53

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Трансформация системы государственных закупок в российской экономике

Специальность 08.00.05 -

Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

Смотрицкая Ирина Ивановна

Москва - 2009

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук

Институте экономики РАН

Центр институтов взаимодействия государства и экономики

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Спицын Анатолий Тихонович

доктор экономических наук, профессор

Погосов Игорь Александрович

доктор экономических наук, профессор

Степанов Владимир Иванович

Ведущая организация:

Академия народного хозяйства при Правительстве РФ.

Защита состоится 17 ноября в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.009.03 по присуждению ученой степени доктора экономических наук при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан 12 октября 2009 года

Ученый секретарь

Диссертационного совета кандидат экономических

наук, доцент Анисимова Г.В.

1. Общая характеристика работы

· проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственных закупок, и на этой основе раскрыть теоретические и методологические аспекты развития системы государственных закупок в смешанной экономике, уточнить роль и функции государственных закупок в современной российской экономике;

· рассмотреть закономерности развития института государственных закупок в различных экономических системах, на этой основе разработать концептуальные подходы к реформированию организационного, экономического и законодательного механизмов государственных закупок;

· исследовать современное состояние рынка государственных закупок, выделить тенденции и ключевые проблемы его развития, определить необходимые условия для обеспечения конкурентной среды рынка государственных закупок, совершенствования рыночного механизма контрактации между государством и хозяйственными субъектами рынка;

· выявить особенности экономической политики при заключении государственных контрактов в условиях устойчивого развития экономики и в период финансового кризиса, разработать рекомендации для развития института контрактных отношений;

· разработать предложения по совершенствованию механизма государственного регулирования закупок, формированию соответствующей модели управления государственными закупками для реализации целей и задач социально - экономического развития страны;

· провести анализ существующих принципов и методов оценки эффективности государственных закупок и разработать подходы к комплексной оценке их эффективности.

· определить перспективные направления развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок и разработать рекомендации по созданию условий для привлечения потенциала частного предпринимательства к обеспечению общественных потребностей;

Объектом исследования выступает система государственных закупок и ее роль в обеспечении социально-экономического развития страны.

государственная закупка государственный ресурс

Предметом исследования является процесс трансформации системы государственных закупок и характеризующие его соответствующие качественные изменения в экономических отношениях, организации и управлении, институциональной среде, технологиях закупок в контексте социально - экономического развития страны.

Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой исследования служат фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие различные теоретические подходы к изучению проблем обеспечения общественных потребностей, развития рыночных институтов и институциональных изменений, специфики экономической деятельности государства и государственного регулирования в условиях смешанной экономики, к организации и управлению бюджетными закупками.

Методологической основой диссертации является совокупность методов познания, применяемых к изучению контрактных отношений и механизма государственных закупок, сложившихся как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. Общая логика работы базируется на комплексном и системном подходе с использованием современного научного аппарата и различных методов исследования, в том числе: исторического; экономико-статистического; системно-аналитического; экспертных оценок; организационно-экономического моделирования и др.

В основу диссертационной работы положены также результаты исследований, полученные в соответствии с планами научно-исследовательских работ Центра институтов взаимодействия государства и экономики Института экономики РАН.

Информационную базу исследования составляют отечественная и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, в первую очередь Министерства экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службы РФ, статистические материалы. Экономический анализ базировался на изучение общей и специальной литературы, обширного массива отечественной и иностранной литературы, включая информационно-аналитические издания ЕС, Мирового банка, национальных и международных статистических изданий. В процессе разработки изучаемой проблемы использовались материалы отчетов государственных заказчиков, исполнительных органов субъектов Федерации.

Использованы опубликованные авторские теоретические и аналитические разработки, а также практический опыт работы в российской системе государственных закупок.

Научная новизна диссертации заключается в разработке и обосновании концепции развития системы государственных закупок в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспекте, позволяющей повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования в целях стабилизации и инновационного развития российской экономики.

В рамках концепции наиболее значимые результаты, составляющие научную новизну исследования, включают следующие положения.

1. Обоснован методологический подход к исследованию системы государственных закупок как института государственного регулирования экономики. В этой связи уточнены сложившиеся в экономической теории и на практике понятия "государственный заказ", "государственные закупки", "рынок государственных закупок". Разграничены используемые как синонимы понятия "государственный заказ" и "государственные закупки", сущность которых отражает общественные потребности и характер экономических отношений в сфере государственных закупок. Выделены и раскрыты функции системы государственных закупок в современной смешанной экономике, введено понятие "инновационная функция" государственных закупок, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

2. Разработан концептуальный подход и механизмы трансформации системы государственных закупок на основе комплексного системного реформирования всех этапов процесса государственных закупок от планирования закупок до мониторинга выполнения контрактов, и развития конкурентных, контрактных отношений в сфере государственных закупок для реализации задач обеспечения стабилизации и экономического роста российской экономики.

3. Установлено, что доминирующей тенденцией развития рынка государственных закупок выступает образование общего экономического пространства на основе единых юридических норм и регламентирующих требований к процедурам и технологиям государственных закупок. Сформулированы и обоснованы институциональные принципы, определяющие развитие конкурентной среды рынка государственных закупок. Доказана необходимость создания единого информационного электронного пространства государственных закупок и предложены подходы к формированию рыночной аналитической информационной системы государственных закупок на базе общих стандартов и параметров при единой поисковой системе и информационной структуре, что позволит усовершенствовать рыночный механизм контрактации и повысить качество управления государственными закупками.

4. Обоснована необходимость создания института контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих экономические условия, процедуры заключения и обеспечение исполнения контрактов в зависимости от номенклатуры и специфики товаров (работ, услуг).

Показано, что действующая единая нормативная модель государственного контракта ограничивает возможности обеспечения государственных нужд в условиях экономического кризиса. Предложено законодательно закрепить гибкие финансовые условия контрактов, обязательное страхование ответственности исполнения контрактов, что позволит более эффективно использовать государственные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики.

5. В контексте трансформации институционального механизма государственных закупок разработаны концептуальные положения консолидированной модели управления государственными закупками. Данная модель предполагает создание специального Федерального агентства по государственным закупкам, с наделением его функциями стратегического и оперативного управления на федеральном и региональном уровне для формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственных закупок.

6. Разработаны методологические основы комплексной оценки государственных закупок, отражающей эффективность закупочной деятельности на разных стадиях общего процесса государственных закупок и позволяющей оценить затраты и результаты в целом для достижения мультипликативного эффекта от государственных расходов.

7. Определены направления и предложен механизм развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок, основанный на передаче государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций организациям частного сектора. Предложен комплекс мер для привлечения малого и среднего бизнеса к выполнению государственных контрактов, обеспечивающий создание соответствующих организационных, нормативно-правовых и финансово-экономических условий для предоставления государственных гарантий, льготных кредитов, субсидирования процентных ставок и других преференций.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная концепция базируется на системном подходе к государственным закупкам и включает как теоретические основы, принципы, направления, так и практические меры развития системы государственных закупок с учетом таких факторов как совершенствование государственного управления, формирование конкурентных, контрактных отношений, развитие рынка государственных закупок, повышение эффективности использования государственных ресурсов и результативности антикризисного регулирования экономики.

Разработанные теоретико-методологических положения могут быть использованы для дальнейших научных исследований сферы государственных закупок. Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальностям "Организация и управление государственными и муниципальными закупками", "Логистика" и в соответствующих разделах учебных курсов "Экономическая теория", "Экономика общественного сектора", "Экономика и управление народным хозяйством", "Макроэкономика".

Практическое значение исследования заключается в том, что его результаты и выводы, во-первых, направлены на повышение эффективности российской системы государственных закупок и могут использоваться в работе государственных органов исполнительной власти при выработке соответствующих концепций развития; во-вторых, ориентированы на применение в системе управления государственными закупками, нацеливая на результативность использования выделяемых для государственных закупок бюджетных средств; в-третьих, возможно их использование в качестве методического материала руководителями и специалистами организаций государственных заказчиков в работе с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных контрактов.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Ученом совете Научного направления " Институты современной экономики" ИЭ РАН в рамках научного доклада автора "Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы" (ИЭ РАН, 2007г.), а также вошли в доклады ИЭ РАН, подготовленные для Комитета по промышленной политике, Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации РФ, Счетной палаты РФ (2008г.). Положения диссертации также использовались при разработке предложений Института экономики РАН к Программе антикризисных мер Правительства РФ (2009г.), Концепции государственной политики цен РФ (Торгово-Промышленная Палата РФ, Институт экономики РАН, 2009г.).

Положения диссертации апробировались на международных, российских научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: XIV Кондратьевских чтениях "Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия" (Москва, 2006г.), "Проблемы применения на практике Федерального закона №94 - ФЗ от 25.07.2005г." (ТПП РФ, Москва, 2006г), "Государственно-частное партнерство в инновационных системах" (Институт экономики РАН совместно с Вольным экономическим обществом, Москва, 2007г.), "Практические вопросы применения закона о размещении государственного заказа" в рамках Всероссийской Форум - выставки "Госзаказ 2008" (Москва, 2008г.), круглом столе "Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы" (Институт экономики РАН совместно со Счетной палатой РФ, Москва, 2008г.), "Государственная поддержка развития конкуренции и антимонопольное регулирование" (Институт экономики РАН совместно с Академией экономической безопасности МВД РФ, 2008г.), "Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы" (Институт экономики РАН совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, 2009г.).

Полученные в диссертации выводы и отдельные рекомендации нашли практическое применение в законотворческой и практической деятельности Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Аппарата мера и Правительства г. Москвы, в процессе планирования и размещения городского заказа Департаментом транспорта и связи и Департаментом топливно-энергетического хозяйства Правительства г. Москвы.

Публикации Основное содержание работы отражено в 36 публикациях общим объемом более 40 п. л.

Структура работы:

Введение

Глава 1. Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок

1.1 Сущность и содержание экономики государственных закупок

Методологические подходы к развитию контрактных отношений в сфере государственных закупок

Роль и место государственных закупок в современной смешанной экономике

Глава 2. Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах

2.1 Федеральная контрактная система США как важнейших механизм государственного регулирования экономики

2.2 Основополагающие принципы европейской модели государственных закупок

2.3 Трансформация государственных закупок в советской экономике

Выводы

Глава 3. Система государственных закупок в российской экономике

3.1 Становление нормативно - правовой базы государственных закупок

3.2 Ключевые направления и проблемы реформы государственных закупок

3.3 Структура и функции государственных органов по организации и управлению государственными закупками.

Выводы

Глава 4. Современный рынок государственных закупок

4.1 Специфика и особенности субъектов рынка государственных закупок

4.2 Тенденции развития рынка государственных закупок на федеральном и региональном уровне

4.3 Методические основы разработки ценовой политики при заключении государственных контрактов

Выводы

Глава 5. Концепция развития системы государственных закупок

5.1 Оценка эффективности системы государственных закупок

5.2 Развитие институциональной среды государственных закупок

5.3 Принципы создания единого информационного пространства государственных закупок

5.4 Формирование консолидированной модели управления государственными закупками

Выводы

Заключение

Библиография

Приложения

2. Основное содержание диссертационного исследования

В соответствии с поставленной целью и задачами в диссертации исследованы пять групп взаимосвязанных теоретических и практических проблем, отраженных в соответствующих главах работы.

1. В первой главе "Теоретические и методологические аспекты формирования экономики государственных закупок" исследуются проблемы соотношения и рационального взаимодействия государства и рынка, что является одним из принципиальных вопросов, актуальность которого не снижается на протяжении всей экономической истории. Современная теория, исследуя возможности смешанной экономики, основывается на понимании того, что в "смешанной экономике хозяйственная организация базируется в первую очередь на ценовой системе, однако при этом для преодоления макроэкономической нестабильности и несовершенства рынка используются разнообразные формы государственного вмешательства" Самуэльсон П. Нордхаус В. Экономика. М.: Бином-КноРус, 1999.С. 794. Это относится и проблематике общественных интересов, формирования общественных благ (public goods), в рамках которой государственные закупки товаров и услуг рассматриваются в контексте более широкой проблемы удовлетворения общественных потребностей. В условиях смешанной экономики государство несет ответственность перед обществом за обеспечение общественными благами, чем объясняется тенденция к развитию системы государственных закупок.

В диссертации с позиций институциональной теории анализируется характер экономических отношений в системе государственных закупок, который детерминируется экономической деятельностью государства как субъекта рыночных отношений. Реализуя свои экономические цели, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Именно через систему контрактов устанавливаются экономические связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности. Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике, во-вторых, государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего на государственные закупки, то есть на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для формирования общественных (публичных) благ.

В работе раскрывается ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений в сфере государственных закупок:

· вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами;

· определение характеристик продукции по крупным контрактам, организация контроля в процессе реализации контракта осуществляется государством в лице соответствующих уполномоченных органов;

· особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг;

· государственные контракты могут сопровождаться определенными дополнительными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и т.д.).

С учетом характера социально-экономических особенностей выделен важнейший компонент, который заключается в том, что вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в сфере государственных закупок, имеет целенаправленное государственное регулирование.

Для достижения целей настоящего исследования автор считал необходимым раскрыть и уточнить понятия "государственный заказ" и "государственные закупки", которые не имеют четкого разграничения в российской экономической науке и практике, между тем их экономическая сущность различна. Для разграничения указанных понятий в работе определены и анализируются ключевые этапы общего процесса обеспечения общественных потребностей в товарах, работах, услугах.

1. Этап формирования государственного заказа как комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса, проводимый органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровне).

2. Государственный заказ как вид оферты - государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ в качестве "государственных заказчиков" обращаются к хозяйственным субъектам различной форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объемов, ассортимента и т.д.

3. Заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признается "размещенным" после заключения государственного контракта.

4. Собственно государственная закупка на основе реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Рассмотрение данных понятий в таком контексте позволяет показать, что по своей экономической сущности категория "государственный заказ" отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, "государственная закупка" по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью. Соответственно "государственный заказ" трактуется автором как обоснованная и оформленная потребность в товарах, работах и услугах для государственных нужд, под "размещением государственного заказа" понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В свою очередь, "термин "государственная закупка", характеризуя суть рыночной контрактации, отражает стадию выполнения государственного заказа" Афанасьева М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике, СПб.: СПбГУЭФ, 2004.С. 10. То есть государственная закупка выступает результатом, заключительной стадией процесса обеспечения общественных потребностей, несущей на себе отпечаток всех предшествующих стадий и одновременно - формой обеспечения общественных потребностей, так как обмен товарами между производителями и потребителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарном рынке.

Рассматривая приобретение товаров работ и услуг для обеспечения общественных (публичных) нужд как один из видов экономической деятельности государства в работе выделены и раскрываются основные функции, которые характеризуют ее сущность и содержание в современной смешанной экономике: воспроизводственная, аллокационная, стимулирующая, социальная и инновационная функция. В условиях резкого роста инновационной составляющей в стратегии развития российской экономики особую значимость приобретает инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг). Развитие инновационной экономики предполагает увеличение числа предприятий, осуществляющих технологические инновации, с нынешних 9,7% от общего числа организаций хотя бы до среднего уровня по ЕС - около 40%. Оценка в России расходов на НИОКР ненадежна, но даже по оптимистичным оценкам она составляет всего около 1% ВВП против 1,3% в Китае и около 2% в Евросоюзе. Концепцией развития российской экономики до 2020 года предусматривается рост общих затрат на научные исследования и разработки до 3-3,5% ВВП к 2020 году за счет бюджетных и частных источников Выступление Министра экономического развития РФ Э.С. Набиуллиной на заседании Общественной палаты РФ 4 июля 2008г. . Однако одного увеличения финансирования недостаточно. Необходимо повышение эффективности управления финансовыми ресурсами, в том числе на основе развития инновационной функции государственных закупок.

По мнению автора, в современной российской экономике можно говорить об узком и более расширенном понимании инновационной функции системы государственных закупок. В первом случае государственный закупки выступают как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок. Основными проблемами является научное экспертное обоснование цели, потребности и объемов выделяемых средств, прозрачность и контроль их расходования. В широком понимании инновационная функция предполагает использование системы государственных закупок как инструмента регулирования и стимулирования развития инновационной деятельности. Влияние государственных закупок на процесс разработки и распространения новых технологий может осуществляться на основе развития рынка инновационной продукции посредством стимулирования спроса на эти продукты и технологии, а так же через использование государственного рынка сбыта в качестве пробного для новых товаров и технологий.

В диссертации показано, что государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост валового внутреннего продукта (ВВП). Получив оплату от государства за поставленную продукцию (товары, работы, услуги) хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций. То есть государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора для повышения макроэкономических показателей государства и регионов, как справедливо отмечается, "государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения" Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга/ под ред.В. В. Бланка, СПб. 2006.С. 82. Государство как субъект экономической деятельности, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения общественных потребностей, способствует росту экономики, ее инновационному развитию, улучшению качества оказываемых социальных услуг.

Таким образом, в работе обосновано положение о том, что государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер. Реализуя указанные функции, система государственных закупок решает не только задачу обеспечения государственных нужд, но и выступает в качестве одного из основополагающих институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства. В условиях мирового экономического кризиса необходимость усиления государственного регулирования стоит на повестке дня во всех странах, в том числе и в России. В тоже время сокращение бюджетных доходов требует повышения эффективности расходования государственных финансовых средств в целях наилучшего удовлетворения общественных потребностей. Согласно утвержденному Федеральному бюджету РФ на 2009 г. объем доходов бюджета составит 6, 71 трлн. руб., расходы достигнут 9, 69 трлн. руб. Дефицит федерального бюджета ожидается на уровне 7 - 8 % ВВП. Основные характеристики бюджета на 2009г. в соответствии с Федеральным законом от 28. 04.2009 №76 - ФЗ. При этом по прогнозу специалистов Минэкономразвития РФ общий объем государственных закупок вырастет и достигнет 4 трлн. руб.

Для повышения роли и эффективности государственных закупок как института государственного регулирования необходим радикальный пересмотр сложившейся парадигмы трансформации системы государственных закупок в российской экономике. Несмотря на реформирование, государственные закупки остаются одной из наиболее коррупционных сфер российской экономики. По оценкам экспертов в докризисный период коррупция поглощала порядка 10 % стоимости совокупного объема государственных закупок. Назрела потребность "в кардинальном повышении качества публичных услуг для граждан, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов, усовершенствовании механизма государственных закупок для стимулирования отечественных производителей, переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств" Бюджетное послание на 2010 - 2012 г. г. Президента РФ Д. Медведева Правительству РФ и руководителям палат Федерального собрания РФ от 25. 05.2009г. . Это требует разработки концепции развития системы государственных закупок, базирующейся на комплексном подходе к процессу обеспечения государственных нужд, к формированию соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: институциональной среде, организации и управлении, информационном обеспечении, технике и технологиях.

2. Во-второй главе "Эволюция института государственных закупок в различных экономических системах" рассмотрены основополагающие принципы организации и управления государственными закупками, находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости от существующей формы хозяйствования. В диссертации показано, что эволюция института государственных закупок предполагает процесс постоянного развития законодательной базы в соответствии с меняющимися социально - экономическими условиями, особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюдаются заметные различия в структуре законодательства, а также различия в соотношении собственно законодательных актов (законов) и актов исполнительной власти в объеме нормативных документов по вопросу о закупках.

Вместе с тем, проводимый в современных условиях институциональный анализ межстрановых сопоставлений показывает, что организация закупок в странах с высокоразвитой экономикой, несмотря на национальные особенности, подчиняется общим принципам и тенденциям, важнейшими среди которых являются:

· унификация технологий, процедур и регламентов государственных закупок, стандартизация нормативной базы, включая межгосударственный уровень, с одновременным поиском возможностей большей гибкости и маневренности в формах реализации закупок в изменяющихся социально-экономических условиях;

· возрастание роли государственных закупок как института государственного регулирования экономики;

· переход к новому качеству государственных закупок, которое характеризуется термином "sustainable procurement" - государственные закупки в целях устойчивого социально - экономического развития.

На примере развития законодательства в сфере государственных закупок в странах Европейского Союза в диссертации показано, что в основе европейской модели организации и регулирования закупок лежит принцип открытости национальных рынков государственных закупок для обеспечения конкуренции при равноправии всех участников торгов. В странах Европейского союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый рынок государственных закупок, который подчиняется общим принципам Договора об учреждении ЕС и регулируется производными правовыми актами - директивами, которые устанавливают процедуры определения победителя для заключения крупных контрактов или контрактов в отраслях инфраструктуры и жизнеобеспечения. Однако, в рамках единого правового поля национальные органы власти имеют достаточный инструментарий для влияния на хозяйствующие субъекты в сфере государственных закупок.

Еще более высоким уровнем унификации правил европейских закупок является гармонизациях их с международными стандартами закупок ООН, Всемирного банка, Всемирной Торговой Организации (ВТО). Центральным подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНИСИТРАЛ), учрежденная в 1966 году для содействия унификации прав международной торговли. В рамках своей деятельности ЮНИСИТРАЛ подготовила целый ряд международных правовых документов, влияющих, в том числе, и на рынок государственных закупок. Анализ макроэкономической динамики единого рынка государственных закупок стран-участниц ЕС позволяет сделать вывод о сохранении удельного веса закупок в пределах 15-20% ВВП Союза По данным Евростата, в 2008 году ВВП Евросоюза составило 12 487,6 млрд. евро, то есть речь идет о сумме порядка 1 900 - 2 400 млрд. евро. источник: "EU economic data pocketbook 4-2008". .

В плане развития государственных закупок как института государственного регулирования экономики необходимо использовать опыт Федеральной контрактной системы (ФКС) США, которую в своих работах известный российский специалист в области государственных закупок в США В.А. Федорович раскрывает как один их основных механизмов государственного регулирования и программирования экономики Федорович В.А. Патрон А.П. Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002г.; Федорович В.А. Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2005 и др. . Современный институт государственных закупок в США, в основном сложился к 1984г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR - Federal Acquisition Regulations), в котором определяются принципы политики в области закупок, устанавливаются обязательные для федеральных органов требования, порядок и процедуры закупок.

Американский градуалистический опыт трансформации системы государственных закупок представляет собой процесс обновления и адаптации системы в условиях кризиса, стабилизации и роста экономики страны, а так же для реализации крупномасштабных военных проектов. Устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов, ФКС США обеспечивает использование бюджетных средств, выделенных на достижение заданных стратегических макроэкономических целей и решение социально-экономических проблем общества. Масштаб задач решаемых ФКС США может проиллюстрировать объем государственных закупок продукции на уровне федерального правительства. Так, по оценке профессора Дж.Ю. Стиглица Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997.С. 42 только расходы федерального правительства (без расходов штатов и местных органов власти) на закупки продукции (товаров, работ, услуг) достигают порядка 40 % расходной части федерального бюджета, что составило в 2007 году порядка 960 млрд. долларов В 2007 году расходы федерального бюджета США составили 2400 млрд. долларов, источник: Nationmaster.com, режим доступа http: //www.nationmaster.com.

Острейший экономический кризис, поразивший мировую экономику, является, вызовом и для сферы государственных закупок. Консолидированный ответ Европейского Союза в этом вопросе, в частности, лежит в плоскости развития системы sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на общественные нужды, так и в длительных инвестиционных проектах. В новой концепции существенная роль в повышение качества закупок отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (известных как triple baseline "тройное основание") экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества.

Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в области sustainable procurement сформулированы в Великобритании. В рамках реализации специальной программы закупок "План действий Правительства в сфере государственных закупок для устойчивого развития", устанавливаются приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования не возобновляемых видов ресурсов. При ежегодном объеме закупок в 150 миллиардов фунтов стерлингов к 2020 году правительство ставит задачу обеспечения только экономии электроэнергии на сумму около 1 млн. фунтов стерлингов, водопотребления на 30 тысяч тонн. "UK Government Sustainable Procurement Action Plan", HM Government, London, 2006г.

В диссертации отмечается, что современная тенденция к повышению эффективности государственных расходов имеет общемировой характер, которая в частности проявляется, во-первых, в развитии государственно-частного партнерства при реализации государственных проектов. Во-вторых, в передачи государством в лице органов исполнительной власти разных уровней части традиционно выполняемых им функций по удовлетворению общественных нужд организациям частного сектора на основе долгосрочных контрактов.

В результате автором сделан общий вывод о том, что глобализация мировой экономики активно воздействует на международную практику государственных закупок, что приводит к раскрытию соответствующих национальных рынков для поставщиков из других стран, унификации и стандартизации конкурсных процедур, тендерных документов и требований к поставщикам. В этих условиях российское государство как субъект международных рыночных отношений и российские компании, участвующие в международном разделении труда становятся субъектами государственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке, что предъявляет новые повышенные требования к конкурентоспособности их продукции, многофакторному учету особенностей юридических и процедурных вопросов.

Процесс формирования нормативно-правовой базы государственных закупок в России еще не завершен. Поэтому позитивный зарубежный опыт, существующий в этой сфере деятельности, использован в процессе данного исследования при разработке рекомендаций по совершенствованию законодательной базы и практики организации закупок для государственных нужд.

3. В третьей главе "Система государственных закупок в российской экономике" рассматриваются проблемы институциональных преобразований в сфере государственных закупок. На основе анализа генезиса системы государственных закупок раскрывается содержательная сторона перехода от централизованно - распределительной системы к договорной (контрактной) системе государственных закупок. В диссертации показано, что система государственных закупок в трансформирующейся российской экономике претерпела существенные качественные изменения. От отсутствия полноценной нормативно-правовой базы и полной разбалансированности в период перехода к рынку, через становление на основе принятия ряда законодательных актов, регулирующих как общие принципы закупок, так и особенности определенной номенклатуры товаров, работ, услуг к реформированию системы в настоящее время.

Проведенное исследование трансформации системы государственных закупок на современном этапе, основные принципы которой заложены в Федеральном законе от 21.07.2005г. №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", позволило автору сделать вывод о том, что, во - первых, в ходе реформы формируются институциональные основы развития рыночных процедур закупок, создания механизма контроля над исполнением закона и административного механизма рассмотрения жалоб. Во - вторых, для реализации функций по планированию, размещению государственных заказов и контролю за использованием бюджетных средств создана система исполнительных органов на федеральном и региональном уровне. Законодательно установлен орган, отвечающий за методологические аспекты развития системы государственных закупок (эта обязанность была возложена на Министерство экономического развития РФ), Федеральным контрольным органом в сфере размещения заказов выступает Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России, уполномоченным органом на ведение федерального реестра контрактов - Федеральное казначейство. В складывающейся структуре управления государственными закупками между органами государственными управления и государственными заказчиками сохраняется вертикаль административного управления, что связано с сохранением за центральными органами власти распределительной функции в части финансового обеспечения государственных закупок. Полномочия по управлению размещением и реализацией государственных заказов полностью переданы государственным заказчикам, которые на основании двусторонних контрактных отношений осуществляют взаимодействие с исполнителями (подрядчиками, поставщиками) государственных заказов (рис.1).