Вместе с тем, автор приходит к выводу, что функции исполнения государственной политики в сфере государственных закупок распылены и не существует стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Деятельность подразделений Минэкономразвития РФ, выполняющих координационные функции на федеральном уровне, как и деятельность координационных структур на региональном уровне, сосредоточена на составлении прогнозов, нормативно - методическом обеспечении и разъяснении нового законодательства. При этом ни один из органов государственного управления не разрабатывает концепции развития системы государственных закупок на основе макроэкономического анализа и стратегического планирования государственных закупок с учетом приоритетных задач экономической политики государства, в целях стабилизации и устойчивого развития российской экономики Программой антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год, принятой 19 июня 2009г. предусматривается как решение текущих антикризисных задач, так и создание основ для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.

Рис. 1. Структура управления государственными закупками

В этой связи в диссертации обоснована необходимость создания специализированной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать формирование и реализация экономической политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных закупок.

В - третьих, в процессе исследования выявлены недостатки действующих на федеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами государственных закупок. Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит противоречивые нормы, несогласованность бюджетных и контрактных обязательств государственных заказчиков. Бессистемность, несогласованность норм, а также неэффективность процесса согласования нормативных правовых актов из-за несовершенства процедур согласования, предусмотренных в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти, в значительной мере отражается на качестве принимаемых ими решений. Проведенный анализ правоприменительной практики нового законодательства позволил выделить ряд ключевых проблем реформы. В их числе:

· сложность применения регулирующих норм в связи с постоянной доработкой и изменением законодательства;

· "процедурный" характер реформы, так как она направлена на регламентацию практически только одного этапа (размещения заказов) общего процесса обеспечения государственных нужд.

· формируемая нормативная модель, по сути, ориентирована на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг;

· принятие законодательства, имеющее, в первую очередь, анти коррупционную направленность привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок в ущерб квалификационному фактору;

· чрезмерная регламентация процедур закупок.

В диссертации сделан вывод, что назрела потребность в пересмотре сложившейся концепции реформирования системы государственных закупок, в формулировании задач, связанных с повышением эффективности государственных закупок не только с позиций эффективности размещения заказа, но и с позиций эффективности использования государственных закупок как инструмента стабилизации и развития российской экономики.

Автор разделяет точку зрения российских ученых - экономистов о необходимости подготовки и принятия нового законодательства об общественных закупках, как справедливо отмечает В.И. Смирнов: "нужен новый закон, потому что 9 бесплодных попыток поправить существующий базовый закон № 94 - ФЗ только увеличивают непроизводительные расходы законодательной системы " Смирнов В.И. Нужен новый закон об общественных закупках // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2008, №14 .

В работе предложены основные принципы формирования единой законодательной базы государственных закупок. В их числе:

системность законодательства, комплексно регулирующего весь процесс общественных закупок; В настоящее время достаточно высокими остаются коррупционные риски в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок носит антикоррупционный характер, однако она затрагивает только один этап общего процесса государственных закупок - этап размещения государственных заказов. Необходимо, чтобы коррупционные риски на всех стадиях закупочного процесса были учтены в законодательстве;

обеспечение дифференцированного подхода к регулированию закупок, возможности квалификационного отбора в зависимости от номенклатуры и видов товаров, работ, услуг;

обеспечение информационных потребностей;

открытость и доступность системы для общественного контроля.

Принятие комплекса мер по развитию институциональной базы государственных закупок создаст условия для активизации деятельности системы государственных закупок, превращения финансовых средств, выделяемых для общественных потребностей, из "объекта освоения" в инструмент решения экономических проблем.

В четвертой главе "Рынок государственных закупок" исследуется состояние и тенденции развития рынка государственных закупок, меры по повышению эффективности рыночного механизм контрактации. Рассматривая рынок государственных закупок как "организованный и институционализированный обмен" Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003.С. 256 для понимания происходящих на рынке процессов в работе раскрыты особенности поведения различных его субъектов (государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, хозяйственных субъектах различных форм собственности) и институты, в рамках которых регулярно происходит закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд. Выделен федеральный и региональный уровень рынка государственных закупок, по характеру организационно-управленческой структуры два сегмента: гражданский и особый (военный).

В диссертации обосновано, что реализация комплекса мер проводимой реформы позволяет решать на практике ряд важных задач, в частности, получают приоритетное развитие конкурсные торги и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, обеспечивающие транспарентность процедур размещения государственного заказа. На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу - от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа, формируется "единое экономическое пространство" государственных закупок.

Проведенные исследования позволили автору выделить следующие ключевые тенденции развития рынка государственных закупок на современном этапе. Во-первых, динамика рынка государственных закупок характеризуется устойчивым ростом объема закупок (таблица 1).

Таблица 1. Динамика закупок для государственных нужд в 2001-2008 гг. (в текущих ценах, млрд. рублей)

Источник: Показатели рассчитаны на основании данных Росстата

В условиях масштабного экономического кризиса государственные закупки рассматриваются в качестве инструмента стимулирования внутреннего спроса в пакете мер антикризисного регулирования экономики. В этой связи положительная динамика рынка государственных закупок будет сохраняться.

Во-вторых, в общей структуре закупок доминируют закупки на оборонные нужды (гособоронзаказ). Новые стратегические вызовы в области национальной безопасности определили опережающие темпы роста гособоронзаказа в структуре государственных закупок (рис.2). За период 2006-2009 гг. объем гособоронзаказа вырос в 2,3 раза и достигнет по данным Министерства обороны РФ в 2009 году 1300 млрд. руб., что составит 32,5 % прогнозируемого общего объема закупок. Российская газета 17. 06.2009г., С. 2

Рис.2 Динамика темпов роста госзакупок и гособоронзаказа в 2006-2009 гг.

На основе проведенных исследований автор делает вывод о том, что управление военными закупками имеет свои особенности, которые ограничивают в определенной степени действие принципов равенства и открытости, но не изменяет общую логику организации закупочного процесса.

Анализ складывающейся организационно-функциональной модели военных закупок позволил автору выделить специфику ее развития, заключающуюся в ярко выраженной тенденции к централизации функций на всех стадиях заключения, выполнения государственных заказов, а также организации действенного контроля в рамках специально созданных структур. Это создает предпосылки для более эффективного использования государственного оборонного заказа в качестве экономического инструмента стабилизации российской экономики.

В-третьих, на современном этапе происходит активизация деятельности по развитию рыночных процедур размещения государственного заказа. Приоритетными становятся открытые, конкурсные принципы размещения заказов. В целом за период с 2003 по 2007г. г. в 6 раз увеличилось количество конкурсных процедур. В 2007г.75 % контрактов на поставки товаров, работ, услуг были заключены в результате конкурсов и аукционов (рис.3). Активно формируется инфраструктура рынка государственных закупок как система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая механизм взаимодействия субъектов контрактных отношений.

В результате развития конкурсных процедур и технологий размещения государственных заказов получена значительная экономия бюджетных средств. Так, в 2008 г. она составила 214 млрд руб., что на 46 млрд руб. больше показателя 2007г. Однако, по оценке экспертов, потери бюджетных средств при государственных закупках могут быть не меньше, чем их экономия. По данным Федеральной антимонопольной службы РФ, в последний год резко увеличилось число картельных сговоров на рынке государственных закупок.

Рис.3 Количество проведенных конкурсов

Более того, появились структуры, специализирующиеся на организации таких сговоров. По расчетам экспертов, только так называемые "откаты" при получении государственных заказов могут составлять 10-15% от стоимости контрактов Картельные брокеры // РБК daily. 24. 03.2009. .

По мнению автора, для повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо применение следующих антикоррупционных мер. Во-первых, расширение системы информационного обеспечения и электронного документооборота при планировании и обосновании объемов государственных закупок, развитие электронных торгов для обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок. Во-вторых, усиление контроля за счет регламентации, стандартизации и методического обеспечения всех этапов процесса государственных закупок. Необходимо повысить ответственность хозяйственных субъектов рынка государственных закупок, предусмотреть наряду с административной введение уголовной ответственности за сговор и злоупотребления, приведшие к потере бюджетных средств. В-третьих, требуется жесткое администрирование государственных контрактов (предполагающих большой объем государственного финансирования, а также имеющих важное социально-экономическое значение) на стадиях исполнения и стадии окончательных расчетов. Таким образом, институциональными принципами развития конкурентной среды рынка государственных закупок являются: конкурсность; прозрачность и открытость; равноправие всех участников рынка; ответственность за нарушение порядка размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключенных контрактов; контроль и подотчетность использования бюджетных средств.

На основании проведенных исследований в диссертации сделан вывод о недостаточном законодательном обосновании регулирования контрактных отношений в сфере государственных закупок. Выявлены негативные последствия введения единой нормативной модели государственного контракта (на основе твердой фиксированной цены контракта), которая не создает возможностей для рыночного поведения государственных заказчиков, адекватного быстро меняющейся конъюнктуре. В условиях разразившегося экономического кризиса, непрогнозируемой инфляции, недостатка ликвидных денежных средств у предприятий заключать контракты по твердой фиксированной цене на длительный период означает закладывать высокий риск невыполнения контрактов.

Одной из приоритетных проблем на современном этапе является определение начальной цены контракта. При заключении контрактов государственный заказчик сталкивается с необходимостью определения обоснованности договорной цены, предлагаемой исполнителями. При этом он должен руководствоваться нормативными документами и опираться на рыночные принципы ценообразования. В этой связи обоснование затрат на стадии разработки проекта начальной цены контракта и при окончательных расчетах при заключении договоров имеет важное значение для эффективности закупок в целом.

Актуальность задачи повышения эффективности государственных закупок требует обеспечения страхования рисков при заключении государственных контрактов. По мнению автора, страхование ответственности исполнения контрактов должно стать законодательно закрепленным обязательным условием заключения государственного контракта, в не зависимости от процедуры размещения заказа.

В диссертации обосновывается тезис о том, что развитие контрактной системы как рыночного института должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого, но в тоже время достаточно гибкого механизма контрактных соглашений, позволяющего государственным заказчикам достаточно эффективно осуществлять государственные закупки. В процессе исследования предложены первоочередные меры по совершенствованию законодательной базы на основе законодательного закрепления возможности более гибких и многовариантных финансовых принципов заключения государственных контрактов: введение возможности рамочных контрактов; страхования контрактов, возможности увеличения авансовых платежей по контрактам.

5. В пятой главе "Концепция развития системы государственных закупок" изложены основные принципы и подходы к формированию и развитию системы государственных закупок в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспектах, позволяющие повысить эффективность государственных закупок как системы обеспечения общественных потребностей и как инструмента государственного регулирования экономики. Концепция позволяет выделить приоритетные направления развития, разработать конкретные рекомендации по реализации поставленных задач.

В диссертации обоснованы концептуальные принципы развития системы государственных закупок как института государственного регулирования экономики. Наиболее важными из них являются:

· комплексность развития системы государственных закупок для достижения максимального общественного эффекта при размещении и реализации государственных заказов;

· формирование государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками;

· формирование специальной законодательной базы, обеспечивающей реализацию дифференцированных контрактных отношений в сфере государственных закупок;

· создание единого информационного пространства государственных закупок;

· выработка и регламентация особых принципов и правил разделения функций распоряжения и оперативного управления бюджетными средствами;

· прозрачность деятельности государственных закупочных органов.

Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве важнейшей задачи развития, автором систематизирована проблема оценки эффективности закупок на современном этапе в России и разработаны методологические основы комплексной оценки эффективности системы государственных закупок. В диссертации показано, что проблема оценки эффективности государственных закупок носит в настоящее время противоречивый характер. С одной стороны, Минэкономразвития РФ и ФАС РФ как уполномоченные федеральные органы в сфере государственных закупок, отчитываются о высокой эффективности реформы и значительной экономии бюджетных средств. С другой стороны, в нашей стране отсутствует единая принятая методика и реальный механизм оценки государственных закупок. Основополагающий Закон 94-ФЗ не включает в себя положения о сборе соответствующих данных, более того, нельзя не согласиться с мнением ряда специалистов, что этот закон подменяет базовую эффективность государственной закупки, понимаемую как "наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой контракта" Государственные и муниципальные закупки: как добиться эффективности// Госзаказ: управление; размещение; обеспечение, 2008,№11, С. 41. .

В диссертации научно обосновывается и раскрывается интегральный характер понятия эффективность системы государственных закупок, которое включает в себя, во-первых, результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов, и, в-третьих, "внешнюю" эффективность системы как влияние системы государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны меду собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов.

Данный подход подтверждается экспертными оценками. По расчетам специалистов Института экономики РАН Жилищная ипотека в системе мультипликаторов экономического роста / под ред.А.Г. Зельднера. М.: ИЭ РАН, 2004, С. 5, исходя из сложившейся структуры затрат на строительство 1 кв. м жилья с учетом роста объемов жилья и соответственно увеличения производства в смежных отраслях, рост инвестирования в строительство увеличит ежегодный темп роста промышленного производства на 3 - 3,5% (за счет действия мультипликатора жилищных инвестиций). Таким образом, размещение и реализация государственных заказов на жилищное строительство в рамках федеральных и региональных программ позволяет через мультипликативный эффект стимулировать экономический рост и решить определенные социальные проблемы, например, в трудоизбыточных регионах.

Вместе с тем автор делает вывод, что недостаток официальной статистической информации, отсутствие необходимой специализированной аналитической структуры в сфере государственных закупок, способной организовать подготовку и предоставление комплексной информации, аналитических обзоров сужает возможности достоверной оценки эффективности государственных закупок.

Проведенный автором анализ показал, что институциональная среда государственных закупок не в состоянии обеспечить эффективность данной системы. В то же время современные вызовы, стоящие перед экономикой России, требуют повышения качества управления государственными ресурсами. В работе обоснована необходимость формирования соответствующих организационных и экономических предпосылок для повышения качества управления государственными закупками.

В авторской концепции существенная роль в повышении качества управления отведена созданию информационного среды государственных закупок. В диссертации показано, что в настоящее время заложены основы взаимосвязанной информационной структуры, которая позволяет консолидировать и обрабатывать сведения о размещении государственных заказов и заключении государственных контрактов. Однако для формирования государственной закупочной политики в контексте единой системы организации и управления государственными закупками необходимым условием, по мнению автора, выступает формирование единого информационного электронного пространства государственных закупок, которое предполагает единство стандартов и параметров при единой поисковой системе и единой информационной структуре. Такая информационная база даст возможность на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния государственных закупок, предотвращать системные кризисы, осуществлять мониторинг размещения и реализации государственных заказов, повысить действенность контроля за использованием бюджетных средств.

Обоснована необходимость создания института контрактного права как особого раздела хозяйственного права, предполагающего диверсифицированную систему контрактов на поставки товаров (работ, услуг), общие принципы и прозрачные правила разработки, утверждения, заключения и корректировки долгосрочных контрактов с учетом номенклатуры и специфики продукции (товаров, услуг) для государственных нужд.

В диссертации на основе систематизации задач развития системы государственных закупок автором предложена Модель консолидированного управления государственными закупками, сочетающая в себе элементы современных систем закупок развитых стран, отечественный опыт развития системы государственных закупок. Базовым элементом модели выступает специализированная организационная структура - Федеральное агентство по государственным закупкам, предметом деятельности должна стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок на основе комплексного управления государственными закупками. Комплексное управление имеет целью консолидацию функций по стратегическому и оперативному управлению государственными закупками по определенной номенклатуре на федеральном и региональном уровне (Рис.4).

Позиция автора заключается в том, что Агентство должно стать не просто федеральным органом исполнительной власти в системе государственных закупок, а особым институтом хозяйствования, обеспечивающим взаимодействие рынка и государства, экономическим инструментом государственного регулирования макроэкономических процессов. Вместе с тем, инициируя комплексный процесс совершенствования экономико-правового механизма федеральных закупок, Агентство будет взаимодействовать с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти, координируя их деятельность в этой сфере. Для осуществления стратегических задач необходимо развитие функций оперативного управления, для чего в структуре Агентства следует предусмотреть создание следующих служб:

профессиональная аналитическая служба: формирует единую статистическую базу данных, проводит исследования в целях информационного обеспечения процесса закупок, а также разрабатывает методологию системы анализа и мониторинга государственных закупок, предоставляет данные для принятия обоснованных решений и введения необходимых корректирующих мер;

Рис.4 Модель управления государственными закупками, предполагающая консолидацию функций в рамках создаваемого Федерального агентства

служба маркетинга: изучает мировой и отечественный опыт в сфере государственных закупок, конъюнктуру рынка в целях выработки ценовой политики при заключении государственных контрактов, ведет базу данных подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов, мониторинга исполнения контрактов, а также проведение комплексного макроэкономического анализа системы государственных закупок для подготовки предложений по планированию размещения государственных заказов на федеральном, региональном уровнях;

финансово-экономическая служба: устанавливает нормативы и критерии экономической безопасности в сфере закупок, разрабатывает стратегию экономического стимулирования подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов по выполнению государственных заказов для реализации задач в рамках разработанных государственных программ социально-экономического развития.

Автор считает, что для реализации предусмотренных функций Агентство должно наделяться соответствующими ресурсами в рамках федерального бюджета и быть уполномочено проводить особую финансовую политику в сфере государственных закупок, которая задействует банковские, финансовые инструменты и налоговые механизмы, формируя экономически благоприятные условия для исполнителей государственных заказов, в том числе:

· организовывать для подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов долгосрочные кредиты на более льготных условиях через уполномоченные банки;

· осуществлять субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам подрядчиков (исполнителей) государственных контрактов;

· предоставлять государственные гарантии и поручительства по кредитам, предоставленным для финансирования государственных контрактов;

· инвестировать в отдельных случаях собственные средства в целях повышения капитализации подрядчиков (исполнителей) особо важных государственных контрактов;

· оперативно принимать конкретные адресные решения в целях преодоления финансовых проблем при реализации государственных заказов.

Консолидированная модель государственных закупок предполагает координацию деятельности по организации государственных закупок на основе создания отделений Агентства на субфедеральном уровне, на которые возлагается реализация следующих задач:

· координация государственных закупок на региональном уровне в соответствии задачами выполнения территориальных социально-экономических программ;

· обеспечение региональной кооперации на основе регулирования товарно-материальных потоков в целях налаживания взаимовыгодного внутри регионального обмена;

· исследование конъюнктуры рынка, организация маркетинговой работы, анализ динамики развития рынка;

· информационное обеспечение контрактной деятельности, сбор и анализ статистических данных;

· организация и проведение торгов на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд;

· проведение и оформление операций, связанных с финансированием исполнения государственного заказа, мониторинг исполнения контрактов.

Одним из ключевых направлений деятельности Агентства должно стать развитие партнерства, взаимовыгодных контрактных отношений между государством и частным бизнесом. По мнению автора, это может быть реализовано: во-первых, на основе привлечения потенциала частного предпринимательства к выполнению инновационных проектов в области инфраструктуры, новых технологий в промышленности, энергосбережении, экологии и т.д.; во-вторых, на основе передачи части функций по оперативному управлению государственными закупками на исполнение в негосударственные управляющие компании. На федеральном и региональном уровне целесообразно делегировать функции по организации размещения государственных заказов путем проведения торгов (аукционов); на федеральном уровне - привлечение к управлению реализацией государственных проектов, например, в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) частных управляющих компаний с мотивацией на снижение затрат.

Рассматривая проблему стимулирования инновационного производства в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Агентства, автор приходит к следующему выводу: наряду с тем, что государственный заказ выступает как механизм прямого бюджетного финансирования инновационных разработок, влияние государственных закупок на процесс внедрения новых технологий может осуществляться и на основе развития рынка инновационной продукции через формирование и стимулирование спроса на эти продукты и технологии. Наиболее актуально участие Агентства в расширении рынка сбыта товаров и технологий так называемого двойного назначения (производимых для ВПК, но с возможностью применения в "гражданских" отраслях), с использованием в этих целях финансово-экономических инструментов (предоставление длительной отсрочки платежа, более удобные условия по оплате, льготные условия поставки и т.д.) для мотивации хозяйствующих субъектов.

Данная модель станет логическим завершением существующей тенденции к централизации государственных закупок. В результате реализации предлагаемого комплекса мер сформируется единое экономическое и информационное пространство государственных закупок, которое и станет основой для развития системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами. В то же время механизмы создания предусмотренного в рамках концепции агентства требуют дополнительной разработки на законодательном и организационном уровне. В диссертации обоснована необходимость принятия нового Федерального Закона о государственных закупках, предусматривающего создание соответствующей структуры с наделением ее функциями стратегического и оперативного управления для обеспечения общественных потребностей, достижения консенсуса экономических интересов государства и хозяйствующих субъектов в целях реализации социально-экономической политики государства.

Реализация предлагаемой концепции развития системы государственных закупок обеспечит:

повышение уровня планирования государственных закупок на межотраслевом и межрегиональном уровне в целях концентрации средств на приоритетных задачах, обеспечивающих мультипликативный эффект, определяющих цепную реакцию получения эффекта в динамике за счет включения в сферу выполнения государственного заказа все большего числа отраслей;

развитие соответствующей институциональной системы государственных закупок, ориентированной на обеспечение и поддержку регулирующей функции государственных закупок;

формирование единой системы информационного обеспечения государственных закупок на основе комплексного исследования и анализа конъюнктуры рынка;

подготовку профессионального кадрового состава для системы государственных закупок.

В разработанной концепции воедино связано формирование принципиально новой "контрактной методологии" экономических отношений между государством и субъектами рынка и развитие системы государственных закупок как инструмента государственного регулирования экономики. Это позволит, по мнению автора, при использовании предлагаемых принципов и направлений трансформации организационного, экономического и институционального механизмов, развития соответствующих инструментов и технологий государственных закупок создать условия для повышения эффективности государственных закупок как экономической деятельности государства и как важнейшего института государственного регулирования экономики.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах