Политика в сфере землепользования в системе управления социально-экономическим развитием региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Политика в сфере землепользования в системе управления социально-экономическим развитием региона

Засядь-Волк Владимир Валентинович

Санкт-Петербург 2009

Работа выполнена в ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия государственной службы»

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Рафиков Сергей Ахметович;

доктор экономических наук, профессор Костяев Александр Иванович;

доктор экономических наук, профессор

Волков Сергей Денисович

Ведущая организация: ГОУ высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Защита состоится 24 декабря 2009 года в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 502.007.04 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Западная академия государственной службы» по адресу: 199178, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д. 57, аудитория 320.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, 8-я линия В.О., д. 61.

Автореферат разослан «___» ____________ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент С.В. Чубинская-Надеждина

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Сегодня в любом государстве «земельный вопрос» - это прежде всего попытка понять роль земли в общественной жизни и в воспроизводственном процессе и на этой основе определить собственную политику в сфере землепользования (земельную политику).

Земельная политика как совокупность условий, целей, форм реализации и методов управления в сфере использования земельных ресурсов включает в себя необходимость обоснования целого комплекса действий, способных обеспечить успешное социально-экономическое развитие государства. В связи с этим само понятие земельной политики должно адекватно отражать потребности общества.

В экономической литературе сущность земельной политики как правило сводится к построению схемы конкретных действий по реализации тех или иных «сиюминутных» целей государства, не затрагивая сущности выявления роли земли и земельных отношений в решении социально-экономических задач государства. Как правило, в понятие «земельная политика» большинством современных авторов вкладывается более конкретное содержание. В частности, в этот термин включается деятельность властей по распоряжению и управлению землей для оптимизации ее использования в целях удовлетворения потребностей общества. По нашему мнению, эти задачи могут решаться прежде всего за счет достижения экономической эффективности использования территории. Эта сторона обоснования выработки земельной политики затрагивается большинством авторов фрагментарно, в контексте решения определенных задач. То же касается вопросов определения факторов региональной политики в сфере землепользования, использование которых должно быть обусловлено эффективным землепользованием. Таким образом, формирование земельной политики, адекватной сложившимся в регионах, городах проблемам, оказывается невозможным без реализации системного подхода к обеспечению эффективного использования земельных ресурсов.

К настоящему времени в научной литературе не выработана единая система основных категорий, позволяющая реализовать комплексный подход к обоснованию формирования государственной земельной политики. Нуждается в уточнении понятие земельной политики, определяющей возможности государства в сфере эффективного землепользования; необходимо также выявить систему ее факторов, описать систему инструментов. Этим определяется актуальность темы исследования.

Степень разработанности проблемы. В экономической литературе вопросы обоснования политики землепользования рассматриваются с различных позиций, но без комплексной увязки. Предметом исследований являются важные вопросы управления землепользованием в государстве. В частности, вопросы пространственного развития регионов, городов рассмотрены в работах А.Гапоненко, Е.Конюшенко, Г.Лаппо, В.Лексина, Л.Лимонова, В.Любовного, С.Рафикова, Д.Толмачева, Т.Толмачева, В.Ходачека, А.Швецова.

Вопросам формирования региональной социально-экономической политики, в том числе в контексте развития имущественных отношений, посвящены работы С.Антюганова, В.Асаула, С.Волкова, М.Гараева, О.Литовки, М.Манджиевой, В.Сигова, А.Федорова, А.Чистобаева.

Проблемы эффективного землепользования и соответствующих рентных отношений освещены в работах Т.Бородиной, С.Брю, А.Горинова, М.Деминой, П.Дугина, А.Зорина, А.Истомина, И.Когочина, П.Коловангина, А.Костяева, А.Кузнецова, Д.Львова, К.Макконнелла, Ф.Салахутдинова, Н.Самсонова, А.Сизова, Д.Хлопцова, А.Чаянова, Т.Чистяковой, К.Шакирова, О.Шевченко, Ю.Яковца. Исторический опыт управления землепользованием и реформирования земельных отношений рассмотрены в работах П.Архангельского, И.Буздалова, Т.Илюшиной, Н.Комова, А.Кофода, С.Липски, Л.Максудовой, Г.Никоновой, Л.Панова, И.Полянцевой, В.Узуна. Особенности регулирования земельных отношений за рубежом освещены в работах Е.Киевской, Н.Кресниковой, Э.Малыниной, Т.Пироговой, Т.Селивестровой.,

Вопросы совершенствования государственной системы управления земельными ресурсами и подходы к формированию земельной политики рассматриваются в трудах И.Буздалова, А.Буравцева, А.Варламова, С.Волкова, К.Джаппа, О.Дрогицкой, П.Коловангина, Н.Комова, Н.Кресниковой, С.Липски, П.Лойко, М.Мишустина, В.Назаренко, А.Сергеева, Ф.Смита, А.Старкова, Ф.Харрисона, Д.Хлопцова, Е.Чеберко, Т.Чистяковой, Г.Шмелева, С.Эпштейна.

Вопросам реформирования земельных отношений в регионах и управлению региональным землепользованием посвящены работы О.Адровой, С.Антюганова, Д.Аратского, А.Буравцева, В.Ивакина, А.Козерадского, Н.Комова, А.Лемина, Т.Малеевой, С.Мишурова, В.Мальцева, А.Мартыновой, А.Набатниковой, Г.Никоновой, С.Сая.

Серьезные выводы, сформулированные в результате этих исследований, носят теоретико-прикладной характер и во многом использованы при разработке законодательных и нормативных документов, документов программного обеспечения земельной реформы, при концептуальном обосновании ее отдельных направлений. Однако следует отметить, что важнейшие проблемы решаются без увязки для целей обеспечения эффективного использования земельных ресурсов государства. Недостаточно разработаны вопросы обоснования региональной земельной политики как совокупности подходов, целей, задач, принципов, направлений и инструментов формирования эффективного землепользования в регионах, городах.

Научное обоснование комплексного подхода к формированию региональной земельной политики требует разработки ряда вопросов. В частности, на сегодняшний день недостаточно разработаны вопросы: интегральной эффективности использования земель, в том числе городских; значения земельной ренты как фактора повышения доходности городских земель; определения места государственного управления в сфере землепользования в системе управления социально-экономическим развитием региона, города; роли и значения инструментов земельной политики в процессе привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс региона, города; взаимодействия органов власти и управления и коммерческих организаций в регионах по обеспечению эффективного землепользования, по формированию земельного фонда как объекта инвестиций.

Анализ и обобщение научных разработок по проблемам использования земельных ресурсов, реформирования государственной системы управления землепользованием в условиях развития и углубления рыночных отношений позволили обосновать в работе комплексный подход к формированию соответствующей государственной политики в области землепользования в регионах. В отличие от существующих работ, посвященных вопросам землепользования в регионах и городах, в представленной работе внимание сосредоточено на комплексной оценке факторов землепользования, приводящих к повышению доходности на соответствующей территории. На этой основе в работе представлен авторский подход к проблемам формирования и реализации соответствующей земельной политики.

Все вышеизложенное, включая дискуссионность рассматриваемых проблем и их недостаточную проработанность, послужило основанием для выбора темы диссертации, обусловило ее цель, задачи, предмет и объект исследования.

Объектом диссертационного исследования является деятельность государства в сфере землепользования и соответствующая государственная политика, позволяющая реализовать эффективное землепользование в регионах.

Предметом диссертационного исследования является процесс формирования, сущности, направлений и инструментов земельной политики как фактора повышения эффективности использования земельных ресурсов и на этой основе обеспечения ускоренного социально-экономического развития в регионах.

Цель диссертационной работы - разработка общей концепции эффективного использования территории регионов на основе реализации «инвестиционно-ориентированной» земельной политики.

Основные задачи исследования заключаются в следующем:

1. Обоснование концептуальных положений по формированию эффективной земельной политики в регионах.

2. Выявление факторов, направленных на повышение доходности территории региона.

3. Уточнение роли земельной ренты как фактора, способствующей повышению эффективности использования территории регионов.

4. Обоснование системы инструментов, способствующих реализации эффективного использования земельных ресурсов регионов.

5. Формирование путей совершенствования системы управления земельными ресурсами в регионах; уточнение роли территориальных документов в системе регионального землепользования.

6. Выявление механизма использования инструментов земельной политики для повышения эффективности использования территорий регионов.

7. Выработка направлений, методологии и методических подходов по привлечению инвестиций в земельно-имущественный комплекс региона (города).

Теоретические и методологические основы исследования. В работе использованы труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам эффективного социально-экономического развития территорий, в том числе в условиях экономических преобразований, а также вопросам регулирования земельных отношений в государстве. Автор опирался в своей работе на системно-исторический, системно-пространственный подходы, использовал методы статистической обработки, моделирования, обобщения и систематизации. Работа базируется на теоретической концепции повышенной роли земельных отношений в обеспечении эффективного развития государства и регионов.

Основной замысел, концепция исследования. Научной парадигмой исследования является положение об особой роли земельных отношений в реализации государственной экономической политики, в том числе в регионах. На этапе формирования новой системы экономических отношений, формирования новой модели экономического развития определяющим является развитие земельных отношений. Для реализации этого замысла необходимо: раскрыть значение земельных ресурсов в государстве; показать сущность земельных отношений как основы реформирования и развития территорий регионов; обосновать роль инвестиций как основного фактора повышения доходности территорий; сформулировать понятие эффективной земельной политики, направленной на реализацию инвестиционного потенциала региона.

Положения, выносимые на защиту.

1. Земельная политика является важнейшей составной частью социально-экономической политики, позволяющей реализовать ее основные направления. Формирование той или иной земельной политики связано с необходимостью эффективного использования территории региона, основанного на повышении ее доходности.

2. Цена конкретного земельного участка является концентрированным выражением всех факторов развития территории. Эффективность использования территории ассоциируется с общей социально-экономической эффективностью региона. Следовательно, нельзя оценить социально-экономическую эффективность развития региона, не рассматривая эффективность использования земельных ресурсов.

3. Понятие эффективности использования земель города основано на комплексности выполняемых городом функций. Экономический эффект от использования городских земель является определяющим при комплексной оценке их использования. Государственная земельная политика направлена на обеспечение решения социально-экономических задач государства. Экономические, социальные, градостроительные, экологические «результаты» деятельности на территории являются выражением этого решения. Результаты эти не являются эффектом в общепринятом понимании. Земля является материальной основой их реализации. Поэтому можно говорить о соответствующей роли земли в решении социально-экономических задач государства, которые традиционно решаются в том числе за счет достижения экономической эффективности, понимаемой как соотношение затрат и полученных результатов. При этом одно из средств повышения экономической эффективности - это инвестиции. Оценка эффективности использования земель становится комплексным фактором определения эффективности развития территорий. Эта сторона обоснования выработки земельной политики в регионах призвана стать определяющей с точки зрения реализации системного подхода к обеспечению поступательного социально-экономического развития регионов и городов.

4. При формировании земельной политики необходимо исходить из особой роли земельной ренты в социально-экономическом развитии территории и обеспечении повышения ее совокупной доходности. Рента является основным фактором земельной политики, так как ее увеличение повышает эффективность использования земли. Теоретическое обоснование существования абсолютной государственной земельной ренты позволяет решить ряд насущных проблем экономической политики государства. По нашему мнению, собственник земли - государство реализует абсолютную ренту через передачу ее в аренду, дифференциальная же возникает в силу появления дохода, связанного с функциональным использованием территории. Рента, получаемая на участках, находящихся в частной собственности, регулируется соответствующим налогообложением. Поэтому на первый план выходит не перераспределение ренты, а регулирование ее использования с учетом характера собственности. Должна существовать гибкая система регулирования с использованием института частной собственности и аренды. Главным критерием при этом является эффективность использования земли, рассчитываемая на основе доходности территории.

5. Для повышения доходности территории необходимо использование работающих на инвестиции инструментов земельной политики, способствующих увеличению рыночной стоимости земельных участков, а значит их доходности. Инвестиции как инструмент повышения доходности территории являются основным фактором эффективной земельной политики в регионах.

6. Использование инструментов земельной политики в регионе должно осуществляться с учетом необходимости реализации инвестиционного потенциала земельно-имущественного комплекса региона. Для привлечения инвестиций в данный комплекс используется интегральный подход, включающий в себя меры по управлению земельными ресурсами, способствующие стимулированию инвестиционных процессов: меры, связанные с четкой реализацией на территории функций органов власти и управления; практические задачи, связанные с организацией взаимодействия на территории органов власти и коммерческих организаций; технические вопросы, связанные с подготовкой земельных участков к практическому освоению; задачи законотворческого характера, связанные с необходимостью четкого законодательного обеспечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.

7. Концепция землепользования в муниципальных образованиях регионов должна формироваться с учетом документов территориального планирования в этих муниципальных образованиях. Это позволит развивать территории муниципальных образований в каждом регионе за счет эффективного использования земельного фонда. В этих условиях становится очевидной необходимость упорядочения земельно-имущественных отношений на территории муниципальных образований, что в конечном итоге является главным «инструментом» повышения эффективности использования земельных ресурсов. Ядром такого упорядочения является разработка и подготовка к внедрению типовых положений по регулированию земельных отношений в регионе с учетом взаимодействия и распределения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления.

8. Необходим переход к таким рыночным механизмам реализации земельного потенциала регионов, городов, которые позволили бы систематизировать процесс предоставления земельных участков, обеспечить законность всех процедур и прозрачную систему выделения участков под строительство. Проведение земельных торгов, а также процесс подготовки документации к ним должны осуществляться с учетом специфики местных условий. Особая роль нормативно-правовой базы регионов заключается в обеспечении создания методической базы проведения торгов земельными участками для их инвестиционного освоения, что должно обеспечить стимулирование развития инвестиционной активности предпринимателей за счет решения следующих задач: усовершенствование существующего порядка и сокращение срока оформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности; обеспечение публичности и открытости процедуры предоставления земельных участков, на основе аукционного (конкурсного) способа предоставления земельных участков и создания специализированной организации с передачей функций организатора торгов (конкурсов, аукционов); создание банка данных свободных земельных участков с целью их активного вовлечения в хозяйственный оборот.

Научная новизна исследования.

1. Разработана новая концепция земельной политики государства на современном этапе развития экономических отношений, в том числе на региональном уровне. Уточнены принципы, цели, структура и содержание земельной политики в регионах в современных условиях. Введено и обосновано понятие «инвестиционно-ориентированной» земельной политики. Обоснована роль земельной политики в повышении эффективности использования территории региона. Определены направления реализации региональной политики в сфере землепользования.

2. Сформулировано понятие эффективного использования земельных ресурсов региона, города, предполагающее, что экономическая эффективность является определяющей при комплексной оценке использования территории и за счет повышения доходности обеспечивает приемлемые результаты в социальной, экологической и градостроительной сферах. Обоснована роль земельной ренты как фактора земельной политики, обеспечивающего повышение совокупной доходности территории региона, города

3. Сформулированы принципы и разработана формула и алгоритм расчета увеличения доходности земельных участков и территории региона в целом в зависимости от объемов и сроков привлечения инвестиций.

4. Определены принципы реализации государственной земельной политики в муниципальных образованиях на территории регионов. Обоснована роль документов территориального планирования при разработке концепции землепользования в муниципальных образованиях. Разработаны основы взаимодействия региональных и муниципальных органов при реализации земельной политики.

5. Предложены новые подходы к определению возможностей органов власти по использованию инструментов земельной политики в целях привлечения инвестиций. Сформулированы направления привлечения инвестиций в регионах с целью обеспечения повышения доходности территорий.

6. Обоснованы: пути использования земельно-имущественного комплекса как объекта инвестирования; принципы и процедура взаимодействия органов управления и коммерческих организаций в городе по привлечению инвестиций в развитие земельных участков. На этой основе разработана Концепция привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс города.

7. Разработано организационно-методическое обеспечение проведения торгов земельными участками для их инвестиционного освоения, в основе которого лежит алгоритм взаимодействия органов власти при формировании механизма передачи земельных участков.

Информационная база исследования. Основой для информационной базы диссертационной работы послужило изучение практики управления земельными ресурсами социально-экономическим развитием регионов, анализ федеральных и региональных законодательных и нормативных актов по проблемам управления и регулирования использования земельных ресурсов; документы и аналитические разработки по обеспечению земельной реформы и развитию земельных отношений в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, других регионах; инструктивно-методические материалы по реализации государственной земельной политики (землеустройство, земельный кадастр, земельный контроль, мониторинг земель); анализ практики обеспечения привлечения инвестиций в земельно-имущественные комплексы регионов, включая соответствующие нормативные документы; статистические материалы по социально-экономическому развитию регионов.

Личный вклад автора. Представленные в работе результаты получены автором лично по итогам обработки и научного осмысления материалов, составляющих предмет авторского исследования на протяжении семнадцати лет. В течение десяти лет автор исследовал обозначенные проблемы на материалах региональных Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга и Ленинградской области, лично участвовал в проведении мероприятий по реформированию земельных отношений и привлечению инвестиций в земельно-имущественные комплексы Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования изложены автором на международных, российских и региональных научно-практических конференциях за период с 1992 по 2009 годы; обсуждены на трех международных совещаниях по проблемам управления земельными ресурсами и внедрения земельно-кадастровых систем (1994, 2001, 2001 годы). По результатам исследования подготовлен законопроект об Агентствах развития и реконструкции территорий в Санкт-Петербурге. Под руководством автора разработан и экспериментально внедрен пакет Типовых положений по регулированию земельных отношений в муниципальных образованиях в регионах.

Результаты исследования нашли отражение более чем в 40 авторских публикациях общим объемом 27 п.л., в том числе в одной авторской монографии объемом 8,0 п.л.

Научная и практическая значимость исследования. Диссертация развивает исследования в области реализации земельных отношений в регионах в современных условиях, обеспечения эффективного землепользования; автор попытался внести вклад в обоснование формирования соответствующей региональной земельной политики. В диссертации получило дальнейшее развитие научное направление, связанное с определением путей эффективного развития территорий регионов, и в частности крупных городов как объектов интенсивной инвестиционной деятельности.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке Программы реализации эффективного использования земельных ресурсов города, региона, в т.ч. по подготовке проектов законодательно-нормативной базы, позволяющей обеспечить в регионах резкое повышение инвестиционной привлекательности территорий, вовлечение земли и недвижимость в реальный экономический оборот. Могут быть использованы конкретные предложения: по взаимодействию органов власти и управления с коммерческими организациями; определению сроков и видов привлечения инвестиций с целью увеличения доходности территорий; организации промышленных территорий в городе; распределению полномочий между региональными и муниципальными органами власти и управления по эффективному использованию земельных ресурсов региона, города; порядку взаимодействия органов власти и управления по подготовке земельных участков для их инвестиционного освоения.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы. В работе 1 приложение. Список использованных источников насчитывает 251 наименование.

Основные идеи и результаты исследования.

В первой главе «Земельные ресурсы и проблемы их использования в государстве» определена роль земельных ресурсов в обеспечении эффективного развития территорий как основы формирования государственной земельной политики в регионах. В любом государстве «земельный вопрос» - это прежде всего попытка понять роль земли в общественной жизни и в воспроизводственном процессе и на этой основе определить собственную земельную политику. Сопоставляя позиции различных авторов по вопросу о роли земли в реализации государственной социально-экономической политики, видим, что общим для них является одно: уверенность в том, что земля порождает то, что, по нашему мнению, можно обозначить как «общественную эффективность», и вопрос заключается в том, как ее реализовать.

Земля является основным фактором организации производительных сил в государстве, выражая их «территориальную принадлежность». С этой точки зрения рациональное использование земли - функция самосохранения государства, так как земля является основным фактором, материальной основой его существования. Однако понятия «рациональности» недостаточно для понимания возможностей земли в обеспечении воспроизводственного процесса в государстве и его регионах.

Государство обязано прежде всего обеспечить экономический и социальный эффект своей деятельности в пределах территории (за счет использования имеющихся земельных ресурсов). Вопрос об эффективном собственнике земельного участка - это вопрос, требующий всестороннего обоснования. Доходность земельного участка - только одна из сторон оценки эффективности использования. Вместе с тем, по нашему мнению, интегральным показателем использования земли является ее стоимость, включающая оценку различных видов деятельности. Повышению эффективности функционирования, в частности, городских земель сопутствует непосредственно увеличение стоимости земельных участков. Можно согласиться, что такое увеличение может рассматриваться как одна из главных целей стратегического планирования использования земельных ресурсов в городе, так как увеличивает рентные поступления от использования земли. Увеличение стоимости прежде всего обеспечивает повышение капитализации и уменьшение удельного использования территории. Управление стоимостью представляет собой серьезную возможность для государства обеспечить максимальную отдачу от земельных ресурсов.

Каковы факторы, формирующие эту стоимость? Поскольку принцип рациональности использования земли - важнейший при принятии любых управленческих решений, то «рациональность» - основной критерий эффективности использования земли (в городе, регионе). «Рациональность» для государства - это конкретный результат, обеспечивающий, согласно значению этого термина, разумно обоснованное, целесообразное в данных условиях использование, в данном случае - земли. Например, П.Столыпин за счет капитализации земли рассчитывал повысить товарность сельского хозяйства. В тех условиях капитализация, безусловна, была рациональной, и эта «рациональность» должна была обеспечить высокую стоимость земли. Таким образом, капитализация в данном случае - это несомненный элемент эффективности.

Однако в условиях городских земель рациональность как критерий эффективности рассматривается гораздо более широко, нежели простой экономический эффект. Существуют различные «виды» эффективности использования земель, оценка которых применяется в связи с необходимостью определить эффект от различных функций на земле: экономическая, социальная, градостроительная, экологическая эффективность. Показатель эффективности (интегральный) использования городских земель, согласно этому подходу, - это величина суммарного дохода от производственной и коммерческой деятельности на единицу площади (территории) при условии сохранения нормативного качества окружающей среды. При этом, однако, остается неясным, как интегрировать большинство оценок в величину суммарного дохода. Как результат, сегодня практически нет единого подхода к определению комплексного показателя эффективности использования земель городов. Методика подобных экономических оценок недостаточно разработана. В последних исследованиях предлагается многокритериальная оценка эффективности, в том числе основанная на современных компьютерных технологиях. «Стандартные» виды эффективности использования городских земель увязываются в «интегральную».

При объединении экономической и социальной эффективности в «социально-экономическую» обычно такая эффективность понимается как отношение полученных экономических и социально полезных результатов, т.е. эффекта, с сопряженными им затратами ресурсов.

Такое толкование не выявляет, на наш взгляд, суть «социально полезных результатов», а главное - не определяет пути возможной оценки «социальных затрат и социальных результатов». По сути дела, вопрос социальной эффективности как таковой остается открытым; более того, социальная эффективность как таковая «растворяется» в других видах эффективности - экономической, градостроительной и экологической.

Учитывая, что социальная эффективность есть функция, «прямо пропорциональная» экономическим затратам, можно предположить, что экономический эффект от использования городских земель является определяющим при комплексной оценке их использования.

Можно утверждать, что государственная земельная политика направлена на решение социально-экономических задач государства. Экономические, социальные, градостроительные, экологические «результаты» деятельности на территории являются выражением этого решения. По сути дела, это не эффект как таковой, а скорее ограничения. Во всех этих результатах отчетливо проявляется роль земли как их материальной основы. Поэтому можно говорить о соответствующей роли земли в решении социально-экономических задач государства. Задачи же эти решаются в том числе за счет достижения экономической эффективности, понимаемой традиционно как соотношение затрат и полученных результатов. На этом строится рентная (налоговая, арендная, приватизационная) политика государства. При этом одно из средств повышения экономической эффективности - это инвестиции.

В диссертации обосновывается роль земельной ренты как фактора государственной земельной политики. По поводу использования в государстве земельной ренты существуют различные точки зрения. Так, ряд авторов полагал в начале земельных и в целом рыночных реформ в России (эта точка зрения существует и сегодня), что необходимо исключить частное присвоение земельной ренты. Подобный подход предполагает, таким образом, iпостепенный отказ от налогов на труд, доходы, прибыль, капитал в пользу налогов на загрязнение окружающей среды и использование природных ресурсов. Такая политика требует, чтобы земельная рента во всех ее формах и проявлениях рассматривалась как доход государства, а доходы от труда и капитала оставались бы тем, кто непосредственно создает богатство.

Наиболее последовательные сторонники государственной собственности на землю и природные ресурсы считают, что необходимо создание свободного рынка всего многообразия прав на землю, за исключением одного -- частной собственности. Это означает, что титульным собственником земли должно остаться государство. Однако присвоение земельной ренты в условиях реальных рыночных отношений является залогом повышения эффективности использования земли. Поэтому земля как часть воспроизводственного процесса остается необходимым условием повышения эффективности государственного управления вне зависимости от вида собственности на землю.

Решение проблем использования территорий в России лежит прежде всего в русле использования экономических инструментов земельной политики, и рента имеет особое значение как рычаг экономического регулирования земельных отношений в регионах и городах. При этом основной целью земельной политики местных властей является рост стоимости земли, поскольку рост стоимости земли обусловливает рост величины ренты.

Значение ренты обусловлено ее содержанием. Рента, т.е доход, не связанный напрямую с предпринимательской или производственной деятельностью, - выражает возможности, связанные с реализацией собственности. Однако «собственник» - понятие широкое. И частная, и общественная собственность нуждается в ряде условий для эффективного (в нашем понимании) развития. И в первую очередь это - по мнению академика Д.Львова - «доступность привлечения капитала». К этому можно добавить, что государству земля изначально тоже не принадлежала, и государство - как правило, не самый эффективный собственник. Поэтому на первый план выходит не перераспределение ренты, а регулирование ее использования с учетом характера собственности. Должна существовать гибкая система регулирования с использованием института частной собственности и аренды. Главным критерием при этом является эффективность использования земли, рассчитываемая на основе доходности территории. Присваиваемая собственником земельного участка часть земельной ренты в условиях правильного государственного воздействия регулируется налоговой политикой. Через налог можно реализовать общественные потребности данной территории.

Очевидно, что серьезным фактором, реализующим рентные возможности земли в городских условиях, выступает городская дифференциальная рента I, которая обусловливает, в том числе, различия в инвестиционном и, в широком смысле, градостроительном использовании территории. Не меньшее значение имеет дифференциальная рента II, имеющая в мегаполисах значение даже большее, чем первая. Речь идет об уже осуществленных в земельные участки капитальных вложениях инфраструктурного назначения, которые придают земельному участку возможность приносить дополнительный доход в виде экономии по сравнению с созданием с нуля необходимых для любого строительства инженерных сетей.

При этом возникает сложный вопрос, связанный с тем, на какой вид ренты должно претендовать государство, чтобы реализовать свое право собственности. Особых вопросов по поводу абсолютной ренты не возникало в недавнем прошлом нашей страны, когда существовали псевдорыночные отношения. Это в полной мере относилось и к рентным отношениям. Поскольку земельные отношения существовали между субъектами одной формы собственности, ни о каких отношениях полной возмездности за пользование государственными ресурсами государственными же предприятиями не могло быть и речи. Формально можно было ссылаться на декларируемые конституцией СССР две формы собственности. Но не требуется глубокого анализа, чтобы убедиться, что провозглашенное деление является фикцией и речь идет о двух разновидностях одной формы собственности, если исходить из двух ее ключевых характеристик - формы присвоения и управления. Поэтому не столько теоретическое, сколько практическое значение имели разработки концепции дифференциальной ренты с точки зрения потребности в выравнивании условий хозяйствования сельскохозяйственных предприятий, ведущих производство в разных природно-климатических условиях. По-другому проблема видится сегодня, когда возникают реальные рыночные отношения. Эффективность реальной государственной политики в решающей степени зависит от того, насколько она научна. Поэтому далеко не праздным является вопрос о существовании абсолютной ренты при реализации государственной собственности на землю. На наш взгляд, отношения абсолютной ренты связаны с любой формой собственности, а не только частной. Если в хозяйственной деятельности государство рассматривать как равноправного субъекта рыночных отношений, интересы которого обособлены, то неясно, почему эквивалентность отношений должна присутствовать во всех сферах, кроме земельных.

Теоретическое обоснование существования абсолютной государственной земельной ренты позволит решить ряд насущных проблем экономической политики государства. Непризнание существования абсолютной ренты с любых вовлекаемых в оборот государственных земель приводит к реальным экономическим ошибкам в расчетах. Даже если для привлечения потенциальных инвесторов государство не собирается взимать на первых этапах абсолютную ренту, это должно быть прописано как официально предоставляемая льгота в конкретном денежном выражении. По нашему мнению, собственник земли - государство реализует абсолютную ренту через передачу ее в аренду, дифференциальная же возникает в силу появления дохода, связанного с функциональным использованием территории. Рента, получаемая на участках, находящихся в частной собственности, регулируется соответствующим налогообложением.

В этих условиях рента становится фактором государственной земельной политики, так как ее увеличение повышает эффективность использования земли. Для этого должны работать способствующие инвестициям инструменты земельной политики, влияющие на увеличение рыночной стоимости земельных участков, а значит их доходности за счет возможности привлечения инвестиций. Доходность территории растет за счет привлечения инвестиций, за счет увеличения рыночной стоимости земли и ренты (инвестиции приводят к увеличению рыночной стоимости, и на этой основе - ренты и доходности территории).

В диссертационном исследовании предложен подход к расчету доходности территории, основанный на приведенной последовательности, в соответствии со следующей моделью.

Стоимость земли описывается дифференциальным уравнением вида:

,

где - стоимость участка земли в момент ;

- процентная ставка, определяющая постоянный темп роста земли (например, за счет инфляции);

- коэффициент, задающий объем инвестиций. В случае отсутствия инвестиций он равен нулю; при долгосрочных инвестициях он равен постоянно «а»; в случае краткосрочных инвестиций зависит от времени и является ступенчатой функцией;

- процентная ставка, определяющая долю инвестиций на увеличение стоимости земли.

При известной стоимости земли рента будет равна:

,

где - процентная ставка и доход (земельный налог) будет равен:

,

где - доля ренты в земельном налоге.

В результате произведенного в исследовании расчета выявлено, что при условии небольших, но длительных инвестиций доход от использования земли возрастает через 5 лет в 1,2 раза (через 100 лет - более чем в 6000 раз); значительные инвестиции приносят больший доход в краткосрочной перспективе (увеличение в почти в 2 раза через 5 лет; через 100 лет - в 200 раз). Таким образом, небольшие длительные инвестиции в земельные участки более выгодны в долгосрочной перспективе.

Во второй главе «Оценка состояния использования земельных ресурсов в России оценивается процесс реформирования земельных отношений в России и на этой основе - современные проблемы земельных отношений.

Реформирование земельных отношений направлено обычно на изменение сложившихся условий землепользования, которые переставали удовлетворять государство на определенных этапах его развития. Реформы 1990 года - не первое резкое изменение сложившихся земельных отношений на территории нашего государства. В исследовании описываются основные реформы в сфере землепользования в Российском государстве и делается вывод о преемственности реформирования, основанном на реконструкции отношений собственности и на землю, и на недвижимость, что имеет принципиальное значение для выявления роли земли как основы эффективного развития территории.

Оценка основных результатов современной земельной реформы позволяет сделать вывод о неравномерности проведения преобразований в различных регионах России. Главную нагрузку институциональных и качественных реформ принял на себя ряд регионов, в том числе Санкт-Петербург, на примере которого можно проследить весь спектр решения задач по реформированию земельных отношений в России.

Стратегия города в земельно-имущественной сфере включает в себя:

· проведение полной инвентаризации городских земель и недвижимости;

· формирование кадастра недвижимости Санкт-Петербурга;

· формирование системы регистрации недвижимости и прав на нее;

· планирование использования, зонирование и мониторинг городских земель

Из перечисленных направлений только последнее можно считать практически невыполненным. В то же время задачи мониторинга весьма серьезны. К ним можно отнести:

· выявление неиспользуемых и неэффективно используемых территорий;

· выявление экологически неблагоприятных зон и участков и ряд других.

Реальными результатами для города в процессе использования системы мониторинга земель могли бы стать:

· увеличение поступлений в городской бюджет от земельных платежей;

· оценка инвестиционных возможностей тех или иных территорий города;

· возможность прогнозирования и стимулирования вторичного рынка земли;

· повышение эффективности использования и формирование резервного фонда городских земель;

· регулирование возможности и условий предоставления земельных участков по экологическим критериям.

На основании вышеизложенного в работе сформулированы приоритетные задачи городских властей по повышению эффективности использования земель:

· разработка концепции эффективного использования территории города и повышения ее инвестиционной привлекательности;

· увеличение в городском бюджете доли рентных платежей;

· обеспечение возврата средств от рентных платежей за счет повышения инвестиционной привлекательности территории города;

· изменение структуры использования земельных платежей и обеспечение направления соответствующих средств на расширенное воспроизводство самой базы этих поступлений (землеустройство, ведение кадастра и т.д.), в соответствии с законодательством;

· разработка механизма целевого использования средств от продажи или сдачи в аренду объектов городской недвижимости;

· разработка программы использования недвижимых активов города под обеспечение займов;

· разработка программы рекультивации земель и системы, позволяющей использовать санированные земельные участки в качестве обеспечения займов (в том числе через ипотеку);

· разработка и поддержка инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации территории города, обеспечению повышения эффективности ее использования.

· принятие нормативного акта, регулирующего процессы активного градостроительного преобразования - девелопмента городских территорий (подробнее это направление будет рассмотрено ниже).

Автором предложена уточненная схема управления земельными ресурсами города в этих условиях (рис.1).



В других регионах Российской Федерации ситуация с реформированием и совершенствованием земельных отношений складывается во многом с учетом практики их реформирования. Анализ показывает, что в современных условиях реализация земельной политики в регионах во многом обусловлена возможностями эффективного использования земли в рамках существующих муниципальных образований. Можно утверждать, что наиболее «приближенными» к земле территориями являются именно территории муниципальных образований.

Система земельных отношений изменилась благодаря реализации норм нового законодательства о местном самоуправлении. Содержание функций муниципальных образований реально ориентировано на решение конкретных местных вопросов. Это означает, что проблемы использования земли должны решаться в увязке с решением местных проблем, проблем развития территории муниципальных образований. В результате вопросы реализации земельной политики выходят из сферы чисто государственных функций и плавно перетекают во многом в плоскость местных интересов.

Таким образом, уместно ставить вопрос о существовании «муниципальной составляющей» государственной земельной политики. Однако в этой сфере существует много нерешенных вопросов. И в первую очередь это связано со сложностью обеспечения унификации многих процедурных моментов, в частности связанных с распределением полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления первого и второго уровней.

Обозначенные вопросы можно решить на основе реализации комплексных документов территориального планирования развития муниципальных образований. На этой основе решаются такие основополагающие для территорий вопросы, как утверждение правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство объектов местного значения и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что документы территориального планирования в муниципальных образованиях должны явиться основой рационального использования территории, а значит - и земельных ресурсов. Земельные отношения на этом, «нижнем» уровне управления должны способствовать эффективному использованию земельных ресурсов в соответствии с «территориальными» документами. На этой основе должна формироваться концепция землепользования (в широком смысле, с учетом развития недвижимости, застройки и инвестиционного процесса на территории), позволяющая обеспечить эффективное использование территорий муниципальных образований в каждом регионе.

Серьезной проблемой при формировании таких концепций, в том числе с целью реализации инвестиционного потенциала земельных ресурсов в регионах, является не до конца урегулированное распределение полномочий между государственными и муниципальными органами. Необходима разработка и подготовка к внедрению типовых положений по регулированию земельных отношений в регионе с учетом взаимодействия и распределения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления. инвестиция земельный экономический

Под руководством автора разработан и экспериментально внедрен пакет Типовых положений по регулированию земельных отношений в муниципальных образованиях в регионах. В них, в частности, нашел решение ряд вопросов, связанных с разделением полномочий между органами местного самоуправления различного уровня - муниципальными районами и поселениями. В соответствии с изменениями в федеральном законодательстве, с начала 2007 года полномочия по управлению земельными участками находятся у муниципальных районов. Однако это тормозит процесс формирования и выставления на аукционы участков, находящихся на территории поселений. Выход видится в процедуре передачи части полномочий от муниципальных районов поселениям, «узаконенной» соответствующими соглашениями. При этом в процессе принятия решения о выделении земельного участка для целей строительства предусматривается взаимное согласование такого решения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различного уровня.

В третьей главе «Роль и значение эффективной земельной политики для успешного развития государства» обоснованы принципы, цели, структура и содержание земельной политики в регионах в современных условиях и определены подходы к формированию и реализации земельной политики, отвечающей требованиям повышения эффективности использования территории регионов и городов.

Управленческая деятельность по использованию земельных ресурсов государства связана с необходимостью решения конкретных проблем в сфере землепользования и формулируется как деятельность по достижению соответствующих целей развития территории; меняется цель - меняется механизм. Место земельной политики в системе социально-экономической политики (в том числе в регионах) приведено на рис.2.

Рис. 2. Место земельной политики в социально-экономической политике

При выборе конкретных методов управления в сфере землепользования государство опирается на необходимость достижения этих целей; состав конкретных методов воздействия и определяет наличие той или иной земельной политики. Таким образом, понятие земельной политики определяется в работе как формирование отношения государства к возможностям, путям и принципам использования земельных ресурсов.

В понятие «земельная политика» большинством современных авторов вкладывается более конкретное содержание, касающееся в основном деятельности администрации по распоряжению и управлению землей для оптимизации ее использования.

В условиях трансформации общественных, и в частности экономических отношений требуется уточнение содержания и подходов к формированию земельной политики. На наш взгляд, земельная политика как элемент государственного управления складывается из ряда ключевых факторов эффективного использования земли в государстве, формирующих ее структуру, а именно:

· обеспечение адекватных рентных отношений;

· совершенствование законодательной и нормативной базы распоряжения землей;

· распределение полномочий по управлению земельными ресурсами;

· обеспечение привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.

В диссертации главная цель земельной политики определяется как приведение земельных отношений в государстве и регионах в соответствие с целями государства в сфере управления землепользованием.

Нами предлагается следующая система соответствующих основных целей:

· обеспечение эффективного функционирования земельного рынка, оборота земель;

· обеспечение гарантий прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков;

· активное вовлечение в хозяйственный оборот недвижимого имущества всех форм собственности, обеспечение стабильных поступлений платежей от недвижимости в бюджеты всех уровней;

· повышение инвестиционной привлекательности объектов недвижимости.

Все это в совокупности позволяет говорить о необходимости реализации в регионах инвестиционно-ориентированной земельной политики. Инвестиционно-ориентированная земельная политика представляет собой совокупность целей, форм и методов управления, позволяющих обеспечить повышение стоимости земельных участков в регионе.

Земельная политика в государстве реализуется на различных «уровнях» управления, которые выражают потребности государства и общества и определяются соответствующими целями и задачами.

Автором выделяются два основных уровня реализации земельной политики - федеральный и региональный.

Федеральный уровень характеризуется следующими основными направлениями:

· сохранение единого экономического пространства;

· разработка принципов эффективного использования земли (землеустройство, учет, регистрация, контроль);

· разработка эффективных организационных схем управления земельными ресурсами.

К региональному уровню следует отнести направления, определяющие:

· эффективное использование земли;

· организация взаимодействия на территории (между органами власти и управления и коммерческими организациями, реально оперирующими на территории);

· привлечение инвестиций в земельно-имущественный комплекс.

К вопросам, связанным с реализацией эффективной земельной политики, следует отнести ряд значимых для регионов направлений деятельности органов власти и управления:

...