Институциональные основы государственной собственности в системе национальной экономики в посткризисный период

Другими словами, собственник как участник рыночного обмена должен обладать исключительным правом, предполагающим запрет на несанкционированный доступ к объекту собственности со стороны тех, кто не является собственником. Под «доступом» следует понимать возможность реализации индивидом одного, нескольких или всех прав собственности. В этом случае в основе категории «собственность» лежит набор прав, поскольку именно они наделяют собственника определенными, четко обозначенными и социально признанными полномочиями для решения вопросов, связанных с извлечением полезности. В результате набор прав целесообразно трактовать в качестве частичных правомочий, тогда категория собственности интегрирует их набор, или «пучок», частичных правомочий Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория. - М.: Эдиториал УРСС, 2002. - С. 329-347..

Теория организации экономических систем и теория прав собственности не могут быть полными без теории государства. Это связано с тем, что, как мы уже отмечали выше, отношения собственности предстают в виде взаимосвязей между экономическими агентами, которые санкционированы обществом (а точнее государствами и созданными им формальными институтами) в отношении порядка извлечения индивидами полезности из экономических благ через систему частичных правомочий. Если бы собственник не обладал ими, то он не смог бы вступать в отношения с владельцами других благ по поводу обмена экономической деятельностью и ее результатами. Ведь именно государство представляет собой агентство по спецификации и защите прав собственности, с отправлением именно этих функций связана одна из важнейших категорий трансакционных издержек. Однако современный глобальный экономический кризис подтвердил правоту теоретиков прав собственности, которые еще задолго до него отмечали, что удовлетворительной теории государства до сих пор не существует The economics of property rights. Ed. by Furudoth E.G., Pejovich S., Cambridge, 1974. Р. 169..

Доминирующая цель государства - выработать такую структуру прав собственности, чтобы с ее помощью можно было достичь максимизации своего дохода. В рамках этой задачи оно стремится производить такой набор общественных и полуобщественных благ и услуг, который минимизировал бы его затраты на спецификацию и защиту прав собственности: «Экономия на масштабах, связанная с разработкой системы законодательства, правосудия и обороны, является основным глубинным источником цивилизации» North D. C. Structure and change in economic history. - N.-Y., 1981. Р. 24.. В результате гигантской экономии на масштабах при централизованном производстве общественных благ и услуг неизмеримо возрастают размеры разделения труда и объем обмена, отчего выигрывают все члены общества.

Задачи государства оказываются, следовательно, противоречивыми: «Вторая задача предполагает полностью эффективный набор прав собственности с целью максимизации совокупного продукта общества; первая ведет к попыткам специфицировать такой набор фундаментальных правил, который позволил бы правителю максимизировать свой доход (или, если мы желаем ослабить предпосылку о единоличном правителе, - максимизировать монопольную ренту группы или класса, чьим агентом выступает правитель)» Ibidem..

По мнению Р. Познера См.: Р. Познер. Экономический анализ права. В 2-х т. - М.: Изд-во Экономическая школа, 2004 г., любые решения государства как субъекта управления должны соответствовать критерию экономической эффективности (он может определяться как «принцип максимизации богатства», «принцип минимизации трансакционных издержек» и т.д.). Р. Познер сформулировал ясную и простую максиму: «юридические правила должны подражать рынку» или, говоря иначе, - способствовать установлению такого распределения прав собственности, которого достигал бы рынок при отсутствии трансакционных издержек, и которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные издержки трансакции.

Соображения эффективности входят в анализ на двух уровнях. Они призваны служить ориентиром при решении вопросов, во-первых, о том, кого наделять правом, и, во-вторых, о том, какую форму юридической защиты избирать.

Глава вторая - «Институциональные основы функционирования государственной собственности в моделях финансирования деятельности государства ex ante современного глобального кризиса» - посвящена анализу роли государства в формировании институционального обеспечения спецификации прав собственности, реализации функций государственной собственности в производстве общественных благ и услуг, обоснованию институциональных подходов к трактовке экономической неэффективности государственной собственности, а также структурированию бюджетных доходов от государственной собственности в модели финансового обеспечения функций государства ex ante глобального кризиса.

В экономической теории значительным продвижением была попытка выделить тот элемент, ту единицу, которая «обладает устойчивостью во времени, передается от одних экономических объектов другим и вместе с тем способна к изменению». В качестве такой единицы в эволюционной экономической теории со времен Т. Веблена стал рассматриваться институт.

Эволюция социального организма (как и любого другого организма) всегда связана с адаптацией, приспособлением к изменяющимся условиям окружающей среды. В ходе конкуренции побеждают, закрепляются и передаются следующим поколениям те институты, которые доказали свою целесообразность и эффективность с точки зрения развития общества в целом.

В случае организации предпринимательской деятельности институты превращаются в средство обеспечения долгосрочных контрактов в условиях неопределенности и повышенных рисков хозяйственной деятельности. Институты непосредственно связаны с формальными и неформальными правилами. Если формальные правила создаются централизованно, осознанно государством, поэтому обеспечиваются легальной и специализированной защитой со стороны государства, то неформальные также ограничивают поведение участников обмена, но не зафиксированы в правовых нормах) и не защищены другими механизмами. Неформальные правила как механизм стабилизации обмена в условиях неопределенности создаются самими предпринимателями для обеспечения хозяйственной деятельности в условиях институционального вакуума. Они становится нормой в условиях, когда вновь возникшие формальные правила либо не «работают», либо их попросту нет.

Обобщая все это, можно утверждать, что два принципа - регулирования и саморегулирования - сменяя друг друга, дополняя друг друга, лежат в основе механизма самоорганизации предпринимательской деятельности в любой национальной хозяйственной системе, проявляясь во взаимодействии формальных и неформальных институтов, взаимодополняющих друг друга, а при неэффективности одного из них, и успешно замещающих одно другим. Кажущаяся простота на самом деле превращается в серьезную проблему выбора между государственным регулированием и рыночным саморегулированием, фундаментальную экономическую ловушку развития - в ситуацию парадокса так называемого «нового экономического развития». Экономическая теория последних лет столкнулась с фактом неизбежных провалов государства при правительственном вмешательстве в экономику («government failures»), которые снижают эффективность в не меньшей степени, чем провозглашенные чуть раньше провалы рынка («market failures»).

Это доказывает и динамика показателей социально-экономического развития стран мира за последние 100 лет. Так, более высокие темпы экономического роста наблюдались в странах, проводивших более либеральную экономическую политику и имевших более низкие показатели вмешательства государства в процессе перераспределения ВВП. А самыми низкими темпами экономического роста отличались страны с наиболее высокой государственной фискальной нагрузкой на экономику, т.е. более активно регулирующего предпринимательскую деятельность в стране (см. таблицу 1).

Так, среднегодовые показатели экономического роста в группе из 8 стран с централизованной плановой экономикой (ЦПЭ) (1,18%) оказались заметно ниже, чем в среднем по 42 странам с рыночной экономикой (1,94%), и по сравнению со средними показателями по всей выборке из 50 стран (1,82%), и даже чем в среднем во всем мире (1,56%). Более того, ни одна из стран с ЦПЭ в течение XX в. не имела среднегодовых темпов экономического роста, превышавших среднюю величину по всей выборке из 50 стран (1,82%). Несмотря на увеличение абсолютного показателя ВВП на душу населения в группе стран с ЦПЭ почти в 2,9 раза (с 1568 до 4541 долл.) ее относительные позиции заметно ухудшились. По отношению к среднемировому уровню показатель этой группы опустился с 94,5 до 73,6%, к среднему показателю выборки из 50 стран - с 66,5 до 36,9%, к среднему уровню группы стран с рыночной экономикой - с 62,5 до 32,9%.

Сгруппированные по типам экономической политики страны продемонстрировали отчетливую отрицательную связь между экономическими показателями и динамикой государственных финансов (государственных расходов и бюджетным дефицитом), нормированными по величине уровня экономического (отношение ВВП на душу населения соответствующей страны к среднемировому показателю).

Таблица 1

Экономический рост в странах с различными экономическими системами в 1913-1998 гг.

Источник: составлено по: А. Илларионов. Как Россия проиграла ХХ век? / Вопросы экономики. 2000. №1.

Кривую, образованную линией тренда, описывающего связь между уровнем государственных расходов в ВВП и темпами экономического роста, можно назвать кривой экономического роста в XX в. Распределим различные типы экономической системы по группам в порядке убывания среднегодовых темпов экономического роста, тогда получится пять своеобразных «ступеней» на «лестнице» экономического роста. Две верхние позиции (с темпами роста свыше 2,5% и от 2,0 до 2,5% в год) занимают исключительно страны с рыночной экономикой. Следовательно, для того чтобы добиться максимальных темпов экономического роста, необходимо в условиях рыночной экономической системы, иметь низкие параметры государственной государственного регулирования экономики. При этом страны с ЦПЭ отличаются более высокими уровнями фискальной нагрузки и более низкими темпами экономического роста, чем их рыночные «аналоги».

Возникла ловушка дилеммы, при которой обе «великие альтернативы» - «laissez-faire» как идеология невмешательства государства в экономику, и социализм как идеология вмешательства государства в экономику столкнулись со структурными кризисом, который поставил в центр всех проблем противоречия с институтом государства в их основании.

Если оценивать эффективность государства как центрального элемента экономической системы, то ее необходимо связать с уровнем экономического развития (R² = 0,416). По нашим расчетам наиболее значимой оказалась зависимость между фискальными факторами и макроэкономическим ростом по параметру ВВП на душу населения (логарифм ВВП на душу населения по паритету покупательной способности), что соответствует закону Вагнера.

Рис. 1. Взаимозависимость расходов государства и экономического роста

В результате была подобрана регрессионная модель удельного веса государственных расходов в ВВП, характеристики которой ухудшаются:

(1)

(-0,141)(8,097)(-3,527)

где ЕХР - удельный вес государственных расходов в ВВП;

LnGDP_pc - логарифм среднегодовых значений ВВП на душу населения по паритетам покупательной способности в ценах 1993 г.;

LnPOP - логарифм среднегодовых значений численности населения;

е - остатки;

t - статистика - в скобках.

Модель оказалась статистически значимой на 99-процентном доверительном интервале. Коэффициент детерминации R² = 0,47. Стандартная ошибка оценки - 8,33. Таким образом, можно утверждать, что примерно 47% динамики удельного веса государственных расходов в ВВП объясняется изменчивостью двух факторов - уровня экономического развития и численности населения.

Эта тенденция зафиксирована на рис. 2, где показано, что увеличение относительных размеров вмешательства государства в перераспределения ВВП в России приводит к снижению темпов экономического роста.

Рис. 2. Динамика зависимости государственных расходов и экономического роста в России в 1992-2008 гг.

Масштабы государственной собственности, необходимые для производства общественных благ, соответствующих индивидуальным уровням предельной выгоды (предельных норм замещения), в идеальных условиях мог бы служить ориентиром при распределении налогового бремени. Однако выявление индивидуальной предельной полезности блага на практике трудноосуществимо, что приводит к трудности оценки спроса на общественные товары и услуги. Принятие решений о предоставлении общественных благ, а следовательно, и масштабах функционирования государственной собственности, подвержено значительному влиянию политических сил, бюрократии и других лоббистских интересов См.: Серегина С.Ф. Роль государства в экономике. Синергетический подход. - М.: Изд. «Дело и Сервис», 2002..

Выраженная в обобщенном виде функция государственного сектора, базирующегося на государственной собственности, состоит в производстве общественных благ и услуг. В мировой практике при отнесении материальных и нематериальных благ к общественным благам, за предоставление которых в большинстве стран несет ответственность государство, и которые ограничивают функции государственной собственности принято руководствоваться следующими критериями См.: Направления трансформации государственной собственности / Трансформация роли государства в условиях смешанной экономики / отв. ред. А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславская; Ин-т экономики РАН. - М.: Наука, 2006. - Глава 2.:

* невозможность исключения кого-либо из процесса потребления блага (оборона, система правовой защиты, формирование, законодательная база, регулирующая экономическое и социальное развитие, охрана порядка и окружающей среды, коммуникации и т.д.);

* высокая или критическая степень зависимости эффективности деятельности всех субъектов хозяйствования от производства того или иного блага (энергетика, фундаментальная наука, образование и др.);

* особая значимость для социально-экономического прогресса обязательного потребления данного блага всем населением и обусловливаемая ею необходимость обеспечения равного доступа к его потреблению (культура, здравоохранение, образование и др.);

* особая значимость блага для обеспечения социальной стабильности общества, социального равновесия, социальной безопасности (государственная защита малообеспеченных слоев населения, поддержка малого предпринимательства);

* продукция и услуги естественных монополий, производство которых нуждается в жестком государственном регулировании.

Итак, предложение государством общественных благ и услуг охватывает широкую сферу макроэкономического вмешательства, направленного на компенсацию или выправление недостатков функционирования (провалов) самого рыночного механизма.

Основным мотивом для производства определенных благ в государственном секторе и обеспечения его необходимыми ресурсами является общественный характер этих благ. Это значит, что их производство и потребление выполняет общенациональные задачи, выходящие за рамки целей частных капиталов, стремящихся к максимизации прибыли. Реализация этих целей предполагает необходимость достижения определенного компромисса между решением проблем экономической и социальной эффективности, обеспечивающего, в конечном счете, социально-экономический прогресс.

Можно выделить несколько важнейших факторов неэффективности государственной собственности в контексте структуры соответствующих пучков правомочий и поведенческого последствия.

1. Главный фактор неэффективности государственной собственности кроется в неспособности совладельца государственной собственности продать или передать свою долю участия в ней. В результате не происходит объективного процесса переструктуризации правомочий собственности между государством и частным бизнесом.

2. Не менее важно отсутствие тесной корреляции между поведением индивидуальных совладельцев государственной собственности и результатами ее использования: «При государственной собственности издержки любого решения или выбора в меньшей степени ложатся на избирателя, чем на владельца в условиях частной собственности» Alchian A.A. Some eсonomics of property rights / «El Politico», 1985, v. 30, N4. Р. 827.. Члены общества, следовательно, слабее заинтересованы в контроле за результатами использования государственной собственности.

3. В связи с этим у них меньше стимулов контролировать поведение наемных управляющих (бюрократов), которым делегированы права пользования. Вследствие менее эффективного, чем в частных формах, контроля за поведением управляющих у тех появляется больше возможностей злоупотреблять своим положением в личных интересах.

4. Кроме того, неэффективность государственной собственности обусловлена тем, что «коллективный интерес» сложнее определить и измерить, чем частный: «...бюрократ имеет больше стимулов производить то, в чем, как он думает, нуждается общество, и меньше стимулов производить то, на что общество предъявляет спрос» Pejovich S. Fundamentals of economics: a property rights approach. - Dallas, 1981. Р. 144..

Некоторые из этих затруднений не являются специфическими для государственной собственности и в равной мере характерны для любых форм объединения прав нескольких собственников в единый пучок правомочий (партнерства, корпоративная собственность). При этом во всех упомянутых случаях можно заменить государственного служащего на «управляющего корпорацией» без особого ущерба для смысла. Следовательно, неэффективность системы государственной собственности обусловлена не тем, что она вообще порождает подобные явления, а в том, что на ее основе не возникает достаточно разветвленных обратных связей и эффективных компенсаторных механизмов, способных им противодействовать.

Вместе с тем, богатый фактический материал по сопоставлениям предприятий, находящихся в собственности государства и частных лиц, свидетельствует о том, что государственные предприятия при прочих равных условиях устанавливает более низкие цены на свою продукцию; имеют большие мощности; больше средств тратят на строительство зданий и помещений; используют более капиталоемкие технологии; имеют более высокие операционные издержки; реже пересматривают цены, слабее реагируют на изменения в спросе; производят менее разнообразную продукцию; медленнее осваивают новую технику; имеют более продолжительные сроки службы высших управляющих De Alessi L. The economics of property rights : a review of evidence / «Research in Law and Economics», 1980..

Таким образом, эффективность модели государственной собственности максимизируется лишь в результате длительного пошагового согласования интересов между обществом и государством, с одной стороны, и федерацией, территориальными сообществами и местным населением, с другой. Именно поэтому столь различны механизмы реализации соотношения централизация-децентрализация в бюджетных системах различной национальности. В своей основе они имеют теоретический парадокс, который назван в теории общественных (государственных) финансов «дилеммой треугольника». Он заключается в следующем. Будем исходить из того, что государство (и, естественно, его собственность) нацелены на осуществление трех основных функций:

Эффективное размещение (аллокация) ресурсов. Государство может ограничивать производство отдельных товаров, потребление которых сопряжено с негативными последствиями, или, напротив, стимулировать производство товаров, обладающих особыми достоинствами. С помощью государственных финансов осуществляется размещение ресурсов для производства большей части общественных благ.

Перераспределение доходов между индивидами для достижения социальной справедливости в обществе. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная система. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным.

Стабилизация экономики и финансовой системы. Налоговая и бюджетная политика могут существенно влиять на состояние экономики, способствовать поддержанию равновесия вокруг заданных макроэкономических показателей, сглаживать циклические колебания и содействовать высокой степени занятости человеческих ресурсов, устойчивому экономическому росту и снижению инфляции.

государственный экономический предпринимательский собственность

Таблица 2

«Дилемма треугольника» и эффективность государственной собственности

Источник: Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 65.

Сама природа этих функций государства и государственной собственности содержит противоречие между достижением экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Сочетать эти цели непросто, так как они частично противоречат друг другу, что и содержится в парадоксе «дилеммы треугольника» (см. табл. 2). При попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная дилемма. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно - усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий, что в свою очередь противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости.

Другими словами, потенциальная неэффективность государственной собственности предопределила внедрение финансовой модели обеспечения деятельности государства. В этом контексте функции государства, которые выгоды всем экономическим агентам, поскольку они понижают трансакционные издержки их функционирования, оплачивало само общество за счет перераспределения части валовой добавленной стоимости. Это обмен носил изначально неэквивалентный обмен в связи с тем, что экономические агенты получали взамен своего налогового вклада в бюджет государства произведенные им общественные блага и услуги не по принципу равнозначности денежного вклада, а по принципу нуждаемости (старики и дети, в первую очередь, а трудоспособное население - по мере насущной необходимости).

А, между тем, не следует забывать, что существует другая альтернативная модель финансирования функций государства - за счет наделения его активами в собственность и их производительного использования (подобно современным акционерным обществам). Однако она была в полной мере использована, пожалуй, в основном в бывших социалистических странах и дала в конечном итоге негативный результат. Поэтому вплоть до кризиса 2008-2009 гг. в научном мире было однозначно признано неэффективным использование модели обеспечения деятельности государства за счет наделения его правомочиями собственности на активы и получения им предпринимательского дохода.

В результате превалирования модели финансирования деятельности государства не за счет доходов от государственной собственности, а за счет перераспределения ВВП посредством государственных финансов в доходах государства превалировали налоговые поступления, а неналоговые, получаемыми за счет доходов от государственной собственности и от внешнеэкономической деятельности, уступали им в 8-9 раз.

Таким образом, теоретически и эмпирически было доказано, почему за небольшим исключением практически во всех странах мира превалировала модель финансирования функций государства в экономических системах за счет национального дохода общества. Что же касается альтернативной модели обеспечения деятельности государства - за счет передачи ему его в собственность материальных и финансовых активов, то она была единодушно признана неэффективной в силу целого ряда причин. Главной из них признавалась неспособность государства в качестве предпринимателя решить «дилемму треугольника», не будучи наделенным предпринимательской функцией, т.е. не имея в качестве целевой функции - максимизацию прибыли или доли рынка или рыночной цены компании.

Только в 2009 г. в этой области экономической теории был сделан прорыв, который ознаменовался присуждением Нобелевской премии за разработки американского ученого Э. Остром, впервые поставившая под вопрос неэффективность государственной собственности и разработавшая подходы к формированию альтернативных вариантов структурирования государственной (коллективной) собственности См.: Вопросы экономики. 2010. №1..

В третьей главе - «Функции государственной собственности и противоречивое единство роли государства как субъекта и объекта управления в контексте структурных противоречий российской экономики» рассматриваются структура и функции государственной собственности, а также регламентация «правил игры» на национальном экономическом поле, анализируются предпринимательская функция государства как собственника активов и механизм «деформализации» формальных институтов в экономических системах с развивающимися рынками, а также формулируются подходы к трактовке неэффективности государственной собственности в качестве институциональной основы системного противоречия между государством как субъектом и объектом управления

Усиление прямого присутствия государства в российской экономике наблюдалось в 2000-х гг. в результате двух разных, хотя и взаимосвязанных процессов См.: Паппэ Я.Ш. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993-2008 гг. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2009; Права собственности, приватизация и национализация в России / Под общ. ред. В.Л. Тамбовцева. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009 г. и др.. Первый - консолидация государственных активов. Речь идет о формировании неких крупных структур, которым передаются имущество, учреждения, предприятия или пакеты акций, изначально находившиеся в государственной собственности. Второй процесс - национализация, который можно определить как переход контроля над любым активом от частной структуры к государству. При этом контроль государства может быть как прямым, так и косвенным, но непременно базируется на праве собственности.

Общая логика обоих процессов сводится к следующему: если в экономике существуют проблемы, то в качестве инструмента их решения используется повышение роли государства, концентрация ресурсов на главных направлениях, объединение мелкого бизнеса с крупными, устранение дублирования и отказ от конкуренции с частной собственностью. Однако даже в сверхцентрализованной плановой экономике СССР в наиболее приоритетных отраслях - авиационной, космической и атомной - искусственно создавалась и поддерживалась конкуренция между различными предприятиями, объединениями, проектами и научными школами Понятно, что обеспечивалось это за счет масштабного централизованного перераспределения на ключевые направления ресурсов, изымаемых из остальной экономики..

Часто национализация и консолидация государственных активов переплетались, например, в случае, когда государство считало целесообразным включить в формируемую структуру не только свои собственные, но и некоторые частные активы (см. табл. 3); или, напротив, национализируемая компания или предприятие становились ядром для формирования некоторого более крупного объединения под патронажем государства. Тем не менее, различать эти процессы необходимо хотя бы потому, что они совершенно по-разному соотносились в разных отраслях и секторах. В нефтегазовом секторе доминировала, безусловно, национализация. В авиационной промышленности оба процесса были сопоставимы по масштабам. А в атомной промышленности, судостроении и ВПК базовой была консолидация государственных активов, национализация же играла подчиненную роль.

Таблица 3

Основные итоги национализации крупных промышленных предприятий в 2002 - первой половине 2008 г.

Источник: составлено по: Права собственности, приватизация и национализация в России // под общ. ред. В.Л.Тамбовцева. - М: Фонд «Либеральная миссия; новое либеральное обозрение». 2009.

Скромную непосредственную роль государства в процессах национализации можно объяснить двумя причинами. Первая - формальная, связанная с тем, что деньги на выкуп активов у частного сектора не закладываются в федеральный бюджет, и сделать это непросто при нынешнем бюджетном процессе. Но более важной представляется вторая причина, связанная с тем, что руководители государства не слишком доверяют чиновникам и с большой осторожностью подходит к расширению функций государственных ведомств.

Вместе с тем, тотального вытеснения частного бизнеса не предполагается даже там, где национализация идет полным ходом. В случае с «Газпромом» консолидация формального контроля государством сопровождалась либерализацией рынка акций. В результате частный инвестор получил 49% не обремененных «кривыми» схемами обращения акций. «Роснефть» параллельно с поглощением ЮКОСа проводит «народное» IPO, выбрасывая на рынок 15% своих акций. Таким образом, государство планировало сотрудничество с частным бизнесом и было готово делиться с ним прибылью и привлекать его ресурсы, в том числе управленческие.

Новейшей по времени формой экспансии государства в российскую экономику стали государственные корпорации (госкорпорации) См.: Российская экономика в 2008 г. - М.: ИЭПП, 2009.. Эта форма принципиально отличается и от создания государственных холдингов, и от обычной национализации. В последних двух случаях появляется либо новое действующее лицо, либо новый собственник, но остаются неизменными гражданско-правовой статус, институциональная среда, а также цели и мотивы деятельности.

Условно можно выделить следующие их типы.

1. В качестве государственных институтов развития можно выделить Внешэкономбанк, а также с определенными допущениями ГК «Роснанотех». Для первой корпорации характерна ориентация на компенсацию «провалов» рынка при достаточно четком определении областей и направлений ее деятельности, чтобы она не «вторгалась» в сферы, где достаточна предпринимательская инициатива, и не нарушала условия для справедливой конкуренции. Вторая госкорпорация более всего нацелена на компенсацию как «провалов» рынка, так и «провалов» государства (в плане недостаточно эффективной административной системы).

Обе корпорации в известной мере автономны и могут сосредоточиться на решении долгосрочных стратегических задач, поскольку, с одной стороны, получили значительные ресурсы, позволяющие им осуществлять свою деятельность независимо от средств федерального бюджета, по крайней мере, в ближайшие 5-7 лет, а с другой - приобрели довольно высокий статус в системе государственного управления.

2. Агентами Правительства РФ Граница между институтами развития и агентами правительства довольно условна. В качестве основных отличий институтов развития следует выделить поручение им комплекса задач государственной политики (а не функций) при разнообразии форм их решения, а также существенный уровень независимости от правительства. или «операторами» по выполнению его определенных функций являются ГК «Олимпстрой», а также в определенной мере Фонд содействия реформированию ЖКХ. Обе корпорации фактически выполняют отдельные, операциональные функции государственного управления, для них характерен определенный временной интервал, в течение которого поставленные задачи должны быть решены. Данные корпорации по своему статусу менее автономны, чем государственные институты развития, по отношению к правительству в системе государственного управления.

3. К числу «квазиминистерств» можно отнести госкорпорацию «Росатом», которая наделена функциями государственного ведомства и в дополнение к этому владеет пакетами акций, имущественными комплексами организаций соответствующей отрасли. Для данной группы (как и для группы «квазихолдинги») характерны отсутствие существенного «упреждающего» денежного взноса и ориентация на финансирование деятельности на основе получения субсидий федерального бюджета.

4. «Квазихолдингами» можно назвать те корпорации, чей потенциал определяется, прежде всего, контролем над производственными активами (причем в разных формах), при этом они наделены определенными «мягкими» (преимущественно содействующими) функциями в рамках реализации государственной политики. Условием для включения в эту категорию является пересечение отдельных функций корпорации с областью деятельности входящих в ее состав (или зависимых, или аффилированных) компаний. По этой причине к «квазихолдингам» не следует относить Внешэкономбанк, поскольку он включает отдельные кредитные организации, но его деятельность не направлена на поддержку деятельности кредитных организаций.

С определенными допущениями к данной группе можно отнести государственную корпорацию «Ростехнологии», которая в значительной мере ориентирована на управление контролируемыми компаниями и их реструктуризацию, формирование интегрированных структур. Хотя данная корпорация и является отдельным субъектом реализации государственной политики, при этом она не имеет целостного комплекса значимых функций государственных органов управления.

Конечно, отнесение созданных корпораций к той или иной группе весьма условно, прежде всего ввиду близости групп «институты развития» и «агенты правительства», а также групп «квазиминистерства» и «квазихолдинги».

Однако относительно новым явлением в процессе качественных изменений в системе государственной собственности является увеличение присутствия государства в акционерной собственности компаний в разных формах участия (см. табл. 4). Усиление прямого государственного присутствия в 2000-х годах являлось наиболее заметным процессом в российской экономике, и потому в условиях кризиса правомерно поставить вопрос о главном противоречии, которое несет в себе институт государства. Именно оно, в конечном итоге, препятствует росту экономического эффекта от участия государства в процессах предпринимательства в качестве субъекта и объекта государственного управления.

Таблица 4

Динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство в 1999-2008 гг. (включая использование специального права «золотая акция») исходя из размера доли государства

Источник: составлено автором по www.mgi.ru; база данных ИЭПП

Институциональные аспекты функционирования государства в качестве собственника и одновременно как субъекта управления экономическими агентами позволяют понять, почему так нелегко наладить механизм эффективного управления государственной собственностью и препятствовать конфликту формальных и неформальных институтов. Тем более, что государство само воспроизводит систему неэффективных институтов, которые замещаются неформальными институтами, усугубляя несбалансированность и диспропорции в материальном производстве и на финансовых рынках. Это связано с тем, что, функционируя как субъект управления, государство создает формальные правила поведения хозяйствующих субъектов, которые само нарушает, выступая одновременно в качестве собственника - объекта управления. Рассмотрим этот механизм детально.

Государство часто рассматривается как непосредственный поставщик (производитель) или покупатель общественных благ, осуществляющий их последующее распределение между нуждающимися в них гражданами, поскольку в противном случае данные блага недопроизводятся ввиду существования проблемы безбилетника.

Суть последней состоит, как известно, в том, что если существует возможность извлечь некоторую выгоду без участия в издержках по созданию источника выгоды (товара или услуги), то каждый человек будет стремиться переложить издержки на другого. Однако участие государства в обеспечении граждан общественными благами не сводится к непосредственному производству последних. Компенсация рыночного недопроизводства общественных благ может осуществляться также посредством: (а) дотирования из государственного бюджета как потребителей, так и (б) частных производителей общественных благ. Вопрос о том, как именно должно государство участвовать в компенсации провалов рынка в связи с обеспечением граждан общественными благами, не должен решаться, следовательно, «автоматически» - путем передачи в ведение государства производства общественных благ. Этот вопрос должен решаться всякий раз специально, на базе конкретного экономического анализа упомянутых альтернативных способов производства общественных благ, с учетом существующих технологий, известных и доступных организационных форм, традиций и формальных институтов, влияющих на экономическую и социальную эффективность соответствующего способа предоставления населению конкретного общественного блага.

В целом, несмотря на позитивные тенденции, сложившиеся в 2000-х годах, в российской экономике продолжал действовать ряд ограничений, сдерживающих потенциал экономического роста накануне глобального кризиса, и, прежде всего, это низкая эффективность системы управления государственной собственностью. В качестве фундаментальной причины этих явлений целесообразно выделить ту, которая связана с самим институтом государства, содержащим в себе противоречие между объектной и субъектной составляющими. Именно оно ускоряют процесс деформализации формальных институтов, препятствуя функционированию государства в качестве эффективного собственника.

Четвертая глава - «Глобальный экономический кризис и институциональные причины расширения масштабов государственной собственности в российской экономической системе» посвящена рассмотрению системных характеристик кризиса 2000-х годов в российских условиях, анализу феномена кризисной «ловушка ликвидности» как результату противоречивой институциональной структуры экономической системы, структурированию контрциклической политики государства в контексте расширения масштабов государственной собственности и сравнительному анализу западного опыта и российской практики в борьбе с глобальным экономическим кризисом.

Обострение ситуации на мировых финансовых рынках во второй половине 2008 г., снижение экономической активности, падение цен на нефть, увеличившийся отток частного капитала из российской экономики негативно отразились на итогах года. По сравнению с 2007 г. существенно замедлились темпы роста производства, инвестиций в основной капитал и реальных денежных доходов населения. Прирост ВВП в 2008 г. составил 5,6% (в 2007 г. - 8,1%) (рис. 3).

Рис. 3. Темпы прироста ВВП, инвестиций в основной капитал и реальных располагаемых доходов населения (к предыдущему году в %)

Главной причиной этого было кризисного состояния системы банковского кредитования. Так, вследствие роста спроса на ликвидность в странах с развитыми рынками и увеличения степени неприятия риска со стороны инвесторов глобальный кризис привел к оттоку частного капитала из России. Проявлением этого стал вывод средств иностранных портфельных инвесторов из российских активов, в том числе с внутреннего фондового рынка.

В этих условиях возможности мобилизации капитала на внутреннем рынке были недостаточными для замещения внешних источников финансирования российских корпоративных заемщиков. В результате в 2008 г. усилился дисбаланс между годовыми темпами прироста объемов кредитования заемщиков из нефинансового сектора и внутренней базы фондирования (вкладов населения и средств нефинансовых организаций на депозитных, расчетных и прочих счетах). Так, только за январь-июль 2008 г. прирост банковских кредитов нефинансовым заемщикам составил 2,9 трлн. руб., в то время как за счет роста привлеченных средств нефинансовых организаций и физических лиц было профинансировано около 56% этого объема. Для ликвидации указанного дисбаланса кредитные организации с начала 2008 г. сокращали объем собственных ликвидных средств. Так, за январь-июль 2008 г. объем средств, размещенных на корреспондентских счетах в Банке России, сократился на 31,3%, на депозитах в Банке России - на 44,8%, в наличных денежных средствах, драгоценных металлах и камнях - на 12,5%, на корреспондентских счетах в кредитных организациях - на 3,6%.

Дисбаланс между ростом кредитования и внутреннего фондирования и его увеличение - важный сигнал роста угроз в банковском секторе, который и материализовался в общей макроэкономической нестабильности.

Рис. 4. Динамика просроченной задолженности крупнейших банков по величине кредитного портфеля в феврале 2009 г.

В 2008 г. увеличился разрыв между величиной банковских активов, размещенных на срок более 1 года, и величиной долгосрочных пассивов. По данным на 1.01.09, разница между долей кредитов, предоставленных банкам, прочим организациям и физическим лицам на срок более 1 года, в совокупных активах (39,1%) и долей долгосрочных кредитов и депозитов, полученных от банков, депозитов организаций и вкладов в совокупных пассивах (26,8%) составила 12,3 процентного пункта по сравнению с 9,9 процентного пункта годом ранее. Это свидетельствует о росте доли долгосрочных кредитов за счет краткосрочных источников. Сложившаяся ситуация усугубила проблему ликвидности банковского сектора. В результате воздействия указанных выше факторов на протяжении 2008 г. наблюдался рост дефицита ликвидных средств кредитных организаций. По состоянию на 1.10.08 отношение высоколиквидных активов к совокупным активам сократилось на 0,6 процентного пункта - до 11,5%, а ликвидных активов к совокупным активам - на 1,9 процентного пункта, до 22,9%.

Начиная с сентября 2008 г. наблюдалось резкое ухудшение качества корпоративного кредитного портфеля. За 2008 г. темп прироста просроченной задолженности по кредитам нефинансовым организациям в 9,2 раза превысил аналогичный показатель за 2007 г. (209,4% против 22,6%), а ее удельный вес в совокупных кредитах нефинансовым организациям на 1.01.09 достиг максимального значения за последние 2 года - 2,1%. Данные по крупнейшим банкам по величине кредитного портфеля приведены на рис. 4.

В результате на внутреннем рынке капитала возник дисбаланс спроса и предложения, который привел к существенному росту стоимости заимствований и увеличению дифференциации стоимости ресурсов для заемщиков с различным кредитным качеством, что резко ограничило доступ к финансовым ресурсам для заемщиков, не относящихся к категории первоклассных.

В этих условиях предпринятые государством антикризисные меры были нацелены, прежде всего, на устранение последствий внешних шоков и сокращение растущих разрывов ликвидности. Так, во время наиболее острой фазы дестабилизации российского денежного рынка (октябрь-ноябрь 2008 г.) для ослабления напряженности на нем были осуществлены масштабные вливания краткосрочной ликвидности на денежный рынок за счет расширения Банком России операций рефинансирования банков и размещения свободных средств федерального бюджета и институтов развития (госкорпораций) на депозитах в коммерческих банках. Этой же цели было подчинено заключение Банком России соглашений с коммерческими банками о компенсации части убытков по сделкам на межбанковском кредитном рынке. Поддержку фондовому рынку оказывали операции по вложению ср...