Анализ региональной политики в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1 Основы региональной политики

1.1 Сущность региональной политики

1.2 Современное состояние региональной политики в Российской Федерации

1.3 Задачи и принципы региональной политики

1.4 Нормативно-правовая база

1.5 Типология регионов

2 Анализ региональной политики в России

2.1 Система государственных органов, осуществляющих региональную политику

2.2 Основные направления современной региональной политики

3 Совершенствование региональной политики

3.1 Основные направления совершенствования государственной национальной политики на региональном уровне

3.2 Научное и информационное обеспечение совершенствования региональной политики в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы



Введение

региональный политика орган государственный

Формирование рыночных отношений принципиально изменило положение регионов в общей системе управления. Российское государство на протяжении последних 15 лет потеряло контроль над процессами территориального развития страны.

Появилась необходимость в разработке новой государственной региональной политики, которая способствовала бы укреплению общего экономического пространства, выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, их экономическому росту и устойчивому социальному развитию. Именно этим определяется актуальность темы исследования.

Для России с ее огромными территориями и различиями в природно-климатических условиях задача обеспечения относительной равноценности экономического пространства страны крайне актуальна. Растущая притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом влечет за собой миграцию труда и капитала. В этом случае велика опасность потери освоенных ранее территорий в результате их обезлюдивания, возникновения межрегиональных напряженностей и конфликтов. Кроме того, могут быть затруднены формирование общенационального рынка и проведение единой социально-экономической политики.

Сложившаяся экономическая ситуация в отношениях центра с различными регионами, углубляющиеся различия между ними, невозможность дальнейшего продвижения рыночных реформ без учета особенностей развития регионов обусловили оживление интереса исследователей к региональной политике.

Исходя из всего вышеперечисленного, цель данной курсовой работы - комплексное рассмотрение основ территориальной политики в РФ.

Для достижения цели ставятся следующие задачи:

1. Рассмотреть различные типы регионов;

2. Провести анализ региональной политики в России;

3. Обозначить направления совершенствования региональной политики в РФ.

Объектом нашего исследования выступает региональная политика как часть общегосударственной политики.

Предметом являются основы региональной политики в Российской Федерации.

При написании данной курсовой работы были использованы различные методы, в том числе конкретно-исторический, метод анализа и синтеза, сравнительный, прогнозирования.



1 Основы региональной политики

1.1 Сущность региональной политики

Несмотря на то, что в 1996 г. вышел Указ Президента России, утвердивший «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», содержание региональной политики в теоретическом аспекте четко не определено. Это приводит к отсутствию ясности в таких важнейших вопросах государственной политики, как учет региональных проблем в программах деятельности органов власти и управления России и субъектов Федерации. А это означает, что вся государственная политика лишена реальных оснований, так как в условиях России программы, ориентированные лишь на макроэкономические процессы, обречены на провал в большинстве регионов. Поэтому, прежде всего, необходимо определить сущность и содержание региональной политики.

В экономической литературе представлены различные определения региональной политики. Ряд авторов особо подчеркивает целенаправленный и системный характер этой деятельности, определяя региональную политику как целенаправленную деятельность органов власти (С.С. Артоболевский), как систему намерений и действий, реализующую интересы государства (В.Н.Лексин, А.И. Швецов), как систему мер, осуществляемых региональными властными структурами (Р.И. Шнипер) [1].

А.Г. Гранберг делает акцент на взаимосвязи региональной политики с общей системой государственного регулирования, определяя региональную политику как синтетическую подсистему государственного регулирования, ориентированную на достижение определенных целей регионального развития [2]. Б.М. Штульберг определяет региональную политику как деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера [3].

Наиболее удачным, с точки зрения учета различных аспектов и возможности конструктивного использования в региональном управлении, является следующее определение: Региональная политика - это система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации [1].

Таким образом, сравнительный анализ различных определений позволяет сделать вывод о том, что в них в той или иной степени отмечаются различные аспекты такого сложного и многогранного понятия, каким является региональная политика, которые невозможно учесть в полном объеме в одном определении.

Основные цели региональной политики РФ - по законодательству РФ:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления [4].



1.2 Современное состояние региональной политики в Российской Федерации

Развитие практически всех стран мира в той или иной мере осложнено региональными проблемами, которые вынуждают органы государственной власти проводить региональную политику для их решения. Значительную часть этих проблем невозможно устранить полностью, можно лишь смягчить их остроту, потому что они порождены объективными факторами. Среди этих факторов - неравномерность размещения природных ресурсов, которые служат ценным источником регионального разнообразия страны и основой территориального разделения труда, однако одновременно порождают географические различия в качестве жизни граждан.

В зарубежных странах накоплен большой и разнообразный опыт в разработке и осуществлении региональной политики государства. Успешным можно, в частности, признать опыт Европейского Союза, где региональная политика нацелена на депрессивные территории или полюса роста, выделенные с большой точностью по низовой сетке административных единиц. В последние годы в странах-участницах Европейского Союза идёт активная ревизия региональной политики, направленная одновременно на снижение социально-экономических диспропорций внутри стран и увеличение степени интегрированности их друг с другом.

В большинстве остальных стран (прежде всего развивающихся) адресатами региональной политики выступают субъекты федерации или аналогичные им административные единицы верхнего уровня. Общая тенденция в развитии региональной политики в зарубежных странах - переход от верхнего уровня административного деления к дробному для более точного выделения территорий, подлежащих воздействию.

В постсоветский период реальная (реализуемая де-факто) региональная политика характеризовалась двумя разнонаправленными этапами: с 1991 года по 2000 год и с 2000 года по настоящее время.

Ситуация 1991 года (распад СССР, ликвидация КПСС) предопределила волну региональной самостоятельности, местами доходящей до проявлений сепаратизма. Общая слабость федеральной власти в сочетании с хроническим дефицитом федерального бюджета обусловила появление ряда сильных регионов, мало экономически зависимых от федерального центра. Параллельно с этим резко увеличились проявления национального сепаратизма, максимальным проявлением которых явились полномасштабные вооруженные конфликты на Северном Кавказе.

В этот период органы государственной власти Российской Федерации неоднократно предпринимали попытки разработать стройную систему региональной политики. В 1994 году Администрация Президента Российской Федерации подготовила проекты документов «Региональная стратегия России» и «Программа развития депрессивных районов России». Их идеи были воплощены в Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 000 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», который стал первым официальным документом такого рода. Однако на практике он остался декларацией общих принципов и подходов. Впоследствии неоднократно, в том числе и Министерством регионального развития Российской Федерации, разрабатывались иные проекты концепций региональной политики.

С 2000 года четко обозначилась смена вектора в региональной политике. Был предпринят комплекс мер по существенному укреплению системы государственной власти, создан новый уровень управления в виде федеральных округов. Законодательства субъектов Российской Федерации были приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации. Последовательно проведенные изменения в Налоговом кодексе Российской Федерации и в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в том числе изменившие систему межбюджетных отношений, позволили сконцентрировать большую часть финансовых ресурсов в федеральных органах исполнительной власти.

Большую роль в развитии представлений о региональной политике в Российской Федерации сыграли процесс разработки и реализации программ, в том числе федеральных целевых программ, и стратегий социально-экономического развития регионов, формирование особых экономических зон разного типа, отбор проектов для финансирования за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такие действия позволили вовлечь в разработку проблем регионального развития обширные слои экспертного сообщества и принципиально поднять значение региональной тематики в системе приоритетов государственной деятельности.

Следует особо отметить, что роль региональной политики в Российской Федерации, очевидно, возрастет после вступления страны во Всемирную торговую организацию. Региональная политика станет важным направлениям оказания прямой помощи государства отечественным производителям товаров, работ и услуг.

К 2011 году в основном, создана нормативно-правовая база для осуществления региональной политики. Полномочия между различными уровнями власти в целом разграничены, упорядочено бюджетное устройство и сформированы главные принципы межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, определены организационно-правовые условия для развития местного самоуправления, сформированы механизмы стимулирования эффективной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, в течение прошедших двух десятилетий были созданы почти все основные элементы системы государственного стратегического планирования и системы территориального планирования.

Однако остается нерешенным ряд проблем реализации региональной политики в Российской Федерации.

Недостаточно эффективна координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленная на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий.

Возникают определенные сложности при реализации установленных федеральным законодательством общих принципов организации местного самоуправления. Выполнение его полномочий не обеспечено в необходимой мере материальными и финансовыми ресурсами. Высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов свидетельствует о необходимости разработки механизмов, стимулирующих наращивание экономического потенциала большинства муниципальных образований.

Отсутствуют механизмы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за эффективное использование полученных межбюджетных трансфертов, недостаточна мотивация этих органов к развитию собственного налогового потенциала.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной, общественной и таможенно-логистический инфраструктуры. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования. Это существенно сдерживает полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации.

Требуется оформление системной практики администрирования и управления региональным развитием и единой нормативно-методической базы. Упорядочения и согласования между собой требуют инструменты и документы региональной политики.

Перечисленные недостатки предопределяют необходимость разработки новых целей, задач и направлений реализации региональной политики в Российской Федерации.

Недостаточно скоординирована деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере укрепления общегражданской идентичности и гармонизации межнациональных отношений, оказывающих непосредственное влияние на обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности государства, стабильное социально-экономическое развитие территорий.

Несмотря на все предпринятые меры базовая задача региональной политики - сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации - так и не достигнута.

В течение первого десятилетия XX столетия уровень региональных диспропорций в Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям оставался весьма высоким по сравнению с Украиной, Казахстаном и некоторыми другими странами бывшего СССР. Он несколько снизился в конце десятилетия, однако главной причиной этого оказался охвативший страну кризис, во время которого региональные диспропорции, судя по мировому опыту, обычно снижаются.

1.3 Задачи и принципы региональной политики

Задачами региональной политики в Российской Федерации являются:

- обеспечение равных возможностей для жителей всех частей страны в реализации своих социальных и экономических прав вне зависимости от места проживания;

- поддержка территорий с особыми условиями хозяйствования, включая территории, обеспечивающие обороноспособность страны и защиту ее геополитических интересов;

- выравнивание территориальных диспропорций в уровне и качестве жизни, в том числе поддержка кризисных регионов;

- стимулирование улучшения инвестиционного климата и инвестиционной активности на региональном уровне;

- диверсификация структуры экономики и занятости регионов и городов;

- преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений в социально-экономическом развитии территорий;

- максимально возможное использование преимуществ территориального разделения труда и совершенствования хозяйственной специализации регионов на базе их конкурентных преимуществ;

- совершенствование систем государственного управления и местного самоуправления для осуществления целей региональной политики;

- обеспечение свободного перемещения по территории страны людей, товаров, финансов и информации;

- стимулирование межрегионального и межмуниципального сотрудничества, а также создание механизма разрешения споров и конфликтов, возникающих между регионами;

- укрепление общегражданской идентичности, гармонизация межнациональных отношений и содействие этнокультурному развитию народов Российской Федерации, в том числе охрана прав коренных малочисленных народов.

Региональная политика в Российской Федерации должна строиться и осуществляться исходя из следующих основных принципов:

1) одновременная и сбалансированная реализация социально ориентированной и экономической региональной политики;

2) нацеленность на социально-экономическое развитие, которое позволит со временем сократить размеры государственной поддержки отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3) стимулирующий характер региональной политики, преобладание косвенных механизмов воздействия;

4) согласование федеральных интересов с интересами конкретных территорий при одновременном соблюдении принципов верховенства общенациональных интересов над частными региональными;

5) особое внимание к тем задачам, которые можно решить лишь на федеральном уровне или при кооперации нескольких субъектов Российской Федерации;

6) право федерации осуществлять меры региональной политики как в рамках границ отдельных субъектов Российской Федерации или их объединений, так и создавая зоны воздействия, пересекающие границы субъектов Российской Федерации;

7) сопряжённость с другими направлениями государственной политики, программами и мерами, принимаемыми Правительством Российской Федерации;

8) учет особенностей конкретных территорий, оказавшихся в сфере воздействия отдельных механизмов реализации региональной политики.

1.4 Нормативно-правовая база

Рассмотрение состояния полноты нормативно-правового обеспечения региональной политики крайне важно как в части оценки уровня развития федеративных отношений в стране, так и при выборе направлений и путей совершенствования взаимоотношений различных уровней власти, и в первую очередь, при формировании и реализации региональной политики Правительства Российской Федерации.

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Анализ нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод о том, что основным документом, регламентирующим сегодня региональную политику в РФ, до сих пор остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации".

Как говорится в тексте Указа, документ создан в целях укрепления государственности РФ, совершенствования федерализма, формирования условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также для обеспечения благосостояния населения страны. «Основные положения» рекомендованы всем федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ при решении задач социально-экономического развития регионов, «повышения действенности экономических реформ, обеспечения роста благосостояния населения, а также развития федерализма и местного самоуправления» [5].

В этом документе рассматриваются:

- основные цели региональной политики в Российской Федерации;

- направления развития федеративных отношений как залога сохранения и укрепления единства и правового пространства Российского государства;

- роль и задачи местного самоуправления;

- важность разработки и осуществления федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов как формы реализации региональной политики и др.

Таким образом, данный документ представляет собой лишь первый шаг на пути правового развития региональной политики в условиях формирования федеративных отношений в России: в нем определены основные цели и задачи такой политики, однако не раскрыт механизм ее реализации.

За 1996-2008 годы в области региональной политики было принято значительное количество нормативных актов. Все их условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа - это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда можно отнести Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйственным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа - законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый кодексы, Закон "О недрах", Положения "О федеральных природных ресурсах" и "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития.

Третья группа - законы и акты, регулирующие развитие "особых" территорий. Это закон "Об основах государственного регулирования социально-экономическою развития Севера Российской Федерации", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.

Четвертая группа - законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной политике. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения региональной политики особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства [6].

Конституция Российской Федерации и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями федерации. Фиксируя области исключительного ведения субъектов Российской Федерации, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов федерации. Конституция не устранила также неопределенности в соотношениях реальных статусов четырех формально равных типов субъектов Российской Федерации (республик, краев и областей, автономной области, автономных округов).

Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном).

В июле 1999 г. вступил Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

На уровне субъектов РФ исходным документом, определяющим базовую концепцию политики региона, являются конституции для республик и уставы для краев, областей и городов федерального значения.

Общими для них являются четыре положения:

1. Осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

2. Разработка и обеспечение исполнения бюджета.

3. Разработка программ социально-экономического развития территории.

4. Управление и распоряжение региональной собственностью.

Парадоксально, но РФ, самая большая страна в мире не имеет правовых основ для территориального планирования. По закону ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются ? на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Весь комплекс плановых документов в России разрабатывается вообще без учета того обстоятельства, что на карте России можно найти регионы, по уровню социально-экономического развития различающиеся в 30 раз [7].

1.5 Типология регионов

Для России с ее огромными территориями и различиями в природно-климатических условиях задача обеспечения относительной равноценности экономического пространства страны очень актуальна. Растущая притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом влечет за собой миграцию труда и капитала. В этом случае велика опасность потери освоенных ранее территорий в результате их обезлюдивания, возникновения межрегиональных напряженностей и конфликтов.

Исходя из сказанного становится понятной значимость одной из основных задач региональной политики - сближения регионов по уровню социально-экономического развития. Речь в данном случае идет не о выравнивании развития регионов, а о создании более или менее равноценных условий жизни населения, устранении необоснованных социально-экономических различий в развитии территориальных образований.

По мнению академика А.Г Гранберга, выравнивание регионов по уровню социально-экономического развития - задача нереальная [8].

Для достижения наиболее отсталыми регионами среднероссийкого уровня по оптимистическим прогнозам требуется не менее 15-30 лет. В связи со сказанным реалистичная задача заключается в уменьшении отставания экономически менее развитых регионов, преодолении тенденции межрегионального социального неравенства.

Формирование дифференцированной по территориям региональной политики обусловливает необходимость выделения определенных групп (классов, типов) регионов.

Рассмотрим особенности некоторых типов регионов:

К экономически отсталым относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

Активная региональная политика в отношении бедствующих территорий должна предусматривать их ускоренный экономический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Основным путем решения этих проблем являются осуществление инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры, а также стимулирования частных капиталовложений в отдельные сектора экономики посредством льготных кредитов и налогов.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности в структуре хозяйства, высокой квалификацией трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей эти районы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой структурной безработицей, малой инвестиционной активностью, резким социальным расслоением населения. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовали раскрутка инфляции и свертывание госзаказа.

В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведение оздоровления убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

Основными инструментами государственной поддержки депрессивных районов могут стать: льготные кредиты при реализации эффективных проектов и программ; введение поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; страхование за счет федеральных источников коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных проектов и др.

В группу развитых регионов входят в основном старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким уровнем индустриального развития. Они располагают большими контингентами квалифицированных специалистов, солидной научной базой. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государственным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ресурсы и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

Вследствие этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «точками опоры».

Государственная региональная политика в развитых регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирование наукоемких, а также экспортных и импортозаменяющих производств. Среди механизмов регулирования экономики развитых регионов важнейшая роль отводится кредитным и налоговым инструментам.

Приграничные регионы играют важную роль в обеспечении безопасности. В стратегии территориального развития России и ее интеграцию в мировую экономику приграничным регионам отводится роль авангардов международного экономического сотрудничества. По идее они должны стать лидерами в увеличении экспорта и импорта, привлечении иностранных инвестиций. Развитие внешнеэкономических связей приграничных регионов должно компенсировать их удаленность от главных экономических центров страны, повышая их рыночную конкурентоспособность.

К типу катастрофичных принадлежат территории, подверженные разрушительному воздействию экологических и техногенных катастроф (зона Чернобыля, районы с последствиями землетрясений и др.).

Главное регулирующее воздействие здесь оказывают механизмы административно-правового регулирования.



2 Анализ региональной политики в России

2.1 Система государственных органов, осуществляющих региональную политику

Институциональная структура региональной политики полностью изменилась за годы реформ и еще не вполне стабилизировалась.

В систему органов власти, обеспечивающих реализацию региональной политики, входят:

1. Федеральное собрание РФ, принимающее законы, прямо или косвенно регулирующие различные аспекты правоотношений в сфере территориального развития. Обе его палаты (Совет Федерации и Государственная Дума) имеют специальные комитеты, отвечающие за законотворчество по региональной политике. Это Комитеты по делам федерации и по региональной политике. Кроме того, в Совете Федерации есть Комитет по делам Севера, а в Государственной Думе - Комитет по Северу и Дальнему Востоку.

2. Президент РФ, издающий указы, в которых формулируются концептуальные направления государственной региональной политики;

3. Конституционный суд РФ, который в своих решениях дает оценку законодательной и правоприменительной практике органов государственной власти;

4. Правительство РФ, которое своими постановлениями трансформирует общие законодательные нормы и президентские указания в нормативные предписания конкретных действий министерств и ведомств. В аппарате Правительства Российской Федерации действует специальная комиссия, занимающаяся вопросами регионов;

5. Федеральные министерства и ведомства, издающие подзаконные нормативные акты, которые в инструктивной форме определяют процедурно технологические аспекты действий по реализации соответствующих законодательных норм [9].

На федеральном уровне исполнительной власти задачи региональной политики осуществляет значительное число министерств и ведомств. Только в 1998-1999 гг. функционировало профильное Министерство региональной политики. Название данного министерства (комитета) неоднократно менялось: 1990 г. - Госкомитет РСФСР по делам национальностей, 1993 г. - Госкомитет РФ по делам федерации и национальностей, 1994 г. - Министерство по делам национальностей и региональной политике, 1996 г. - Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, 1998 г. - Министерство региональной и национальной политики; 1999 г. - Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики; в 2004 г. создано Министерство регионального развития [10].

Важные задачи региональной политики (по своим направлениям) выполняют Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство управления федеральным имуществом и др.

Большинство указанных и других федеральных органов имеют в регионах свои представительства, обеспечивающие реализацию федеральной политики.

Разработка и реализация региональной экономической политики требует координации работы нескольких федеральных министерств, которые взаимодействуют по следующей схеме:

* Министерство регионального развития РФ, осуществляя мониторинг социально-экономического состояния субъектов Федерации и муниципальных образований, выявляет проблемы развития регионов, в решении которых необходимо участие федерального правительства. Список проблемных регионов, где для стимулирования экономического развития необходимы разработка и реализация особых мероприятий со стороны федерального правительства, передается в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ;

* Министерство экономического развития и торговли РФ обосновывает формы и мероприятия региональной экономической политики федерального правительства, используемые для реализации стратегии территориального развития страны и стратегий развития федеральных округов, разрабатывает ФЦП (Федеральные целевые программы);

* Министерство финансов РФ, учитывая географию размещения проблемных регионов, решает вопросы, касающиеся формирования фондов развития региональной экономики [11].

Государственные институты субъектов федерации взаимодействуют с федеральными органами в соответствии с существующим распределением прав и полномочий в различных сферах. Субфедеральная региональная политика не имеет четко выраженной специальной институциональной структуры. Она опирается практически на все институты государства в регионах и органы местного самоуправления.

В значительной мере этот механизм был усовершенствован созданием в 2000 г. Государственного совета как высшего консультативного органа. За прошедшие почти 9 лет Госсовет стал одним из ключевых политических институтов страны. Он обозначил себя как главная площадка согласования позиции Федерации и ее субъектов по наиболее значимым вопросам. Это обусловлено, в том числе тем, что в его состав входят главы исполнительных органов власти субъектов. Госсовет вплотную занимается вопросами оптимизации региональной политики. Однако заложенный в нем потенциал используется далеко не в полной мере, необходимо искать пути повышения эффективности его работы. В ближайшие годы Госсовет сосредоточится на решении следующих вопросов:

* конкретизация приоритетов и совершенствование практического инструментария государственной региональной политики;

* разработка экономико-правовых механизмов формирования условий социально-экономического развития регионов;

* формирование «полюсов» и «точек роста» в регионах разного типа с целью перевода экономики страны на инновационный путь развития;

* мониторинг муниципальной реформы;

* «человеческий капитал» как основа возрождения России. Механизмы решения демографических проблем в регионах различных типов;

* проблемы рационализации и повышения эффективности природопользования и нормализации экологической ситуации в субъектах Федерации [12].

Необходимо, чтобы Госсовет существенно усилил свою научно-аналитическую базу. Привлечение к его работе ведущих научных кадров страны должно иметь не разовый, а постоянный характер.

2.2 Основные направления современной региональной политики

Основная задача регулирования развития регионов и их систем в рыночной среде - обеспечить условия для ориентации экономики на перестройку структуры и поступательный рост производства, достижение социального и экологического благополучия и прогресса. Это означает реализацию важнейших требований экономических законов регионального развития и руководящих установок региональной политики.

Регулирующее воздействие на экономику региона осуществляется разнообразными прямыми и косвенными; административными, правовыми и экономическими инструментами.

Анализ средств реализации региональной политики в современной России проведен в следующей последовательности:

1. Фонды регионального развития;

2. Прогнозирование территориального и регионального социально-экономического развития;

3. Прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной среды в регионах;

4. Размещение государственных заказов;

5. Организационная, правовая, информационная поддержка регионов в тех областях деятельности, где компетенция и возможности региональных властей недостаточны или ограничены;

6. Федеральные программы регионального развития;

7. Создание особых экономических зон.

2.2.1 Фонды регионального развития

Фонды регионального развития представляют собой относительно новый и в настоящее время не окончательно разработанный инструмент региональной политики. Впервые о создании фонда регионального развития (ФРР) говорится в утвержденной в 1998 г. Правительством РФ концепции реформирования межбюджетных отношений. Согласно этой концепции фонд представляет собой методологически объединенную совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ныне разрозненных, капиталовложений. Дальнейшее развитие идея создания ФРР получила в 2001 г. с принятием программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. В соответствии с этой программой в ФРР должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру [13].

Особенности применения фонда:

средства фонда предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов;

средства фонда могут быть источниками формирования фондов муниципального развития;

объектами финансирования являются объекты общественной инфраструктуры регионального значения.

Предполагается, что средства фонда регионального развития должны распределяться между субъектами Федерации на основе единой методики, предусматривающей конкурс инвестиционных проектов. Отбор инвестиционных проектов должен осуществляться с помощью единой системы критериев.

Общим условием получения помощи является то, что финансовая политика региона не должна противоречить действующему федеральному законодательству, а инвестиционная политика должна соответствовать направлениям проводимых федеральным правительством экономических и социальных реформ. Общим правилом является конкурс и заявительный принцип участия в нем регионов. При этом конкурс проходит в два этапа: на первом отбираются регионы, получающие допуск к участию в конкурсе проектов, на втором проводится конкурс самих проектов. Объем средств фонда определяется только по результатам конкурса проектов.

Успешно прошедшими первый этап признаются субъекты Федерации, у которых показатели соответствуют установленным критериям нуждаемости в федеральной финансовой помощи и критериям качества управления региональными финансами.

Все субъекты Федерации распределяются на пять групп в зависимости от величины их интегрального показателя развития: с уровнем выше среднего; со средним уровнем; с уровнем ниже среднего; с низким уровнем; с крайне низким уровнем. Субъекты Федерации с интегральным показателем развития ниже среднего уровня признаются нуждающимися в федеральной инвестиционной поддержке. Но для того чтобы успешно пройти первый этап отбора, эти субъекты должны быть подвергнуты мониторингу кредитоспособности и качества управления их бюджетами и получить проходную оценку эффективности их инвестиционной политики и качества управления региональными финансами, определяемую по методике Минфина России.

Регионы, прошедшие первый этап отбора, допускаются к конкурсу проектов, который проводится в рамках соответствующих групп регионов. При этом в конкурсе участвуют проекты разной отраслевой принадлежности. Основным условием допуска к конкурсу проектов является включение этих проектов в комплексную региональную программу социально-экономического развития.

Для каждого региона, допущенного к конкурсу проектов, определяется максимально возможный объем получаемой им финансовой помощи.

Конкурс проектов проводит конкурсная комиссия Минэкономразвития России, в которую включаются представители Минфина России и субъектов Федерации.

2.2.2 Прогнозирование территориального развития

Прогнозирование является важной частью научных обоснований стратегии территориального развития и региональной политики.

Их необходимость вытекает из долговременности территориальных проблем, их комплексного характера, большого влияния макроэкономической политики на регионы.

Прогнозы осуществляют важные для развития региона функции.

Во-первых, прогнозы должны определять тенденции и силу воздействия на производство и уровень жизни факторов, имеющих существенные региональные различия. К таким относятся: стоимость топливно-энергетических ресурсов, транспортные тарифы, прожиточный минимум, обеспеченность собственной сырьевой (продовольственной) базой и т.д. Подобные прогнозные оценки позволяют определить ожидаемые изменения в конкурентоспособности продукции региона, а также потребности региона в бюджетных ресурсах, необходимых для развития социальной сферы и поддержания слабых в социальном отношении слоев населения.

Во-вторых, прогнозы должны определить перспективы развития товаров (услуг) на те виды продукции, которые являются профилирующими на данной территории. В случае экспортной ориентации предприятий необходимы экспертные оценки конкурентоспособности и спроса на продукцию на мировом рынке.

В-третьих, прогнозы должны содержать информацию об инвестиционной привлекательности региона и оценки изменения в перспективе инвестиционных рисков. Эти сведения в совокупности с прогнозными оценками платежеспособного спроса, а также влияния территориальных факторов на условия производства могут быть положены в основу определения ожидаемых размеров привлечения инвестиционных ресурсов, которые предопределяют минимальный (экстенсивный) рост экономической активности.

В-четвертых, прогнозы определяют общие масштабы производства и потребления в регионе при том или ином варианте развития.

Предполагается, что система прогнозирования как базовый инструмент регулирования территориальной структуры национального хозяйства и экономики регионов выполняет не только роль информационного индикатора тенденций регионального развития. Она отражает также рекомендательную сущность планирования рынка и может выполнять разрешительно-запретительные функции, “дирижируя” предпринимательско-инвестиционной деятельностью. Главная задача прогнозов - ориентировать экономическую деятельность в регионах в соответствии с интересами общества, страны на основе темпов пропорций и связей макроэкономического развития [14].

Методический арсенал региональных прогнозов довольно широк. Прямые методы прогнозирования опираются на закономерности изменения состояния данного объекта, косвенные - выводят его изменение из других явлений и процессов.

Распространенным обобщающим способом прогнозирования является разработка сценариев будущего с вариантной проработкой на альтернативной основе, с использованием вероятного подхода.

Методология прогнозирования в субъектах федерации еще далека от стандартизации вследствие слишком больших различий в информационном обеспечении и квалификации кадров.

2.2.3 Прямое участие государства в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах

Это один из способов адресного регулирования. Наиболее типичный пример такой деятельности государства в регионах - осуществление инвестиционных проектов, имеющих федеральную значимость: строительство и реконструкция за счет федерального бюджета железных дорог, автомагистралей, научных, образовательных и медицинских центров и т. д.

Государство финансирует также проекты, оказывающие сильное позитивное влияние на рост занятости, увеличение налоговой базы, качество социального обслуживания в конкретных регионах.

Государство оказывает селективную поддержку действующим предприятиям в форме дотирования производимой ими продукции. В первую очередь это относится к предприятиям государственного сектора.

Финансовая поддержка особенно целесообразна, когда она предотвращает более значительные экономические и социальные издержки в регионе от снижения производства, занятости или банкротства предприятия [2].

2.2.4 Размещение государственных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд

Государство как крупнейший покупатель, может сильно влиять на загрузку производственных мощностей, занятость и доходы в разных регионах, реализуя определенные задачи региональной политики. В условиях экономического спада особенно важно обеспечивать заказами градообразующие предприятия, чтобы снизить безработицу и другие негативные социально-экономические последствия.

Размещение госзаказа может стимулировать экономический подъем в соответствующих регионах и городах.

2.2.5 Организационная, правовая, информационная поддержка регионов в особых областях деятельности

Наиболее важна такого рода поддержка регионов в тех видах деятельности, где возможности и компетенция региональных властей ограничены. Прежде всего, это внешнеэкономическая деятельность. Государство оказывает помощь регионам в установлении контактов с внешнеторговыми партнерами и иностранными инвесторами, в получении междугородных кредитов и займов, в распространении региональных ценных бумаг на мировых финансовых рынках, во включении в международные программы и проекты технического содействия. Как правило, эти формы международного участия регионов реализуются на основе соглашений, заключаемых Правительством РФ; оно же выступает гарантом возврата кредитов и завершения проектов.

Государство осуществляет ряд специальных организационно-хозяйственных функций там, где они выходят за рамки возможностей отдельного региона. Например, такими функциями являются централизованный завоз жизненно необходимых грузов на Север, организация переселения людей с Севера и вахтового метода работы, содействие трудоустройству бывших военнослужащих и переселенцев из республик бывшего СССР [2].

Государство приходит на помощь регионам при ликвидации последствий чрезвычайных экологических и техногенных ситуаций (землетрясения, наводнения, радиоактивное заражение территорий т.п.).

2.2.6 Федеральные программы регионального развития

В числе методов регулирования, органически сочетающих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования особое место занимает программно-целевой метод.

Опыт программирования в СССР позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, программно-целевой метод дает хорошие результаты, когда четко определена цель программы и имеющиеся ресурсы достаточны для реализации всей системы мероприятий в намеченные сроки. Во-вторых, для разработки реалистичной программы необходимо иметь надежный научный и проектный задел. В-третьих, реализация программы должна осуществляться под руководством одного органа управления, имеющего полномочия перераспределения ресурсов между мероприятиями и внесения в программу корректив, связанных с изменением условий финансирования или других условий, заложенных в программу. В-четвертых, количество целевых программ должно быть ограничено как возможностями их финансирования, так и возможностями органов управления [15].

Принципиальные изменения, произошедшие в экономике, государственном устройстве и системе управления, с одной стороны, усилили значение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования, но, с другой стороны, существенно усложнили процесс разработки и реализации программ. Это определяется тем, что, во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет отдавался общегосударственным интересам. Во-вторых, большая часть ресурсов не выделяется в приказном порядке, как раньше, а должна привлекаться из различных источников. Это означает, что вместо обоснования распределения средств между мероприятиями программы необходимо разработать механизм их привлечения, систему гарантий и страхования инвестиционных рисков. В-третьих, теперь недостаточно обосновать потребность государства в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т. п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемой к производству, предложить такую систему мероприятий, чтобы финансовые показатели проекта были не ниже средних по данной отрасли или региону.

В этих условиях каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.

К сожалению, выводы из опыта использования программно-целевого метода в СССР в условиях перехода к рыночной экономике практически не были учтены. В результате, несмотря на резкое сокращение возможностей финансирования программ, после 1992 г. было принято около 200 федеральных целевых программ. Результат известен: ни одна из них в полной мере не реализована.

Можно утверждать, что практически все утвержденные целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являются в полной мере инструментом управления. Это замечание полностью относится и к региональным программам.

...