Рынок земельных участков в России

Законом «О государственном регулировании земельных отношений в Ленинградской области» устанавливаются принципы разграничения земель на земли, находящиеся в государственной собственности и земли, находящиеся в собственности муниципальных образований, которые соответствуют аналогичным принципам, содержащимся в федеральном законодательстве, регулирующем земельные отношения. Следует выделить норму, содержащуюся в п.3 статьи 2 Закона, согласно которой в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами муниципальных образований.

Распределение полномочий по предоставлению земельных участков до разграничения права собственности на землю основывается на следующих принципах:

Органы государственной власти Ленинградской области - полномочия по предоставлению земельных участков площадью свыше трех гектаров, а также земельных участков площадью до трех гектаров, если предоставление связано с изменением их целевого назначения, до разграничения права собственности на землю.

В частности, Правительство принимает решения о проведении торгов по продаже участков и устанавливает их порядок. Часть функций по регулированию предоставления земельных участков делегирована уполномоченным органам, в числе которых следует выделить Земельную комиссию Ленинградской области, положение о которой было закреплено Постановлением Правительства Ленинградской области от 14.12.2005 №315 «Об образовании Земельной комиссии Ленинградской области».

Органы местного самоуправления - полномочия по предоставлению в собственность земельных участков до трех гектаров если предоставление таких земельных участков не связано с изменением их целевого назначения.

В частности, органы местного самоуправления принимают решения о проведении торгов по продаже соответствующих земельных участков и определяют порядок их проведения. Особо выделена в Законе норма, согласно которой при предоставлении земельных участков органами местного самоуправления не допускается дробление земельных участков с целью предоставления одному и тому же физическому или юридическому лицу земельного участка площадью более трех гектаров.

Проблемы перевода земель из одной категории в другую в Ленинградской области регулируются помимо федеральных законов Областным законом от 25.11.2003 г. №97-ОЗ «О порядке перевода земель из одной категории в другую в Ленинградской области». В соответствии с Законом право осуществления перевода земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), закрепляется за органами местного самоуправления Ленинградской области. При наличии необходимой для осуществления перевода документации соответствующее ходатайство рассматривается в месячный срок.

Основные выводы

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации развиваются положения федерального законодательства, в частности устанавливаются особенности регулирования процессов предоставления земельных участков. Главным образом региональное законодательство концентрируется на вопросах разграничения полномочий между различными органами региональной власти, а также между органами власти субъектов и органами местного самоуправления. Кроме того, в ряде субъектов не существует профильных законов, регулирующих процедуру предоставления земельных участков, что делает сложным для предпринимателей изучение особенностей процедуры в конкретном регионе.

Следует в целом признать, что слабые стороны федерального земельного законодательства на региональном уровне скорее не решаются, а в ряде случаев и в значительной мере усугубляются усложнением и бюрократизацией соответствующих процедур. Существуют, однако, и положительные примеры нормативно-правового обеспечения на региональном уровне - конкретизация федерального законодательства повышает прозрачность и понятность процедур, связанных с недвижимостью и землей.

II. Практика функционирования рынка земельных участков и проблемы в сфере земельных отношений

Нормативно-правовое обеспечение процессов предоставления земельных участков в собственность характеризуется в целом высокой степенью усложненности процедур и наличием возможностей их потенциальной бюрократизации. Это неизбежно негативно отражается на состоянии рынка земли и проявляется в частности в низкой степени спецификации прав собственности на земельные участки и защищенности прав землевладельцев. Полноценному вовлечению земли в хозяйственный оборот препятствует ряд факторов, одним из важнейших в числе которых является фактор административных барьеров и прочих препятствий на пути предпринимателей к покупке земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности.

Значительная часть выводов и заключений, приводимых в настоящем разделе, основывается на результатах анкетирования членов территориальных торгово-промышленных палат Всего в ответ на запрос, направленный во все территориальные ТПП, было получено 24 анкеты из 12 регионов (в том числе 7 анкет из местных торгово-промышленных палат, 17 - из региональных)., а также на анализе выборки базы данных опросов предпринимателей и посредников при прохождении процедур, связанных с недвижимостью и земле, проводившихся в рамках исследования «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации». «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации». Консультативная служба по иностранным инвестициям, совместная служба Международной финансовой корпорации и Всемирного банка (FIAS). www.fias.org.

В рамках исследования «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации» производились опросы посредников, оказывающих услуги по сопровождению сделок с землей и недвижимостью, а также самих предпринимателей, сталкивавшихся с необходимостью прохождения отдельных процедур. Целью исследования была оценка административных барьеров, имеющих место при прохождении процедур, связанных с недвижимостью и землей. В рамках настоящего исследования проанализирована выборка из базы данных указанного исследования, состоящая из малых предприятий (в соответствии с законодательно установленными критериями) 8 субъектов Российской Федерации (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Свердловская область, Томская область, Новгородская область, Калининградская область), сталкивавшаяся с прохождением следующих процедур:

получение земельного участка в аренду для строительства;

получение земельного участка в собственность/аренду на торгах;

получение в собственность/аренду земельных участков, на которых расположены здания;

получение в аренду объекта недвижимости без процедуры торгов.

Указанная выборка предприятий анализировалась на предмет обеспеченности их земельными участками и объектами недвижимости. Всего в выборку попало около 400 предприятий малого бизнеса. В рамках указанного анализа выяснилось, что:

Значительная доля земельных участков, находящихся под зданиями, или без построек, на которых осуществляют деятельность малые предприятия, используется ими на правах аренды.

Подавляющее число земельных участков под зданиями или без построек, используемых малыми предприятиями на правах аренды у органов власти или местного самоуправления, находятся в собственности местных органов.

Далее приведены диаграммы, демонстрирующие распределения по правам использования земельных участков малыми предприятиями и распределения собственности на арендуемые малыми предприятиями земельные участки.

Рисунок 1

Земля под зданиями, использующаяся субъектами малого предпринимательства (%)

Рисунок 2

Земля без построек, использующаяся субъектами малого предпринимательства (%)

Приведенные диаграммы демонстрируют, что лишь незначительная доля малых предпринимателей используют земельные участки на правах собственности. Указанный факт является логичным следствием невысокой степени доступности земельных участков для предприятий малого бизнеса. Вместе с тем, такая ситуация вызывает серьезные опасения, поскольку во многом определяет и характеризует степень независимости и устойчивости всего сегмента малого предпринимательства.

Рисунок 3

Собственность на землю под зданиями, использующуюся субъектами малого предпринимательства на правах аренды у органов власти и местного самоуправления (%)

Рисунок 4

Собственность на землю без построек, использующуюся субъектами малого предпринимательства на правах аренды у органов власти и местного самоуправления (%)

Из диаграмм видно, что большая часть арендуемых малыми предприятиями у органов власти различного уровня земельных участков находится в собственности органов местного самоуправления. Такое положение объективно обусловлено разграничением собственности на землю. Однако следует отметить, что это является также и отражением невысокой активности местных властей в приватизации земельных участков, а также их прямой заинтересованности в сохранении с малыми предприятиями отношений аренды.

Согласно итогам анкетирования экспертов в области рынка недвижимости и земельных отношений (членов территориальных ТПП) из различных регионов и муниципальных образований ценовая ситуация на частном рынке земельных участков характеризуется существенным завышением стоимости участков, хотя в ряде случаев и признается, что в целом ценовая ситуация объективно обусловлена сложившимся на рынке характером отношений.

Таблица 4

Ценовая ситуация на рынке земельных участков

Утверждение	Доля ответивших
Цены на рынке сильно завышены	41,7%
Цены высокие, но ценовая ситуация в целом объективна	45,8%
Ценовая ситуация является благоприятной	0%
Цены ниже «справедливых»	0%
Затрудняюсь ответить	12,5%

Как видно из таблицы №4 доля экспертов, считающих, что цены на рынке земельных участков являются высокими, составляет 87,5% (в частности превышают объективный равновесный уровень - 41,7%). Показательным при этом является тот факт, что ни один из опрошенных экспертов не назвал ценовую ситуацию на рынке земли благоприятной.

Таблица 5

Степень открытости рынка земельных участков

Утверждение	Доля ответивших
Рынок закрыт для входа новых фирм (преступность)	0%
Рынок закрыт для входа новых фирм (коррупция)	16,7%
Свобода рынка в значительной мере ограничена	29,2%
Свобода рынка ограничена незначительно	12,5%
Рынок свободен для входа новых компаний	20,8%
Затрудняюсь ответить	20,8%

Рынок частных компаний, предоставляющих посреднические услуги в области земельных отношений, признается экспертами в значительной мере ограниченным в свободе, что подразумевает существование барьеров для входа новых компаний, связанных как с объективным наличием высоких условно постоянных и необратимых издержек, так и с барьерами искусственного характера, сознательно создаваемыми действующими участниками рынка. Существование подобных барьеров неизбежно ведет к повышению концентрации на рынке, степени его монополизации, что создает предпосылки для подрыва конкурентной среды и постепенного размывания стимулов к повышению конкурентоспособности и конкуренции цен и качества предлагаемых продуктов и услуг.

Как видно из таблицы 5 ограниченной свободу рынка земли считают 58,4% опрошенных экспертов (из них каждый второй считает, что она ограничена существенно). Свободным для входа новых компаний рынок считают лишь 20,8% опрошенных. Внушает определенный оптимизм тот факт, что ограничения в свободе рынка земли никто из опрошенных не связал в первую очередь с деятельностью нелегальных структур.

К числу причин, обусловливающих существование ограничений свободы рынка, в первую очередь следует отнести деятельность бюрократического аппарата. Во-первых, в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдается значительное число полномочий по распоряжению земельными участками, в том числе по их предоставлению и по общему регулированию земельных отношений. Зачастую проблемой для полноценной реализации указанных функций становится невысокий уровень компетенции служащих соответствующих органов власти и местного самоуправления, что ведет к нарушениям или неполному исполнению норм земельного законодательства. Помимо этого в ряде случаев имеет место умышленное оппортунистическое поведение бюрократических служащих, направленное на извлечение ренты из имеющегося у них административного ресурса.

Помимо деятельности бюрократического аппарата отмечается, что отрицательное воздействие на рынок земли оказывает наличие существенных административных барьеров, а также «протекционизм» со стороны местных чиновников по отношению к аффилированным организациям, претендующим на получение земельных участков. В отдельных случаях отмечается также криминализированность рынка посредников в области земельных отношений, однако это не называется в качестве основного ограничивающего свободу рынка фактора.

Качество государственного регулирования земельных отношений и их регулирования на муниципальном уровне оценивается с достаточно четкими симпатиями в отношении федеральных органов власти - их работа оценивается как в целом позитивно влияющая на состояние рынка земельных участков. Как видно из диаграммы №5 почти 46% опрошенных экспертов дали благоприятную оценку деятельности федеральных органов.

Рисунок 5

Влияние органов власти на ситуацию на рынке земельных участков

Деятельность региональных органов власти подавляющим числом экспертов оценивается как менее качественная и позитивно воздействующая на функционирование рынка - как правило, ее оценивают как нейтральную (25% опрошенных экспертов) или в большей мере негативную, чем позитивную (также 25%). На муниципальном уровне регулирования ситуация еще менее однозначная - влияние указанных органов власти на рынок земельных участков в большинстве случаев оценивается как негативное (25%), то есть не только не развивающее указанную сферу отношений, но и ухудшающее существующее положение, и «скорее негативное» (почти 46%).

Отчасти указанная ситуация объясняется не только низким качеством работы непосредственно бюрократических служащих, но и в целом неудовлетворительным состоянием нормативно-правового регулирования земельных отношений, в частности регулирования процессов предоставления земельных участков в собственность. На диаграмме №6 представлено распределение ответов на вопрос о том, как следует оценить качество нормативно-правового регулирования земельных отношений на различных уровнях законодательства.

Рисунок 6

Качество нормативно-правового регулирования земельных отношений

Федеральное законодательство в области земельных отношений в целом оценивается как удовлетворительное, но требующее при этом существенных доработок. Менее благоприятно оценивается региональное законодательство - 75% опрошенных экспертов указали, что оно неудовлетворительно, либо требует доработок. Еще более негативно оценивается местное законодательство - помимо затруднившихся с ответом все опрошенные охарактеризовали его как неудовлетворительное (66,7%) или удовлетворительное со значительным количеством неурегулированных аспектов (25%). Показательно также, что ни на одном уровне качество нормативно-правового обеспечения не было оценено как высокое.

Как правило, качество нормативно-правового регулирования наиболее явно проявляется на практике и выражается в административной нагрузке в конкретной сфере отношений.

Рисунок 7

Качество административного регулирования земельных отношений

Подавляющее большинство опрошенных экспертов признали административное регулирование земельных отношений избыточным и накладывающим на предприятия существенные издержки. Более позитивно ситуацию оценили 25% опрошенных. Только 4,2% охарактеризовали качество административного регулирования земельных отношений как высокое и не создающее для предпринимателей значимых издержек.

Опросы посредников, оказывающих услуги по сопровождению сделок с землей и недвижимостью, проведенные в рамках исследования «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации», «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации». Консультативная служба по иностранным инвестициям, совместная служба Международной финансовой корпорации и Всемирного банка (FIAS). www.fias.org имели целью выяснения уровня административной нагрузки при прохождении процедур, связанных с недвижимостью и землей. В рамках анализа выборки, состоящей из посреднических организаций в 8 субъектах Российской Федерации, выяснилось в частности, что при прохождении указанных процедур Получение земельного участка в аренду для строительства, получение земельного участка в собственность/аренду на торгах, получение в собственность/аренду земельных участков, на которых расположены здания, получение в аренду объекта недвижимости без процедуры торгов. повсеместной является ситуация, когда возникает необходимость производить неофициальные платежи - для ускорения прохождения процедуры, а в ряде случаев и для непосредственно самого успешного прохождения (см. Рисунок 8).

Рисунок 8

Частота возникновения необходимости неофициальных платежей при прохождении процедур, связанных с земельными участками

Оценить интегрально степень доступности земельных участков для предприятий малого бизнеса достаточно сложно. По меньшей мере, у предпринимателей есть два альтернативных способа получения земельного участка в собственность - покупка на частном рынке и предоставление органами государственной власти или местного самоуправления.

Доступность земельных участков на частном рынке ограничена исключительно ценовыми факторами. На цены оказывает влияние в числе прочего и степень концентрации на рынке продавцов земельных участков. В большей части регионов рынок характеризуется высокой степенью монополизации, что не может не отражаться на уровне цен и их динамике. Тем не менее, значительная часть экспертов (33,3%) считает, что для предприятий малого бизнеса земельные участки на частном рынке являются в целом доступными (см. рисунок 9). Подобное мнение, однако, обусловлено не только тем фактом, что земля действительно вполне доступна для предприятий малого бизнеса, но и тем, что покупка ее на частном рынке выглядит в значительной мере более предпочтительной в сравнении с прохождением процедуры предоставления земли органами государственной власти или местного самоуправления.

Рисунок 9

Степень доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса на частном рынке земли

Рисунок 10

Степень доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса при предоставлении органами власти

Указанная процедура является по мнению экспертов значительно менее удобной и доступной для предприятий малого и среднего бизнеса (см. рисунок 10). Сложность успешного прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления отмечается как один из наиболее важных факторов, ограничивающих возможности малых предприятий приобрести земельные участки в собственность (75%). Отчасти подобная ситуация обусловлена тем, что издержки на проведение землеустроительных работ, необходимых для осуществления процедуры предоставления земельных участков, в ряде случаев являются запретительно высокими для предприятий малого и даже среднего бизнеса - перечень необходимых для проведения землеустройства документов излишне перегружен. Кроме того, не существует законодательно закрепленных критериев определения фактически сложившихся границ, что могло бы существенно облегчить процедуру землеустройства и постановки земельных участков на кадастровый учет. Помимо этого, издержки на проведение необходимых инженерных коммуникаций и получение соответствующих заключений и разрешений также крайне высоки и зачастую сравнимы со стоимостью самого земельного участка. Получение указанных документов на практике зачастую обращается в широкое поле для коррупционных действий работников и руководителей соответствующих служб.

Предоставление земельных участков органами федеральной власти является во многом значительно более предпочтительным и менее зарегулированным в сравнении с региональными и муниципальными участками. Этот факт, однако, оказывает незначительное воздействие на доступность земельных участков для предприятий малого бизнеса, так как в федеральной собственности, как правило, находятся крупные объекты, занимаемые представителями крупного бизнеса. Право выкупа земельных участков, расположенных под предприятиями, таким образом, принадлежит собственникам зданий и сооружений, на них расположенных, то есть предприятиям крупного бизнеса. В такой ситуации наиболее вероятным для субъектов малого предпринимательства оказывается соответствующее обращение в региональные и муниципальные органы власти, качество регулирования в которых оценивается невысоко. Помимо невысокой компетентности служащих таких органов зачастую имеет место прямое неисполнение норм земельного законодательства. Так, например, в ряде случаев органами местного самоуправления необоснованно и незаконно ограничивается или запрещается доступ к конкурсам и аукционам по продаже муниципальных земельных участков компаниям, зарегистрированным в других муниципальных образованиях. Кроме того, имеется ряд свидетельств о непоследовательных действиях органов местного самоуправления - после постановления о предоставлении земельного участка нередко выходит постановление об отмене предыдущего. В большинстве случаев это мотивируется нарушениями земельного законодательства, допущенными в постановлении о предоставлении. Существует, однако, устойчивая точка зрения о том, что подобные действия являются проявлением давления и «конкурентной» борьбы, осуществляемых посредством наличия связей с органами власти, принимающими соответствующие решения в области предоставления земельных участков. Дальнейшее оспаривание отмены постановления в суде является весьма проблематичным (вне зависимости от осуществленных в земельный участок инвестиций) и крайне редко заканчивается признанием прав предпринимателей на предоставленный ранее земельный участок.

В условиях низкой доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса возникает вопрос о факторах, определяющих такое положение. В качестве одного из важнейших факторов эксперты назвали именно сложность прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления. Также значимыми признаются факторы ценовой ситуации на рынке земли и сложности в конкуренции за земельные участки с представителями крупного бизнеса.

Рисунок 11

Степень влияния различных факторов на доступность земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса

Сложность успешного прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления в качестве одного из важнейших факторов назвали 79,2% опрошенных. Большая часть респондентов, отметивших его как существенный, но не первостепенный, указала на большую значимость ценовой ситуации на рынке. Следует также особо отметить, что ни один из экспертов не признал этот фактор несущественным и не влияющим на степень доступности земельных участков для малых предпринимателей.

Отдельное внимание в контексте проблемы доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса следует уделить тому, что в ряде случаев при принятии решений властями муниципальных образований существенно нарушается антимонопольное законодательство. Проверки Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации систематически выявляют ряд нарушений, в частности:

не определяется нормативным актом периодическое печатное издание для опубликования информации о торгах;

не публикуются результаты произведенных аукционов или нарушаются нормативные сроки публикации;

не публикуются сообщения о принятых к рассмотрению заявлениях;

осуществляется препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в сфере жилищного строительства;

осуществляется предоставление земельных участков для жилищного строительства без учета ряда требований Земельного кодекса Российской Федерации.

Большое количество нарушений требований земельного законодательства выявляется Федеральной антимонопольной службой в области предоставления земельных участков в собственность или аренду для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Законодательное требование об обязательности проведения аукционов при предоставлении земельных участков под жилищное строительство было закреплено 29.12.2004 года с отсрочкой введения нормы до 01.10.2005. Существуют свидетельства того, что в период с начала 2005 года до введения в действие обязательности проведения аукционов (9 месяцев) недобросовестными чиновниками, принимающими решения в сфере земельных отношений, было активизировано предоставление наиболее благоустроенных и выгодно расположенных земельных участков аффилированным фирмам. По данным ФАС России в ряде регионов значительное количество участков было выделено в период с 28 по 30 сентября 2005 года, то есть непосредственно перед вступлением в силу требования об обязательности проведения аукционов. Несмотря на формальную законность осуществленных операций, очевидно, что указанная отсрочка создала условия для активизации коррупционных действий и не улучшила конкурентную среду на рынке земельных участков. Оставшиеся после массового предоставления земельные участки в ряде случаев не обеспечены инженерными коммуникациями и расположены не на самых благоустроенных территориях. После 1 октября 2005 года в России без процедуры аукционов в общей сложности за IV квартал 2005 и I квартал 2006 года было выделено более 6 тыс. инженерно подготовленных земельных участков под строительство. Эти участки были предоставлены по непрозрачным процедурам, в том числе (по информации ФАС России) фирмам-однодневкам.

В таблице 6 приведены данные об исполнении требований земельного законодательства об обязательности проведения аукционов при предоставлении земельных участков под жилищное строительство в IV квартале 2005 года. www.fas.gov.ru

Таблица 6

Предоставление земельных участков для жилищного строительства (IV кв. 2005 г.)

Цель предоставления земельного участка	Жилищное строительство	%	ИЖС	%	Комплексное освоение	%
Аукцион	кол-во	94	8,3%	1 563	7,8%	38	15,9%
	площ, кв.м.	1 424 924	24,7%	6 460 413	23%	593 938	6,1%
Конкурс	кол-во	22	1,9%	163	0,8%	72	30,1%
	площ, кв.м.	424 455	7,4%	979 811	3,5%	111 542	1,1%
Без торгов	кол-во	1 016	89,8%	18 341	91,4%	129	54,0%
	площ, кв.м.	3 924 819	68%	20 670 807	73,5%	9 075 233	92,8%
ИТОГО	кол-во	1 132	100%	20 067	100%	239	100,0%
	площ, кв.м.	5 774 198	100%	28 111 032	100%	9 780 712	100,0%

Как видно из таблицы только 8,3% земельных участков были предоставлены под жилищное строительство с соблюдением требований законодательства (24,7% общей предоставленной площади). Без проведения торгов, что является грубейшим нарушением законодательства, были предоставлены почти 90% участков, что составляет 68% от общей площади предоставленных под жилищное строительство участков. На конкурсах было предоставлено под жилищное строительство 1,9% участков (7,4% от общей предоставленной площади). При этом следует отметить, что конкурс не является законной процедурой предоставления земельных участков. В общей сложности с нарушением земельного законодательства за последний квартал 2005 года было предоставлено 75,4% от всей предоставленной под жилищное строительство площади (91,7% от всех предоставленных участков, что означает, что только каждый десятый участок был предоставлен законно). Под индивидуальное жилищное строительство без проведения аукциона было предоставлено 92,2% от количества предоставленных участков - 77% от общей их площади.

Однако уже в I квартале 2006 года количество нарушений нормы Земельного кодекса, которая предписывает выделять земельные участки под жилищное строительство только на аукционах, снизилось в Центральном федеральном округе (ЦФО) почти вдвое, до 49 случаев. В нескольких регионах количество нарушений уменьшилось наиболее существенно: в Белгородской области выявлены 6 нарушений (в IV квартале 2005 года - 12), в Воронежской области выявлено 3 нарушения (в предыдущем квартале - 10), в Московской - 1 (11). Самой дисциплинированной оказалась Ярославская область, в которой и в IV квартале 2005 и в I квартале 2006 года участки предоставлялись исключительно на аукционах. В нескольких регионах (Курской, Владимирской и Ивановской областях) за полгода не было выделено вообще ни одного участка. В восьми случаях были выявлены противоречия регионального законодательства с федеральным Земельным кодексом, в трех случаях они были устранены добровольно, по представлению ФАС.

Представители ФАС считают, что введение вместо аукциона конкурсных процедур вероятнее всего приведет к коррупции, так как решения при проведении конкурсов непрозрачны, а победители в ряде случаев известны заранее. Федеральная антимонопольная служба предлагает отказаться от практики проведения конкурсов для реконструкции жилого фонда и определять исполнителей таких работ по аналогии с предоставлением земельных участков под жилищное строительство - исключительно через аукционные процедуры. Соответствующие поправки в Земельный и Градостроительный кодексы, как прогнозируют в ФАС России, Государственная Дума рассмотрит осенью 2006 года. Федеральная антимонопольная служба также выступила с новой инициативой, предложив выделять через аукционы земли и под коммерческую застройку. На этот раз чиновники ФАС предлагают распространить опыт проведения аукционов при реорганизации жилищного фонда. Речь идет о компаниях, которые в рамках проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» сносят малоэтажные дома и воздвигают на высвободившихся земельных участках новостройки. Подобная практика, то есть проведение аукционов при реконструкции жилья, наиболее распространена в Москве. В настоящее время федеральным законодательством не предусмотрена обязательность определения победителей на право реконструкции жилья исключительно на аукционах.

Основными критериями определения победителя конкурса в настоящее время являются размер компенсации городу за инфраструктуру, доля города, размер платы за аренду земельного участка и сроки реализации инвестиционного проекта. Компания, которая предлагает наиболее выгодные для города условия по указанным четырем критериям, получает инвестиционный контракт. При аукционе основными являются лишь два критерия, а именно компенсация за инфраструктуру и плата за аренду земли. Введение системы распределения инвестиционных контрактов на аукционах скорее всего должно положительно повлиять на прозрачность процедуры. При этом вероятнее всего аукционы будут более выгодными и для города.

Органами юстиции выявляются систематические случаи превышения должностных полномочий руководителями органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков - зачастую с нарушением базовых принципов предоставления земельных участков, как например предоставление земель, не находящихся в компетенции соответствующих органов власти или земель, в отношении которых права выкупа имеют собственники или пользователи (на праве бессрочного пользования) объектов недвижимости, расположенных на этих участках. Известен также ряд случаев, когда органами местной власти удовлетворялось заявление о предоставлении земельного участка, не содержащее даже необходимых документов - свидетельства о регистрации юридического лица. «Недоступная земля», Ведомости, 13.06.2006.

Рисунок 12

Степень согласия опрошенных экспертов с нижеприведенными утверждениями

На рисунке 12 справочно приведены распределения ответов экспертов на вопросы, касающиеся земельных отношений, рынка земли и, в частности, доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса.

Несмотря на то, что в целом земельные участки на рынке оцениваются экспертами как доступные для малого бизнеса, следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев малым предприятиям сложно (преимущественно даже невозможно) конкурировать на проводимых конкурсах и аукционах по продаже государственных или муниципальных земель с представителями крупного бизнеса. Следует заключить, что доступны малому бизнесу главным образом земельные участки из сегмента, который представляет для крупного бизнеса мало интереса. Подобная «остаточность» спектра доступных для малых предприятий земельных участков не может не настораживать. Существующая ситуация, однако, состоит в том, что субъекты малого предпринимательства практически не имеют шансов выиграть торги у представителей крупного бизнеса. Это обусловлено помимо ограниченности финансовых возможностей малых предприятий существованием в ряде случаев аффилированности отдельных компаний и чиновников, принимающих решения в сфере регулирования земельных отношений, а зачастую даже связей чиновников с нелегальными структурами, которые через посредничество указанных бюрократических служащих оказывают влияние на принимаемые решения о предоставлении земельных участков.

Проблемы правоприменения в регионах и в муниципальных образованиях служащими бюрократического аппарата указанными выше нюансами не исчерпываются. Практически повсеместной является ситуация извлечения ренты из административного ресурса государственными и муниципальными служащими. Наиболее удобным для чиновников механизмом извлечения ренты является заключение с предприятиями договоров об аренде помещений и земельных участков. В связи с этим у чиновников снижаются стимулы к исполнению прямых обязанностей, направленных на стимулирование вовлечения земель в хозяйственный оборот, и появляются стимулы к консервированию ситуации, то есть по возможности максимально длительному удержанию предприятий на договорах аренды земельных участков. Отмечаются отдельные случаи, когда чиновники удерживают компании от подачи заявлений на приобретение земли в собственность. В связи с этим множество компаний даже не пытаются подавать заявления о предоставлении и продолжают арендовать земельные участки.

Существенным фактором, сдерживающим развитие рынка земли, является также длительное разрешение вопросов, связанных с разграничением собственности на землю между федеральной, региональной и муниципальной властью. Помимо низкой эффективности соответствующего закона имеет место сознательное затягивание процессов разграничения собственности со стороны властей отдельных регионов. До тех пор, пока права собственности четко не разграничены, платежи за аренду соответствующих участков идут в областные или муниципальные бюджеты, что также создает стимулы для противодействия предоставлению земельных участков в частную собственность и стимулированию процессов по разграничению собственности. Следует отметить, что в контексте принятия поправок в Земельный кодекс и отмены соответствующего закона правомерно ожидать общего оздоровления ситуации в этой сфере и сокращению спектра возможностей региональных органов власти по затягиванию процессов разграничения собственности.

Актуальной для предприятий малого бизнеса является проблема выкупа земельных участков, на которых расположены здания. В подавляющем большинстве случаев малое предприятие является собственником лишь части помещений в этом здании наряду с другими собственниками. Для выкупа земельного участка в таком случае требуется совместное обращение в соответствующий орган для оформления договора купли-продажи земельного участка. На практике такое обращение практически нереализуемо. Как правило, часть малых предприятий, занимающих помещения, является собственниками, часть - арендаторами. Предприятия-собственники помещений не заинтересованы в переходе на отношения аренды, предприятия-арендаторы не всегда обладают необходимыми для выкупа помещения и земельного участка ресурсами. Кроме того, процедура коллективного выкупа земельного участка крайне сложна еще и с точки зрения достижения необходимых договоренностей об условиях владения и долях участников в приобретаемом в собственность земельном участке.

Основные выводы

1. Полноценному вовлечению земли в хозяйственный оборот препятствует ряд факторов, одним из важнейших в числе которых является фактор административных барьеров на пути предпринимателей к покупке земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности.

2. Ценовая ситуация на частном рынке земельных участков характеризуется сильным завышением стоимости участков, при этом рынок частных компаний, предоставляющих посреднические услуги в области земельных отношений, признается экспертами в значительной мере ограниченным в свободе, что подразумевает существование барьеров для входа новых компаний. Существование подобных барьеров неизбежно ведет к повышению концентрации на рынке, степени его монополизации, что создает предпосылки для подрыва конкурентной среды и постепенного размывания стимулов к повышению конкурентоспособности предприятий.

К числу причин, обусловливающих существование ограничений свободы рынка, в первую очередь следует отнести деятельность бюрократического аппарата, которая характеризуется невысоким уровнем компетенции, а в ряде случаев умышленным оппортунистическим поведением бюрократических служащих, направленным на извлечение ренты из административного ресурса.

3. Процедура предоставления земельных участков является по мнению экспертов значительно менее удобной и доступной для предприятий малого и среднего бизнеса (в сравнении с приобретением на частном рынке). Сложность успешного прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления отмечается как один из наиболее важных факторов, ограничивающих возможности малых предприятий приобрести земельные участки в собственность. Помимо значительных издержек на получение необходимых разрешений, проведение землеустроительных работ и согласований с инженерными службами на практике зачастую обращается в широкое поле для коррупционных действий работников и руководителей соответствующих служб.

4. Имеется значительное число свидетельств о непоследовательных действиях органов местного самоуправления - после постановления о предоставлении земельного участка нередко выходит постановление об отмене предыдущего. При этом оспаривание отмены постановления в суде редко приводит к положительному для предпринимателей результату. Отмечаются отдельные случаи, когда чиновники удерживают компании от подачи заявлений на приобретение земли в собственность, так как для них более удобными являются отношения аренды. В связи с этим множество компаний даже не пытаются подавать заявления о предоставлении и продолжают арендовать земельные участки.

5. Зачастую при принятии решений властями муниципальных образований существенно нарушается антимонопольное законодательство. Проверки Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации систематически выявляют ряд нарушений, главным образом - в сфере предоставления земельных участков для жилищного строительства.

6. Несмотря на то, что в целом земельные участки на рынке оцениваются экспертами как доступные для малого бизнеса, следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев малым предприятиям сложно (преимущественно даже невозможно) конкурировать на проводимых конкурсах и аукционах по продаже государственных или муниципальных земель с представителями крупного бизнеса. Следует заключить, что доступны малому бизнесу главным образом земельные участки из сегмента, который представляет для крупного бизнеса мало интереса.

III. Предложения по роли Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и территориальных ТПП в совершенствовании функционирования рынка земли

Основной целью деятельности торгово-промышленных палат на территории Российской Федерации является содействие развитию предпринимательства в различных формах и по различным направлениям. Такое содействие выражается в предоставлении помощи предприятиям, а также в оказании им ряда услуг, охватывающих наиболее проблемные вопросы развития предпринимательства в России. Одной из наиболее актуальных проблем в развитии бизнеса на сегодняшний день является доступность земли для малых и средних предприятий. Сложное и противоречивое законодательство, административная зарегулированность земельных отношений - все это делает операции с земельными участками сложными для осуществления и формирует обширное поле для коррупционной деятельности и извлечения недобросовестными чиновниками административной ренты. Кроме того, возможности малых предприятий в приобретении объектов недвижимости и земельных участков в собственность на частном рынке понижаются усложненностью доступа к кредитным финансовым ресурсам.

Указанные проблемные области являются результатом длительного процесса формирования системы земельных отношений и являются в значительной мере структурными. Полностью устранить проблему для Торгово-промышленной палаты Российской Федерации в обозримой перспективе не представляется возможным, однако вполне определенно можно говорить о наличии возможностей положительного воздействия на ситуацию по ряду направлений. Так, Торгово-промышленной палатой Российской Федерации и территориальными ТПП может оказываться содействие органам власти по отдельным направлениям совершенствования земельных отношений, а также оказываться услуги непосредственно предпринимателям.

Полномочия торгово-промышленных палат в Российской Федерации устанавливаются законом от 07.07.1993 №5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». Указанным Законом определяются цели и задачи торгово-промышленных палат, порядок их образования и осуществления деятельности. Целями деятельности торгово-промышленных палат являются:

содействие развитию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в мировую хозяйственную систему;

стимулирование формирования современной промышленной, финансовой и торговой инфраструктуры;

содействие созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию всех видов предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Российской Федерации с предпринимателями зарубежных стран.

Задачи, зафиксированные в Законе, фактически очерчивают сферу допустимых полномочий ТПП. В частности, в задачи ТПП входит:

оказание помощи российским предприятиям и предпринимателям, представление и защита их интересов по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе за границей;

содействие развитию всех видов предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов субъектов Российской Федерации, отраслей народного хозяйства и предприятий;

организация взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействия с государством, а также с социальными партнерами;

содействие развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации, участие в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области;

оказание предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационных услуг, содействие в организации инфраструктуры информационного обслуживания предпринимательства;

содействие развитию экспорта российских товаров и услуг, оказание практической помощи российским предприятиям и предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества;

принятие мер (в рамках предоставленных прав) к недопущению и пресечению недобросовестной конкуренции и неделового партнерства;

содействие урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями;

обеспечение предоставления услуг, необходимых для осуществления коммерческой деятельности иностранных фирм и организаций;

выполнение других задач с учетом положений международных договоров Российской Федерации.

Государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в выполнении уставных задач, а также принимают меры по обеспечению их необходимыми помещениями. Среди других положений Закона следует выделить норму о недопущении вмешательства государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат и вмешательства торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и должностных лиц.

Предложения по возможным направлениям активности Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и территориальных ТПП в развитии рынка недвижимости и земли должны учитывать законодательно закрепленные правомочия торгово-промышленных палат, а также их объективные возможности воздействовать на ситуацию. Указанные возможности определяются ресурсом влияния конкретных территориальных палат. Представляется разумным, что предлагаемые представителями палат направления активности для региональных и муниципальных палат могут реализовываться с использованием имеющегося у них ресурса влияния. Кроме того, следует отметить, что предложения, приведенные в рамках настоящей работы, фактически являются детализацией возможных вариантов решения законодательно закрепленных за торгово-промышленными палатами в Российской Федерации задач.

В рамках настоящего исследования анализировались ответы на запрос, разосланный во все территориальные торгово-промышленные палаты. В ответ на запрос было получено 24 анкеты из 12 регионов (в том числе 7 анкет из местных торгово-промышленных палат, 17 - из региональных). Помимо этого проводился анализ выборки сайтов территориальных ТПП (всего - 20 сайтов) на предмет наличия профильных комитетов по вопросам земельных отношений, проведения мероприятий по этой тематике, а также наличие предоставления в рамках ТПП услуг, связанных с сопровождением сделок с недвижимостью и землей. По результатам выборочного обследования сайтов территориальных торгово-промышленных палат, а также в результате анализа ответов на запрос были выявлены следующие закономерности:

Профильных комитетов по вопросам земельных отношений или земельного законодательства в территориальных палатах нет. Подразумеваются территориальные палаты, попавшие в указанную выборку и размещающие на сайтах информацию о структуре своей ТПП.

В большинстве территориальных палат мероприятия по вопросам рынка недвижимости и земли проводятся не на регулярной основе.

Поддержка предприятиям оказывается главным образом в форме скидок членам ТПП на услуги по оценке недвижимости и земли.

Исходя из предложений представителей территориальных ТПП, полученных в ответ на запрос, основными направлениями их активности в целях повышения степени доступности земельных участков для предприятий малого и среднего бизнеса могут быть:

Проведение внутренних мероприятий (семинаров, круглых столов) в рамках комитетов, уделяющих внимание вопросам земельных отношений.

Законотворчество - разработка предложений по совершенствованию регионального, местного законодательства.

В рамках ряда территориальных торгово-промышленных палат указанные направления активности уже реализуются, в том числе в отдельных ТПП на регулярной, систематической основе. Представляется очевидным, что эти направления активности должны и в дальнейшем быть наиболее приоритетными в рамках работы по совершенствованию земельных отношений.

Учитывая объективные возможности территориальных ТПП в стимулировании развития рынка недвижимости и земли, можно выделить ряд дополнительных направлений деятельности, которые представляются перспективными в контексте совершенствования земельных отношений. Наиболее важными из них, в частности, представляются следующие направления:

Проведение (или организационное содействие в проведении) широких общественных мероприятий (конференций) по вопросам совершенствования земельного законодательства и земельных отношений в целом.

Участие в разработке региональных, муниципальных программ поддержки малого бизнеса, в частности лоббирование включения в них мер, направленных на повышение доступности объектов недвижимости и земельных участков для предприятий малого бизнеса.

Информационное освещение рынка земли в регионе, муниципальном образовании и информационно-разъяснительная поддержка предприятиям малого и среднего бизнеса по вопросам земельного законодательства, административных процедур, связанных с землей, стимулирование развития инфраструктуры сопровождения сделок с землей.

Помощь на льготных условиях членам ТПП в оформлении документов, необходимых для осуществления операций с недвижимостью и земельными участками - в частности при предоставлении земельных участков, переводе земель из одной категории в другую и пр., оказание услуг, связанных с оценкой недвижимости и земли, сопровождением сделок с землей.

Представление интересов предпринимателей перед органами власти в случае возникновения спорных ситуаций, в том числе представительство в судебных органах.

Контроль за реализацией органами региональной власти, местного самоуправления норм земельного законодательства, информационное освещение осуществляемых органами власти, местного самоуправления торгов.

Проведение и опубликование на сайте мониторингов результатов торгов с использованием информации, получаемой от органов власти, местного самоуправления.

Электронная рассылка малым и средним предприятиям (членам ТПП) извещений о проведении торгов по продаже земельных участков и объектов недвижимости.

Реализация указанных функций территориальными палатами очевидно должна приносить больший эффект в случае, если в них есть профильные комитеты (подкомитеты), занимающиеся вопросами земельных отношений и рынка земли. Создание таких комитетов способно дать существенный импульс повышению внимания как самих палат, так и предпринимательских кругов в регионе, муниципальном образовании к совершенствованию земельных отношений, стимулировать активность самих предпринимателей к решению наиболее существенных проблем, связанных с рынком земли.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации в настоящее время уделяет существенное внимание вопросам совершенствования земельного законодательства и законодательства о приватизации в интересах малого и среднего бизнеса. Представляется, что в дальнейшем работу по совершенствованию земельных отношений следует вести по следующим направлениям:

Законотворческая деятельность - предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере земельных отношений, приватизации и поддержки малого и среднего бизнеса.

Как уже указывалось выше, это направление активно реализуется ТПП РФ на систематической основе. В настоящее время представляется целесообразным сконцентрировать особое внимание на анализе и общественном обсуждении планируемых к принятию законов, существенно влияющих на систему земельных отношений - в частности к проекту закона «О государственном кадастре недвижимости» и проекту закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства».

...