Размещено на http://allbest.ru

Введение

нормирование закон закупка

Государственные закупки оказывают значительное влияние на состояние российской экономики, представляя из себя деятельность государства по приобретению товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения своих функций. В современных условиях все большую распространенность приобретает тема контроля за эффективностью расходования бюджетных средств и достижения поставленных целей закупок. В связи с этим, бюджетная политика Российской Федерации ориентирована на поиск решений, оптимизирующих расходование бюджетных средств.

За длительный период развития законодательства, регулирующего закупочную деятельность, совершенствовались и процедуры контроля за эффективностью расходования бюджетных средств. С 1 января 2016 года вступили в силу положения о нормировании в сфере закупок, закрепленные в 19 статье Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - №44-ФЗ). Целью данных положений является решение актуальной проблемы: предотвращение возможности приобретения за счет бюджетных средств товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами, например, закупок шикарных автомобилей и позолоченной мебели.

С учетом изложенного, объектом исследования в данной работе выбран институт нормирования закупок в Российской Федерации. Предметом исследования являются требования в сфере нормирования, такие, как требования к правовым актам в данной сфере, требования к потребительским свойствам, предельным ценам и нормативным затратам.

Анализ нормирования как механизма повышения эффективности бюджетных расходов при осуществлении закупок и выдвижение основанных на его результатах рекомендаций, направленных на совершенствование данного института, является целью исследования. При этом сформулированы следующие гипотезы:

1) по состоянию на сегодняшний день нормирование не может справиться с такой задачей, как сокращение необоснованных расходов;

2) заказчики, разрабатывающие акты нормирования, не готовы к эффективному применению данного института.

В связи с недавним введением института нормирования его проблемы и особенности функционирования не являются широко изученными. При этом, в настоящее время заканчивается переходный период, и заказчикам необходимо выполнять введенные нормированием требования. Таким образом, выбранная тема является актуальной для проведения исследования.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Систематизировать теоретические аспекты в сфере нормирования закупок, в том числе:

1.1. Рассмотреть понятие нормирования, его закрепление в №44-ФЗ, значение в применении на практике;

1.2. Рассмотреть закрепление нормирования в иных актах, принятых в 2014-2015 гг.;

2. В ходе исследования проанализировать ряд ведомственных актов в сфере нормирования на предмет соответствия требованиям данного института;

3. Сравнить установленные нормированием требования и правоприменительную практику в отношении конкретных наименований товаров;

4. Сформулировать рекомендации относительно практического применения результатов исследования для совершенствования данного института.

Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из 3 глав, заключение и приложения. Глава I дает представление о понятии нормирования и основных теоретических аспектах данной темы; в главе II более подробно рассмотрены требования, которыми необходимо руководствоваться при работе с нормированием в сфере закупок; в главе III приведена методология, этапы и результаты проведенного в рамках данной работы исследования, а также их практическая направленность. В заключении сформулированы выводы по данной теме. Завершает работу список использованных источников. В приложении даны таблицы, составленные и заполненные в ходе исследования.

Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении знаний об институте нормирования, что позволит повысить общепонятность предъявляемых им требований и в результате оказать положительное влияние на процесс государственных и муниципальных закупок в целом.

Теоретической базой представляемой квалификационной работы являются принятые нормативно-правовые акты в данной сфере, а также научные статьи экспертов НИУ ВШЭ.

К научной новизне исследования относится систематизация, представление и сопоставление утвержденных ведомствами нормативов затрат и требований к потребительским свойствам и иным характеристикам выбранных в рамках исследования наименований товаров, а также выдвижение предложений и рекомендаций в данной сфере. Полученные результаты будут полезны не только субъектам государственных закупок, но также они могут стать основой для дальнейших исследований в данной области, что обосновывает их практическую значимость.

Глава 1. Понятие, занимаемое место и функции нормирования в системе закона №44-ФЗ

1.1 Понятие и значение нормирования

В целях проведения исследования и выдвижения каких-либо выводов для начала необходимо рассмотреть понятие нормирования в целом. Данное понятие закреплено в 19 статье №44-ФЗ, согласно ей, нормирование - это «установление требований к закупаемой заказчиком продукции (в том числе предельные цены продукции) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"..

Следовательно, нормирование - это определенная основанная на законе система требований и нормативов, обязательная для установления заказчиками к продукции, которую планируется закупать. Под такими заказчиками в работе подразумеваются государственные и муниципальные органы, а также органы управления государственными внебюджетными фондами, так как именно они имеют право устанавливать указанные требования и нормативы.

Согласно ст. 19 №44-ФЗ, требования к продукции - это «требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам» Там же. Ст. 19. продукции, позволяющие обеспечить публичные нужды, но не приводящие к закупкам продукции, которая имеет избыточные потребительские свойства или является роскошью. Стоит отметить, что это уже 3 редакция 19 статьи, а до изменений декабря 2014 года скобка «характеристики качества» не относилась к потребительским свойствам, что являлось серьезным упущением.

Все требования к продукции должны обеспечить заказчикам государственные и муниципальные нужды, т.е. эти требования должны обеспечивать достижение целей закупок, закрепленных в №44-ФЗ.

1.2 Направления нормирования

В силу 19 статьи №44-ФЗ нормирование работает в разрезе двух направлений:

Ш Нормативные затраты;

Ш Требования к свойствам товаров, работ, услуг, в т.ч. предельные цены.

Нормирование затрат - это определение предельных объемов затрат на закупки товаров, работ, услуг в денежном выражении на обеспечение функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц), исходя из установленных правил расчета, а также используемых при расчете нормативов. Таким образом, под нормативными затратами понимается сумма расходов, необходимая для формирования бюджета и распределения бюджетных ассигнований, т.е. это ответ каждого заказчика на вопрос финансового органа, сколько денег необходимо ему выделить и на какие цели.

По результатам исследования, проведенного экспертами НИУ ВШЭ, «введение нормирования затрат в сфере государственных закупок, осуществляемых для государственных нужд органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных учреждений, в качестве приоритетной меры обозначили 45 субъектов Российской Федерации» Головщинский К.И., Джужома В.В. Региональные закупки. Проблемы и вызовы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2016. №43. С. 57.. При этом они отмечают сложность в оценке действительной эффективности данного механизма.

Второе направление - требования к свойствам товаров, работ, услуг. Нормирование таких свойств подразумевает под собой «определение значений свойств товара, которые определяют его пригодность для эксплуатации» Сергеева В.А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2015. №42. С. 19.. Данное направление используется при формировании технического задания и обоснования начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) и направлено на исключение закупок товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами, т.е. предметов роскоши.

Таким образом, первое направление ориентировано на повышение прозрачности процесса формирования бюджета и распределения бюджетных ассигнований, а второе направление несет в себе функцию социального характера, ориентированную на разумное расходование бюджетных средств, поэтому в обязательный перечень включены те товары, закупка которых ранее вызывала резонанс в обществе, например, телефоны, автомобили, компьютеры и мебель.

Следующим различием представленных направлений является их субъектный состав. Оба направления распространяются на органы власти и государственные (муниципальные) казенные учреждения. Но при этом установленные требования к свойствам товаров, работ, услуг обязаны применять при осуществлении закупок также и государственные (муниципальные) бюджетные учреждения.

Стоит отметить также различие данных направлений в оказываемом ими воздействии на негосударственный сектор экономики. Нормирование затрат относится к актам, регулирующим правоотношения исключительно в среде сектора государственного управления. Нормирование требований к свойствам товаров, работ, услуг непосредственно затрагивает интересы производителей и продавцов на товарных рынках, из-за чего является дополнительным инструментом воздействия на экономику предприятий.

1.3 Место нормирования в системе закона № 44-ФЗ

Вопрос занимаемого институтом нормирования места в системе не является теоретическим, так как отсутствие представления у заказчиков о целях и предмете нормирования затрудняет его функционирование.

Вся процедура закупочной деятельности (закупочный цикл) должна начинаться не с плана закупок и не с плана-графика, а с нормирования (см. Рис. 1). Так изначально задумывалось при разработке №44-ФЗ. Однако, уже после вступления в силу №44-ФЗ и в течение долгого периода данный институт так и не начал функционировать.

Стадия нормирования означает, что заказчики нормируют те товары, работы, услуги, которые планируется закупать. Далее идет стадия обоснования закупки, положения о которой (ст. 18 №44-ФЗ) также вступили в силу с 1 января 2016 года. Данное обоснование имеет непосредственную привязку к плану закупок. Далее, после составлений плана закупок, составляется план-график. По заложенной в №44-ФЗ логике, только после этих обязательных стадий заказчик вправе приступить к определению поставщика.

Рис. 1. Место нормирования в системе закона №44-ФЗ

1.4 Система нормативных актов в сфере нормирования и ее уровни

Далее рассмотрим систему нормативных актов и ее уровни в сфере нормирования. Для разбора принятой системы актов в сфере нормирования (6 актов на федеральном уровне), данные акты необходимо рассматривать по сфере их действия. Данный подход является наиболее оптимальным для понимания системы.

1 уровень - универсальные требования (см. Рис. 2). Все акты данного уровня носят обязательный характер для федеральных, региональных и муниципальных заказчиков. На этом уровне приняты:

1) Общие требования к правовым актам в сфере нормирования (как их разрабатывать, рассматривать, утверждать, обеспечивать контроль за их исполнением): Постановление Правительства РФ от 18.05.2015 N 476 "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения" (далее - ПП РФ №476), которое вступило в силу с 1 января 2016 года;

2) Второй блок: Общие правила определения нормативных затрат: Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 "Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения" (далее - ПП РФ №1047), которое вступило в силу 1 января 2015 года;

3) Третий блок: Общие требования к свойствам товаров, работ, услуг: Постановление Правительства РФ от 02 сентября 2015 г. № 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (далее - ПП РФ №926), которое вступило в силу с 1 января 2016 года.

Все установленные на данном уровне правила являются обязательными для всех уровней публичной власти. Стоит обратить внимание на то, что Постановление Правительства РФ от 18 мая 2015 г. № 476 вступало в силу только с 1 января 2016 года, что не обязывало региональных и муниципальных заказчиков разрабатывать и утверждать акты до этой даты и не обеспечивало функционирование данного института начиная с 1 января 2016 г.

Рис. 2. Универсальные требования в сфере нормирования

При отдельном рассмотрении Постановления Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 вне системы нормативно-правовых актов, можно сделать неверный вывод, что данное постановление работает с 1 января 2015 года. Однако, приоритет над подзаконным актом имеет федеральный закон, в котором срок вступления в силу института нормирования был перенесен.

2 уровень распределяется по уровням органов публичной власти на федеральный (Правительство РФ), региональный (высший исполнительный орган власти субъекта РФ) и муниципальный (местная администрация) (см. Рис. 3).

На федеральном уровне приняты:

· Требования к правовым актам, которые принимаются на федеральном уровне в сфере нормирования (Постановление Правительства РФ от 19 мая 2015 г. № 479 "Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения" (далее - ПП РФ №479));

· Правила определения нормативных затрат на федеральном уровне (Постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения" (далее - ПП РФ №1084), которое вступило в силу с 1 января 2015 года);

· Требования к отдельным видам товаров, работ, услуг, которые закупают федеральные заказчики (Постановление Правительства РФ от 02 сентября 2015 г. № 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (далее - ПП РФ №927)).

В Постановлении Правительства РФ от 02 сентября 2015 г. № 927 также указаны рекомендации федеральным заказчикам по разработке правовых актов в сфере нормирования до 1 января 2016 года. Отсутствовала возможность обязать заказчиков разработать такие акты, так как требования к ним вступали в силу только с 1 января 2016 года. Также руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084, которое вступило в силу с 1 января 2015 года, необходимо было только начиная с 1 января 2016 года.



Рис. 3. Распределение по уровням органов публичной власти

На региональном уровне разрабатываются следующие акты:

· Требования к правовым актам на региональном уровне;

· Правила определения нормативных затрат;

· Требования к отдельным видам продукции.

Акты данного уровня должны быть утверждены высшим органом исполнительной власти субъекта РФ. Аналогичные акты разрабатываются на муниципальном уровне.

3 уровень - локальный. Это уровень организации государственных и муниципальных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, являющихся главными распорядителями бюджетных средств. Частью 5 ст. 19 №44-ФЗ предусмотрено, что упомянутые органы утверждают правила определения нормативных затрат и/или требования к отдельным видам продукции.

Стоит отметить, что проекты актов на уровне организации-заказчика, которыми устанавливаются требования к отдельным видам продукции, должны проходить обязательное общественное обсуждение, что также предусмотрено для регионального и муниципального уровней в части, касающейся Правил определения требований к отдельным видам продукции.

1.5 Понятие вида продукции и ее свойств для целей нормирования

Согласно ПП РФ №926, вид продукции - это 6-значное значение кода позиции по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (с 1 января 2016 г. - ОК 034-2014 (КПЕС 2008) Приказ Росстандарта от 10 ноября 2015 г. № 1745-ст "О внесении изменений в приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 января 2014 г. N 14-ст "О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)".).

Следовательно, при нормировании заказчикам не требуется детализация до категории и подкатегории того или иного товара, работы или услуги дальше 6-значного кода ОКПД. Пример: 10.51.11 - «Молоко, кроме сырого» (вид) - данного вида достаточно для нормирования, не требуется детализация, например, до 10.51.11.110 - «Молоко питьевое пастеризованное» (категория). Однако, у заказчиков на данном этапе может возникнуть вопрос, касающийся отличий в потребительских свойствах продукции разных категорий. С учетом положений Постановления Правительства можно сделать вывод, что при описании потребительских свойств их необходимо описывать максимально широко, чтобы охватить большую часть из тех категорий и подкатегорий продукции, которые есть в классификаторе.

К свойствам продукции относят ее потребительские свойства, непотребительские свойства и предельные цены. Потребительские свойства товара - это свойства, которые проявляются в процессе потребления товара.

Совокупность потребительских свойств товара формирует его качество. Качество - это «совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением» ГОСТ 15467-79. Управление качеством продукции. Основные понятия. Термины и определения. - М.: Издательство стандартов, 1979. - С. 1-2. .

Существуют следующие основные группы потребительских свойств товаров:

1. Функциональное назначение (цель использования);

2. Надежность (срок годности, гарантийный срок);

3.Безопасность использования, соответствие экологическим стандартам (соответствие товара требованиям законодательства о техническом регулировании);

4. Эстетические свойства;

5. Эргономические свойства (удобства и комфорт эксплуатации).

В вышеуказанном перечне закреплены только группы основных потребительских свойств, их может быть больше в зависимости от того, о каком товаре идет речь. Например, закупая мебель, обычно учитывают функциональные, эстетические, эргономические свойства, а также ее надежность. Однако, как пишет Сергеева В.А. Сергеева В.А. Нормирование закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2016. №43. С. 23-24., «для мебели, используемой в целях оборудования рабочего места государственного служащего», эргономические свойства, отвечающие индивидуальным потребностям, уже будут избыточными. И выявление таких свойств позволит запретить приобретение предметов роскоши за счет бюджетных средств.

В Постановлении Правительства РФ № 926 также указаны свойства, присущие товарам, но которые не являются потребительскими и которые также можно прописывать в ведомственном перечне. К характеристикам продукции, не являющимся потребительскими, руководствуясь Гражданским кодексом, относят:

1. Ассортимент - разбивка товаров «в определенном соотношении по видам, моделям, размерам, цветам и иным признакам» "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015). (ст. 467 ГК РФ);

2. Комплектность - наличие в нем всех необходимых составных частей (комплектующих - агрегатов, узлов, деталей и т.п.), используемых сообща в качестве единого целого (ст. 478 ГК РФ);

3. Комплект - определенный набор товаров (ст. 479 ГК РФ). Отличие комплекта от комплектности заключается в том, что в комплекте товары могут использоваться по отдельности, а в комплектности - только вместе;

4. Тара и упаковка - «средства (материалы, устройства), обеспечивающие сохранность товара в течение всего периода времени вплоть до принятия товара покупателем (потребителем), а в ряде случаев и до начала его использования (потребления)» Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ, части второй, постатейный (под ред. Садикова О.Н.). М.: Инфра-М, 2008. (ст. 481 ГК РФ);

5. Маркировка товара.

Перечисленные характеристики не являются потребительскими, так как проявляются не в процессе потребления, а должны быть понятны для нормируемого товара изначально.

1.6 Введение в действие института нормирования

В данном параграфе рассмотрим вступление в силу института нормирования, какие акты и когда заказчикам необходимо принять.

Говоря о федеральных заказчиках, они обязаны разработать акты по нормативным затратам до 1 июня 2016 г., акты, которыми устанавливаются требования к продукции, было рекомендовано разработать до 1 января 2016 г. Однако данная рекомендация выполнена небольшим числом заказчиков, у большинства на разработку таких актов останется половина 2016 года.

Если говорить о субъектах и муниципальных образованиях, заказчики этих уровней вправе взять за основу то, что прописано для федеральных заказчиков по срокам разработки этих актов, но, поскольку нормативные затраты необходимы для обоснования объекта закупки в плане закупок (ст. 18 №44-ФЗ), то каждый региональный и муниципальный заказчик обязан утвердить требования к нормативным затратам не позднее срока для утверждения плана закупок - не позднее 10 дней со дня доведения лимитов (ч. 7 ст. 17 Закона № 44-ФЗ). Общие требования к правовым актам в сфере нормирования вступили в силу с 01.01.2016 г., что делало невозможным их разработку и утверждение до этого срока. Также необходимо обратить внимание, что на региональном, муниципальном уровне должны быть созданы общественные советы для обсуждения проектов актов - правил определения требований к продукции (утв. высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией) и требований к отдельным видам продукции (утв. государственным, муниципальным органом). Муниципальными органами, указанными в ст. 19 №44-ФЗ, являются органы местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Стоит отметить, что в ст. 19 №44-ФЗ отсутствует какая-либо специфика для уровня местного самоуправления. Таким образом, например, на уровне сельского поселения должно быть разработано максимум 5 актов по нормированию, ряд из которых необходимо общественно обсудить, затем принять и контролировать их исполнение. При этом порядок такого контроля не установлен.

Глава 2. Обзор требований в сфере нормирования

2.1 Универсальные требования к правовым актам в сфере нормирования

В начале данной главы рассмотрим универсальные требования к правовым актам, а далее перейдем к разработанным Министерством финансов РФ требованиям, утвержденным на их основе.

В ПП РФ от 18 мая 2015 г. № 476 (вступило в силу с 01.01.2016 г.) установлены общие и обязательные требования к подготовке, принятию и исполнению актов, оформляющих нормирование:

1) акты первого и второго уровней разрабатываются в форме проектов нормативных актов;

2) акты третьего уровня (локального уровня организации - заказчика) могут приниматься форме ненормативных правовых актов (распоряжений);

3) проекты актов - правила требований к продукции, а также требования к отдельным видам продукции на локальном уровне подлежат обсуждению на заседаниях общественных советов при соответствующем органе публичной власти, порядок такого обсуждения должен быть определен Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ или местной администрацией в рамках определения требований к правовым актам;

4) при мониторинге и контроле осуществляется проверка соблюдения заказчиками требований актов о нормативных затратах и(или) актов по требованиям к продукции. Стоит отметить, что в настоящее время такого мониторинга и контроля нет.

В соответствии с п. 6 Универсальных требований к актам в сфере нормирования, требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения должны содержать:

§ требования к правовой форме, порядку согласования актов о нормировании, срокам их утверждения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок;

§ случаи внесения изменений в акты о нормировании;

§ требование об обязательном обсуждении отдельных актов о нормировании в целях осуществления общественного контроля, а также порядок такого обсуждения;

§ порядок рассмотрения проектов отдельных актов на заседаниях соответствующих общественных советов.

Как было указано выше, ряд актов в сфере нормирования подлежит обязательному общественному обсуждению, что закреплено в универсальных требованиях. Рассмотрим нормативную базу по общественным советам:

Ш Порядок работы общественных советов Федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ), подчиненных Президенту РФ (могут быть образованы по предложению Совета ОПРФ) (Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842);

Ш Порядок работы общественных советов ФОИВ, подчиненных Правительству РФ (могут быть образованы по предложению Совета ОПРФ) (Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481);

Ш Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»;

Ш Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение) (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29.05.2014 N 4) - документ дорабатывается;

Ш Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (статья 20).

В ч. 3 ст. 13 №212-ФЗ сказано, что «общественные советы могут создаваться при органах местного самоуправления» Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"., из чего следует, что это остается на усмотрение самих органов. Но, согласно ПП РФ № 476, использование общественных советов для обсуждения проектов актов обязательно, что противоречит законодательству РФ. С юридической точки зрения, закон имеет приоритет над Постановлением Правительства, а, исходя из 19 ст. №44-ФЗ, нужно руководствоваться Постановлением №476.

Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 утверждено, что общественные советы могут создаваться, но наличие такого совета при каждом ФОИВ, подчиненном Президенту РФ, не является обязательным. Говоря о ФОИВ, подчиненных Правительству РФ, это утверждено в Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481.

2.2 Универсальные требования к видам продукции

ПП РФ от 02.09.2015 № 926 (вступило в силу с 01.01.2016 г.) установлены:

1) Общие и обязательные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг, которые должны предъявляться Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ и местной администрацией;

2) Требования к обязательному перечню отдельных видов товаров, работ, услуг, который должно утвердить Правительство РФ, высшие органы исполнительной власти субъекта РФ и местные администрации;

3) Требования к ведомственному перечню на локальном уровне организации-заказчика.

Таким образом, в Правилах установления требований к товарам, работам, услугам для каждого уровня публичной власти присутствует обязательный и факультативный компоненты.

Обязательный компонент включает в себя:

Ш Обязательный перечень видов продукции и/или обязанность госорганов, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами устанавливать значения потребительских свойств и характеристик;

Ш Порядок формирования ведомственного перечня, его примерная форма;

Ш Порядок применения обязательных критериев отбора товаров, работ, услуг и дополнительные критерии, не предусмотренные Правилами.

Факультативный компонент может включать:

Ш Отдельные виды продукции, отсутствующей в обязательном перечне;

Ш Характеристики видов продукции, не включенные в обязательный перечень;

Ш Отклонения по количеству или качеству продукции, если это допускается правилами определения требований к товарам, работам и услугам.

Можно выделить следующие требования к ведомственному перечню отдельных товаров, работ и услуг, согласно ПП РФ №926:

1) Порядок формирования, ведения и примерная форма должны быть определены в правилах определения требований к продукции (Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти и местными администрациями);

2) Формируется с учетом законодательства о техническом регулировании, охране окружающей среды и энергосбережении;

3) Должен соблюдаться принцип обеспечения конкуренции (ст. 8 №44-ФЗ) и правила описания объекта закупки (ст. 33 №44-ФЗ).

Из законодательства следует, что при формировании ведомственного перечня нельзя указывать товарные знаки, но необходимо указывать качественные, технические, функциональные, и, при необходимости, эксплуатационные характеристики нормируемой продукции. Таким образом, в ведомственном перечне заказчик устанавливает те качественные характеристики объекта, которые ему необходимы как ключевые. Однако такой комплекс показателей не должен повлечь необоснованного ограничения конкуренции. Для рассмотрения данного вопроса можно обратиться к широкой административной практике, но в отношении ограничения допуска к участию уже в сфере проведения закупок.

В ПП РФ №926 также прописаны обязательные критерии отбора продукции для включения в ведомственный перечень:

1) «Доля оплаты по отдельному виду товаров, работ, услуг (в соответствии с графиками платежей) по контрактам, информация о которых включена в реестр контрактов, в общем объеме оплаты по контрактам»;

2) «Доля контрактов на закупку отдельных товаров, работ, услуг в общем количестве контрактов».

Также, ведомственный перечень должен содержать одну или несколько следующих характеристик отдельного вида товара, работы, услуги:

o потребительские свойства;

o непотребительские свойства;

o предельные цены товаров, работ, услуг.

2.3 Универсальные требования к нормативным затратам

ПП РФ от 13.10.2014 № 1047 вступило в силу с 01.01.2015 г., но, как уже было указано, заработало с 1 января 2016 года. Согласно п. 1 ПП РФ №1047, нормативные затраты определяются для обоснования объекта закупки, наименование которого включается в план закупок. Следовательно, определение нормативных затрат связано с обоснованием закупок.

Форма обоснования закупок предусматривает Постановление Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 555 "Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и форм такого обоснования". указание на полное наименование, дату принятия и номер правовых актов в сфере нормирования, устанавливающих требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и(или) к определению нормативных затрат на обеспечение функций, либо указание на отсутствие такого правового акта для соответствующего объекта закупки.

Таким образом, акты по нормативным затратам должны быть разработаны в четкой привязке к планированию закупок на следующий финансовый период, и отсутствие у заказчика к середине 2016 года таких актов не допускает дальнейшее обоснование.

В ПП РФ №1047 закреплены общие и обязательные требования к определению нормативных затрат, классификация нормативных затрат по их видам и составу. Общие правила закрепляют, что:

1) общий объем затрат не может превышать доведенных лимитов бюджетных обязательств;

2) для расчета затрат могут использоваться:

· формулы и порядок их применения;

· порядок расчета без применения формул;

· иные формулы расчета, если это предусмотрено правилами к определению нормативных затрат (на федеральном, региональном или муниципальном уровнях).

В ПП РФ № 1047 закреплены следующие виды нормативных затрат:

1) ГСМ и вещевое обеспечение правоохранительных органов, органов обороны и безопасности вне рамок ГОЗ;

2) закупка в рамках материального резерва;

3) НИОКР;

4) информационно-коммуникационные технологии;

5) капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества;

6) строительство, реконструкция, перевооружение объектов публичной собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;

7) дополнительное профессиональное образование работников;

8) иное (коммунальные, транспортные услуги, аренда, связь, содержание имущества, приобретение основных средств, нематериальных активов).

В рамках каждого вида затрат выделены обязательные группы затрат. Для некоторых групп выделены также направления нормирования.

В Федеральных правилах нормирования затрат расчет с использованием формул установлен, например, для затрат на информационно-коммуникационные технологии, а для затрат на капитальный ремонт установлен порядок расчета без применения формул.

При определении формул расчетов нормативных затрат в них необходимо включить:

1) срок эксплуатации основных средств;

2) остатки основных средств и материальных запасов;

3) нормативы количества и (или) нормативы цены товаров, работ, услуг (на основе методов обоснования НМЦК - согласно ст. 22 №44-ФЗ), установленные органами власти;

4) численность основных работников (по формулам, закрепленным в Постановлении Правительства).

В нормативах количества и нормативах цены прописываются необходимые товары по штатным должностям, либо по категориям муниципальной или государственной гражданской службы.

Относительно основных средств обратимся к Приказу Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н, в котором указано определение понятия «основные средства». Согласно ему, к объектам основных средств в бюджетном учете относятся материальные объекты, используемые в процессе деятельности учреждения при выполнении работ или оказании услуг либо для управленческих нужд учреждения, независимо от их стоимости со сроком полезного использования более 1 года. Также необходимо отметить, что остатки основных средств - это остатки по итогам амортизации, а остатки материальных запасов - остатки по итогам использования объектов, не являющихся основными средствами (нет амортизации).

Таким образом, бухгалтерский учет в государственных и муниципальных учреждениях является еще одном аспектом, заложенным в нормировании.

2.4 Требования к федеральным правовым актам

Рассмотрев общие требования, обратимся к требованиям на федеральном уровне. В ПП РФ № 479 описаны обязательные требования к подготовке, принятию и исполнению федеральных правовых актов, оформляющих нормирование. Данное Постановление распространяется на:

1) Правила определения нормативных затрат для федерального уровня (ПП РФ от 20 октября 2014 г. № 1084);

2) Правила определения требований к отдельным видам продукции на федеральном уровне (ПП РФ от 2 сентября 2015 г. № 927);

3) Акты по нормативным затратам и требования к отдельным видам продукции на уровне организации-федерального заказчика, включая территориальные органы, подведомственные казенные и бюджетные учреждения.

Рассмотрим модель разработки правовых актов на федеральном уровне. Она включает 2 основных этапа.

1 этап - разработка проекта правового акта, который утверждает требования на уровне организации - заказчика к отдельным товарам, работам, услугам, требования по нормативным затратам. В случае, если разрабатываются акты по нормативным затратам и требования к отдельным видам продукции на уровне организации - федерального заказчика, и такой заказчик не является субъектом бюджетного планирования, то он обязан согласовать проект акта с субъектом бюджетного планирования, в ведении которого он находится (порядок согласования законодательно не установлен).

Необходимо отметить, что к субъектам бюджетного планирования относятся Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период».:

o ФОИВ в ведении Президента РФ;

o ФОИВ в ведении Правительства РФ;

o Счетная палата РФ;

o Палаты Федерального Собрания РФ;

o Генпрокуратура РФ;

o Высшие судебные инстанции;

o Судебный департамент при Верховном Суде РФ;

o Центральная избирательная комиссия РФ;

o Уполномоченный по правам человека в РФ.

Не являются субъектом бюджетного планирования государственные внебюджетный фонды. В связи с этим, каждый государственный внебюджетный фонд на федеральном уровне обязан согласовать с профильным ФОИВ проект федерального правового акта по нормативным затратам, требования к отдельным видам продукции (для ФОМС - Минздрав; для ПФ и ФСС - Минтруд).

На 2 этапе для обсуждения проектов федеральные органы власти, органы управления государственными внебюджетными фондами размещают в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) проекты актов и пояснительные записки. Срок обсуждения - не менее 7 дней с даты размещения документов в ЕИС. Предложения по проектам рассматриваются с учетом 7-дневного срока на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Предложения и ответы на них размещаются в ЕИС не позднее 3 рабочих дней со дня рассмотрения предложений. Внесение изменений в проекты актов допускается на заседаниях общественных советов, в состав которых должны входить представители федеральных министерств. Принятые акты подлежат размещению в ЕИС в течение 7 рабочих дней с даты принятия. Федеральные акты по нормативным затратам на уровне организации - федерального заказчика должны быть приняты до 1 июня текущего финансового года.

Согласно ПП РФ №479, акты по нормативным затратам и акты по требованиям к отдельным видам продукции, принятые федеральным заказчиком, подлежат пересмотру не реже одного раза в год.

Пересмотр осуществляется в порядке для принятия федеральных правовых актов. То есть, если речь идет об актах с необходимым общественным обсуждением, то при пересмотре необходимо вновь проходить прописанные процедуры.

2.5 Федеральные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и обязательный перечень продукции

В ПП РФ № 927 (вступило в силу с 01.01.2016 г.) утвержден обязательный перечень продукции, форма ведомственного перечня и критерии отбора продукции для включения в ведомственный перечень. Согласно данному Постановлению, форма обязательного перечня предусматривает нормирование по следующим признакам:

Ш ОКПД;

Ш наименование;

Ш потребительские свойства, иные признаки;

Ш значение признаков в зависимости от должности государственной гражданской службы.

Также закреплен обязательный перечень продукции для федеральных заказчиков: 11 позиций по ОКПД, которые подлежат к обязательному нормированию по ведомственному перечню (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Продукция, которая подлежит к обязательному нормированию по ведомственному перечню

ОКПД	Наименование	Установлена характеристика	Значения характеристик
30.02.12	Ноутбуки, планшетные компьютеры	+	-
30.02.15	Настольные ПК, рабочие станции вывода	+	-
30.02.16	Принтеры, сканеры, многофункциональные устройства	+	-
32.20.11	Мобильные телефоны	+	+
34.10.22	Автомобили легковые	+	+
34.10.30	Средства автотранспортные для перевозки 10 человек и более	+	-
34.10.41	Средства автотранспортные грузовые	+	-
36.11.11	Мебель для сидения с металлическим каркасом	+	+
36.11.12	Мебель для сидения с деревянным каркасом	+	+
36.12.11	Мебель металлическая для офисов, административных помещений, учебных заведений, учреждений культуры и т.п.	+	-
36.12.12	Мебель деревянная для офисов, административных помещений, учебных заведений, учреждений культуры и т.п.	+	+

Стоит отметить, что не по всем товарам данного перечня есть значения характеристик. В случае отсутствия таких значений, например, для ноутбуков, принтеров, определенной мебели, федеральные заказчики обязаны прописывать их самостоятельно для целей нормирования. Если такие значения есть в Постановлении, для заказчиков не требуется их уточнять.

Говоря о критериях включения в ведомственный перечень иного вида товаров, работ, услуг, не входящего в обязательный перечень, федеральные требования по ПП РФ №927 предусматривают следующую формулу, которую нужно использовать:

доля оплаты по контрактам + доля контрактов

= среднее арифметическое > 20%

(за отчетный финансовый год)

Напомню, что в общих требованиях указано лишь то, что в формуле должны учитываться доля оплаты и доля контрактов. Для федеральных заказчиков прописана указанная формула с требованием превышения показателем 20%. Доля оплаты и доля контрактов учитываются только за отчетный финансовый год. Важность формул заключается в том, что от них зависит, какой объем товаров, работ, услуг необходимо нормировать заказчику. Пример:

1. Расчет доли оплаты за отдельную продукцию в общем объеме оплаты по контрактам (в соответствии с графиками платежей):

Общий объем оплаты по заключенным контрактам - 1000 руб.

Оплата по отдельному виду продукции (6-значный код ОКПД) - 210 руб.

% оплаты = 21%

2. Расчет доли контрактов на отдельную продукцию в общем количестве контрактов:

Всего контрактов - 10

% контрактов по данному коду ОКПД - это 10% (1/10Ч100)

3. Среднее арифметическое значение: (21+10) / 2 = 15,5. Таким образом, нормировать этот товар не нужно.

Стоит отметить, что приведенная в данной работе формула утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2016 г. N 183, до данной редакции в формуле вместо «доли оплаты по контрактам» учитывалась «доля расходов» на определенный вид продукции, в связи с чем, у заказчиков, разработавших перечень до этой даты и не внёсших в него изменения, указана старая формулировка.

На региональном и муниципальном уровне большинство заказчиков копируют формулы, установленные для федеральных заказчиков. Однако таких требований нет, и в случае установления региональными и муниципальными заказчиками порога в 20% им приходится нормировать излишне большой объем товаров, работ, услуг.

Рассмотрим использование формулы для включения продукции в ведомственный перечень на уровне муниципалитета на примере Постановления Администрации г. Пензы от 16 декабря 2015 г. № 2187/1 «Об утверждении Правил определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), закупаемых для обеспечения муниципальных нужд города Пензы органами местного самоуправления города Пензы и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями». В нем указано, что отдельные виды продукции, не включенные в обязательный перечень, подлежат включению в ведомственный перечень при условии, если средняя арифметическая сумма значений критериев доли расходов и доли контрактов более 40%. Данное положение не противоречит требованиям действующего законодательства, так как формула содержит долю расходов и долю контрактов, а устанавливать порог в 20% для рассматриваемого уровня необязательно.

2.6 Федеральные требования к нормативным затратам

В п. 5 ПП РФ №1084 закреплен перечень продукции, нормативы к которой должны быть разработаны федеральными государственными органами. Нормативы могут быть индивидуальными (установленными для каждого работника) или коллективными (установленными для нескольких работников, например, на отдел) и, исходя из специфики функций и полномочий федерального государственного органа и должностных обязанностей его работников, должны формироваться по категориям или группам должностей (например, работники категории «руководители» и работники центрального аппарата).

Планируемое к приобретению количество товаров определяется с учетом того, сколько основных средств и материальных запасов уже фактически имеется на балансе у заказчика учитывая срок их полезного использования в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о бухгалтерском учете или исходя из предполагаемого срока их фактического использования (если товар относится к основным средствам). Планируемое к приобретению количество работ и услуг определяется с учетом периодичности их выполнения (оказания), если такая периодичность в отношении соответствующих работ (услуг) не определена нормативными правовыми актами.

Нормативные затраты подлежат обязательному размещению в единой информационной системе в сфере закупок.

В Приложении к Постановлению № 1084 указана методика определения нормативных затрат по разделам, совпадающим с видами затрат, закрепленными в ПП РФ № 1047, за исключением затрат на НИОКР, ГСМ и вещевое обеспечение. Например, согласно указанной методике, «затраты на приобретение мебели () определяются по формуле:

где:

- количество i-х предметов мебели в соответствии с нормативами федеральных государственных органов;

- цена i-го предмета мебели в соответствии с нормативами федеральных государственных органов» Постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 г. № 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения"..

Также на федеральном уровне установлены нормативы, применяемые при расчете нормативных затрат на приобретение средств подвижной связи и услуг подвижной связи, а также на приобретение служебного легкового автотранспорта (Приложение N 1 и Приложение N 2 к ПП РФ № 1084).

2.7 Ответственность за нарушение требований

На сегодняшний день специальной ответственности в части нормирования закупок не предусмотрено. Стоит отметить наличие требований к размещению в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено в соответствии с законодательством Российской Федерации, за нарушение которых статьей 7.30 КоАП, накладывается административный штраф в размере 50 тысяч рублей на должностных лиц или 500 тысяч рублей на юридических лиц.

Также, за включение требований, которые приводят к ограничению количества участников закупки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, или включение в состав одного лота объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, предусмотрен штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной максимальной цены контракта (от 10 до 50 тысяч рублей).

Госдума РФ 16 октября 2015 года приняла в первом чтении законопроект, который предусматривает штрафы за нарушение законодательства в сфере государственных закупок в части планирования. «КоАП предлагается дополнить новой статьей "Нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок". Согласно документу, составление и утверждение плана закупок, плана-графика закупок в нарушение требований законодательства повлечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тысяч рублей. За несоблюдение установленных законодательством порядка и формы обоснования закупок предусматривается штраф для должностных лиц в размере 10 тысяч рублей» Федоренко В. ГД приняла в I чтении проект о штрафах за нарушения в сфере госзакупок [Электронный ресурс] // РИА Новости. Режим доступа: http://ria.ru/society/20151016/1303162704.html (дата обращения: 30.04.2016)., - сообщает РИА Новости.

Глава 3. Исследование ведомственных актов в сфере нормирования

3.1 Методология исследования

В рамках эмпирической части выпускной квалификационной работы рассмотрено нормирование конкретных товаров в актах различных ведомств.

Целью исследования является оценка того, насколько реально достигать поставленных перед институтом нормирования задач, используя те акты, которые на сегодняшний день заказчиками разработаны и утверждены. Гипотезы исследования:

1) по состоянию на сегодняшний день нормирование не может справиться с такой задачей, как сокращение необоснованных расходов;

2) заказчики, разрабатывающие акты нормирования, не готовы к эффективному применению данного института.

Исходя из того, что федеральные органы исполнительной власти имеют большие возможности с точки зрения кадрового обеспечения, чем другие заказчики, а также в отношении них установлены рекомендации по принятию соответствующих актов нормирования, именно они были выбраны для проведения необходимой оценки.

В рамках данного исследования рассмотрены нормативы на примере предметов мебели, так как они являются стандартной сопоставимой продукцией, и в отношении этих объектов установлены требования Правительства как в отношении затрат, так и в отношении «предметного» нормирования, к тому, что в отношении этих товаров в разрезе должностей должны быть определены нормативы цены и предельные цены.

Вторым основанием выбора данной продукции для рассмотрения ее в качестве примера в выпускной квалификационной работе является отсутствие у предметов мебели специфики в их использовании. Если, например, завышенные характеристики для компьютеров могут быть обусловлены особенностями функций, которые реализуют органы власти, то в отношении предметов мебели такого сказать нельзя. Таким образом, при рассмотрении данного примера нет необходимости учитывать зависимость установленных заказчиком норм от функционала ведомства.

...