О состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Российской Федерации

Следует отметить, что в России система основных целей и задач, обеспечивающих реализацию миссии антимонопольного органа, отражает вопросы адвокатирования конкуренции. Российский антимонопольный орган рассматривает адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики, уделяя ему особое внимание, и стремится расширять инструментарий его реализации.

В контексте реформирования бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления в России и перехода к использованию системы бюджетирования, ориентированного на результат, для реализации стратегических целей ФАС России на 2008-2010 годы сформировано 10 бюджетных целевых программ, одной из которых является программа «Адвокатирование конкуренции» (далее - Программа).

Целью Программы являются повышение эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования конкурентного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области, повышение интереса к научным исследованиям в области конкурентной политики.

При этом Программа предусматривает семь основных направлений деятельности по ее реализации:

1. Взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления для учета замечаний и предложений ФАС России, направленных на обеспечение конкуренции, при подготовке нормативных правовых документов.

Повторяющиеся нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления являются опасной тенденцией, которая представляет постоянную угрозу конкуренции. Поэтому ФАС России в своей деятельности по адвокатированию конкуренции отводит особе место работе именно с этой «целевой аудиторией». Организует серии специальных мероприятий, в том числе семинаров, конференций, консультаций, благодаря чему часть нарушений, выявляемых антимонопольными органами в действиях органов власти и местного самоуправления, удается предупредить или устранить в ходе проверок.

2. Проведение семинаров и конференций, направленных на популяризацию и объяснение необходимости соблюдения антимонопольного законодательства.

Целевой аудиторией таких семинаров и конференций являются представители бизнеса, государственные и муниципальные служащие.

Особенно важно для становления единой системы правоприменения, что специальные семинары проводятся для судей, проводящих судебные заседания по делам, связанным с нарушением конкурентного законодательства.

3. Размещение информационных и аналитических материалов в средствах массовой информации, проведение в печатных и электронных СМИ кампании, направленной на разъяснение преимуществ конкуренции и предупреждение нарушений конкурентного законодательства, а также освещение результатов деятельности антимонопольных органов.

4. Ведение официального интернет-сайта ФАС России, который действует на двух языках - русском и английском и предполагает регулярное его обновление, насыщение содержательными материалами, активизацию обратной связи между посетителями сайта и сотрудниками ФАС России.

В соответствии с Положением об информационной политике ФАС России, направленной на повышение открытости деятельности антимонопольных органов, предупреждение нарушений конкурентного законодательства, обязательному опубликованию на официальном сайте ФАС России подлежат решения и предписания по фактам нарушений конкурентного законодательства, информация о судебных решениях по делам с участием ФАС России, информация о результатах проверок по поступающим заявлениям и др.

Кроме того, в семи центрах федеральных округов на базе территориальных органов ФАС России созданы интернет-сайты по образцу ФАС России.

5. Работа экспертных отраслевых советов ФАС России, которых сейчас уже 17, сфокусирована на обсуждении важнейших вопросов обеспечения конкуренции и выработке конкретных рекомендаций для ФАС России и других органов государственной власти, по вопросам применения антимонопольного законодательства и его совершенствования.

6. Издание тематических сборников, монографий, переводов иностранных книг, статей по вопросам конкурентной политики.

В соответствии с полномочиями, определенными статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции, ФАС России ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации и размещает его на официальном интернет-сайте.

ФАС России активно осуществляет переводы международных публикаций, помещаемые на официальном интернет-сайте ФАС России, посвященных антимонопольному законодательству и практике его применения, в том числе таких международных организаций, как ОЭСР, МКС, ЮНКТАД.

7. Взаимодействие с общественными организациями, профессиональными союзами и организациями, научной общественностью осуществляется по ряду направлений.

При ФАС России действует Общественно-консультативный совет, представляющий собой общественный контрольный орган. Основными задачами данного совета являются разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики, привлечение некоммерческих организаций и общественных объединений к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства, информирование предпринимательского сообщества, научных кругов и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольных органов и др.

Важным направлением адвокатирования конкуренции является преподавание сотрудниками ФАС России и его территориальных управлений в вузах и учреждениях системы повышения квалификации курсов по антимонопольной политике.

В 2007 году под эгидой ФАС России создано некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции». Основными направлениями деятельности данного партнерства являются формирование эффективной практики применения антимонопольного законодательства в тесном сотрудничестве с российскими антимонопольными органами, содействие проведению конструктивного диалога между бизнесом и российскими антимонопольными органами по вопросам конкуренции, участие в нормотворческой деятельности по вопросам конкуренции и др.

В настоящее время по инициативе ФАС России аналогичное объединение юристов и экономистов, специализирующихся на вопросах конкурентной политики, создается в рамках СНГ.

Оценка эффективности деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции осуществляется на основе мониторинга публикаций в СМИ, аудита официального сайта ФАС России и анализа качества работы со СМИ и обществом.

В целях получения адекватной оценки деятельности ФАС России со стороны бизнес-сообщества и общества в целом по заказу ФАС России осуществляются различные исследования.

В 2007 году Всероссийским центром изучения общественного мнения проведено исследование на тему «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России»; Институтом экономики переходного периода обобщены субъективные оценки интенсивности конкуренции в российской промышленности по результатам опросов различных фокус-групп. В 2008 году автономной некоммерческой организацией «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» проведено исследование восприятия юридическими и физическими лицами уровня качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг ФАС России.

Одним из показателей результативности деятельности ФАС России, в том числе в области адвокатирования конкуренции, является показатель «Место ФАС России в международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств», публикуемый независимым международным изданием «Всемирный обзор по конкуренции» («Global Competition Review»).

В Рейтинге эффективности за 2007 год ФАС России получила 2,5 балла по 5-бальной шкале, тем самым показав рост своего положения по сравнению с 2006 годом в 0,5 балла (при первом появлении российского антимонопольного ведомства в данном Рейтинге деятельность службы в 2005 году была оценена в 1,25 балла).

Глава 3.Актуальные направления развития конкуренции в Российской Федерации на современном этапе

Современная ситуация, сложившаяся в настоящее время в мировой экономике, характеризуется финансовым и экономическим кризисом.

Усиление кризисных тенденций, проявляющихся в том числе в снижении экономического роста, инфляции национальных валют, привело к изменению внешних и внутренних условий функционирования экономики всех стран без исключения, в том числе и Российской Федерации.

В целях минимизации отрицательных последствий кризиса Правительством Российской Федерации утвержден План мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. В числе мероприятий данного Плана - формирование благоприятной предпринимательской среды, развитие конкуренции, создание устойчивой, опирающейся на внутренние резервы кредитной системы, реализация проектов по развитию транспортной системы и иных инфраструктурных проектов, составляющих основу интенсивного развития экономики.

Таким образом, Правительство Российской Федерации уделяет значительное внимание развитию конкуренции как средству преодоления кризисных явлений, что существенно повышает роль конкурентной политики в регулировании экономики.

В целях реализации определенного Правительством Российской Федерации курса ФАС России в своем Докладе в Правительство Российской Федерации «О состоянии конкуренции в Российской Федерации», подготовленном в соответствии со статьей 23 Федерального закона о защите конкуренции, определила основные факторы, препятствующие успешному развитию конкурентной среды в стране, и предложила меры по их устранению.

ФАС России считает, что к таким факторам относятся антиконкурентные действия со стороны органов власти, государственных корпораций и субъектов естественных монополий, а также картелизация экономики.

Практика применения конкурентного законодательства свидетельствует о том, что проявления монополистической деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не сокращаются и представляют серьезную угрозу для конкуренции и развития экономики страны, препятствуя формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательской деятельности.

В связи с этим ФАС России считает необходимым:

реализацию специальной программы мер «Предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления» в рамках основных направлений деятельности ФАС России на 2009-2010 годы;

ужесточение контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства, в том числе формирование практики применения пункта 2.1 статьи 19.5 КоАП по дисквалификации должностных лиц, допустивших нарушение соответствующих норм Федерального закона о защите конкуренции или неисполнение предписания антимонопольного органа;

внесение изменений в Федеральный закон о защите конкуренции в части статей 15-21, направленных на ужесточение правовых основ антимонопольного регулирования в отношении органов власти;

активизацию практики адвокатирования конкуренции в органах власти.

В настоящее время осуществляется процесс формирования государственных корпораций, который многие аналитики оценивают как устойчивый вектор развития российской экономики.

Государственные корпорации, обладая политическим и административным ресурсами и значительными финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках.

В целях недопущения искажающего влияния на конкуренцию вследствие процессов создания государственных корпораций ФАС России считает целесообразным:

усиление антимонопольного контроля за деятельностью государственных корпораций;

возвращение отдельных властных функций, ранее переданных государственным корпорациям, государству;

расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний;

обеспечение транспарентного функционирования государственных корпораций;

ограничение сфер деятельности государственных корпораций федеральными законами;

исключение возможности постоянной государственной финансовой поддержки государственных корпораций.

В настоящее время в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта естественных монополий: ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газоснабжения и железнодорожного транспорта, таких как:

сохранение рыночной власти субъектов естественных монополий в потенциально конкурентных сегментах и экспансия на смежные конкурентные рынки;

недостаточное инвестирование в целевые производственные мощности и инфраструктурный комплекс естественной монополии;

рост ценового давления на экономику со стороны субъектов естественных монополий вследствие их сохраняющейся неэффективности.

Уровень цен в хозяйственном комплексе Российской Федерации в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны в значительной мере определяются динамикой цен на услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий. Однако за 2000-2007 годы цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению. Только в 2008 году положение стало немного улучшаться.

Для преодоления негативного влияния на экономику страны со стороны субъектов естественных монополий ФАС России считает необходимым внесение существенных изменений в законодательство о естественных монополиях, направленных на снижение их издержек, ужесточение государственного контроля, завершение разделения инфраструктурной и конкурентной составляющих.

В частности, ФАС России предлагает:

усовершенствовать методы тарифного регулирования, а именно: существующий метод «затраты+» дополнить методами индексации тарифов, доходности на капитал, сопоставления тарифов между субъектами естественных монополий (benchmarking), а также учитывать конъюнктуру цен на сопряженных рынках;

обеспечить открытые конкурсные процедуры закупок товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, основываясь на Законе о размещении заказов;

связать тарифные решения с показателями объемов оказываемых услуг, их надежности, качества и эффективности и проводить постоянный мониторинг этих показателей;

вести раздельный учет затрат и доходов, а также обеспечить соблюдение стандартов деятельности и стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий;

ввести процедуры утверждения и согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий на всех уровнях власти, а также их согласования с инвестиционными программами субъектов естественных монополий в других сферах деятельности;

установить открытые конкурсные процедуры по передаче в пользование (аренда, концессия) объектов инженерной инфраструктуры естественных монополий;

создать систему долгосрочных взаимоотношений между собственниками, пользователями объектов инфраструктуры (арендаторы, концессионеры), тарифными регуляторами и потребителями услуг на 10 лет и более;

установить либо усовершенствовать правила недискриминационного доступа к услугам естественных монополий во всех сферах их деятельности;

установить обязанность субъектов естественных монополий обосновывать наличие (отсутствие) у них свободных мощностей;

установить процедуры регулярного финансового, технического и технологического аудита субъектов естественных монополий.

По мнению ФАС России, наиболее губительное воздействие на конкуренцию оказывают картели.

В результате нарушения рыночного механизма экономике и обществу в целом наносится ущерб, который при сопоставимости масштабов значительно превышает ущерб от антиконкурентных действий отдельных хозяйствующих субъектов, обладающих рыночной властью.

В частности, картели оказывают негативное влияние на эффективное развитие экономики, устраняют стимулы к инновациям и техническому прогрессу, сдерживают развитие наиболее эффективных производств, в том числе в смежных отраслях. При этом потребители лишаются возможности получения выгоды от конкуренции, получающие выгоду от конкуренции за счет низких цен и качественной продукции и услуг.

Как правило, они имеют тайный характер, что препятствует их выявлению и пресечению, и это увеличивает временные рамки воздействия нарушения на конкурентную среду.

На сегодняшний день в Российской Федерации можно выделить несколько отраслей, в которых наиболее остро стоит проблема антикартельного регулирования: оптовая и розничная торговля нефтепродуктами; агропромышленный комплекс и розничная торговля; банковская сфера (потребительское кредитование); фармацевтическая промышленность; металлургическая промышленность; химическая промышленность.

В последние годы предприняты значительные шаги, направленные на усиление борьбы с картелями: введена прямая административная ответственность в виде оборотных штрафов за заключение антиконкурентных соглашений, в рамках ФАС России создано специальное подразделение по борьбе с картелями, налажено взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.

Вместе с тем раскрытие картелей остается самой трудной и приоритетной задачей ФАС России, решение которой, безусловно, требует дальнейшего совершенствования конкурентного законодательства и практики его применения. В частности, необходимо:

повышение санкций за антиконкурентные соглашения (до 30 % выручки компании на соответствующем рынке);

дальнейшее развитие антимонопольного законодательства в части регламентации процедуры применения освобождения от административной ответственности;

разработка групповых исключений в соответствии со статьей 13 Федерального закона о защите конкуренции;

принятие новой редакции статьи 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, делающей уголовную ответственность за антиконкурентные соглашения неотвратимой и адекватной общественному вреду данного преступления.

Однако декартелизация рынков является задачей не только антимонопольных органов, но и органов власти, ответственных за реализацию государственной экономической и промышленной политики.

Это требует постановки перед всеми ведомствами задач по созданию условий для развития конкуренции и демонополизации экономики, в том числе путем:

снижения барьеров входа на рынки (в первую очередь административных);

открытия рынков для международной конкуренции (при условии параллельного повышения конкурентоспособности отечественной промышленности);

развития транспортной инфраструктуры для ликвидации барьеров для межрегиональной торговли и расширения границ рынков.

Определенные шаги по реализации предлагаемых ФАС России решений по борьбе с основными факторами, оказывающими негативное влияние на конкуренцию, уже предприняты.

Правительство Российской Федерации 11 января 2009 года в установленном порядке внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации разработанные ФАС России проекты федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», составляющие «второй антимонопольный пакет».

Положения, предлагаемые в законопроектах, вносят существенные коррективы в конкурентное законодательство и направлены на дальнейшее повышение эффективности деятельности антимонопольных органов.

Поддержанные Правительством Российской Федерации предложения ФАС России по изменению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают применение к государственным и муниципальным служащим мер административной ответственности в виде дисквалификации, а также установление ответственности должностных лиц органов государственной власти местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства.

Нашла поддержку инициатива ФАС России о повышении пороговых значений активов организаций или их оборота для осуществления контроля экономической концентрации. При этом предварительное согласование потребуется в случае, если суммарная стоимость активов приобретателя превышает 7 млрд рублей (ранее - 3 млрд рублей) или оборот такого лица превышает 10 млрд рублей (ранее - 6 млрд рублей). Такое повышение порогов направлено на снижение административного бремени для компаний, что особенно актуально в период кризиса. Кроме того, исключается необходимость предварительного согласования в рамках контроля экономической концентрации сделок по приобретению земельных участков, зданий, строений, объектов незавершенного строительства.

Также уточнены положения статьи 11 Федерального закона о защите конкуренции в части сокращения перечня «вертикальных» соглашений, подпадающих под безусловный запрет.

Кроме того, дана четкая регламентация проведения проверок работниками антимонопольных органов при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и определены их права в ходе таких проверок, что должно способствовать более эффективному раскрытию картелей.

На заседании Президиума Правительства Российской Федерации 27 января 2009 года одобрен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», разработанный ФАС России совместно с МВД России и Минэкономразвития России.

Данный проект разрабатывался ФАС России в целях реализации принципа неотвратимости ответственности за общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечения реальной возможности применения данной статьи правоохранительными органами. Принятие данного закона будет способствовать повышению эффективности предупреждения и пресечению картельных соглашений и иных фактов незаконной монополистической деятельности.

Кроме того, в настоящее время разработана Программа развития конкуренции в Российской Федерации, которая определяет приоритеты и основные направления конкурентной политики на период до 2012 года.

Данная Программа направлена на решение следующих задач:

общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров и создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;

повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования;

реализация специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

В целях реализации данной Программы также подготовлен План мероприятий по ее реализации, предусматривающий участие широкого круга федеральных органов исполнительной власти в его выполнении.

Заключение

Проблемы развития конкуренции и совершенствования институциональных, правовых и экономических условий для ее поддержания являются одной из основных задач экономической политики, реализуемой в Российской Федерации.

Эффективная конкурентная политика является основой для структурных преобразований в высококонцентрированных секторах экономики России, мощным стимулом ее интенсивного и инновационного развития.

Роль конкурентной политики не сводится к применению антимонопольного законодательства к хозяйствующим субъектам, совершающим антиконкурентные действия. Конкурентная политика предопределяет широкое применение конкурентных принципов при выработке экономической политики в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную среду, деловую практику, хозяйственную деятельность компаний.

В период кризиса роль конкурентной политики в регулировании экономики существенно возрастает.

Именно проведение эффективной конкурентной политики позволяет высвободить значительные общественные ресурсы, которые так необходимы для преодоления кризисных явлений.

Кроме того, в условиях интернационализации бизнеса, которая в настоящее время является основной характеристикой экономических процессов, происходящих в мире, лидерами восстановления мировой экономики станут те страны, которые уже сейчас смогут создать благоприятные условия для глобальных инвестиций. В этом процессе роль конкурентной политики неоценима.

Вместе с тем проведение эффективной конкурентной политики в условиях открытости экономики государств возможно лишь при тесном взаимодействии конкурентных ведомств стран-партнеров.

Принимая во внимание высокую заинтересованность России в развитии взаимного торгово-экономического сотрудничества с государствами - участниками СНГ, международное сотрудничество с конкурентными ведомствами этих государств является приоритетной задачей для антимонопольного органа Российской Федерации. При этом акцент делается на практическое взаимодействие и решение конкретных задач, стоящих перед государствами - участниками СНГ.

Размещено на Allbest.ru