Водные ресурсы и проблемы их рационального использования

В ряде бассейнов рек (Дон, Кубань, Терек, Сулак, Волга, Обь, Томь, Тобол, Иртыш, Лена, Енисей, Амур) требования водопользователей (гидроэнергетика, водный транспорт, рыбное хозяйство) в сочетании с необходимостью обеспечения санитарных и экологических попусков в створах гидроузлов превышают ресурсные возможности рек.

По прогнозной оценке, выполненной с учетом "Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", заложенных в них темпов роста промышленного производства и изменений численности населения, а также с учетом анализа современного водопотребления, в перспективе до 2015 года можно ожидать увеличения забора свежей воды в целом по России до 105 км3, (поверхностных вод - 85 км3, морской воды - 5 км3, подземных вод - 15 км3). Рост объемов забора водных ресурсов прогнозируется в промышленности (на 50%), энергетике и сельском хозяйстве (на 35%). Рост объемов потребления свежей воды из природных водных объектов будет сопровождаться увеличением использования воды в системах оборотного и повторно-последовательного водоснабжения на 30 км3 (24%) и ростом объемов сброса сточных вод в водные объекты до 77 км3 (на 39%).

Программным проектом предусматривается комплекс технических мероприятий, который включает: перевооружение и реконструкцию существующих водохозяйственных систем; строительство новых регулирующих емкостей и гидроузлов в зонах дефицита водных ресурсов; строительство энергетических и транспортных гидроузлов, строительство и реконструкцию водоочистных станций и систем водоснабжения.

Предусматривается расширение использования подземных вод, что диктуется необходимостью повышения качества воды и обеспечения резервного водоснабжения населенных пунктов на случай чрезвычайных ситуаций.

С целью рационализации водопользования планируются мероприятия по развитию и реконструкции систем водоснабжения в большинстве субъектов Российской Федерации и реконструкции мелиоративных систем на юге Европейской части России и на юге Сибири.

Данный программный проект является наиболее капиталоемким в Национальной программе. Суммарный объем работ по мероприятиям программного проекта "Обеспечение потребности в водных ресурсах" составит за период 2003-2015г.г. 443,2 млрд.руб., в том числе на I этапе в 2003-2005г.г. - 81,9 млрд.руб., на II этапе в 2006-2010г.г. - 129,8 млрд.руб., на III этапе в 2011-2015г.г. - 231,5 млрд.руб.

2. Предотвращение вредного воздействия вод

В водохозяйственном комплексе России одной из наиболее острых проблем является вредное воздействие вод - наводнения, затопление и подтопление населенных пунктов и объектов экономики.

В России площадь паводкоопасных территорий составляет 400 тыс. квадратных километров. Ежегодно подвергается затоплению около 50 тыс. квадратных километров территорий. Наводнениям с катастрофическими последствиями подвержена территория в 150 тыс. квадратных километров, где расположены 300 городов, десятки тысяч населенных пунктов, большое количество хозяйственных объектов, более 7 млн. га сельхозугодий.

Паводкоопасными районами являются Северный Кавказ, Приморский край, Сахалинская и Амурская области, Забайкалье, Средний и Южный Урал, Нижняя Волга, Восточная Сибирь. В среднем ежегодный ущерб от наводнений оценивается в 42 млрд.рублей.

Основными причинами роста ущербов от наводнений являются: недостаточное финансирование строительства противопаводковых сооружений и их эксплуатации; интенсивное хозяйственное использование и бесконтрольная застройка периодически затапливаемых территорий без проведения защитных мероприятий; снижение заблаговременности и достоверности прогнозов наводнений из-за сокращения сети наблюдательных гидрометрических и гидрометеорологических постов; сокращение аккумулирующей способности водосборов в результате антропогенной деятельности.

Критически важным фактором является достоверность гидрометеорологических прогнозов и своевременное получение гидрометеорологической информации в полном объеме. Однако гидрометеорологическая сеть сократилась с начала 90-х годов на 30-40%, существенно ухудшилось и не отвечает современным требованиям информационное обеспечения водохозяйственной деятельности. Затруднен обмен данными между территориальными подразделениями различных министерств и ведомств.

При существующей системе ликвидации последствий наводнений средства, выделяемые на эти цели из государственного бюджета, в значительной части расходуются не на предупредительные противопаводковые мероприятия, а на восстановление объектов, находящихся в зонах повышенного риска и периодически подвергающихся неизбежным разрушениям от наводнений.

Серьезной проблемой является абразия берегов водохранилищ. Протяженность береговой линии водохранилищ России составляет порядка 76 тыс. километров, из которых 42 тыс. километров - абразионноопасные. Общие потери земель составляют порядка 40 тыс.га, в том числе 35 тыс. га - в результате абразии берегов и 4 тыс. га - вследствие оползней.

Программным проектом предусматриваются внедрение системы мероприятий по устойчивому предотвращению наводнений; строительство и реконструкция систем инженерной защиты от затопления; строительство и реконструкция коллекторов для защиты от подтоплений; проведение противооползневых и противоэрозионных мероприятий.

Предусмотрены защитные мероприятия во всех субъектах Российской Федерации, расположенных в паводкоопасных зонах, в том числе на. Северном Кавказе

В программном проекте предусмотрены мероприятия по защите приморских городов от наводнений и нагонных явлений.

Для сокращения ущербов от наводнений, наряду с традиционными противопаводковыми мероприятиями, предусматривается принятие на государственном уровне политики регламентирования хозяйственного освоения паводкоопасных территорий, сочетающей экономические регуляторы с рядом организационных мер и административно-правовых ограничений. Предупреждение наводнений и защита от них будут охватывать всю водосборную площадь водных объектов.

Для повышения эффективности намечаемых противопаводковых мероприятий предусмотрена разработка гидродинамических компьютерных моделей прохождения высокой водности, совмещенных с оцифрованными картами зон затопления.

Программный проект предусматривает мероприятия по защите от подтопления населенных пунктов и сельхозугодий в результате подъема уровня грунтовых вод, переработки берегов рек и водохранилищ, противооползневых мероприятий.

Объемы работ по мероприятиям программного проекта "Предотвращение вредного воздействия вод" составят в 2003-2015годах. 155,2 млрд.рублей, в том числе по этапам: 2003-2005годах - 38,8 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 83,6 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 32,8 млрд.руб.

3. Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений.

В России насчитывается около 65 тысяч гидротехнических сооружений различного назначения.

Основу водохозяйственного комплекса России составляют 29 тысяч напорных гидротехнических сооружений, большинство из которых имеют комплексное назначение и обеспечивают вовлечение в хозяйственное использование около 1 тысячи кубических километров поверхностных вод.

Большинство напорных гидротехнических сооружений эксплуатируется свыше 10 лет, только 10 процентов таких сооружений имеют срок эксплуатации до 10 лет, а 20 процентов - более 30 лет.

Свыше 90% напорных гидротехнических сооружений построены из грунтовых и каменно-грунтовых материалов, во многих случаях хозяйственным способом, без составления проектно-сметной документации, с неустановленным качеством производства работ. Для указанных сооружений сроки эксплуатации 30 лет и более являются критическими по условиям обеспечения безопасности. Капитальный ремонт требуется для 20% ГТС. Более 1400 сооружений находятся в аварийном состоянии, 300 из них не имеют собственника, представляют угрозу населению и объектам экономики.

Сегодня 2,2 тыс. напорных гидротехнических сооружений (ГТС) являются бесхозными. Подавляющее большинство гидротехнических сооружений составляют напорные сооружения малых и средних водохранилищ, многие из них эксплуатируются без проведения ремонта и в связи с этим являются объектами повышенной опасности. Серьезную опасность представляют сооружения накопителей жидких отходов.

Техническое состояние и связанная с ним аварийность гидротехнических сооружений определяются состоянием финансирования, наличием и квалификацией эксплуатационного персонала. Эксплуатация сооружений собственниками оценивается государственным надзором как неудовлетворительная. На 11,7 тыс. напорных гидротехнических сооружений нет служб эксплуатации. Не обеспечены надлежащей эксплуатационной службой и различные накопители загрязняющих веществ, разрушение которых может привести к очень тяжелым последствиям. Лишь крупнейшие гидроузлы имеют укомплектованный и квалифицированный персонал. В результате, как показывают статистические данные, аварийность на ГТС в России в 2,5 раза превышает среднемировой показатель.

Основными причинами аварий на ГТС являются их неудовлетворительное техническое состояние и низкий уровень эксплуатации, дефекты при строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки при пропуске паводков, ошибки при проектировании ГТС.

Проблема безопасности гидротехнических сооружений еще больше усугубляется и тем, что за прошедшие с ввода их в эксплуатацию годы, особенно в начале 90-х годов прошлого века, произошла практически бесконтрольная интенсивная застройка и хозяйственное освоение прибрежных земель в нижних бьефах гидроузлов.

Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений законодательно возложено на их собственников и эксплуатирующие организации, а на специально уполномоченные государственные органы (МПР России, Минэнерго России, Госгортехнадзор России, Минтранс России) возложен надзор за безопасностью гидротехнических сооружений.

Поддержание гидротехнических сооружений в технически исправном состоянии, обеспечивающем допустимый уровень риска аварий, обеспечивается за счет содержания квалифицированных служб эксплуатации, проводящих регулярный мониторинг технического состояния сооружений, регламентные работы, текущие, планово-предупредительные, восстановительные и капитальные ремонты, подготовку сооружений к работе в условиях пропуска паводков.

Инвентаризация гидротехнических сооружений является базовой основой планирования мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Важным представляется решение вопроса об обязательности лицензирования деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений, в первую очередь напорных.

Кроме того, решение требует вопрос обеспечения охраны напорных гидротехнических сооружений от возможных террористических актов, особенно в Южном Федеральном округе.

Программным проектом предусматриваются: разработка и реализация бассейновых и региональных программ по безопасности ГТС; организация государственного надзора за безопасностью ГТС; проведение инвентаризации и ведение регистра гидротехнических сооружений.

Проблема обеспечения безопасности ГТС - комплексная. Для ее решения предусмотрено задействовать органы государственной власти, местного самоуправления и собственников сооружений. Ключевым вопросом обеспечения безопасности является формирование системы эффективных собственников ГТС, способных обеспечить выполнение установленных требований. Предусмотрено выработать механизмы изъятия и передачи сооружений эффективному собственнику с предоставлением в особое пользование соответствующего водного объекта, предоставления земельных участков в водоохранных зонах с обязательным обустройством зон и обеспечением безопасности сооружения;

Опыт наводнений на Юге России показал, что в федеральной собственности находится значительное количество сооружений, не имеющих федеральной значимости, в связи с чем намечено выработать предложения по изменению форм собственности на эти объекты, а также по числящимся бесхозными гидроузлам, и принять по ним необходимые меры (по их консервации или ликвидации).

Для повышения ответственности собственников и эксплуатирующих организаций за безопасность и последствия от возможных аварий на гидросооружениях предусмотрено перейти на обязательность страхования гражданской ответственности собственника за причинение вреда в результате аварии, а также обязательность резервирования финансовых ресурсов собственником на профилактические и ремонтно-восстановительных работы, как условие выдачи разрешений на эксплуатацию.

Предусмотрен пересмотр отношений собственников гидроэлектростанций к финансированию содержания сооружений инженерной защиты на водохранилищах, используемых в гидроэнергетических целях.

В рамках программного проекта предусмотрено ведение на основе материалов инвентаризации государственного регистра гидротехнических сооружений, создание информационного обеспечения принятия управленческих решений по безопасности гидротехнических сооружений и завершение уже на I этапе работ по декларированию безопасности гидротехнических сооружений. Декларация безопасности гидротехнических сооружений является документом, обосновывающим безопасность гидротехнического сооружения и определяющим комплекс мер по гарантированию этой безопасности.

Основной объем работ программного проекта приходится на проведение капитального и текущего ремонта ГТС за счет капиталовложений и прочих текущих затрат. Объем работ по мероприятиям программного проекта составит на период 2003-2015г.г. 36,0 млрд.руб., в том числе по этапам: 2003-2005г.г. - 10,0 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 12,0 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 14,0 млрд.руб.

4. Защита водных объектов от загрязнения.

Одной из важнейших задач программы является улучшение качества воды и экологического состояния поверхностных и подземных водных объектов. Качество воды основных поверхностных водных объектов России не соответствует нормативным требованиям, предъявляемым к воде водоемов рыбохозяйственного назначения, а по пригодности для питьевого водоснабжения большая их часть относится к 3 классу (требуется специальная водоподготовка), а часть водных объектов на отдельных участках по качеству воды не пригодна для питьевого и хозяйственно-бытового использования.

Остро стоит вопрос истощения, загрязнения и засорения малых рек.

Качество подземных вод значительно превосходит качество поверхностных вод благодаря лучшей защищенности от источников загрязнения. Однако, на значительной части разведанных месторождений вода не соответствует требованиям, установленным для питьевых вод.

По имеющимся данным, каждый второй житель России вынужден использовать питьевую воду, не соответствующую гигиеническим требованиям. Общий ущерб от загрязнения водных объектов для населения, отраслей экономики и природы экспертно оценивается в 70 млрд. рублей ежегодно.

Происходит ухудшение экологического состояния водных объектов, их истощение и деградация, угнетение природных экологических систем. Многофакторное антропогенное воздействие на водные объекты, а также изменение их гидрологического режима привело к интенсификации негативных процессов в водной среде. Обогащение вод биогенными и органическими веществами, которое стало характерным для всей Центрально-Европейской части России, привело к евтрофикации водных объектов.

Резко интенсифицировались неблагоприятные внутриводоемные процессы, в результате которых происходит трансформация загрязнений и накопление донных отложений, содержащих опасные вещества. В хозяйственно освоенных районах Российской Федерации накоплены сотни миллионов тонн донных отложений, которые представляют значительную экологическую опасность. Вторичное загрязнение вод, вызываемое донными отложениями, является причиной деградации экосистем водоемов и водотоков.

В 2001 году наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши на территории России были охвачены 1195 водных объектов. Отбор проб проводился на 1716 пунктах Государственной службы наблюдений (ГСН) Росгидромета в 2390 створах по физическим и химическим показателям с одновременным определением гидрологических показателей.

На протяжении ряда лет качество поверхностных вод бассейна Дона характеризуется в диапазоне от "загрязненных" до "чрезвычайно грязных" вод на отдельных участках

Практически все водные объекты бассейна Волги подвержены антропогенному воздействию, качество воды большинства из них не отвечает нормативным требованиям. Согласно комплексной оценке качества воды р. Волги с учетом 15 наиболее характерных для бассейна Волги загрязняющих веществ по степени загрязненности вода изменялась от "загрязненной" до "грязной". Уровень загрязненности воды притоков Волги изменялся в более широком диапазоне -от "загрязненной" до "чрезвычайно грязной".

По комплексным показателям вода рек бассейна Северной Двины на разных участках оценивалась как "весьма загрязненная" и "грязная".

Качество воды р. Оби характеризуется в диапазоне от "слабо загрязненной" до "чрезвычайно грязной". Хронически высоким уровнем загрязненности воды характеризуется р. Томь - один из наиболее крупных и загрязненных притоков Оби. В большинстве пунктов наблюдений вода реки характеризуется как "грязная". Река Иртыш относится к максимально загрязненным водным объектам Омской и Тюменской областей.

Вода Верхнего и Среднего Енисея по комплексу наблюдаемых показателей в большинстве створов оценивалась как "грязная" и "очень загрязненная".

Вода р. Амура оценивалась в 2001г. в диапазоне от "слабо загрязненной" до "грязной

Длительное функционирование экологически грязных технологий в промышленности и сельском хозяйстве, сброс недостаточно очищенных коммунальных стоков, поступление загрязнений рассредоточенным стоком с водосборных территорий привели к повсеместному загрязнению поверхностных водных объектов и ухудшению качества воды в них. В связи с загрязненностью требует специальной подготовки вода, забираемая для водоснабжения из рек Волги, Днепра Дона, Кубани, Северной Двины, Печоры, Оби, Иртыша, Енисея, Лены, Камы, Амура и многих озер. Непригодна по качеству для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения вода в реках Неве, Томи, Оке, Урале.

В отличие от поверхностных вод загрязнение подземных вод носит локальный характер и ограничивается площадью источника загрязнения. На территории 83 субъектов Федерации выявлено 3234 участка загрязнения подземных вод. В основном загрязняются воды первого от поверхности водоносного горизонта.

Принятая в настоящее время система классификации воды, основанная на использовании показателей предельно-допустимых концентраций (ПДК), в т.ч. интегральные критерии (например, индекс загрязненности вод), оказалась недостаточно эффективной. Многие водные объекты имеют фоновые концентрации, превышающие ПДК. Поэтому первоочередным мероприятием планируется переход к системе целевых показателей качества воды конкретных водных объектов или их участков, к системе нормативов предельно-допустимых вредных воздействий (ПДВВ), т.е. уровню предельно допустимого антропогенного воздействия, связанного с использованием водного объекта. Система нормативов будет удовлетворять ряду требований: полноты (нормативами должны быть обеспечены основные виды хозяйственной деятельности и факторы воздействия на водные объекты); достижимости (примером недостижимости нормативов в большинстве бассейнов являются рыбохозяйственные ПДК); периоду действия.

В системе инженерных мероприятий по восстановлению качества вод предусмотрена разработка и реализация водоохранных программ, предусматривающих весь комплекс мероприятий: совершенствование технологических процессов производства (внедрение безотходных и маловодных технологий, оборотных систем водоснабжения, многократное использование сточных вод, создание и применение малотоксичных ядохимикатов в сельском хозяйстве и др.); совершенствование технологии очистки сточных вод; предотвращение загрязнения водных объектов поверхностным стоком с водосборной площади; улучшение состояния зон санитарной охраны водозаборов; охрана малых рек; создание водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Программным проектом "Защита водных объектов от загрязнения" предусматриваются: строительство и реконструкция сооружений по очистке сточных вод коммунального хозяйства, промышленности и теплоэнергетики; строительство и реконструкция сооружений по очистке и утилизации сельскохозяйственных стоков; строительство и реконструкция сооружений ливневой канализации; расчистка русл рек и ложа водохранилищ; обустройство водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Объемы работ по мероприятиям программного проекта составят в 2003-2015 г.г. 217 млрд.руб., в том числе по этапам: 2003-2005г.г. - 74,1 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 83,5 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 59,4 млрд.руб.

Основной объем мероприятий - строительство очистных сооружений и систем канализации стоимостью 170,3 млрд.руб. составят инвестиционные проекты, выполняемые за счет капиталовложений. Работы по расчистке русл рек и обустройству водоохранных зон и прибрежных защитных полос объемом 46,7 млрд.руб. выполняются за счет прочих текущих затрат.

5. Внедрение экономического механизма водопользования

Снижение инвестиционной активности в водном хозяйстве привело к "старению" основных производственных фондов. Резко проявилось противоречие между потребностями развития водного хозяйства и сложившимся низким уровнем инвестиций, который не обеспечивает даже простого воспроизводства основного капитала и пополнения собственных оборотных средств.

Предусматриваемый Национальной программой экономический механизм основывается на реализации принципа платности водопользования и возмещения всех общественно необходимых затрат на поддержание водного фонда Российской Федерации в нормальном состоянии. Реализация экономического механизма осуществляется в виде взимания платы за все виды водопользования.

Система и объемы платежей за пользование водными объектами должны покрывать затраты на реализацию мероприятий по устойчивому воспроизводству водных ресурсов. "Вода оплачивает воду" и "загрязнитель платит" - основные принципы экономических отношений.

В то же время, учитывая капиталоемкость водного хозяйства, предусматривается участие бюджетного финансирования. Государственные дотации могут выделяться на строительство и реконструкцию крупных гидротехнических сооружений бассейнового значения, централизованное водоснабжение сельского населения, водообеспечение орошаемого земледелия, мониторинг водных объектов, а также на предотвращение затоплений при паводках и наводнениях, водопонижение с целью предотвращения подтопления, охрану заповедных водных объектов.

При создании экономического механизма, обеспечивающего финансирование водохозяйственных работ, предусматривается обеспечить:

· разработку и внедрение стимулирующей системы, учитывающей экономические интересы потенциальных инвесторов и способствующей привлечению инвестиций и применению водосберегающих технологий;

· поступление в бюджет доходов от платы за пользование водными объектами и целевое использование поступающих средств на финансирование реализации целевых программ использования, восстановления и охраны водных объектов;

· формирование системы финансирования мероприятий по обустройству, содержанию и обслуживанию водохозяйственных систем за счет средств заинтересованных водопользователей.

Переход на рыночные отношения в водном хозяйстве должен быть обеспечен, в первую очередь, соответствующей корректировкой водного и налогового законодательства. Основная задача в этом направлении - законодательное обеспечение проведения необходимых преобразований в системе водопользования с целью разделения финансового потока на налоговые (плата за пользование водными объектами) и воспроизводственные платежи (плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов).

Водный налог, как рентный доход собственника (государства) от использования водных объектов, образуя финансовый поток от водопользователей, аккумулируется в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации. Водный налог является источником бюджетного финансирования водного хозяйства (строительство водохозяйственных объектов, предотвращение наводнений и подтопления территорий) и финансовой поддержки экономически слабых и социально значимых водопользователей.

Воспроизводственный платеж, направляемый на восстановление и охрану водных объектов, образует финансовый поток от водопользователей на финансирование водохозяйственной и водоохранной деятельности, что исключит нецелевое их использование и обеспечит наиболее эффективное их расходование на восстановление и охрану водных объектов.

Действенным элементом экономического механизма станет страхование в водном хозяйстве, направленное на повышение гарантий защиты интересов государства, юридических и физических лиц путем предупреждения убытков в процессе пользования водными объектами или в результате неблагоприятного воздействия водной стихии, а также компенсации их последствий. Основными видами страховых рисков в водном хозяйстве являются: риск ответственности собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций при авариях; риск утраты или повреждения имущества; риск убытков при осуществлении предпринимательской деятельности, связанной с пользованием водным объектом.

Развитие системы страхования в водном хозяйстве предполагает:

· создание системы идентификации рисков водопользования и деятельности на водосборной территории, подлежащих обязательному и добровольному страхованию;

· создание информационной базы страхования рисков водопользования, включая кадастр территорий рискованного хозяйственного освоения в связи с вредным воздействием вод;

· введение обязательного страхования рисков для материальных и нематериальных активов (хозяйственных объектов, природных комплексов, природных и техногенных ресурсов, имущества, имущественных прав и иного), находящихся в исключительной или долевой собственности государства и в его хозяйственном ведении, или переданных в аренду или хозяйственное ведение;

· разрешение и лицензирование любой деятельности, связанной с водопользованием и вредным воздействием вод, только при условии страхования комплекса потенциально возможных природно-хозяйственных рисков;

· обеспечение гражданской и уголовной ответственности юридических и физических лиц, создавших критическую природно-хозяйственную ситуацию, в результате которой нанесен ущерб третьим лицам и государственной собственности, в первую очередь, населению и окружающей природной среде.

Целью создания рынка страховых услуг в водном хозяйстве является финансовое обеспечение ответственности за причиненный вред в результате аварий на водохозяйственных объектах или природных чрезвычайных ситуаций и финансирование мероприятий по повышению безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений.

Лицензирование и право пользования водными ресурсами в рыночных условиях. В соответствии с действующим законодательством права пользования водным объектом приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Существенным элементом указанных документов являются устанавливаемые для отдельных видов водопользования (забора воды из водных объектов, сброса сточных вод) лимиты водопользования. Право пользования водным объектом, обеспечивая доступ водопользователя к водным ресурсам и тем самым позволяя получить доход от предпринимательской деятельности или удовлетворить личные потребности, представляет экономическую ценность. Предусматривается введение нормативной цены права пользования водным объектом, которая должна определяться в зависимости от экономических выгод, получаемых водопользователем в результате осуществления своего права на пользование водным объектом.

Программным проектом "Внедрение экономического механизма водопользования" предусматриваются: совершенствование экономического механизма водопользования; совершенствование системы платного водопользования и системы страхования в водном хозяйстве.

Объемы работ по мероприятиям программного проекта на период 2003-2015г.г. составят 15,0 млрд.руб., в том числе по этапам: 2003-2005г.г. - 5,0 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 5,0 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 5,0 млрд.руб.

Основной объем мероприятий по данному программному проекту составят НИОКР.

Внедрение новых экономических механизмов водопользваония является чрезвычайно сложной задачей, в связи с чем предусматривается на первом этапе проверка намечаемых механизмов в нескольких субъектах Российской Федерации.

6. Совершенствование государственного управления водным фондом

Совершенствование и развитие системы государственного управления водным фондом связано с совершенствованием структуры органов управления, выработкой эффективных рычагов и механизмов для регулирования инвестиционного процесса и обеспечения устойчивого финансирования водохозяйственных и водоохранных программ и мероприятий, совершенствованием информационного, нормативного правового и научно-технического обеспечения.

Совершенствование структуры органов государственного управления водным фондом направлено на решение следующих задач:

· создание эффективной системы органов государственного управления в области использования и охраны водных объектов;

· укрепление бассейнового звена государственного управления использованием и охраной водных объектов;

· разграничение функций управления использованием и охраной водных объектов и их хозяйственного использования, а также разделение сфер ответственности между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Государственное управление использованием и охраной водного фонда осуществляется на федеральном, бассейновом и территориальном уровнях.

Центральным вопросом совершенствования структуры органов государственного управления является укрепление и расширение сфер деятельности бассейновых органов государственного управления водным фондом, передаче на бассейновый уровень значительной части полномочий федеральных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, а также соответствующих ресурсов. Практически, на бассейновом уровне предусмотрено сконцентрировать все необходимые полномочия по решению задач рационального использования и охраны водных объектов, развития водохозяйственного комплекса.

Основные задачи бассейновых органов государственного управления водным фондом:

· бассейновое планирование использования и охраны водных объектов и развития водохозяйственного комплекса;

· координация деятельности территориальных органов МПР России в области использования и охраны водных объектов;

· организация разработки и реализации бассейновых программ использования и охраны водных объектов и развития водохозяйственного комплекса;

· осуществление функций государственного заказчика по проектам водохозяйственного строительства;

· создание и развитие на бассейновом уровне системы государственного мониторинга водных объектов; создание фондов государственных информационных ресурсов;

· организация и осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений и осуществление других государственно-властных полномочий в пределах своей компетенции.

Взаимодействие субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти в части использования, восстановления и охраны водных объектов определяются бассейновыми соглашениями.

Для выполнения технических и отдельных распорядительных функций, связанных с осуществлением бассейнового планирования и регулирования, а также для выполнения водохозяйственных работ при бассейновых органах государственного управления намечено создать подведомственные организации в виде соответствующих федеральных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

Для эффективного управления речными бассейнами при бассейновых органах государственного управления создаются бассейновые советы для регулирования и согласования интересов субъектов Российской Федерации и различных категорий водопользователей. В советах обеспечивается представительство исполнительных органов субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, союзов и объединений водопользователей, общественности.

Для выработки обоснованных управленческих решений органами государственного управления водным фондом требуется своевременная, достоверная и полная информация о состоянии водных объектов и водосборных территорий, их использовании и охране; о состоянии гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем и их безопасности; о чрезвычайных ситуациях на водных объектах и мерах по их предотвращению и ликвидации.

Основными задачами создания информационно-аналитической системы государственного управления водным фондом являются:

· формирование государственных информационных ресурсов по использованию и охране водных объектов;

· сбор, обработка и анализ информации, хранение ее в тематических автоматизированных информационных базах и банках данных, актуализация информации, передача информации по каналам телекоммуникационной связи;

· создание взаимоувязанных информационно-аналитических систем государственного управления на федеральном, бассейновом, территориальном (уровне субъекта РФ) и локальном уровнях;

· организация и координация информационного взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, другими министерствами и ведомствами и их структурными подразделениями;

· развитие нормативной правовой базы управления информационными процессами, разработка отраслевых информационных стандартов.

В состав государственных информационных ресурсов в области использования и охраны водных объектов входят:

· государственный мониторинг водных объектов;

· государственный учет поверхностных и подземных вод;

· государственный водный кадастр;

· российский регистр гидротехнических сооружений;

· водохозяйственные балансы;

· схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов;

· государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов;

· данные изысканий и проектная документация на строительство и эксплуатацию гидротехнических сооружений;

· нормативные правовые и методические документы.

Создаваемая система государственных информационных ресурсов в области использования и охраны водных объектов войдет составной частью в единую систему информационных ресурсов в области природопользования и охраны окружающей природной среды.

Для получения достоверной и своевременной информации о количественных и качественных характеристиках водных ресурсов, режиме поверхностных и подземных вод и осуществления эффективного гидрометеорологического обеспечения совершенствования и развития водохозяйственного комплекса России в рамках Национальной программы предусмотрено решение следующих задач:

· восстановление и развитие наблюдательной сети;

· техническое переоснащение действующих пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением современным оборудованием, приборами и средствами связи;

· разработка современных методов и технологий прогнозов и расчетов количественных и качественных характеристик осадков и режима поверхностных вод;

· создание и внедрение геоинформационных систем (ГИС).

Задачи информационной поддержки принятия управленческих решений по использованию и охране водных объектов и развитию водохозяйственного комплекса намечено решать с помощью создаваемой информационно-аналитической системы государственного управления водным фондом России.

Предусмотрено существенное улучшение информационно-аналитического обеспечения бассейновых органов государственного управления водным фондом. С этой целью им будут переданы все необходимые информационные ресурсы.

Для обеспечения создания информационно-аналитической системы использования и охраны водных объектов планируется разработать специальную федеральную целевую программу, в которой будет предусмотрена поэтапная реализация комплекса взаимоувязанных мероприятий на территориальном, бассейновом и федеральном уровнях.

Важнейшим направлением государственного управления в области использования и охраны водных объектов является международное сотрудничество в этой области, и в первую очередь управление многочисленными трансграничными водными объектами. Предусматривается комплекс мероприятий по всем аспектам использования и охраны трансграничных водных объектов с учетом имеющихся договоров и соглашений.

Программой намечены меры по подготовке кадров для водного хозяйства, по созданию центров по переподготовке специалистов на базе существующих учебных и научно-исследовательских институтов.

Программным проектом "Совершенствование государственного управления водным фондом" предусматриваются следующие мероприятия: совершенствование структуры государственного управления; развитие системы наблюдений за водными объектами, мониторинга водных объектов и водохозяйственных сооружений, приобретение оборудования; ведение водного кадастра; ведение реестра водных объектов; ведение водного контроля; создание системы единых информационных ресурсов; разработка водохозяйственных балансов; разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; разработка водохозяйственных программ, развитие системы подготовки кадров.

Объемы работ по мероприятиям программного проекта на период 2003-2015г.г. составят 23,6 млрд.руб., в том числе по этапам: 2003-2005г.г. - 6,4 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 9,4 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 7,8 млрд.руб. Объемы работ включают затраты на развитие государственной системы наблюдений Росгидромета 7 млрд.руб.

7. Нормативное правовое и научно-техническое обеспечение.

Развитие водного законодательства Российской Федерации и законодательное закрепление механизмов государственного регулирования водопользования является необходимым условием реализации Национальной программы. В целях осуществления международного сотрудничества и решения имеющихся трансграничных проблем по совместному использованию водных ресурсов и водных объектов потребуется гармонизация водного законодательства России с законодательством Европейского Союза и других развитых стран.

Наиболее важным в настоящее время является принятие Водного кодекса Российской Федерации в новой редакции и других федеральных законов, обеспечивающих введение в действие эффективных механизмов государственного управления использованием и охраной водных объектов. На законодательном уровне должно быть установлено, что собираемые средства от платежей за пользование водными объектами должны целевым назначением направляться на реализацию федеральных государственных программ.

В Водном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах должны быть определены права, обязанности и ответственность водопользователей по соблюдению требований водного законодательства, в том числе по восстановлению водных объектов, предоставленных в пользование, по охране водосборных территорий, обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и др.

Несмотря на уже довольно развитую на федеральном и региональном уровне нормативную правовую базу в области использования и охраны водных объектов, практика управления водным фондом свидетельствует о необходимости внесения поправок и дополнений в действующие законы и принятие новых законодательных актов.

Совершенствование законодательного нормативного правового регулирования водных отношений должно вестись в направлении природоохранного законодательства в отношении водных объектов, увязки административного и гражданского права, более широкого внедрения в сферу водопользования гражданских отношений и методов экономического регулирования, разработки комплекса нормативных правовых актов, обеспечивающих гарантированное функционирование принятых федеральных законов.

Практика управления водным фондом свидетельствует о необходимости внесения поправок в водно-экономические отношения.

Необходимо внести концептуальные изменения в федеральный закон "О плате за пользование водными объектами", позволяющие реализовать рыночные принципы формирования ставок платы (водный налог и воспроизводственные платежи), как производных регионального рынка.

На основе анализа существующих нормативных правовых документов по использованию и охране водных объектов составлен ориентировочный перечень первоочередных нормативных правовых и инструктивно-методических работ.

Научно-техническое, методическое и проектное обеспечение Национальной программы связано со сложностью и недостаточной изученностью гидрологических, гидрогеологических, гидрохимических и гидробиологических процессов в водных объектах, а также влиянием на них антропогенной деятельности.

Существенное влияние гидротехнических сооружений на окружающую среду и условия жизнедеятельности на обширных территориях речных бассейнов обуславливают необходимость проведения фундаментальных исследований водных объектов, постоянного научного сопровождения разработок и эксплуатации крупных водохозяйственных мероприятий и проектных проработок в виде водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных программ, а также разработки компьютерных моделей, имитационных и оптимизационных, с целью прогнозирования возможных последствий осуществления мероприятий и своевременной разработки компенсационных мер по снижению возможных неблагоприятных изменений.

Большинство задач по управлению использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом являются исключительно наукоемкими. Научное и научно-техническое обеспечение рассматривается как составная технологическая часть процесса государственного управления водопользованием. Актуальной задачей является развитие научной сферы, для чего должна развиваться сеть подведомственных научных организаций, осуществляющих научное обеспечение текущей и перспективной деятельности государственных органов. На федеральном уровне необходима координация разрозненных и частично дублируемых в настоящее время научных исследований и научно-технических разработок. В связи с переносом центра тяжести государственного управления на бассейновый уровень предусмотрено в зоне деятельности каждого из бассейновых органов управления выделение специализированной научной организации по водному хозяйству.

Объемы НИОКР по мероприятиям программного проекта на период 2003-2015г.г. составят 15,8 млрд.руб., в том числе по этапам: 2003-2005г.г. - 5,5 млрд.руб., 2006-2010г.г. - 5,5 млрд.руб., 2011-2015г.г. - 4,8 млрд.руб.

Ресурсное обеспечение

Основными источниками финансирования реализации программы являются бюджетные ассигнования, средства водопользователей и инвесторов. Поступление средств в бюджет осуществляется в виде платежей за пользование водными объектами. Платежи должны иметь строго целевой характер и использоваться для финансирования мероприятий в водно-ресурсной сфере. Суммы сборов должны быть достаточны для выполнения в полном объеме всего комплекса мероприятий.

Средства предусмотрено направлять на реализацию программы и соответствующих бассейновых и территориальных подпрограмм. Основная часть полномочий государственного заказчика при этом передается на бассейновый уровень государственного управления.

Требуемое бюджетное финансирование Национальной программы составляет до 13 млрд. рублей в год.

Объемы внебюджетных средств, определяемые на первом этапе оценки необходимого ресурсного обеспечения реализации Национальной программы, могут изменяться в очень широких пределах, учитывая всех участников водохозяйственного комплекса, что в значительной степени зависит от эффективности применяемых методов административного и экономического принуждения водопользователей к выполнению программных мероприятий, а также от экономической мотивации водопользователей.

По мере внедрения в практику нового хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям, соотношение бюджетного и внебюджетного финансирования мероприятий программы будут изменяться в сторону уменьшения объемов бюджетных ассигнований.

Общий объем финансирования мероприятий по реализации Национальной программы на период 2003-2015 гг. оценивается в 905,8 млрд.руб. (в ценах 2002 г.), в том числе на первом этапе (2003-2005 гг.) - 221,7 млрд.руб, на втором этапе (2006-2010 гг.) -328,8 млрд.руб. и на третьем этапе (2011-2015 гг.) - 355,3 млрд.руб.

Объемы работ включают капиталовложения - 774,8 млрд.руб. (85,5%), НИОКР - 54,4 млрд.руб. (6%) и прочие текущие затраты - 76,6 млрд.руб. (8,5%). На первом этапе работ увеличивается доля НИОКР и распределение затрат составит: капиталовложения - 186,4 млрд.руб. (84,1%), НИОКР - 16,9 млрд.руб. (7,6%), прочие текущие затраты - 18,4 млрд.руб. (8,3%).

К затратам капитального характера отнесены: строительство и реконструкция гидроузлов и водохранилищ; строительство противоэрозионных, противооползневых, берегозащитных сооружений; строительство противопаводковых защитных дамб; строительство коллекторов для понижения уровня грунтовых вод; строительство сооружений по очистке сточных вод, обустройство зон санитарной охраны водозаборов и др.

К затратам НИОКР отнесены: разработка водохозяйственных балансов; схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; государственных программ использования и охраны водных объектов; развитие информационной и нормативно-правовой базы; научно-исследовательские работы.

К текущим расходам отнесены: обустройство водоохранных зон и прибрежных защитных полос; мониторинг водных объектов; развитие системы контроля состояния водных объектов; ежегодная текущая очистка русел рек; текущие мероприятия по экологическому оздоровлению нарушенных территорий; проведение государственного водного контроля; государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, а также ведение государственного водного кадастра, реестра водных объектов, регистра гидротехнических сооружений, государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений.

Доля федерального бюджета составляет 33,2 млрд.руб. в 2003-2005 гг., 49,3 млрд.руб. в 2006-2010 гг. и 53,3 млрд.руб. в 2011-2015 гг., т.е. в среднем за рассматриваемый период около 15%.

Объемы финансирования за счет средств федерального бюджета носят прогнозный характер и подлежат ежегодному уточнению в установленном порядке при формировании проектов федерального бюджета и федеральной адресной инвестиционной программы на соответствующий год, исходя из возможностей федерального бюджета.

Механизм реализации Программы

Реализация Национальной программы потребует использования широкого набора экономических, организационных и нормативно-правовых мер и возможна только при опережающей разработке законодательного и нормативного правового обеспечения. Несмотря на весьма развитую нормативную правовую базу в области использования и охраны водных ресурсов, практика управления водным фондом свидетельствует о необходимости внесения поправок и дополнений в действующие законы и принятие новых законодательных актов.

Важнейшим условием реализации Национальной программы является создание экономического механизма, обеспечивающего финансирование водохозяйственных работ, активизацию инвестиционного и инновационного процессов. Без создания такого механизма дальнейшее совершенствование и развитие водного хозяйства мало вероятно.

В условиях формирования механизмов реализации Национальной программы важная роль отводится общественным организациям. Разъяснение населению государственной водохозяйственной политики, участие общественных организаций в обсуждении водохозяйственных проектов должны стать нормой для водохозяйственных организаций. Необходимо распространение информационных материалов с целью разъяснения основных водохозяйственных проблем, намечаемых мероприятий и ожидаемых результатов их реализации; включение в состав Бассейновых советов представителей общественности; образование при водохозяйственных организациях наблюдательных советов с широким представительством общественности.

Национальная программа предусматривает обучение кадров, соответствие кадрового состава отрасли современным требованиям, умению решать актуальные технологические, технические, экономические, правовые задачи отрасли на современном уровне. Приоритетными мероприятиями по улучшению подготовки специалистов для водного хозяйства являются: совершенствование системы подготовки и переподготовки профессиональных кадров, обучение новым специальностям; воссоздание на новом уровне системы переподготовки кадров отрасли.

Единство системы подпрограмм обеспечивается единством программных целей и централизацией планирования и управления финансовыми средствами на реализацию программных мероприятий. Большое значение здесь имеет создание и развитие единой системы государственного мониторинга, единой системы государственных информационных ресурсов, единой научно-методологической, нормативной и правовой и нормативно-методической основы, в рамках бассейна. Для каждого из бассейнов намеченные программные проекты и мероприятия детализируются на проектных стадиях в обоснованиях инвестиций по конкретным объектам строительства и реконструкции.

Распределение инвестиций по годам уточняется при рассмотрении ежегодных бюджетных заявок. Выделение инвестиционных кредитов осуществляется на конкурсной основе.

При необходимости государственные заказчики вносят предложения о корректировке сроков реализации программных мероприятий.

Государственный заказчик осуществляет свои функции во взаимодействии с федеральными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Для выполнения задач по научно-техническому обеспечению реализации Национальной программы предусмотрено создание на базе действующих научно-исследовательских организаций отраслевого федерального центра научных исследований.

Оценку результатов выполнения основных программных мероприятий, их эффективности предусмотрено осуществлять Координационным Советом по разработке и реализации программы с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научно-исследовательских и проектных организаций, общественности и международных организаций.

Оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации Программы

Реализация мероприятий Национальной программы позволит в значительной степени решить проблемы обеспечения населения и экономики водными ресурсами, улучшить их качество, восстановить экологическое состояние водных объектов, обеспечить экологическую безопасность гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем, существенно снизить последствия вредного воздействия вод, обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности населения, а также выполнить условия Хельсинкской Конвенции ЕЭК ООН по трансграничным водам.

...