен анализ эффективности нормирования в сфере закупок и проблем, связанных с указанным инструментом, а также разработаны рекомендации по их устранению и дальнейшему функционированию указанной системы.

закупка нормативный государственный инструмент



Глава 1. Нормирование в сфере закупок товаров, работ и услуг

1.1 Понятие нормирования в сфере закупок

Система закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой уникальный инструмент, посредством которого происходит взаимодействие органов власти, государственных предприятий, корпораций с предпринимательскими, коммерческими структурами. На законодательном уровне стоит задача выстроить это взаимодействие таким образом, чтобы обеспечить компонент двусторонней конкурентоспособности: со стороны власти и со стороны бизнеса.

Согласно статьи 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) под нормированием в сфере закупок понимается «установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)». Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Консультант Плюс

Для понимания заявленной темы необходимо определить, какими способами и при помощи каких механизмов осуществляется непосредственно деятельность заказчиков в рамках планирования государственных закупок.

Во второй главе Федерального закона № 44-ФЗ определены инструменты, элементы планирования, а также требования, предъявляемые к заказчику на этапе планирования. Среди инструментов планирования Законом предусмотрены:

- план закупок;

- план-график закупок.

На федеральном уровне Правительством Российской Федерации утверждаются:

- требования к форме планов закупок, планов-графиков закупок;

- порядок размещения планов закупок, планов-графиков закупок в единой информационной системе (далее -- ЕИС);

- общие требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок, планов графиков закупок для обеспечения нужд субъекта РФ, муниципальных нужд Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Консультант Плюс.

Такой комплекс требований позволяет унифицировать систему государственных закупок, систематизировать работу поставщиков и заказчиков, а также ликвидировать злоупотребление в сфере закупок, делая процесс их осуществления более прозрачным уже на стадии планирования. В перспективе, с введением идентификационного кода закупки и указанием его заказчиком в плане и план-графике закупки, процесс идентификации закупки и, как следствие, анализ и контроль ее заметно упростится.

Сложно оспорить тот факт, что, чем тщательнее разработан план, чем точнее он сбалансирован с бюджетом, и чем выше процент его выполнения, тем более эффективно будет осуществляться закупочная деятельность в целом. Заказчик разрабатывает план закупок -- организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. При построении плана определяющим показателем является временной аспект -- конкретный момент времени, в который продукция должна быть получена заказчиком.

Безусловно, существует комплекс проблем, с которыми приходится сталкиваться заказчикам на этапе планирования: это и методика планирования, и объем подготовительных работ, а также особенности документации. Методика планирования является ключевым элементом и заслуживает более детального изучения. Перед заказчиком возникает глобальная проблема -- «как планировать свои закупки?». В теории планирования выделяются в частности такие методы:

- балансовый;

- вариантный.

В системе планирования Федеральным законом № 44-ФЗ выделяется обоснование закупок, которое предполагает формулирование заказчиком цели закупки. Балансовый метод планирования означает, что план закупок товаров, работ, услуг обосновывается путем составления балансовой ведомости, в которой предварительно определяются потребности заказчика и допустимый объем источника удовлетворения этих потребностей, а затем выявленные ресурсы увязываются с расчетными потребностями, т. е. балансируются.

Вариантный метод планирования не находит своего отражения в существующей системе планирования, поскольку вариативность в планах закупок и план-графиках становится деструктивным элементом в рамках обеспечения принципа единства контрактной системы. Однако вариативность в существующей модели закупочной деятельности отражается в возможности внесения изменений в документацию закупок по части планирования в установленных случаях Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтере Клувер. 2009, С.37.

При этом стоит отметить, что для закупаемых заказчиками товаров, работ и услуг еще до составления планов закупок может быть определен определенный набор требований. Федеральным законом № 44-ФЗ предусмотрено два вида нормирования в сфере закупок. (статья 19 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ) Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Консультант Плюс.

Нормативные затраты и требования к товарам, работам, услугам -- два взаимосвязанных и дополняющих друг друга вида нормирования в сфере закупок.

Рис.1. Виды нормирования

После определения конкретной продукции (и ее количества), которую необходимо закупить для обеспечения выполнения государственных и муниципальных функций, нужно выявить потребительские свойства (в том числе характеристики качества) и иные характеристики отдельных видов товаров, работ, услуг, имеющие влияние на цену отдельных видов товаров, работ, услуг, необходимых для государственных и муниципальных нужд. Это необходимо для исключения избыточных потребительских свойств, не обусловленных пригодностью продукции для эксплуатации и потребления в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения функций органами власти. Данный тезис легко подтвердить, проиллюстрировав его простым примером.

С помощью установления нормативов количества и цены в рамках определения нормативных затрат становится возможным определить обоснованный объем и максимальную стоимость (в формате «не более») товаров, работ, услуг, планируемых к закупке. Очевидно, что для обеспечения выполнения функций государственному органу необходим служебный легковой автотранспорт. Превышение фактического количества автотранспортных средств над нормативным не позволит обосновать и, следовательно, осуществить их закупку. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтере Клувер. 2009, С.37

На современном этапе система нормирования государственных закупок представлена тремя основными уровнями (Рис. 2.).

Рис. 2. Система нормирования государственных закупок

На первом уровне находятся общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Их разработка входит в ведение Правительства Российской Федерации.

На втором -- правила нормирования закупок, формируемые Правительством Российской Федерации, высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными администрациями.

Наконец, на третьей ступени -- непосредственно требования к отдельным видам закупаемой продукции и услуг (включая установление предельной цены) и нормативные затраты, необходимые для осуществления функций учреждений. Их устанавливают для себя, своих территориальных органов и подведомственных казенных и бюджетных учреждений государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы.

Основная цель при нормировании в сфере закупок -- установить такие требования, которые бы не ущемляли заказчиков в его объективных потребностях, но и не давали возможность приобретать лишние товары, работы и услуги, а также продукцию с избыточными характеристиками или предметы роскоши.

Требования к товарам, работам, услугам -- требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 19 Закона № 44-ФЗ) Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Консультант Плюс.

1.2 Нормативные затраты

Первым видом или направлением в системе нормирования является установление нормативных затрат.

Под нормированием затрат понимается определение предельных объемов затрат на закупки товаров, работ, услуг в денежном выражении на обеспечение функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц) исходя из установленных правил расчета, а также используемых при расчете нормативов (в том числе нормативов цены и нормативов количества).

Основу правого регулирования нормативных затрат составляет статья 19 Федерального закона № 44-ФЗ. Именно во исполнение положений, указанных в этой статье Правительством Российской Федерации было принято постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 г. № 1047, установившее общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов (далее - постановление 1047). Данный документ является актом первого уровня, так как устанавливает «правила игры» для всех участников, вовлеченных в систему нормирования.

Если попытаться схематично представить всю систему актов о нормировании затрат, то тут существует трехступенчатая модель. Ее составляющими являются на базисном уровне федеральный закон № 44-ФЗ, на первом уровне - постановление 1047, на втором - постановление правительства Российской Федерации от 20.10.2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения» (далее - постановление 1084), а также акты высших исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации и местных администраций, устанавливающие правила определения нормативных затрат для органов власти и органов управления государственными внебюджетными фондами в субъектах и местных органов власти, а на третьем уровне - акты непосредственно органов власти (федеральных, региональных, муниципальных) и органов управления государственными внебюджетными фондами, устанавливающие наиболее уточненные правила определения нормативных затрат на обеспечение функций указанных органов и подведомственных им казенных учреждений.

При этом каждый последующий уровень актов дополняет предыдущий. Построение такой многоуровневой и сложной системы обусловлено стремлением установить наиболее точные и подходящие нормативные рамки для заказчиков, учитывая функциональную специфику органов.

Как отмечалось выше, Правительство Российской Федерации уполномочено установить общие для всех публично-правовых образований требования к подготовке актов, определяющих нормативные затраты. Так, постановлением № 1047 определена общая классификация нормативных затрат (установлено обязательное условие, что в актах второго и третьего уровней должны соблюдаться виды и группы нормативных затрат, а также определённые направления затрат.) Это позволило унифицировать систему показателей нормативных затрат, а также, как мне кажется, позволит в будущем сопоставить показатели органов государственной власти и органов местного самоуправления при общественном и внутригосударственном контроле.

Необходимо также отметить, что отнесение затрат на закупки товаров (работ, услуг) к соответствующему виду затрат осуществляется в соответствии с положениями Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н, определяющими правила отнесения расходов бюджетной системы Российской Федерации на единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группы, подгруппы и элементы видов расходов.

Группировка нормативных затрат в рамках вида осуществляется на основании группировок нормативных затрат: например, в рамках вида «Затраты на информационно-коммуникационные технологии» выделяются следующие группы: «Затраты на услуги связи», «Затраты на содержание имущества», «Затраты на приобретение прочих работ и услуг, не относящиеся к затратам на услуги связи, аренду и содержание имущества», «Затраты на приобретение основных средств», «Затраты на приобретение материальных запасов».

Направления затрат, не предусмотренные Общими правилами нормирования затрат, вводятся актами второго уровня. При этом, право определения дополнительных направлений затрат может быть предоставлено органам, утверждающим акты третьего уровня с целью уточнения системы нормирования.

Например, Правила не устанавливают группы затрат в виде затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. В этой связи главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) вправе самостоятельно определить группы затрат в рамках данного вида (за исключением групп затрат на приобретение нематериальных активов), а также с учетом Указаний о порядке применения бюджетной классификации, отнести на сформированные группы затраты на соответствующие объекты закупок.

ГРБС вправе также по нормативным затратам на закупку определенных товаров (работ, услуг), отнесенных к соответствующей группе нормативных затрат, по которым актом второго уровня (постановлением 1084) не установлен порядок их расчета, самостоятельно установить порядок расчета:

Например, Правилами не нормируется закупка серверов, затраты на закупку которых относятся к группе «Затраты на приобретение основных средств» вида «Затрат на информационно-коммуникационные технологии», что позволяет ГРБС определить формулу расчета таких затрат.Сергеева В. А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // журнал "Госзаказ: управление, размещение, обеспечение", 38 номер, 2014 г., С 19-27

Так, учитывая изложенное, акт первого уровня определяет классификацию нормативных затрат, которая должна быть отражена во всех актах нижестоящих уровней. Правительство Российской Федерации и высшие органы власти субъектов Российской Федерации и местных администраций в актах второго уровня устанавливают порядок расчета нормативных затрат (к примеру формулы), указанных в акте первого уровня, а также такие показатели, как численность работников, количество и цена за единицу продукции. Задача органов власти и органов управления внебюджетными фондами при формировании актов последнего третьего уровня - определить для себя, своих территориальных органов (подразделений) и подведомственных казенных учреждений значения показателей нормативных затрат.

При этом, до 2017 года главные распорядители бюджетных средств вправе в своих ведомственных актах (актах третьего уровня) установить собственные формулы и порядок их применения для расчета нормативных затрат (в обход акта второго уровня). В этой связи ГРБС, принявший решение не использовать формулы, определенные постановлением 1084, самостоятельно устанавливает формульный расчет в отношении нормируемых затрат за исключением затрат на приобретение:

* средств подвижной связи;

* планшетных компьютеров;

* текущего ремонта помещений;

* транспортных средств;

* мебели.

После утверждения закона (решения) о бюджете в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств указанные показатели позволят сформировать план закупок, обоснованный расчетом нормативных затрат.

1.3 Определение требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ и услуг

Вторым видом или направлением в системе нормирования является установление нормирования свойств товаров, работ и услуг путем предъявления к ним определенных требований.

Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.

При этом, как и с правовой базой актов, утверждающих нормативные затраты, правовая база нормирования свойств товаров, работ, услуг представляет собой трехуровневую модель:

- Общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2015 г. № 926 (акт первого уровня; далее - постановление 926);

- Акты высших исполнительных органов государственной власти, местных администраций муниципальных образований об утверждении правил определения требований к закупаемым государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, соответственно их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) (правила определения требований к товарам) (акты второго уровня);

- Акты органов власти (органов местного самоуправления), государственных внебюджетных фондов, утверждающие требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам, казенными и бюджетными учреждениями, отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг (акты третьего уровня).

Если рассматривать федеральный уровень, то актом второго уровня является постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2015 г. № 927 «Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» (далее - постановление 927). При этом указанные в постановлении 927 органы в настоящий момент составляют ведомственные акты (акты третьего уровня).

Построение и в данном случае такой многоуровневой и сложной системы обусловлено стремлением установить наиболее точные и подходящие нормативные рамки для заказчиков, учитывая функциональную специфику органов. Так, стоит отметить, что нормирования свойств товаров, работ и услуг для всех заказчиков централизовано неминуемо бы привело к ограничениям деятельности органов ввиду их различной специфики.

В связи с этим концепция нормирования товарных свойств исходит из предоставления высшим исполнительным органам государственной власти, местным администрациям муниципального образования права самостоятельно определять методологию выявления избыточных товарных свойств и соответственно определения номенклатуры товаров, по которым целесообразно проводить указанную работу с учетом общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.

К таким общим требованиям относятся:

- формирование обязательного перечня отдельных видов товаров, работ, услуг, их потребительских свойств и иных характеристик, а также значения таких свойств и характеристик (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) (далее -- Обязательный перечень);

- определение порядка формирования и ведения государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами и муниципальными органами перечня утвержденных свойств (характеристик), закупаемых ими, их территориальными органами и подведомственными бюджетными и казенными учреждениями товаров, работ, услуг (далее -- Ведомственный перечень), включая примерную форму Ведомственного перечня;

- порядок применения установленных Общими правилами нормирования товаров критериев отбора, значения указанных критериев, установление дополнительных критериев.

Пунктом 11 Общих Правил, утвержденных постановлением № 926 установлены критерии, которые необходимо использовать каждому публично-правовому образованию при отборе нормируемых товаров (работ, услуг). С одной стороны, указанные критерии позволяют выбрать товары, работы, услуги, на приобретение которых тратится наибольший объем средств. Соответственно, если принятые решения позволят исключить риски приобретения указанных товаров (работ, услуг) с избыточными потребительскими свойствами, это может привести к значимому сокращению и повышению эффективности бюджетных расходов. Еще одним значимым показателем, который позволяет достичь существенные результаты при введении регулирования процесса, является количество закупаемой продукции (услуг) Сергеева В. А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // журнал "Госзаказ: управление, размещение, обеспечение", 41 номер, 2015 г., С 19-27.

При этом стоит особо отметить социальную важность, которую несет в себе обязательный перечень отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении которых определяются требования к потребительским свойствам, утвержденный постановлением № 927.

Согласно пункту 10 Общих Правил, утвержденных постановлением № 926 акты нижестоящих уровней должны включать в себя позиции обязательного перечня, который установлен актом второго уровня для федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальных органов и подведомственных им казенных и бюджетных учреждений.

В настоящий момент в обязательный перечень входят наименования в соответствии с таблицей № 1.

Таблица 1 - Наименования в соответствии с Обязательным перечнем

Ноутбуки и планшетные компьютеры;
Персональные компьютеры;
Многофункциональные устройства, принтеры и сканеры;
Сотовые телефоны;
Автомобили легковые;
Средства автотранспортные для перевозки 10 человек и более;
Грузовые автомобили;
Мебель для сидения с металлическим каркасом;
Мебель для сидения с деревянным каркасом;
Металлическая мебель для офисов;
Деревянная мебель для офисов.

Для этих категорий товаров в обязательном перечне установлены характеристики, значения которых должны быть раскрыты в ведомственных перечнях (актах третьего уровня).

При этом для некоторых товаров обязательным перечнем сформулированы значения характеристик и предельных цен, которые не могут быть изменены в большую сторону в актах второго и третьего уровней.

Доказывая общественную значимость, указанных актов, можно обратить внимания на сообщения в средствах массовой информации. Так по информации ведущих изданий в декабре 2015 года эксперты Общероссийского народного фронта посчитали, что обязательный перечень требует серьезной доработки. Как было заявлено экспертами из 30 тысяч позиций товаров, работ и услуг, по которым проводятся государственные закупки, четкое регулирование коснулось лишь их малой части, например, автомобилей, сотовых телефонов и двух видов мебели.

«За два года работы проекта ОНФ «За честные закупки» выявлена масса примеров того, как чиновники не стесняются тратить бюджетные деньги на шикарные новогодние корпоративны, люксовые автомобили, роскошную мебель. Система нормирования должна ограничить расточительство и умерить аппетиты чиновников и госучреждений», - подчеркнул руководитель проекта ОНФ «За честные закупки» Антон Гетта.

Эксперты Народного фронта полагали, что система нормирования закупок для нужд федеральных и региональных органов власти фактически не будет работать. Уже сейчас чиновники пользуются пробелами в регулировании. К примеру, они могут не приобретать дорогостоящие автомобили, а брать их в аренду. Так, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования планировал израсходовать в 2015-2016 гг. почти 8 млн руб. на аренду роскошного Mercedes с 4-зонным климат-контролем, мониторами для задних пассажиров и многими другими излишествами.

Стоит отметить, что здесь не совсем правильная трактовка проблемы была выявлена указанной общественной организацией. Как уже было подчеркнуто выше, нормирование свойств товаров, работ и услуг для всех заказчиков централизовано неминуемо бы привело к ограничениям деятельности органов ввиду их различной специфики. Акты Правительства Российской Федерации здесь позволяют установить методологию и нормативные рамки, с использованием которых остальные участники нормирования, в том числе и косвенные, как, к примеру, общественные организации, через общественные обсуждения смогут выстраивать прозрачную и все более эффективную систему нормирования.

При этом, конечно, и Правительству Российской Федерации стоит проводить анализ принятых актов второго и третьего уровней, чтобы выявить наиболее проблемные участки и нормативно их отрегулировать. Так, по моему мнению, аренда автомобилей, упомянутая в статье СМИ, может быть включена в обязательный перечень. Это лишний раз докажет, что те проблемы, которые выявляются обществом и являются реально значимыми находят реакцию властных институтов.



Глава 2. Применения механизма нормирования

2.1 Этапы внедрения правил нормирования в России

Внедрение правил нормирования закупок осуществлялось поступательно в рамках изменения нормативно-правового регулирования процесса государственных закупок.

Положения статей 18 и 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) предусматривают, что нормирование используется в рамках планирования закупок при обосновании объекта (объектов) закупок, включаемого (включаемых) в план закупок. Последствием несоблюдения правил нормирования является признание закупки необоснованной и выдача предписания органом внутреннего государственного (муниципального) контроля (часть 6 статьи 18 Федерального закона № 44-ФЗ).

Обоснованность объекта закупки с позиции нормирования заключается в соответствии такого объекта установленным нормативам обеспечения функций (полномочий), реализуемых заказчиком, с одной стороны, и соответствии свойств (характеристик) объекта закупки установленным предельным значениям таких свойств (характеристик), с другой стороны.

Использование таких ограничений позволяет исключить избыточные закупки, то есть закупки, необходимость в осуществлении которых отсутствует (например, ежегодное приобретение мебели для оснащения кабинетов при наличии остатков аналогичной мебели, учтенных на балансе организации, которые в дальнейшем реализуются), или закупки, имеющие избыточные потребительские свойства (например, приобретение предметов антиквариата в качестве мебели для оснащения рабочего места государственного (муниципального) служащего).

Исходя из изложенного, регламентация нормирования потребовала сформировать два направления правового регулирования:

установление нормативных затрат, которые могут быть признаны нормами положенности для обеспечения функций (полномочий) федеральных органов, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов;

установление требований к объектам закупки в части потребительских свойств (в том числе характеристик качества) и иных характеристик товаров, работ, услуг, позволяющих обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящих к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства.

Нормативные затраты регламентируются постановлениями Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов» (далее - Общие правила № 1047) и от 20.10. 2014 г. № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений» (далее - Правила № 1084).

При этом в соответствии с общими для всех публично-правовых образований положениями, определенными Общими правилами № 1047, установлено:

нормативные затраты не могут превышать утвержденный объем финансового обеспечения;

приоритетность формульного порядка расчета нормативных затрат, возможность расчета отдельных нормативных затрат без применения формулы;

группировка нормативных затрат по видам, группам, направлениям затрат;

порядок определения расчетной численности государственных служащих и сотрудников казенных учреждений.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает правила определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения), Правилами введены:

формулы расчета нормативных затрат;

обязанность федеральных органов государственной власти определить нормативы количества и нормативы цены, используемые в формулах, если указанные нормативы не установлены Правительством Российской Федерации.

Нормативные затраты определяют прозрачность обеспечения государственных (муниципальных) функций (полномочий) благодаря установленным нормативам количества и нормативам цены в зависимости от должностей (групп должностей) или функционального назначения.

На первом этапе внедрения нормирования установлен ограниченный перечень нормативных затрат, норматив цены и норматив количества по которым утверждены Правительством Российской Федерации (приобретение автомобилей легковых, сотовых телефонов, оказание услуг сотовой связи). Формирование указанного ограниченного перечня обусловлено спецификой функций и полномочий федеральных государственных органов, не позволившей установить единые нормативы для иных закупок (например, нормативы обеспечения мебелью утверждены во всех федеральных министерствах и обусловлены наличием или отсутствием территориальных органов, а также функциональным назначением).

В этой связи Правилами № 1084 установлена обязанность федеральных государственных органов самостоятельно определить нормативы материально-технического обеспечения в случае, если указанные нормативы не были утверждены до принятия Правил № 1084, а также установить нормативы цены единицы продукции или работ (услуг).

По итогам утверждения всеми федеральными государственными органами нормативных затрат возможно будет произвести анализ нормативов, как со стороны общественности, так и со стороны государственных структур.

Второй этап внедрения нормирования потребовал установления требований к товарам. Этот механизм регламентирован постановлениями Правительства Российской Федерации от 02.09.2015 г. № 926 «Об общих правилах определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг)» (далее - Общие правила № 926) и от 02.09.2015 г. № 927 «О правилах определения требований к закупаемым государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, соответственно их территориальными органами и подведомственными казенными учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг)» (далее - Правила № 927).

Также как и Общие правила № 1047, регламентирующие нормативные затраты, Общие правила № 926 предусматривают для всех публично-правовых образований единые подходы к установлению следующих требований:

обязательные критерии для формирования номенклатуры нормируемых товаров (работ, услуг);

правила выбора нормируемых характеристик (свойств) товаров (работ, услуг);

условия определения значения нормируемой характеристики (свойства) товаров (работ, услуг).

Правила № 927 также как и Правила № 1084, определяющие нормативные затраты, устанавливают номенклатуру товаров, в отношении которых осуществляется нормирование, а также значения характеристик (свойств) товаров (работ, услуг) в случаях отсутствия отраслевой специфики.

При этом Правилами № 927 установлено право федерального органа власти изменить предельный размер установленной характеристики (свойства), если имеются функциональные особенности использования указанного товара (работы, услуги).

Кроме того, по установленным Правительством Российской Федерации критериям, федеральный орган власти путем анализа номенклатуры осуществляемых данным органом и подведомственной ему сетью закупок самостоятельно дополняет сформированный Правительством Российской Федерации номенклатурный перечень, формируя требования к закупаемым именно данным органом и подведомственной ему сетью объектам закупок.

Таким образом, установленные Правительством Российской Федерации нормы полностью учитывают специфику деятельности каждого федерального государственного органа, а предложенная Правительством Российской Федерации методика нормирования полностью согласуется с концепцией Федерального закона № 44-ФЗ.

2.2 Международный опыт применения правил нормирования

Особое внимание планированию в системе государственных закупок уделяет и зарубежная практика. Федеральная контрактная система США берет свое начало с 1921 года и нормативно регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа FAR (FederalAcquisitionsRegulations), которые содержат более четырех с половиной миллионов норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Система планирования в ФКС США включает два этапа: прогноз закупок и составление индивидуального плана закупки. Данные документы готовит каждый государственный заказчик в США. Прогноз закупок (процент экономии, процент заключенных контрактов и т. д.) основывается, в первую очередь, на план-графике размещения государственного заказа Баранникова Е.С. Понятие, сущность и содержание гражданско-правового регулирования закупочных отношений в Англии, США и Российской Федерации// Бизнес в законе. 2014. № 2 С. 160.

В развитых странах наиболее популярна смешанная модель, при которой централизация ограничена определенными группами товаров, например канцелярией.

При этом центральный закупочный орган заключает с поставщиками рамочные соглашения о закупке по определенной цене за единицу продукции. В момент заключения рамочного соглашения в нем прописываются условия (требования) к закупаемой продукции. Заказчики присоединяются к рамочным соглашениям (то есть формируют заявки на объем закупаемой продукции) в добровольном или обязательном порядке с указанием количества работников по группам должностей и нормами положенности внутри этих групп. В Великобритании, Дании и Франции присоединение заказчиков к рамочным соглашениям добровольное, а в США, Италии , Литве и Португалии - обязательное. Возможны и другие варианты. Например, в Финляндии для заказчиков обязательны 15 из 70 заключаемых центральным закупочным органом рамочных соглашений, а в Швеции заказчикам разрешаются самостоятельные закупки на более выгодных по сравнению с рамочными соглашениями условиях. Часто заказчики вправе самостоятельно закупать даже продукцию, входящую в номенклатуру централизованных закупок, на установленную мелкую сумму.

Учитывая изложенное можно отметить, что нормирование в зарубежных странах вшито в закупочную деятельность централизованного органа. Опыт же России в построении многоуровневого нормирования с учетом специфики отдельных органов является прорывным и не имеющим аналогов в мировой практике.

Стоит также отметить, что применение централизации закупок носит определенные риски:

- удлиняет закупочный цикл;

- ведет к дублированию транзакционных издержек, т.к. у заказчика сохраняется большинство полномочий по планированию и осуществлению закупок, а, следовательно, - необходимость содержания собственной контрактной службы Баранникова Е.С. Понятие, сущность и содержание гражданско-правового регулирования закупочных отношений в Англии, США и Российской Федерации// Бизнес в законе. 2014. № 2 С. 160;

-не учитывает специфику отдельных органов власти.

Правда, некоторые эксперты усматривают в централизации антикоррупционный эффект: якобы, за одним закупочным органом легче проследить, чем за множеством заказчиков. Однако коррупционные правонарушения отличаются столь высокой степенью латентности, что «проследить» за ними в принципе весьма затруднительно (именно поэтому с ними так трудно бороться). Причем монополизация закупочных функций способна не только снижать, но и повышать коррупционные риски: желающим вступить в коррупционный сговор поставщикам легче договориться с одним заказчиком, чем с множеством. Соответственно при равной склонности закупочных чиновников к коррупции при многочисленности заказчиков есть вероятность, что какая-то часть закупок не будет охвачена коррупцией, тогда как при монополии закупочного органа такая вероятность резко снижается. Кроме того, централизация закупок увеличивает риски включения в сговор контролирующих органов и глав исполнительной власти, которым также удобнее иметь дело с одним «контрагентом».

Таким образом, централизация в сфере закупок и нормирование закупок в зарубежных странах осуществляется путем передачи уполномоченному органу функций по определению качественных требований и начальной цены закупаемой продукции.

Так, в странах, применяющих систему рамочных соглашений, нормирование не развито, поскольку качественные и ценовые характеристики закупаемой продукции определяет центральный закупочный орган Золотарева А.Б. Рациональна ли существующая система централизации закупок? // Юридические исследования. -- 2015. - № 12. - С.19.

При этом зарубежными заказчиками наблюдается тенденция ограничивать централизацию той номенклатурой продукции, применительно к которой признается допустимым нормирование. Тем самым будут созданы предпосылки для подлинной централизации - то есть закупки одинаковой продукции по одинаковым ценам для большого числа заказчиков.

С учетом сказанного, нормирование (а, следовательно, - и централизация) представляется зарубежным заказчикам допустимым главным образом применительно к тем видам товаров, работ и услуг, которые подлежат закупке всеми органами власти, вне зависимости от специфики деятельности: офисной технике, мебели, автомобилям, лекарствам, услугам охраны и уборки помещений, обслуживания компьютерной техники, транспортного обслуживания, технического обслуживания зданий, связи и прочим услугам вспомогательного характера.

2.3 Анализ взаимодействия общественности и государства при определении требований к товарам, работам, услугам

Важным моментом в установлении правил нормирования является их общественная значимость и влияние на взаимодействия бизнеса и власти. Так, второй вид нормирования, а именно установление требований к товарам, работам и услугам, которые закупают заказчики, оказывает прямое воздействие на негосударственный сектор экономики. Так, установление требований к закупаемым мониторам, к примеру, ограничение размера диагонали, может негативно сказаться на бизнесе, реализующем бытовую технику.

В 1997 году в документах Программы развития ООН появилось новое понятие “good governance”. Это понятие впоследствии переросло в концепцию государственного управления, при которой эффективное государственное управление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Предполагается, что управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма, инклюзивности и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер. Одновременно эффективность управления понимается как достижение целей в установленные сроки и с минимальными затратами общественных ресурсов. Сочетание демократичности и эффективности взаимно предполагают и обуславливают друг друга. "Good Governance" обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления.

При этом подходе государство гарантирует защиту конкуренции и отсутствие необоснованных дискриминирующих барьеров для бизнеса.

Стоит отметить, что установление нормативных свойств товаров непосредственно затрагивает интересы бизнеса и воздействует на товарные рынки. Поэтому акты, устанавливающие требования к отдельным товарам, работам, услугам в рамках нормирования до принятия подлежат обязательному общественному обсуждению.

При этом общественное обсуждение на данный момент реализовано двумя обязательными этапами. На первом этапе проект акта размещается в ЕИС для общественного обсуждения в рамках функциональной возможности сайта. С подробным описанием данного пункта можно ознакомиться в приложении №1.

В результате, к обсуждению проекта акта приглашается неограниченное количество лиц и организаций, которые могут писать свои замечания и предложения. По результатам рассмотрения этих обращений в ЕИС размещаются ответы на данные обращения.

Второй этап подразумевает обязательное общественное обсуждение проекта акта (изменений в акты) о требованиях к товарам (работам, услугам) на общественном совете при органе государственной власти (местного самоуправления). При этом реализация указанного этапа может осуществляться двумя способами.

Первый способ предусматривает рассмотрение актов о требованиях к товарам (работам, услугам) на общественных советах при органах власти, органов управления внебюджетными фондами, органов местного самоуправления. Этот способ строится на основании ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Так общественные советы при федеральных органах исполнительной власти по общему правилу формируются на конкурсной основе, организатором конкурса является Общественная палата Российской Федерации, а требования к кандидатурам в состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти разрабатываются соответствующим федеральным органом исполнительной власти совместно с Общественной палатой Российской Федерации. Состав общественного совета, сформированный из числа кандидатур, отобранных на конкурсной основе, утверждается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти по согласованию с советом Общественной палаты Российской Федерации. Наряду с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» деятельность общественных советов на федеральном уровне также регламентируется Федеральным законом от 04.04.2005 № 32 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации». Особое место в системе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность общественных советов, занимает Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение), подготовленный Общественной палатой Российской Федерации совместно с Открытым правительством и утвержденный протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства от 29 мая 2014 г. № 4 (документ дорабатывается). Порядок формирования общественных советов органами власти субъекта Российской Федерации или муниципальными органами Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ не установлен. В этой связи правовую основу деятельности общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а на муниципальном уровне - акты органов местного самоуправления.

...