Приватизация в условиях переходной экономики

Особое значение для ускорения приватизации и преодоления бюрократических барьеров имела норма, согласно которой любое физическое или частное (негосударственное) юридическое лицо могло инициировать приватизацию любого предприятия. Это позволяло вовлечь в процесс реформирования рядовых активных граждан и сломать сопротивление бюрократии. [32]

Закон «О приватизации…» не предусматривал восстановления имущественных прав собственников, их наследников и правопреемников на предприятия, которые были национализированы, конфискованы или иным способом изъяты в собственность государства. Приватизация земельного и жилищного фондов, социально-культурных учреждений, объектов культурного и природного наследия регулировалась другими законодательными актами.

Хотя названные законы были приняты в июле, практическая работа по подготовке к массовой приватизации все не начиналась, и 28 октября 1991 года Б.Н. Ельцин, приняв решение о формировании правительства реформаторов, в речи, посвященной перспективам реформ, заявил: «Мы слишком долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийно-государственная элита активно занималась личной приватизацией. Их размах, предприимчивость и лицемерие поразительны. Приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно, часто на криминальной основе. Сегодня нужно перехватить инициативу, и мы намерены это сделать».

Следует отметить первоначально негативное отношение к предусмотренной Законом «О приватизации…» безденежной приватизации со стороны будущего первого вице-премьера правительства Е.Т. Гайдара и ответственного за приватизацию А.Б. Чубайса. Они справедливо указывали на негативные экономические последствия такой модели. Когда предприятия переходят в руки мелких акционеров и инсайдеров, краткосрочные цели деятельности предприятия оказываются важнее долгосрочных, работники-акционеры предпочитают направлять доходы предприятия на зарплату. Себестоимость растет, прибыль снижается, сохраняется избыточная численность работающих, инвестиции не производятся, наступает технический застой. Кроме того, массовая бесплатная приватизация по стандартной схеме не учитывает отраслевые и региональные особенности предприятий, значит, не может быть эффективной. [39]

Но, заняв посты в правительстве, Гайдар и Чубайс вынуждены были учитывать политические реалии. В то время широкие слои населения отвергали саму идею перехода государственной собственности в руки «разных кооператоров и водочных королей». «Правительству реформ» пришлось ради политической поддержки самой идеи приватизации и вопреки интересам финансовой стабилизации не только согласиться на модель массовой бесплатной приватизации, но и активно проводить ее в жизнь.

Впрочем, в августе 1992 года, воспользовавшись каникулами Верховного Совета, правительство Указом Президента РФ вместо именных приватизационных счетов ввело приватизационные чеки. Были сняты ограничения на оборот акций приватизируемых предприятий, что не только упростило процедуру приватизации, но и ускорило консолидацию крупных пакетов акций, препятствовало чрезмерному их распылению. Сложился рынок приватизационных чеков, позволивший одним гражданам, не верившим в рыночные перспективы, продать чеки, а другим, обладавшим предпринимательскими наклонностями, легально сконцентрировать в своих руках значительные активы.

Часто высказывается мнение, будто правительство Ельцина-Гайдара, сформированное в ноябре 1991 года, нарушило последовательность реформ, пошло на либерализацию цен до начала широкомасштабной легальной приватизации. Но такое решение в то время было единственно возможным, хотя и противоречило теоретическим концепциям перехода постсоциалистических стран к рынку, которые предлагали зарубежные эксперты. Без либерализации цен крупным городам России грозил голод, так как государственные запасы зерна были совершенно недостаточны, валютные резервы исчерпаны, а колхозы отказывались сдавать хлеб по заниженным ценам. При этом законодательное и организационное обеспечение приватизации требовало многих месяцев и даже лет. Поэтому откладывать либерализацию цен до окончания приватизации было нельзя. Да и граждане не захотели бы участвовать в ней при сохранении государственных директивных цен на товары. [36]

4 ХАРАКТЕРИСТИКА ЭТАПОВ ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ

4.1 Ваучерная приватизация 1992-1994 гг.

Переходить к легальной массовой приватизации надо было как можно быстрее. По Закону «О приватизации…» цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации должны были устанавливаться Государственной программой приватизации на соответствующий год. Чтобы ускорить процесс, правительство добилось, что Президиум Верховного Совета РФ принял 27 декабря 1991 года «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», которые были сразу утверждены Указом Президента РФ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 29 декабря 1991 года № 341. Это позволило еще до принятия Верховным Советом Государственной программы приватизации на 1992 год начать «малую приватизацию» магазинов, кафе, ателье бытового обслуживания за деньги и развернуть подготовку к массовой бесплатной приватизации.

Быстрый старт «малой приватизации» демонстрировал необратимость курса правительства на приватизацию торговли и промышленности и давал обществу надежду на то, что в России легальный бизнес, легальная частная собственность на средства производства возможны и к этому стремятся российские власти. Это было чрезвычайно важно для страны, где полвека частнопредпринимательская деятельность рассматривалась как уголовное преступление, где она все еще стыдливо маскировалась под вывеской кооперативов. [42]

Под патронатом высшего руководства страны были проведены аукционы в Нижнем Новгороде. Губернаторам, как и раньше в СССР, спустили плановые задания по «малой приватизации», что подействовало.

В торговле препятствием для перехода магазинов в частные руки были оставшиеся от советской власти торги. Эти юридические лица заключали договоры на поставку товаров и вели бухучет, а магазины, столовые, ателье были лишь торговыми точками. Потребовалось издать специальное постановление правительства, которое обязало региональные Комитеты по управлению имуществом распускать торги и выделять эти объекты для продажи раздельно. [39]

В отношении объектов «малой приватизации», которые ранее были сданы в аренду с правом выкупа, применялись условия договора аренды. Если договоров аренды не было, магазины выставлялись на аукционы. Тот факт, что приватизация велась за деньги, не тормозил ее проведения, потому что объекты были небольшие и у этого бизнеса просматривались реальные перспективы.

Рисунок 3 Динамика процесса приватизации в промышленности России

Параллельно с «малой приватизацией» велась подготовка к массовой бесплатной приватизации. Для облегчения и ускорения процесса критически важно было получить поддержку трудовых коллективов и руководителей предприятий. Именно поэтому «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год» предусматривали значительные льготы трудовым коллективам. А.Б. Чубайс так объяснял решение правительства отдать работникам часть государственной собственности: «Если бы мы его не приняли, трудовые коллективы вряд ли поддержали бы приватизацию. Но теперь они вдруг проявили интерес к этому закону и начали подталкивать администрацию».

Рисунок 4 Динамика изменений основных характеристик государственной и муниципальной собственности в промышленности

Массовая легальная приватизация была компромиссом между моделью приватизации «для всех» и разделом собственности среди работников предприятий, она была платной для активной части населения и безвозмездной для остальных граждан. Программа приватизации предусматривала не только льготы трудовым коллективам предприятий, но и дополнительные возможности для менеджеров. Компромисс приводил к явным с экономической точки зрения недостаткам: имущество оценивалось по остаточной стоимости; пришлось отказаться от реструктуризации предприятий перед приватизацией; не были урегулированы проблемы с социальными объектами, находившимися на балансе предприятий; игнорировались противоречия между требованием демонополизации промышленности и важностью сохранения технологических цепочек. На первом этапе такой приватизации трудно было рассчитывать на частные инвестиции. Но эта схема давала шанс уложиться в «окно возможностей», и это было главным.

Государственная программа приватизации на 1992 год поставила цели формирования слоя частных собственников, повышения эффективности предприятий, социальной защиты населения и развития социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, содействия финансовой стабилизации, создания конкурентной среды и демонополизации, привлечения иностранных инвестиций, создания условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации.

Предприятия были поделены на группы, а именно: предприятия, приватизация которых была запрещена; разрешалась только по решению Правительства РФ или правительств республик в составе РФ; разрешалась по решению Госкомимущества с учетом мнения отраслевых министерств; разрешалась в соответствии с местными программами приватизации; разрешалась с согласия трудовых коллективов в случаях, предусмотренных Законом «О приватизации…»; предприятия, которые подлежали обязательной приватизации.

Объекты собственности, не включенные в обязательные задания и не имевшие ограничений на приватизацию, приватизировались на основании местных программ или заявок. Программа не регулировала приватизацию совхозов, земельного и жилищного фондов. Конкретный способ приватизации предприятия определялся по результатам работы комиссии по приватизации с учетом мнения его трудового коллектива. Приватизация проводилась в соответствии с «Типовым планом приватизации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 августа 1992 года № 547. [9]

Госкомимущество и комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года подготовили к преобразованию в открытые АО предприятия с балансовой стоимостью основных фондов более 50 млн рублей по состоянию на 1 января 1992 года. На руководителей этих предприятий была возложена разработка проектов документов по учреждению открытых АО и планов их приватизации. Согласованные с трудовыми коллективами проекты этих планов были представлены руководителями предприятий в комитеты по управлению государственным имуществом до 1 сентября 1992 года, за исключением предприятий, приватизация которых была запрещена.

Для ускорения передачи государственного имущества и привлечения к приватизации широких слоев населения с 1 октября 1992 года были введены в действие приватизационные чеки. Каждый гражданин России получал право на один приватизационный чек равной номинальной стоимости в каждом выпуске. Выпуски приватизационных чеков должны были производиться на основании президентских указов. Номинальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 года была установлена в размере 10 тыс. рублей. Никаких последующих выпусков не было. Срок действия чеков выпуска 1992 года был продлен до 1 июля 1994 года.

На 1 июля 1994 года было введено в обращение 151,5 млн приватизационных чеков, выведено из обращения - 148,6 млн (в том числе собрано по закрытой подписке 26,0 млн, на чековых аукционах - 114,7 млн, иным способом - 7,9 млн), осталось в обращении - 2,8 млн. [34]

В 1993-1994 годах легальная массовая приватизация ускорилась, число приватизированных предприятий резко выросло. Государственная программа приватизации на эти годы была разработана с учетом опыта приватизации 1992 года и начала 1993 года. Она предусматривала вовлечение в приватизацию широких слоев населения благодаря продаже приватизируемого имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 года и за деньги - на аукционах после 1 июля; завершение приватизации большинства объектов «малой приватизации» и развитие на этой основе сферы торговли и услуг; повышение эффективности деятельности предприятий и экономики в целом на основе ее структурной перестройки, развертывания послеприватизационной поддержки предприятий, создания конкурентной среды и развития фондового рынка.

Предприятия, не включенные в задания по приватизации, но и не имевшие ограничений на нее, приватизировались на основании подаваемых заявок на приватизацию.

В соответствии с этой Государственной программой приватизации (в отличие от 1992 года) все предприятия по отношению к способам приватизации делились на две группы. Первая включала мелкие предприятия с балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1992 года не более 1 млн рублей. Они продавались на аукционах, конкурсах или инвестиционных конкурсах. Любой из этих способов трудовой коллектив мог выбрать квалифицированным большинством в 2/3 голосов, но без ограничения состава участников. Это решение было обязательным для комитетов по управлению государственным имуществом. Во вторую группу входили остальные предприятия, которые могли приватизироваться любым узаконенным способом. [40]

Способы приватизации остались прежними, а льготы членам трудового коллектива при преобразовании предприятия в АО были частично изменены. При первом варианте при покупке акций, составлявших до 10% уставного капитала, но не более 6 МРОТ в расчете на одного работника, предоставлялась рассрочка до трех месяцев, а величина первоначального взноса не могла быть меньше 50% номинальной стоимости акций. При третьем варианте группе работников, которая брала на себя ответственность за будущее предприятия, по истечении срока и при выполнении условий договора предоставлялось право на приобретение акций по номинальной стоимости до 30% уставного капитала. На период действия договора группе передавалось право на голосование всеми акциями, принадлежащими фонду имущества. При этом всем работникам предприятия, включая членов группы, заключивших договор, продавались обыкновенные акции на сумму до 20% уставного капитала, но не более 20 МРОТ на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три месяца. Величина первоначального взноса не могла быть менее 25% номинальной стоимости акций.

Начальная цена предприятий при продаже на аукционе, по коммерческому, некоммерческому и инвестиционному конкурам определялась по бухгалтерскому балансу за отчетный квартал, предшествовавший оценке. Стоимость основных средств незавершенного строительства и неустановленного оборудования определялась без учета результатов переоценки основных фондов.

Для защиты прав акционеров запрещалось до продажи 90% акций АО увеличивать уставный капитал. Акционерному обществу предоставлялось право выкупить земельный участок под приватизируемым предприятием. Продавали земельные участки фонды имущества.

Мнения экспертов об итогах массовой приватизации 1992-1994 годов зачастую противоположны. Одни считают ее несомненным успехом, другие - серьезной неудачей. Правительство реформаторов критиковали за передачу собственности частным лицам «за бесценок», не понимая, что цель приватизации в те годы состояла в ином - пройти точку невозврата к директивной плановой экономике, укоренить в стране частную собственность и рыночные отношения. [37]

Справедливости ради надо отметить, что именно политические противники президента Б.Н. Ельцина из числа коммунистов, контролировавшие Верховный Совет, проталкивали правовые нормы, обеспечившие льготы работникам предприятий, прежде всего директорам. Наглядный пример - попытка ввести четвертый вариант акционирования государственных предприятий. По нему предполагалось 10% акций продать на фондовой бирже и доходы передать предприятию, 90% - раздать работникам и затем в течение 3-5 лет оплатить акции из прибыли предприятия, 10% из них оставить в коллективной собственности, голосовать по ним имел бы право директор предприятия. Этот вариант не был принят на федеральном уровне, но использовался в Карелии и других регионах. Коммунисты вносили и более радикальные предложения - например, всю собственность бесплатно отдать трудовым коллективам (фактически директорам).

В декабре 1994 года Госдума признала итоги первого (чекового) этапа приватизации неудовлетворительными и несоответствующими основным целям социально-экономических реформ, констатировала нарушение принципа социальной справедливости, отсутствие предпосылок привлечения инвестиций для развития производства и преодоления его кризисного спада. Приватизация носила сугубо унитарный характер, что углубило противоречия между интересами Федерации и ее субъектов.

Депутаты посчитали необходимым существенно скорректировать политику приватизации, принять законы, которые регулировали бы управление федеральной собственностью и упорядочили процедуру банкротства предприятий, рекомендовали Б.Н. Ельцину приостановить действие Указа Президента РФ «Об основных положениях государственной программы приватизации…» от 22 июля 1994 года до принятия соответствующего закона. Впрочем, ни приостановления Указа, ни принятия Госдумой Закона так и не последовало. [41]

По-разному оценивали итоги массовой приватизации и специалисты. Одни считали, что тезис о безальтернативности чековой приватизации в связи с отсутствием у потенциальных покупателей необходимых средств себя не оправдал. Мол, это отсекло источник пополнения и стабилизации бюджетов всех уровней, столь необходимый в кризисный период, но не образовало адекватного потока частных инвестиций в экономику. Другие видели в приватизации «наиболее успешный аспект реформы в России».

Плохое управление государственными предприятиями, дезорганизация, изношенность оборудования и избыток рабочей силы вели к тому, что многие предприятия были явно недооценены, но понимали это лишь некоторые специалисты. И еще меньше было тех, кто осознавал значение крупных финансовых потоков, мигрировавших со счета на счет, поскольку марксизм оставил в наследство фетишизацию собственности и явную недооценку роли финансов. При громадном предложении собственности и нехватке средств на ее покупку предприятия неминуемо должны были продаваться дешево, принося дополнительную выгоду тем, кто столь удачно в нужное время оказался при деньгах. Но и критики, и сторонники чековой приватизации сходились на том, что формальная количественная цель программы массовой приватизации была достигнута. [33]

Как уже отмечалось, идеологи российской приватизации объясняли свой выбор чековой модели тем, что учитывали реальную ситуацию в стране. Отсутствовал платежеспособный спрос россиян на приватизируемую собственность, а иностранные инвесторы доверия не испытывали и заинтересованности не проявляли. Огромное число предприятий требовало типовых стандартных процедур приватизации. Для блокирования интенсивной нелегальной приватизации нужны были высокие темпы легальной приватизации.

В ходе массовой приватизации было достигнуто действительно массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности при минимуме социальных конфликтов. Это был первичный раздел собственности, во многом формальный. Вслед за ним начался ее передел, и стало возможным появление эффективных собственников.

И эксперты, и лица, ответственные за проведение массовой приватизации, признали самой серьезной ошибкой массовой приватизации создание и слабое регулирование деятельности чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Руководствуясь благими пожеланиями, правительство сняло с них обязанность выкупать свои акции у пайщиков. В отличие от нынешних паевых инвестиционных фондов они могли не опасаться, что пайщики разбегутся из-за их неумелого управления портфелем акций. Расчет был на то, что стимулом для управляющей компании будет 10% прироста стоимости акций ЧИФа. Но именно благодаря этому правилу управляющие компании могли ощутимо поживиться за счет пайщиков. Из-за инфляции балансовая стоимость производственных фондов АО регулярно переоценивалась, в то время как цена акции предприятий в пакетах ЧИФов из-за неразвитости фондового рынка определялась исходя из этой балансовой стоимости. Это позволяло управляющим компаниям получать большие бонусы за счет пайщиков. Известны случаи, когда управляющие на этом основании легально забирали за год до трети капитала ЧИФа.

Но настоящий пир для управляющих компаний наступил, когда стали оформляться негласные договоренности с мажоритарными акционерами тех АО, чьи акции были в портфелях ЧИФов. Сговор таких акционеров с управляющими компаниями позволял приобретать акции по бросовым ценам в ущерб интересам пайщиков ЧИФов, но с немалой выгодой для менеджеров управляющих компаний. При этом формально все выглядело законно, ведь цена договорная. Итог сочетания ошибок законодателей и социального цинизма бизнесменов - утрата миллионами россиян чеков, вложенных в ЧИФы. [42]

И все же, несмотря на ошибки и просчеты, массовая приватизация в России укоренила в стране частную собственность на средства производства, создала условия для возникновения фондового рынка и появления у предприятий эффективных собственников. То, что сегодня миллионы россиян являются владельцами акций компаний и паевых фондов - следствие массовой приватизации тех лет.

4.2 Денежный этап приватизации 1995-1997 гг.

В «Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» изменились приоритеты - упор был сделан на привлечение инвестиций и модернизацию производства. Целью стало не количество приватизированных предприятий, а продажа госпредприятий эффективным собственникам. Поэтому широкое распространение получила конкурсная продажа акций приватизируемых предприятий через инвестиционные торги. Были уменьшены льготы трудовым коллективам.

Рисунок 5 Доходы от приватизации в 1995 - 2002 гг.

Если при чековой приватизации работникам предприятия на льготных условиях продавалось от 40 до 51% уставного капитала предприятия, а 25% - передавалось безвозмездно в виде бесплатных привилегированных акций, то теперь трудовой коллектив мог выкупить по номинальной стоимости лишь 10% обыкновенных акций или безвозмездно получить 25% уставного капитала в виде привилегированных акций. Причем уставный капитал оценивался уже с учетом переоценки основных фондов. Льготы трудовым коллективам уменьшались, с тем чтобы сохранить контрольный пакет акций для продажи крупному инвестору, который хотел контролировать предприятие. Эта программа была рассчитана на привлечение не только российских, но и иностранных инвесторов. Кроме инвестиционных торгов, массово проводились денежные аукционы по продаже акций, в том числе крупными лотами.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям и созданным ими кооперативам было предоставлено преимущественное право приобретать акции предприятий по первичной переработке сельхозпродукции, обслуживанию и обеспечению агропромышленного комплекса. Творческие работники редакций газет и журналов получили право на получение безвозмездно передаваемых привилегированных акций и на участие в закрытой подписке на продаваемые на льготных условиях обыкновенные акции обществ, создаваемых в порядке преобразования издательско-полиграфических предприятий, в которые ранее входили эти редакции.

При продаже предприятий и акций АО начальная цена могла устанавливаться в пределах не менее 70% и не более двукратной величины номинальной стоимости.

Таблица 1

Приватизировано предприятий в 1999-2007 годах, штук

«Основные положения…» регламентировали приватизацию и недвижимого имущества, то есть сданных в аренду объектов нежилого фонда, в том числе встроенных и пристроенных помещений в жилых домах, земельных участков под приватизируемыми предприятиями, иных объектов недвижимости в частной собственности, незанятых зданий, сооружений, помещений вместе с земельными участками под ними, земельных участков с находившимся на них объектами недвижимости, предоставленными для предпринимательской деятельности.

Не допускался отказ в продаже арендаторам арендованных ими объектов нежилого фонда, включая объекты исторического и культурного значения. Исключение составляли объекты, на которые распространялись ограничения, установленные Государственной программой приватизации, а также здания и сооружения, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления и судами. При этом здания и строения - культурно-исторические памятники могли приватизироваться с обязательным условием их содержания новым собственником в надлежащем порядке. Отказ в продаже земельного участка собственнику расположенного на нем здания, нежилого помещения и т.п. допускался только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Собственники приватизированных предприятий и объектов нежилого фонда имели исключительное право приобрести в собственность или взять в долгосрочную аренду земельные участки под ними. [37]

Вопрос о продаже земельных участков при приватизации предприятий (напомним, что земельные участки не учитывались в активах советских предприятий - земля не имела цены), а также участков, предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, был урегулирован еще в июне 1992 года. Но и к концу 1995 года приватизация земельных участков, занятых предприятиями, шла медленно. Хотя при переходе 75% акций в частные руки предприятия могли выкупить земельный участок, их приобрели лишь 1264 предприятия и 2295 предприятий подали заявки на выкуп (в сумме менее 3%).

Рентные доходы, извлекаемые новыми собственниками из недооцененных активов, стали источником масштабной коррупции, огромного разрыва в уровнях доходов населения, что породило неприятие итогов приватизации в обществе, а сверхконцентрация финансовых ресурсов в руках немногих вызвала к жизни "феномен российского олигархического капитализма".

Динамика криминогенной ситуации в сфере приватизации за период 1998-2005 г. отображена на рисунке 6.

Рисунок 6 Динамика криминогенной ситуации в России в сфере приватизации

По состоянию на 1 сентября 2000 г. в федеральной собственности все еще оставалось 12 277 унитарных предприятий, 29 633 учреждения, многочисленные объекты недвижимого имущества общей площадью 337 млн кв. м и свыше 900 объектов незавершенного строительства общей площадью 3,5 млн кв. м. В федеральной собственности были также пакеты акций 3359 акционерных обществ и 504 акционерных обществ, в отношении которых используется специальное право на участие в управлении ими ("золотая акция").

Указанные акционерные общества по доле Российской Федерации в их уставных капиталах распределены следующим образом:

- 100 % уставного капитала - 43 акционерных общества. Это очень мало по сравнению с 1990 г., когда государственная собственность была монопольной;

- более 50 % уставного капитала - 328 акционерных обществ. Здесь пока еще могут быть реализованы интересы государства благодаря участию его представителей в управлении акционерными обществами;

- от 25 до 50 % уставного капитала - 966 акционерных обществ.

В остальных акционерных обществах участие государства меньше 25 %. В двух последних группах интересы государства реализуются весьма условно, тем не менее идет борьба на понижение доли государства в акционерных обществах. Естественно, что "остатки" государственного сектора в экономике очень беспокоят отечественных "приватизаторов" и их зарубежных покровителей - при небольших вложениях можно завладеть "золотыми жилами". Выполняя, как и прежде, рекомендации МВФ, Правительство России и на 2001-2003 гг. представило проекты завершения приватизации. С аукциона оно продает находящиеся в федеральной собственности пакеты акций крупнейших акционерных обществ. В их числе - нефтяные компании "Лукойл", "Роснефть", "Славнефть", ОАО "Газпром", ряд комбинатов по производству хлебопродуктов и элеваторов в регионах страны, ОАО "Аэрофлот", до сих пор сопротивлявшееся поставкам в лизинг американских самолетов, две региональные авиакомпании, ОАО "Судоимпорт", ОАО "Автотрактороэкспорт", ОАО "Орловский сталепрокатный завод", ОАО "Союзпушнина", ОАО "Стройматериалинторг".

Рисунок 7 Динамика приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий в России, тыс. единиц

В списках подлежащих распродаже значатся не только "легковесные" федеральные пакеты акций, от которых действительно имеет смысл избавиться, поскольку доходов по ним государство иметь уже не будет, но и очень лакомые для олигархов куски. Такие объекты потенциально высокодоходны, у них нет конкурентов на занимаемых сегментах рынка. Но есть зарубежные конкуренты. Подарки им регулярно, с завидной тщательностью готовили не только Черномырдин с Чубайсом, но и Касьянов. Остаются очень значимыми "подношения" Правительства России "отечественному" негосударственному сектору. Проект программы на 2002 г. предусматривал распродажу 365 пакетов акций, принадлежащих государству, причем в перечне подлежащих продаже пакетов акций значилось немало таких, в которых государство владеет крупными пакетами акций - свыше 50 %. [40]

В 2003 г. государство избавляется от остатков федеральной собственности, надеясь на "эффективных собственников" вне госсектора. Однако эффективные собственники как продукт криминального приватизационного бизнеса исключены. В беседе с Куликовым Чубайс однозначно высказался в том духе, что эффективные собственники - "как раз не главная цель. Главная цель - политическая.

4.3 Приватизация на современном этапе

Ныне действующий Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ отменил систему заявок на приватизацию. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые АО, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане получили право направлять в правительство свои предложения по приватизации федерального имущества. Их могли учесть или нет при разработке прогнозного плана (программы) приватизации этого имущества. Впрочем,

закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. А муниципальное имущество органы местного самоуправления стали приватизировать самостоятельно, в соответствии с законодательством.

Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Акционерным обществам в процессе приватизации госпакетов акций было запрещено их выкупать.

Созданные в процессе приватизации открытые АО отвечают по обязательствам, содержащимся в коллективных договорах. Трудовые отношения работников могут с согласия работников продолжаться, быть изменены или прекращены не иначе как в соответствии с законодательством о труде.

Рисунок 11 История приватизации в России 1992 -2011 гг.

Таблица 2

Данные официальной статистики по вопросам приватизации

В последующие годы своими постановлениями правительство уточнило предусмотренные Законом методы и процедуры приватизации. Так, в 2006 году было установлено, что под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно его отчуждение. Нормативная цена имущественного комплекса, включая пакеты принадлежащих ему акций (долей), устанавливалась равной балансовой стоимости активов (с учетом стоимости земельных участков). [41]

К государственному сектору на федеральном и региональном уровнях относятся государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенные предприятия); государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в госсобственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору.

В 1999 году государство было участником (акционером) в 3316 акционерных обществах, а к 2007 году - в 3997. В 2007 году в госсекторе насчитывалось 81,1 тыс. организаций, учтенных территориальными управлениями Росимущества и органами по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. Причем с 1998 по 2007 год в собственность государства из частного владения вернулось 8 тыс. предприятий, а в собственность муниципалитетов - 39 тыс. [35]

Рисунок 8 Общее количество федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с участием РФ, 2007--2010 гг.

В 2004-2008 годах происходили существенные изменения в структуре акционерных обществ с государственным участием. Если в 2004 году среди них всего 4% АО были со 100%-м государственным участием, то в 2008 году таких АО было уже 54%. Зато доля АО, где государство было в роли миноритарного акционера, уменьшилось вдвое. В 2007 году были приватизированы акции (доли в уставных капиталах) 377 хозяйственных обществ, более 1/3 из которых составили миноритарные пакеты акций. Поэтому удалось преодолеть унаследованный от периода денежной приватизации конца 1990-х годов явный перекос в пользу удельного веса пакетов акций, которые не обеспечивали государству контроль над акционерными обществами (если участие государства было признано в них целесообразным). [42]

Продолжалась интеграция принадлежавших государству активов в холдинговые компании. А уже существовавшие холдинги с участием государства расширяли масштабы своего бизнеса и его диверсификацию путем поглощений и слияний, вертикальной и горизонтальной интеграции. За 2007 год Росимущество сформировало 29 интегрированных структур. Решениями об их создании было предусмотрено внесение в уставные капиталы головных компаний акций 132 АО, преобразование в открытые акционерные общества 117 унитарных предприятий, реорганизация через присоединение еще 8 унитарных предприятий. Причем 28 интегрированных структур были созданы на основании 30 указов президента и одно - по решению правительства.

В 2007-2008 годах важнейшим событием в государственном секторе стало первичное публичное предложение своих IPO (Initial Public Offering) Сбербанком и Внешторгбанком - крупнейшими банками с участием государства. Летом 2008 года прекратило существование РАО «ЕЭС России». При ликвидации его акционеры получили акции 23 крупных электроэнергетических компаний. [41]

В 2003-2007 годах продолжало сокращаться количество федеральных государственных унитарных предприятий - всего на 332

Рисунок 9 Количество приватизированных ФГУП 2005-2010 гг

В 2006 году доля акций российских компаний, принадлежавших государству, составляла 29,6%, в начале 2007 года - 35,1%, к началу 2008 года - 40-45%. В 2004 году государство контролировало 81 компанию (из 400 крупнейших компаний России) с совокупной выручкой 145 млрд долларов, в 2006 году - уже 103 компании с пакетом акций не ниже блокирующего или на завершающей фазе установления контроля со стороны государства и совокупной выручкой 283 млрд долларов. При этом совокупная выручка крупнейших компаний, находившихся под контролем государства, выросла с 34,7% в 2004 году до примерно 40% в 2007 году.

С 1 июня 2003 года по 1 июня 2006 года число акционерных обществ, акции которых находились в федеральной собственности, регулярно сокращалось - в целом за период на 481, но за вторую половину 2006 года оно выросло на 272 АО. Проявилась явная тенденция к огосударствлению российской промышленности и транспорта, за которым, как показывает мировой опыт, неизбежно следует снижение эффективности инвестиций, качества управления, восприимчивости к инновациям. [38]

Рисунок 10 Совокупные поступления от приватизации, мир и ЕС (25 стран),

Важной новостью в имущественной политике государства в 2007 году стало образование сразу шести госкорпораций: Внешэкономбанка, «Роснанотеха», Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Олимпстроя» (по строительству олимпийских объектов к зимним Олимпийским играм 2014 года в Сочи и его развитию как горноклиматического курорта), «Ростехнологий», «Росатома». Их цели разнообразны: реализация отдельных проектов и программ («Олимпстрой» и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства), содействие отдельным видам деятельности (Внешэкономбанк и «Роснанотех»), управление конкретными отраслями («Росатом») и группами компаний («Ростехнологии»).

Летом 1999 года Закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ был дополнен статьей 7.1, в которой было дано определение государственной корпорации как не имеющей членства некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для выполнения социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

В схему создания госкорпораций заложен индивидуальный подход, они выведены за рамки общих правовых норм, установленных для других организационно-правовых форм. Между тем при всем несовершенстве права хозяйственного ведения законодательство признает, что имущество, находящееся в ведении АО, унитарных предприятий, некоммерческих организаций, остается в собственности государства или органов местного самоуправления. Унитарное предприятие может распоряжаться им лишь в пределах, не лишающих его возможности действовать в рамках устава. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, признаются ничтожными. [42]

А статус госкорпораций с позиции отнесения их к той или иной форме собственности не вполне ясен, поскольку в отличие от унитарных предприятий имущество, переданное корпорации государством, становится ее собственностью. Остаются и потенциальные возможности получения госкорпорацией различных преференций, использования монопольного положения. Не ясна эффективность контрольных механизмов, многие из которых еще не апробированы или даже не созданы. Это тесно связано с непростой проблемой определения границ государственного сектора в экономике.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России с ее традицией уравнительности никакая программа приватизации не могла бы получить всеобщего одобрения, при любых ее результатах остались бы недовольные. Успех состоит уже в том, что при реализации российской программы приватизации удалось избежать социальных конфликтов.

Но факты - вещь упрямая. В России утвердился институт частной собственности, появился слой частных собственников, заинтересованных в повышении эффективности своих предприятий. Стали играть заметную роль механизмы и стимулы рынка. Государство сняло с себя обязанность дотировать большую часть предприятий. Политические свободы обрели экономическую базу.

Практика подтвердила, что на первом этапе, когда только закладываются основы рыночных институтов, цена приватизируемого имущества не столь важна. Тем более что легальных средств на его выкуп по ценам, близким к его восстановительной стоимости, в России не было и быть не могло. Поэтому часть государственной собственности пришлось отдать. Кто сможет на деле стать эффективным собственником, определит рынок.

Была создана законодательная база приватизации, акционерных обществ и рынка ценных бумаг. Но остались правовой нигилизм граждан и властей, социалистические традиции, некомпетентность и зависимость судов и многое другое.

Серьезным и неустранимым (по политическим мотивам) недостатком российской приватизации на ее начальном этапе было преобладание акционеров-инсайдеров. Закрытая подписка на акции для трудового коллектива, льготные опционы для администрации приватизируемых предприятий, приватизационные чеки для всех граждан России плохо сочетались с задачей передать предприятия в руки эффективных, стратегических собственников. Поэтому в первые годы массовой приватизации структурная перестройка шла туго. Предприятия плохо откликались на требования рынка снижать численность работников, повышать эффективность использования активов. Это приближало предприятия к банкротству. Но оно зачастую откладывалось, заменялось неплатежами, невыплатой зарплаты, просьбами о государственных дотациях. Впрочем, и в таких условиях производительность труда на приватизированных предприятиях была выше, чем на государственных.

Реформаторы, руководившие приватизацией, не питали иллюзий относительно эффективности структуры собственности на ее ранних этапах. Задача стояла шире: не столько провести реструктуризацию предприятий, сколько облегчить уход с рынка устаревших предприятий и появление на рынке новых фирм, то есть стимулировать процесс, который Йозеф Шумпетер называл созидательным разрушением. Формы подобного разрушения могли быть разными, но непременно при жестких бюджетных ограничениях и проведении процедуры банкротства как окончательного вердикта о судьбе предприятия. Даже в тех случаях, когда компании избегали банкротств, они были вынуждены продавать неиспользуемые активы, создавая тем самым рынок активов и закладывая основу новых предприятий.

Впрочем, надо отметить, что в России пакеты акций достаточно быстро концентрировались в руках стратегических инвесторов за счет продажи акций работниками - миноритариями. После завершения приватизации владелец контрольного пакета акций формировался примерно в течение полугода. С этим связано отмеченное статистикой ускорение структурной перестройки в конце 1990-х годов. Разумеется, свою роль сыграла и девальвация рубля в ходе кризиса 1998 года, очистившая рынки сбыта от конкуренции со стороны иностранных производителей и позволившая многим отечественным предприятиям перестроиться и занять достойное место на рынке.

Одной из стратегических целей приватизации было привлечение в Россию иностранных инвестиций и высоких технологий. Инвестиции пошли в страну, но далеко не в той мере, на которую рассчитывали. Причиной тому были слабые гарантии прав собственности в условиях экономической и политической нестабильности, а в последние годы на первый план вышли коррупция, неэффективность налоговой и судебной систем. Сказывалось и то, что многие наши соотечественники под иностранными инвестициями понимали что-то вроде иностранной интервенции. В середине 1990-х так считали не только рядовые работники предприятий, задыхавшиеся без инвестиций, но и директора предприятий, чиновники всех рангов, народные избранники, заседавшие в законодательных собраниях всех уровней. Между тем "весь мир пребывает в состоянии непрерывной погони за иностранными инвестициями" и не видит в них опасности.

В процессе приватизации не была достигнута цель демонополизации экономики. Но это объясняется не ошибками в выборе стратегии приватизации, а более глубинными причинами, проистекающими из сложившейся природы постсоветского общества. Менталитет россиян, их ценностные установки, представления о соотношении власти и прав собственности привели к тому, что сегодня в России сформировался капитализм, имеющий черты феодально-бюрократического. Само существование формально частных предприятий нередко зависит от благосклонности чиновников, распределяющих госзаказы и госгарантии, выдающих лицензии, согласующих многочисленные разрешения. Российские чиновники в отличие от чиновников в европейских странах практически легально участвуют в подконтрольных им бизнесах, используют для их поддержки госзаказы и бюджетные средства. Они формируют кланы и создают хозяйственные структуры, занимающие монопольное положение на рынке.

Экономическая эффективность такого монополизированного бюрократией рынка крайне низка. Откаты чиновникам и их участие в бизнесе ведут к росту издержек, неустойчивости бизнеса, принятию нерациональных решений. На уровне отраслей доли рынка и ресурсы перераспределяются в пользу неэффективных, но имеющих чиновничьи "крыши" предприятий. Потеря благорасположения губернатора или другого влиятельного лица может обернуться потерей бизнеса. Это делает частную собственность в России условной. Ожидать в таких условиях прихода иностранных инвестиций и связанных с ними высоких технологий не приходится.

Известно, что капитал семейства Морганов изначально формировался пиратскими грабежами их прапрадеда. Не отличался порядочностью в отношениях с партнерами и калифорнийский магнат Стэнфорд. Первоначальное накопление часто происходило если не противоправно, то вопреки нормам морали. Развитие институтов рынка, конкуренция, совершенствование законодательства облагородили нравы европейских стран и США. В любой школе бизнеса начинающему бизнесмену примерами и статистикой докажут, что самый надежный путь к успеху - законный, что доверие к фирме, прозрачность корпоративного управления - основа процветания. Но на обретение бизнес-сообществом этого понимания ушли многие десятилетия.

В начале 1990-х годов в России не было и не могло быть традиций честного ведения корпоративного бизнеса. Многие предприниматели не ощущали необходимости придерживаться ни норм закона, которых часто просто не было, ни норм морали. Представители партийно-хозяйственной номенклатуры и при советской власти не отличались порядочностью, что хорошо видно по размаху номенклатурной приватизации. Трудно было предположить, что, став собственниками приватизированных предприятий, они не попытаются обмануть мелких акционеров. Господствующий в среде российской буржуазии социальный цинизм и смычка с криминалом предопределяли стратегию поведения - прирост капитала любой ценой.

Перевод прибыли за счет игры цен посредническим фирмам, принадлежавшим владельцам контрольных пакетов акций, позволял последним не выплачивать дивиденды, скупать акции у миноритариев по бросовым ценам. Среди акционеров было много работников предприятий, поэтому преднамеренная задержка с выплатой зарплаты также способствовала скупке акций с минимальными издержками. Коррупционные сделки с чиновниками министерств ради получения льгот, подкуп управляющих компаний ЧИФов, заказные убийства конкурентов - вот далеко не полный арсенал противоправных методов обогащения многих представителей бизнес-элиты.

На улучшение ее нравов могут повлиять два фактора. Первый - конкуренция и потребность в капитализации компаний, в приросте капитала за счет размещения акций и облигаций на фондовом рынке. Репутация фирмы, ее кредитная история, качество корпоративного управления, прозрачность сегодня стали играть заметную роль. Второй - не столько совершенствование законодательства, прежде всего антикоррупционного, акционерного, контрактного, налогового, сколько оздоровление правоприменительной практики, независимость судов и качество их работы. Здесь позитивных изменений мало, на клановый бюрократический характер и природу российского капитализма они влияют незначительно.

Известная "теорема Коуза" гласит, что для роста эффективности экономики не так уж важно, как была распределена собственность на начальном этапе, важнее, чтобы права собственности были четко закреплены и гарантированы, а издержки по их переходу к более эффективным собственникам были пренебрежимо малы. Но именно этого сегодня нет в России.

Ситуацию ухудшают рост доли ВВП, приходящейся на государственные предприятия, интенсивное создание госкорпораций. Не находясь в условиях жестких финансовых ограничений, распоряжаясь "ничейной" собственностью, не имея стимулов к структурной оптимизации в соответствии с запросами рынка, госпредприятия и корпорации сами являются "токсичными активами" для других секторов рыночной экономики. Не существует ясной черты, отделяющей социалистическую экономику от капиталистической, но ни одна страна Западной Европы не имеет государственного сектора, на долю которого приходится более 1/3 ВВП. Все это говорит о том, что модернизация России без дальнейшей приватизации государственных активов невозможна. История приватизации "по-российски" еще не закончилась.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Приватизация по-российски / Под ред. А. Б. Чубайса. М.: Вагриус, 1999. С. 35-38.

Ослунд Андерс. Россия: рождение рыночной экономики: Пер. с англ. М.: Республика, 1996. С. 278.

Закон СССР от 23 ноября 1989 года № 810-1.

Гайдар Е. Т. Государство и эволюция // Гайдар Е. Т. Власть и собственность: Смуты и институты. Государство и эволюция. СПб: Норма, 2009. С. 293. - www.norma-spb.ru

Сакс Джеффри. Рыночная экономика и Россия. Пер. с англ. М.: Экономика, 1994. С. 164-165.

Пинскер Борис. Приватизация и политика // Сборник: От плана к рынку. Будущее посткоммунистических республик. Пер. с англ. / Под ред. Л. И. Пияшевой и Дж. А. Дорна. Институт Катона. М.: Catallaxy, 1993. С. 157.

Советская Россия. 29 октября 1991 года.

Указ Президента РФ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 914.

Улюкаев А. Россия на пути реформ: реформирование экономики в период становления институтов национальной государственности в России (1991-1995). М.: Евразия, 1996. С. 34-35.

Приватизация государственной собственности. Интервью с А. Чубайсом // Московские новости. 1992. № 3 (март).

Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год. Утверждена Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 года № 2980-1.

Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Утверждено Распоряжением Госкомимущества РФ от 27 июля 1992 года № 308-р.

Голубков Д. Ю. Особенности корпоративного управления в России. М.: Альпина, 1999. С. 25.

Указ Президента РФ "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 914.

Указ Президента РФ "О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года" от 6 октября 1993 года № 1591.

Российская газета. 7 декабря 1994 года.

Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" от 16 ноября 1992 года № 1392; Указ Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" от 5 декабря 1993 года № 2096.

Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284.

Постановление Правительства РФ "О переоценке основных фондов (средств) в Российской Федерации" от 14 августа 1992 года № 595.

"Положение о специализированных чековых аукционах" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 4 ноября 1992 года № 701-р.

"Положение о проведении межрегионального и межрегионального всероссийского специализированных чековых аукционов" утверждено Распоряжением Госкомимущества от 28 октября 1993 года № 1853-р. Аукционы проводились в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О продаже акций на межрегиональных специализированных чековых аукционах" от 10 августа 1993 года № 786.