Размещено на http://www.allbest.ru/

ТИПИЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И УРОКИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ДИВЕРСИФИКАЦИИ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ДИВЕРСИФИКАЦИИ

ПРЕАМБУЛА

Высокая концентрация российской экономики на добыче и продаже природно-сырьевых ресурсов создает избыточную зависимость от тенденций на мировом рынке ресурсов и ставит под угрозу экономическую безопасность России. В этой ситуации абсолютно необходимой представляется целенаправленная государственная политика диверсификации экономики России в целях повышения ее конкурентоспособности, обеспечения устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

С целью разработки предложений по комплексу эшелонированных во времени практических мер по диверсификации российской экономики на среднесрочную и долгосрочную перспективу в 2008 году по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации был реализован первый этап научно-исследовательской работы «Разработка комплекса мер по стимулированию диверсификации экономики», посвященный оценке действующих институтов Экономический институт - правило хозяйственной деятельности в совокупности с механизмом, обеспечивающим выполнение этого правила. Институт диверсификации - экономический институт, способствующий решению задачи диверсификации экономики. и инструментов Инструмент диверсификации - отдельный функциональный морфологический компонент института диверсификации., оказывающих значимое влияние на диверсификацию экономики Российской Федерации. По специально разработанной методике был проведен аудит более 50 институтов и механизмов, более 130 инструментов содействия диверсификации экономики по 15 направлениям Направление диверсификации - область экономики, в отношении которой проводится политика диверсификации. (список направлений, институтов и инструментов приведен в приложении к настоящему аналитическому отчету).

Результаты аудита институтов и инструментов диверсификации представлены в Минэкономразвития России.

В настоящем кратком варианте аналитического отчета представлены основные проблемы применения институтов и инструментов диверсификации, уроки, которые необходимо учитывать для успешной реализации политики диверсификации в дальнейшем, оценка охвата «бенефициаров» «Бенефициар» - объект воздействия института и/или инструмента диверсификации, получающий прямые выгоды от функционирования института (инструмента). институтами и инструментами диверсификации, а также направления необходимых изменений и рекомендации по совершенствованию институтов и инструментов диверсификации экономики Российской Федерации.

1. ТИПИЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ДИВЕРСИФИКАЦИИ

Изначальной проблемой решения задачи диверсификации экономики является отсутствие координации принимаемых для этого мер, а также применение институтов и отдельных инструментов, оказывающих влияние на диверсификацию экономики, в рамках решения более частных задач, закрепленных за различными субъектами государственной политики и стратегически не увязанных друг с другом в явном виде.

На основе результатов аудита действующих в настоящее время институтов диверсификации возможно определение основных проблем, наиболее характерных для институтов с различными параметрами.

1.1 Несовершенство или отсутствие конкурсных процедур

Реализация механизмов диверсификации, предполагающих распределение ограниченных ресурсов, как правило, не предполагает равных, конкурентных, условий доступа. Так создание особых экономических зон федерального уровня не предусматривает какой-либо явной установленной системы критериев выбора регионов для их размещения. Отсутствие явных конкурсных процедур характерно также для государственных финансовых институтов развития (Государственная корпорация «Банк развития», ОАО «Российская венчурная компания», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития), прямой финансовой поддержки предприятий и бизнес-ассоциаций. В случае с Инвестиционным фондом наблюдается дисфункция как следствие недостаточной проработанности механизмов его деятельности. Непрозрачность принимаемых решений в рамках финансовой поддержки экспорта создает возможность воспользоваться этим инструментом только крупнейшим предприятиям, либо имеющим административный ресурс, либо экспорт которых представляет политический интерес, что способствует отнюдь не диверсификации экономики, а наоборот - ее дальнейшей концентрации.

Негативными результатами такой ситуации являются, во-первых, недостаточная действенность (или дисфункция) механизмов диверсификации, во-вторых, возникновение неравной конкуренции между бенефициарами и аутсайдерами механизмов диверсификации, действующих на пересекающихся сегментах рынка. Второе особенно актуально по отношению к инструментам прямой финансовой поддержки.

Более общей проблемой является наличие неадекватных (не соответствующих запланированным целям) внутренних стимулов операторов институтов диверсификации, выражающееся, например, при функционировании венчурных фондов, реально не заинтересованных в высоко рискованных инвестициях.

1.2 Отсутствие общественного мониторинга и контроля

Смещение политических приоритетов и акцентов на вновь создаваемые институты часто приводит к тому, что уже действующие механизмы перестают работать. Такая ситуация в той или иной мере характерна для всех мер государственного регулирования, политический спрос на которые снижается, а эффективный механизм предъявления спроса со стороны реальных «бенефициаров» отсутствует. В наибольшей степени эта проблема проявляется в применении механизмов, не предполагающих адекватной заинтересованности соответствующих операторов.

Отсутствие последнего на стадии разработки и внедрения механизмов диверсификации особенно снижает их эффективность.

1.3 Высокие издержки администрирования

Отдельные механизмы, способные оказать существенное влияние на диверсификацию экономики, такие как меры налогового регулирования, зачастую сопряжены с высокими издержками разделения экономических субъектов на реальных объектов воздействия специальных налоговых механизмов («бенефициаров») и лиц, формально имитирующих свои характеристики с целью получения предусмотренных механизмами выгод. Негативным результатом является снижение эффективности этих механизмов, включая размывание эффекта диверсификации и лишние бюджетные потери.

1.4 Нерентабельность использования отдельных механизмов диверсификации

Меры диверсификации могут носить как прямой (непосредственное влияние на субъектов экономики), так и косвенный (опосредованное влияние через других субъектов диверсификационной политики) характер. В качестве прямых мер можно выделить прямую финансово-имущественную, кадровую и прочую поддержку, участие государства в качестве самостоятельного рыночного игрока. Меры косвенного характера заключаются, в основном, в развитии и стимулировании негосударственных институтов диверсификации экономики: создание и стимулирование гарантийных фондов, технопарков, особых экономических зон.

Для прямых мер (и частично для косвенных мер, требующих государственных затрат) может быть характерна нерентабельность для бюджета, например, меры прямой государственной финансовой поддержки, а также субъекты государственной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства. В рамках реализации косвенных мер может возникнуть нерентабельность для негосударственных участников, особенно субъектов рыночной инфраструктуры (промышленные парки - для девелоперов, институты стимулирования инноваций - для частных операторов).

1.5 Отсутствие (или имитация) системы управления по результатам

Институты диверсификации, требующие организации управления на государственном уровне, не могут функционировать эффективно без качественно настроенной системы управления по результатам, включая соответствующие элементы и процедуры.

Наиболее иллюстративными примерами в данном случае являются комплексные механизмы развития отдельных секторов экономики. Разработанные Стратегии не используют стратегических инструментов в части определения приоритетов развития в конкретной отрасли, целевых результатов стратегии развития. Приоритеты развития ограничиваются общими фразами из методических рекомендаций по разработке стратегий развития секторов экономики. Неверная оценка реального положения отрасли приводит к определению неверных приоритетов развития.

Неадекватность и недостаточность индикаторов и показателей дают неверную оценку реализации долгосрочных планов. Отсутствие системного контроля за использованием средств по комплексу мер, а также действенных санкций за соответствующие нарушения в этой области приводят к тому, что предоставленные средства и предложенные меры используются не по реально необходимому назначению.

Данная проблема является также актуальной по отношению ко всем институтам поддержки и инфраструктуры.

Низкие стимулы у региональных и местных органов власти к эффективному развитию базового законодательства и инфраструктуры

Создание базовых институтов диверсификации на федеральном уровне может не повлечь возникновение спроса на их реальное применение в регионах и на местном уровне, что на практике приводит к «копированию» законодательства и реализации исключительно в рамках обязательного минимума. Такая проблема характерна, в частности, для реализации законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства.

Недостаточное финансирование деятельности институтов

Как правило, следствием проблем в управлении по результатам, а также отсутствия реального общественного мониторинга и контроля является недофинансирование деятельности институтов диверсификации, связанных с федеральной поддержкой отраслей, регионов, а также другими видами финансовой поддержки. Отсутствие реально необходимого с точки зрения спроса объема поддержки вызвано отсутствием качественного экономического обоснования соответствующих ресурсов, предполагающего использование различных релевантных источников информации, включая налогоплательщиков, самих «бенефициаров», а также общество в целом.

Активное системное сопротивление групп специальных интересов фундаментальным институциональным изменениям

Операторы административных барьеров и ангажированные бизнес-группы стремятся, как минимум, сохранить ситуацию статус-кво или внедрить дополнительные барьеры, что создает крайне негативный эффект на развитие и диверсификацию экономики.

Так в области технического регулирования упорядочение и упрощение правил хозяйственной деятельности, в частности обеспечивающие безопасность и качество продукции, наталкивается на мощнейшее сопротивление рентоориентированных органов власти - операторов административных барьеров. В результате реформа технического регулирования была фактически приостановлена путем блокирования принятия технических регламентов и внесения в базовый закон поправок, позволяющих создавать административные барьеры.

Органы власти, распоряжающиеся земельными участками, по вполне понятным причинам в большей степени заинтересованы в том, чтобы как можно дольше существовала государственная и муниципальная монополия на землю, сохранялся индивидуальный «кулуарный» подход к работе с инвестором, а также в том, чтобы число согласований и экспертиз было как можно больше, а процесс был бы максимально запутанным.

В области саморегулирования происходит затягивание принятия необходимой подзаконной базы, искажение целей закона на уровне подзаконных нормативных правовых актов, что становится причиной неспособности и отсутствия стимулов у бизнеса самостоятельно поддерживать высокие стандарты качества.

В области налогового законодательства происходит дальнейшая централизация и концентрация, что также не может привести к диверсификации экономики страны. Гибкость налоговой системы и налоговые полномочия регионов свойственны лишь незначительной доле налоговых поступлений.

2. ОСНОВНЫЕ УРОКИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ДИВЕРСИФИКАЦИИ

Аудит применяемых в России инструментов диверсификации и анализ практики их функционирования выявляет наличие у каждого из инструментов конечного жизненного цикла и рисков, характерных для отдельных его этапов. Так, если рассматривать в качестве основного риска потерю эффективности в применении института с точки зрения его содействия диверсификации экономики, можно говорить о нескольких характерных уроках применения институтов, демонстрирующих возможные сценарии возникновения таких потерь:

1. Выбор неудачного (с организационной точки зрения) варианта создания института.

2. Неудачная настройка института.

3. Размывание в процессе деятельности института его исходных целей.

4. Вытеснение института другими институциональными формами.

5. Переход в стадию спада в результате потери инновационной активности в управлении.

Уроки применения инструментов диверсификации не исчерпываются указанными сценариями, однако можно говорить о том, что они обладают повышенной актуальностью и в той или иной мере свойственны практически для всех институтов, подвергнутых аудиту.

2.1 Выбор неудачного (с организационной точки зрения) варианта создания института

Риск выбора неудачного варианта создания института характерен для стартового этапа его деятельности. Так, в частности, потенциально ошибки могут совершаться:

§ при выборе организационно-правовой (для организаций) или нормативно-правовой (для законодательных актов) формы реализации института.

В ряде случаев для организаций устанавливаются ограничения по выбору организационно-правовой формы, которые налагают избыточные ограничения на возможности их деятельности (повышают трансакционные издержки), что делает функционирование института негибким и затратным. Для случая института нормативно-правового характера могут быть выбраны излишне жесткие императивные формы закрепления. Обратной ситуацией, также чреватой низкой эффективностью деятельности института, является излишне рамочный или рекомендательный характер актов.

§ при определении функционала деятельности института:

– излишнее расширение, создающее возможности для оппортунистического поведения оператора института и отклонения от профильной деятельности (размывание целей института, смещение к решению не самых долгосрочных и трудоемких задач, ориентации на «освоение» бюджетных средств в рамках реализации наименее трудоемких функций);

– излишнее сужение возможностей оператора института, при котором для достижения профильных целей оператор института вынужден нести высокие трансакционные издержки (в условиях жестких ограничений находить вынужденно неоптимальные пути достижения целей);

§ при определении оператора института.

Практика государственного управления в Российской Федерации демонстрирует тенденцию стремления на всех уровнях власти к созданию новых организаций при появлении необходимости в реализации дополнительных функций. В ряде случаев функционал новых институтов может реализовываться действующими органами власти и организациями, однако используется как основание для увеличения числа организаций и служащих.

В качестве примера недостаточно удачного выбора формы организации института диверсификации можно рассматривать практику создания государственных корпораций, ответственных за развитие приоритетных отраслей экономики. В частности, в рамках развития указанных институтов применяется практика наделения их как хозяйственными функциями, так и функциями регулирующего характера, что в долгосрочном аспекте может привести к ограничениям конкуренции и существенному снижению эффективности участников отраслей, в которых создаются государственные корпорации.

Неудачная настройка института

Риск неудачной настройки института характерен даже для сравнительно проверенных и доказавших свою эффективность форм. Конкретные экономические и социальные особенности для максимальной эффективности применения институтов требуют индивидуальных параметров деятельности. В ряде случаев отсутствие механизмов обратной связи в сочетании с человеческим фактором в управлении институтом может приводить к его низкой адаптивности, гибкости в подстройке к формату, наиболее эффективному для реализации задач диверсификации в заданных социально-экономических условиях.

Одним из примеров реализации указанного сценария условно можно считать деятельность в России «институтов развития». В частности, деятельность указанных институтов характеризуется невысокой степенью прозрачности для общества, применяемые в рамках институтов процедуры финансирования несовершенны, что вызывает обоснованные сомнения в их эффективности.

2.2 Размывание в процессе деятельности института его исходных целей

Характерным сценарием потери эффективности является постепенное размывание целей деятельности института. Как правило, такое размывание характерно для механизмов, характеризующихся расширенным функционалом и нечеткими рамками функционирования. Результатом сочетания указанных факторов может быть избыточное применение механизмов «ручной подстройки» параметров деятельности. Такая модель управления институтом несет в себе риск смещения в область конъюнктурных задач, которые могут существенным образом отличаться от исходных задач института.

В первую очередь следует выделить риск смещения задач в отраслевом разрезе. Кроме того, возможно возникновение географических диспропорций, в частности, такой риск велик при ориентации в рамках деятельности института на решение краткосрочных социальных задач.

Примером постепенного размывания и смещения от первоначальных целей деятельности может служить практика деятельности отдельных технопарков и инновационно-технологических центров. Так, в ряде случаев, изначально ориентируясь на развитие малых компаний, занятых в наукоемких производствах, такие институты смещаются к более коммерчески выгодным видам деятельности и взаимодействуют с устоявшимися компаниями, которые по сути не нуждаются в условиях, создаваемых в рамках технопарков, инновационно-технологических центров и пр. (предоставление помещений, общей неспецифичной инфраструктуры и т.д.).

Вытеснение института другими институциональными формами

Возникновение ситуации конкуренции между институтами может в ряде случаев приводить к существенным потерям эффективности, как отдельных институтов, так и в целом всей сферы, в которые указанные институты осуществляют деятельность. Это связано с образованием тенденции к осуществлению неоправданных затрат на перераспределение в ущерб профильным целям деятельности. Таким образом, затраты на перераспределение могут достигнуть уровня, при котором они начинают перекрывать рост объемов деятельности, что суммарно результирует в общие потери направления диверсификации.

При возникновении такой ситуации существует значительный риск того, что эффективные или перспективные в долгосрочном аспекте инструменты диверсификации могут быть вытеснены менее эффективными, но при этом более конъюнктурно ориентированными.

Примером конкуренции институтов диверсификации может служить сфера финансирования наукоемких проектов малых предприятий. В этой сфере в частности имеет место скрытая конкурентная борьба между профильными институтами (как например Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере) и институтами со смежными задачами (прочие виды поддержки), отвлекающими ресурсы от решения исходных задач и направляющих их на цели, фактически дублирующие цели профильных организаций.

Переход в стадию спада в результате потери инновационной активности в управлении

Риск потери инновационной активности в управлении характерен для любой организации и не является специфичным для отдельных типов институтов. Жизненный цикл любого института предполагает, что сохранение эффективности требует постоянной адаптации и внедрения инноваций в управление и осуществление профильной деятельности. Человеческий фактор при этом играет существенную и в ряде случаев решающую роль. Закономерный процесс постепенной потери управленческой мотивации приводит к снижению инновационной активности, операционализации и формализации деятельности. Результатом указанных процессов становится постепенное снижение эффективности, уменьшение объемов деятельности и отмирание института.

В качестве примера снижения по мере «взросления» инновационной активности в управлении и осуществлении профильной деятельности может быть приведен опыт Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Одной из причин такого снижения являлась в частности низкая активность в ротации управленческих кадров.

3. ОЦЕНКА ОХВАТА «БЕНЕФИЦИАРОВ» ИНСТИТУТАМИ И ИНСТРУМЕНТАМИ ДИВЕРСИФИКАЦИИ

В соответствии с используемой методикой аудита был проведен анализ объектов воздействия института (инструментов) и их основных характеристик. В данном разделе основной упор делается на оценку охвата институтами бенефициаров, т.е. тех объектов воздействия, которые получают прямые выгоды от функционирования института (инструментов). «Бенефициары» были рассмотрены по 5-ти основным характеристикам:

1. физические лица / юридические лица / органы государственной власти / органы местного самоуправления;

2. размер: малые, средние, крупные (для юридических лиц);

3. отрасли, виды деятельности (все или только отдельные), в том числе сектора экономики;

4. стадия жизненного цикла;

5. география распространения.

Необходимо отметить, что на настоящий момент ряд рассмотренных институтов диверсификации в полной мере (либо частично) не функционирует. Они могут находиться на стадии первичных предложений, озвученных тем или иным высокопоставленным лицом, разработки и/или принятия концепции либо других нормативных правовых актов, обеспечивающих их функционирование, либо могут существовать «на бумаге», при этом де-факто не быть внедренными, либо быть внедренными частично. С учетом отмеченного обстоятельства в настоящем разделе рассмотрен охват «бенефициаров» только действующими институтами (инструментами), то есть оценивается только практическая реализация институтов и инструментов.

Очевидно, что наибольшее воздействие на диверсификацию российской экономики оказывают юридические лица, что определят более пристальное рассмотрение институтов, оказывающих влияния именно на этот тип объектов. При этом необходимо отметить, что функционирование целого ряда институтов оказывает как прямые, так и косвенные положительные эффекты на физических лиц. Косвенное положительное влияние на «бенефициаров» физических лиц оказывает подавляющее большинство институтов, что вытекает из определения задач диверсификации, направленных на повышение конкурентоспособности экономики России, обеспечение устойчивого экономического роста и повышение благосостояния граждан. Наиболее важные положительные эффекты выражаются в форме:

§ повышения уровня жизни и развития «человеческого капитала» (стратегии развития отдельных отраслей экономики, федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов);

§ улучшения потребительских свойств товаров, их привлекательности (центры развития дизайна).

§ обеспечения безопасности и повышения качества продукции, сокращение объема фальсификата на рынке (техническое регулирование);

§ снижения стоимости конечной продукции за счет снижения издержек производства;

§ повышения возможностей коммерциализации технологий (институты стимулирования инноваций, венчурные фонды, биржи технологий);

§ повышения возможности доступа к финансовым ресурсам (деятельность микрофинансовых организаций);

§ участие в программах подготовки и переподготовки кадров.

В ряде случае «бенефициарами» выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это, в первую очередь, относится к следующим институтам:

§ согласование региональных стратегий и программ социально-экономического развития на федеральном уровне;

§ межбюджетные трансферты (субсидии), направленные на диверсификацию экономики;

§ механизмы стимулирования и распространения лучшей практики деятельности региональных и местных органов власти, бизнес-ассоциаций и отдельных предприятий в области диверсификации экономики.

Охват данной группы «бенефициаров» является незначительным, что определяется первостепенной направленностью рассматриваемых институтов на поддержку юридических лиц, в то время как органам власти (в том числе и региональным), как правило, предписываются функции оператора.

Среди юридических лиц, на которых оказывают воздействие институты диверсификации, необходимо выделить коммерческие и некоммерческие организации.

Важным институтом диверсификации, который в настоящее время переживает период становления, является деятельность саморегулируемых организаций. Данный институт охватывает некоммерческие организации, претендующие на получение либо имеющие статус саморегулируемых.

Помимо этого, на некоммерческие организации оказывают воздействие институты следующих направлений диверсификации:

§ прямая финансовая поддержка предприятий и бизнес-ассоциаций;

§ механизмы и структуры согласования интересов государства и бизнеса;

§ механизмы стимулирования и распространения лучшей практики деятельности региональных и местных органов власти, бизнес-ассоциаций и отдельных предприятий в области диверсификации экономики.

Как было отмечено выше, коммерческие организации (рассматриваются без унитарных предприятий), являются основными объектами воздействия институтов диверсификации. Поэтому в дальнейшем они будут рассмотрены с позиции их размера, отраслей и видов деятельности, а также стадий жизненного цикла.

Базовые направления (институты) диверсификации охватывают коммерческие организации всех размеров. При этом ряд институтов прямого действия оказывает влияние отдельно либо на малые и средние предприятия (в некоторых случаях только на малые и микро- предприятия), либо преимущественно на крупные организации. Помимо рассмотренного направления «Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства», на получение выгод субъектами МСП направлено функционирование следующих институтов:

§ развитие инфраструктуры содействия развитию бизнеса:

– промышленные парки;

– центры развития дизайна;

– институты стимулирования инноваций (для инновационных предприятий);

– венчурные фонды;

– гарантийные фонды;

– микрофинансовые организации;

§ Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере;

§ Российский фонд технологического развития;

§ институты стимулирования кооперации в области инноваций.

Приоритет поддержки крупных предприятий определяется условиями применения институтов (инструментов) диверсификации, а также установленными в них формальными и неформальными ограничениями. Так, направленность на поддержку крупных (зачастую вместе со средними) организаций имеют институты:

§ промышленно-производственные особые экономические зоны (ОЭЗ);

§ портовые ОЭЗ;

§ особые экономические зоны регионального уровня и их аналоги;

§ ОАО «Российская венчурная компания»;

§ Инвестиционный фонд Российской Федерации;

§ стратегии развития отдельных секторов экономики;

§ государственная финансовая поддержка экспорта;

§ Консультативный совет по иностранным инвестициям;

§ Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям;

§ федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов.

Охват возможных «бенефициаров» инструментами и институтами диверсификации в отраслевом разрезе представляется достаточно широким, прежде всего, за счет того, что целый ряд рассмотренных институтов позволяет осуществлять поддержку произвольных отраслей без каких-либо формальных ограничений. Вместе с тем, необходимо понимать, что охват, сформированный лишь за счет таких «многоотраслевых» институтов диверсификации, не может считаться исчерпывающим в силу того, что сама по себе эффективность институтов общего характера зачастую не слишком высока и во многом зависит от результатов функционирования институтов узкой направленности, т.е., носящих точечный характер. В ряде случаев, в частности, в случае осуществления в рамках института финансовой поддержки, отсутствие узкой специализации может приводить к потере эффективности и нерезультативному распылению средств.

Институты сравнительно более узкой отраслевой специализации направлены преимущественно на поддержку отраслей, вклад в валовой внутренний продукт страны которых на сегодняшний день не является достаточно высоким. Вместе с тем, большинство таких отраслей определено в качестве стратегических и/или приоритетных направлений развития российской экономики. К таковым, прежде всего, относятся отрасли, производящие высокотехнологичную продукцию и инновационно-ориентированные отрасли, информационно-телекоммуникационные технологии, наноиндустрия, химическая промышленность и производство новых материалов, биотехника, биоинженерия и медицина, энергетика - в первую очередь, в части создания и внедрения энергосберегающих технологий, - и ряд других.

Рассмотренные институты диверсификации в секторальном разрезе ориентированы преимущественно на поддержку и развитие сектора инноваций и высокотехнологичной продукции, а, кроме того, промышленного, энергетического и транспортного сектора. Сравнительно меньшее внимание уделяется секторам, в настоящее время занимающим доминирующие позиции в структуре валового внутреннего продукта страны, в частности, торговле, обрабатывающим производствам, строительству, операциям с недвижимостью и добыче полезных ископаемых, что подчеркивает ориентированность большинства инструментов диверсификации на структурные изменения российской экономики. Указанные сектора, как правило, затрагиваются процессами диверсификации лишь опосредовано, т.е., в рамках общей стабилизации и повышения сбалансированности экономики.

С точки зрения ориентированности на поддержку предприятий на разных стадиях жизненного цикла, институты диверсификации, помимо тех, для которых стадия жизненного цикла не специфицирована, могут быть разделены на две группы: институты, направленные на поддержку предприятий на начальных стадиях жизненного цикла, и институты, ориентированные на предприятия, находящиеся на стадиях зрелости и спада. Первая из выделенных групп ориентирована, в первую очередь, на малые предприятия инновационной сферы, вторая, соответственно, на более крупный бизнес промышленного, транспортного и энергетического секторов.

География распространения большинства институтов (охват «бенефициаров» в зависимости от географического положения) охватывает всю территорию России. При этом некоторые полномочия и функции оператора института переданы на региональный уровень, что определяет региональные различия в их функционировании. Помимо этого, необходимо отметить такой механизм, как конкурсный отбор регионов для внедрения тех или иных инструментов и выделения средств федерального бюджета для реализации программ и отдельных проектов. Это относится, в первую очередь, к особым экономическим зонам федерального уровня (заявки подаются в Правительство Российской Федерации высшими исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которых планируется создания ОЭЗ), проведению конкурса Минэкономразвития России по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий на поддержку малого предпринимательства, межбюджетным трансфертам (субсидиям), направленным на диверсификацию экономики. В ряде случаев выбор регионов, для внедрения того или иного института определяется приоритетами отраслевой политики. Примерами могут служить Государственная программа развития технопарков в сфере высоких технологий, развитие центров превосходства и компетенции и другие институты. Различный территориальный охват также имеют федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, который варьируется от части субъекта Федерации (Курильские острова, космодромы) до макрорегионов (Дальний Восток и Забайкалье, Юг России).

4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ИНСТИТУТОВ И ИНСТРУМЕНТОВ ДИВЕРСИФИКАЦИИ

По результатам проведенного анализа были подготовлены рекомендации, по совершенствованию институтов и инструментов диверсификации. Данные рекомендации направлены на снижение остроты проблем применения институтов диверсификации, понижение рисков нерезультативной и неэффективной работы институтов и инструментов диверсификации.

Подготовленные предложения сгруппированы по направлениям, по которым проводилась оценка (см. приложение к настоящему аналитическому отчету). диверсификация бенефициар инновация высокотехнологичный

Кроме этого, в число рекомендаций были включены те меры Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, которые, могут способствовать диверсификации российской экономики.

1. Развитие инфраструктуры содействия развитию бизнеса

§ совершенствование института свободно-экономических зон:

– повышение информационной открытости (прозрачности) процедур отбора регионов для создания особых экономических зон федерального уровня;

– введение более жестких ограничений на виды производств, которые могут существовать в промышленно-производственных зонах федерального уровня;

– внедрение льготного кредитования как дополнительной меры поддержки инвесторов в технико-внедренческих зонах федерального уровня;

§ увеличение объемов финансирования создания инфраструктурных объектов институтов стимулирования инноваций (технопарки, инновационно-технологические центры, бизнес-инкубаторы и инкубаторы технологий, центры коллективного пользования высокоспецифичным оборудованием, центры внедрения инноваций, центры трансфера технологий) с одновременной корректировкой принципов и порядка работы данных объектов инфраструктуры поддержки предпринимательства, предоставления ими услуг заинтересованными субъектам предпринимательства;

§ разработка и внедрение особых режимов начисления амортизации по расходам на НИОКР (ускоренная и повышенная амортизация);

§ разработка рекомендаций по концептуальной и технической реализации региональных центров субконтрактации;

§ разработка рекомендаций по концептуальной и технической реализации региональных бирж технологий;

§ обеспечение комплексной информационной поддержки системы венчурных фондов и венчурных предприятий, создание единого Интернет-портала по венчурному финансированию;

§ разработка и внедрение национальных стандартов деятельности микрофинансовых организаций;

§ формирование региональных фондов поручительств (гарантийных фондов);

§ внедрение практики выдачи гарантий по банковским кредитам микрофинансовых организаций;

§ разработка и реализация программ повышения финансовой грамотности;

§ принятие закона о кредитной кооперации, принятие в новых редакциях законов о кредитной потребительской кооперации граждан и сельскохозяйственной кооперации;

§ обеспечение комплексной информационной поддержки системы микрофинансовых организаций, создание единого Интернет-портала по микрофинансированию.

2. Государственные финансовые институты развития

§ разработка форм и механизмов осуществления сотрудничества между финансовыми институтами развития;

§ повышение степени формализации механизмов контроля деятельности и общественного мониторинга деятельности ГК «Банк Развития», ОАО «Российская венчурная компания», ГК «Российская корпорация нанотехнологий», Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российского фонда технологического развития, увязка форм отчетности институтов с целями на конкретный период времени;

§ увеличение финансирования программ Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере;

§ внедрение конкурсных процедур в отбор проектов в рамках деятельности ГК «Российская корпорация нанотехнологий», Российского фонда технологического развития;

§ повышение степени формализации механизмов отбора проектов для финансирования из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;

§ повышение информационной открытости и прозрачности деятельности Инвестиционного фонда Российской Федерации.

3. Комплексные механизмы развития отдельных секторов экономики

§ внесение изменений в порядок рассмотрения и утверждения стратегий развития отдельных отраслей и секторов экономики, в том числе предусматривающих, что данные стратегии утверждаются Правительством Российской Федерации;

§ разработка механизма, предоставляющего бизнесу прямую возможность участвовать в формировании стратегий развития и комплексов мер по развитию отдельных секторов экономики;

§ внедрение механизмов оценки регулирующего воздействия и управления по результатам при разработке и реализации стратегий, комплексов мер и федеральных целевых программ;

§ совершенствование механизма ведомственных целевых программ (по целому ряду направлений).

4. Прямая финансовая поддержка предприятий и бизнес-ассоциаций

§ проведение инвентаризация существующих государственных институтов, осуществляющих или способных осуществлять прямую поддержку предприятий, групп предприятий, отраслей и бизнес-ассоциаций, оценка результативности и эффективности поддержки, необходимых объемов финансирования поддержки по существующим направлениям;

§ проведение конкурсного отбора посредников, реализующих задачу прямой государственной поддержки развивающихся предприятий, а также предприятий, находящихся в кризисных условиях.

5. Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства

§ разработка законодательных инициатив, направленных на упрощение административных процедур осуществления предпринимательской деятельности, устранение избыточного государственного регулирования в сфере лицензирования, контроля (надзора), сертификации продукции,;

§ согласование мероприятий, содержащихся в программе диверсификации и в государственных программах развития малого предпринимательства;

§ упрощение доступа субъектов малого предпринимательства к электросетям путем открытия информации о свободных мощностях, установления низких фиксированных цен для присоединения к энергомощностям и электросетям;

§ упрощение доступа субъектов малого предпринимательства к недвижимому имуществу путем:

– утверждения перечней целевого регионального и муниципального имущества (здания и помещения) для аренды субъектами малого и среднего предпринимательства и публикация в сети Интернет банка данных о помещениях государственной и муниципальной собственности (реестры имущества);

– предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства преференций (льгот) при выкупе арендуемого государственного и муниципального имущества, а также снижения ставок по аренде нежилых помещений и земельных участков, находящихся в федеральной, региональной и муниципальной собственности;

§ создание развитие системы дополнительного (в том числе дистанционного) образования, обеспечивающей переподготовку и повышение квалификации специалистов для сферы малого предпринимательства;

§ расширение доступа субъектов малого предпринимательства к государственному заказу путем:

– увеличения верхней границы, установленной для размеров начальной (максимальной) цены заказов, предназначенных для субъектов малого предпринимательства;

– создания специальных электронных площадок, объединяющих государственные заказы, предназначенные для субъектов малого предпринимательства;

§ совершенствование системы финансирования проектов субъектов малого и среднего предпринимательства на конкурсной основе, включая дальнейшее развитие субсидирования процентных ставок по кредитам, получаемым субъектами МСП в кредитных организациях;

§ формирование системы финансового обеспечения начинающих предпринимателей на региональном уровне (предоставление грантов начинающим предпринимателям);

§ формирование программы пропаганды предпринимательской деятельности.

6. Налоговое регулирование

§ обеспечение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимыми налоговыми источниками дохода:

– проведение детального анализа состояния предпринимательской деятельности в субъектах Российской Федерации на основании специально разработанной методики с упором на налогообложение и поступление налогов от предпринимательской деятельности в бюджеты разных уровней;

– наделение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дополнительными собственными налоговыми источниками дохода и расширение объема прав субъектов Российской и муниципальных образований в части предоставления льгот по налогам;

– анализ и корректировка существующей системы распределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней, направленная, в частности, на сокращение количества трансакций между бюджетами разных уровней;

§ внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на сохранение условий налогообложения для организаций и индивидуальных предпринимателей на определенный срок с момента государственной регистрации;

§ внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, допускающих предоставление «налоговых каникул» для вновь образованных предприятий и производств, созданных в результате осуществления инвестиций в форме капитальных вложений с проработкой комплекса мер, позволяющих исключить возможность необоснованного и незаконного использования данной нормы;

§ совершенствование налогового контроля:

– разработка системы мониторинга правоприменительной практики, которая бы учитывала не только нарушения законодательства со стороны налогоплательщиков, но и со стороны налоговых органов;

– разработка системы оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов, максимально нивелировав их участие в обеспечении поступлений в бюджеты всех уровней;

– разработка системы привлечения к юридической ответственности должностных лиц налоговых органов, нарушающих требования налогового законодательства, либо препятствующих осуществлению законной предпринимательской деятельности;

– снятие с налоговых органов функции по обеспечению поступлений в бюджет, с сохранением функции по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

– создание бесплатных консультационных центров, задачей которых являлось бы разъяснение действующего законодательства налогоплательщикам и лицам, которые планируют заниматься предпринимательской деятельностью;

§ проработка вопросов перераспределения налоговой нагрузки между отдельными отраслями экономики и, возможно, между разными видами хозяйственной деятельности, направленного на обеспечение более интенсивного снижения налогового бремени в отношении несырьевых отраслей, и, прежде всего, по отношению к видам деятельности высокой инновационной и инвестиционной активности, связанной с освоением новых рынков (в том числе и зарубежных), обновлением ассортимента продукции, освоением новых технологий, созданием новых форм организации бизнеса, производства товаров и услуг и вопросов внесения корректив в систему уплаты отдельных налогов и формулирование тех правил, которые регулируют отношения по уплате конкретных налогов. В том числе:

– реформирование системы единого социального налога и взносов по обязательному пенсионному страхованию, направленное на снижение высокой совокупной нагрузки, ложащейся на большую часть налогоплательщиков при взимании ЕСН и упрощение для налогоплательщика системы исчисления и уплаты налога;

– увеличение предельного размера выручки для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, в том случае, если организация или индивидуальный предприниматель используют метод определения как доходы за вычетом расходов;

– предоставление лицам, применяющим упрощенную систему налогообложения, возможности стать плательщиками НДС в том случае, если данная категория лиц, считает это удобным для своего бизнеса;

– совершенствование системы уплаты налога на добавленную стоимость, заключающееся в корректировке действующего порядка определения налоговой базы и порядка исчисления и уплаты налога;

– снижение общей ставки НДС с одновременным отказом от существующей ставки 10%, для предотвращения возможного увеличения цен, возможно, освободить от налогообложения некоторых операций, облагаемых в настоящее время по ставке 10%;

– разработка комплекса мер, стимулирующих инновационную и инвестиционную активность посредством налогообложения прибыли организаций:

o усовершенствовать порядок отнесения к расходам, учитываемым для целей налогообложения, затрат на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, разработка системы налоговых преференций для научно-исследовательских организаций;

o создать дополнительные стимулы для хозяйствующих субъектов направлять собственную прибыль на развитие производственной базы. Это можно достигнуть путем долевого участия государства на безвозмездной основе в инвестициях в развитие и расширение производственных баз хозяйствующих субъектов. Данное участие должно осуществляться в виде целевых налоговых вычетов на капитальные вложения, что подразумевает автоматическое представление государством налоговых преференций, хозяйствующим субъектам, осуществляющим развитие собственной производственной базы. Альтернативным предложением может стать модификация существующего сегодня инвестиционного налогового кредита, которая сделает этот институт системы налогообложения более доступным для налогоплательщиков;

o освободить от налогообложения дивиденды по стратегическим инвестициям;

o ввести дифференцированные ставки налога на прибыль для организаций с разным уровнем оборотных средств и находящихся на разных жизненных циклах (становление/кризис/развитие).

– совершенствование системы налогообложения налогом на имущество организаций должно идти по пути сокращения объекта налогообложения до недвижимого имущества и переходу на уплату налога по «месту нахождения имущественного объекта»;

– внедрение электронных счетов-фактур и электронного документооборота счетов-фактур.

7. Техническое регулирование

§ совершенствование методического, организационного и информационного сопровождения формирования правительственной программы разработки технических регламентов (в частности, необходимо увязать программу с формированием систем технического регулирования в отраслях и сферах деятельности, а также обеспечить синхронизацию с инициативными разработками технических регламентов);

§ принятие технических регламентов в форме федеральных законов по правительственной программе и в инициативном порядке;

§ внесение изменений в законодательство в связи с реализацией Федерального закона «О техническом регулировании»;

§ реформирование экономических основ стандартизации для эффективного развития национальной системы стандартизации и достижения ее стратегических целей:

– создание стимулов для привлечения инвестиций в развитие стандартизации (необходимо достичь темпов обновления и актуализации фонда документов национальной системы стандартизации, позволяющих поддерживать его на приемлемом уровне);

§ оптимизация форм и методов оценки соответствия, в том числе в части устранения дублирования форм оценки соответствия применительно к одному объекту, и совершенствование процедур оценки соответствия, переход к декларированию соответствия продукции на базе собственных доказательств:

– предусмотреть специальные организационные механизмы, обеспечивающие фокусированную оценку степени сокращения административного давления на бизнес и анализ регулирующего воздействия закрепляемых форм оценки соответствия Эта работа может и должна проводиться как на стадии публичного обсуждения проекта технического регламента и его экспертизы, так и в процессе наработки правоприменительной практики при внедрении новых документов.;

– существенно сократить перечень сертифицируемых видов продукции и уточнить единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия При этом представляется целесообразным придерживаться целевой установки по сокращению доли видов продукции, подлежащей обязательной сертификации, до запланированных 50% в 2009 - 2010 гг. и установить четкий график по дальнейшему сокращению сферы обязательной сертификации.;

– отменить требование о регистрации деклараций соответствия в органе по сертификации либо значительно упросить данную процедуру;

§ формализация процедур государственного контроля (надзора) обращения продукции на рынке Российской Федерации;

§ формирование единой национальной системы и правил аккредитации:

– скорейшее утверждение разработанного и согласованного с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта постановления Правительства РФ «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия». При этом недопустимо введение дублирующих инструментов регулирования, в частности, в форме уполномочивания;

– утверждение административного регламента по исполнению функции по аккредитации;

– в данных документах необходимо:

o сократить предельные сроки прохождения процедуры аккредитации с 3 до 2-х месяцев;

o закрепить порядок проведения экспертизы документов заявителей, включая определение исчерпывающего списка документов, порядка привлечения экспертов для проведения экспертизы, формы экспертного заключения;

o установить закрытый (исчерпывающий) перечень документов, подаваемых заявителем аккредитации (с приложением соответствующих форм) и прямой запрет на истребование иных документов, в том числе подтверждающих компетентность заявителя и его соответствие установленным требованиям со стороны третьих лиц;

o четко описать методику расчета стоимости проведения работ по аккредитации с перспективным переходом к форме оплаты в виде государственной пошлины;

o прописать процедуры приостановления и отзыва аккредитации (в частности, необходимо, чтобы отзыв аккредитации мог осуществляться только по решению суда);

o четко определить процедуры осуществления государственного контроля и надзора в сфере аккредитации с учетом положений принятого 26 декабря 2008 г. Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

o построить процедуры аккредитации по аналогии с процедурами лицензирования, определенными Федеральным законом № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

...