Методологические основы формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

На правах рукописи

Тарасов Алексей Сергеевич

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление

народным хозяйством (землеустройство)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва 2008

Работа выполнена в ФГОУ ДПОС «Ростовский институт переподготовки кадров агробизнеса»

Научный консультант:

доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН Хлыстун Виктор Николаевич, научный руководитель международной промышленной академии.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН Комов Николай Васильевич, научный руководитель Учебно-научного центра по управлению земельными ресурсами при ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте РФ»;

доктор экономических наук Носов Сергей Иванович, начальник центра классификации земель и оценки недвижимости ФГУП «Госземкадастрсьемка» - ВИСХАГИ;

доктор экономических наук Шагайда Наталья Ивановна, главный научный сотрудник ГНУ «Всероссийский институт аграрных проблем информатики им. А.А.Никонова».

Ведущая организация: ФГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН.

Защита диссертации состоится «23» апреля 2009 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 в Государственном университете по землеустройству по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, д. 15, ГУЗ, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета по землеустройству.

Автореферат разослан « » 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент М.М. Демидова



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Среди важнейших проблем социально-экономического развития общества особое значение принадлежит вопросам эффективного использования природных ресурсов. От рационального использования сельскохозяйственных угодий зависит продовольственная безопасность государства и уровень жизни населения. Российская Федерация располагает огромными площадями сельскохозяйственных угодий, но эффективность их использования остается крайне низкой, и изменить сложившуюся ситуацию без разработки адекватной современным условиям системы управления земельными ресурсами невозможно.

Управление земельными ресурсами - явление многогранное, и его необходимо рассматривать с разных позиций. Наиболее важным вопросом является формирование методологии и методических основ регулирования земельных отношений, отражающих социально-экономические и экологические интересы, возникающие при использовании земельных ресурсов.

Радикальные изменения в земельных отношениях, произошедшие в начале девяностых годов, принципиально изменили систему правоотношений, но они не могли привести к моментальному изменению социальных традиций и автоматическому возникновению адекватной системы управления. Попытки копирования опыта институционального и экономического регулирования, хорошо зарекомендовавшие себя в странах с развитой рыночной экономикой, не обеспечили повышения эффективности производства в уникальных для мировой практики условиях коллективно-долевой собственности на землю и сложившейся системы социально-экономических отношений.

На протяжении 14 лет земельный налог - важнейший элемент экономического механизма управления земельными ресурсами - дифференцировался на основе материалов оценки земель, отражавшей ценовые пропорции социалистической экономики, и в настоящее время его величина не имеет экономического обоснования. Переход к установлению ставок земельного налога по показателям кадастровой стоимости привел к увеличению налоговой нагрузки более чем в два раза. Столь резкие изменения ставят вопрос о степени соответствия кадастровой стоимости реальной экономической ценности земли как экономического ресурса и о принципах ее налогообложения. Колоссальные потенциальные возможности земельных ресурсов выступать залоговым обеспечением для развития системы ипотечного кредитования остаются нереализованными.

Формирование институциональной среды и адекватного ей экономического механизма - процесс длительный и многогранный, на исправление ошибок в его построении требуются десятилетия. Именно эти обстоятельства актуализируют необходимость глубокой проработки основных элементов организационно-экономической системы управления земельными ресурсами. В условиях обостряющейся мировой потребности в продовольствии система управления земельными ресурсами должна стать адекватным инструментом реализации формирующейся модели социально-экономического развития, способной обеспечивать стабильное повышение эффективности использования сельскохозяйственных угодий.

Степень разработанности проблемы. Вопросы методологии институциональных исследований и прикладные аспекты институциональной теории представлены в работах Норта Д., Веблена Т., Коуза Р., Уильямсона О., Капелюшникова Р.И., Белокрыловой О.С., Вольчика В.В., Мурадова А.А., Загайтова И.Б., Шишкина А.Ф., Шаститко А.Е., Олейника А.Н., Нуреева Р.М. Институциональные проблемы управления земельными ресурсами рассматриваются в работах Хлыстуна В.Н., Комова Н.В., Волкова С.Н., Ткачука С.А., Варламова А.А., Строева Е.С., Кузнецова В.В., Крылатых Э.Н., Кухтина П.В., Лукманова Д.Д., Шагайда Н.И., однако специфика применения институциональной теории к обоснованию построения организационно-экономической системы управления земельными ресурсами остается недостаточно исследованной.

Методология и методика оценки земель находятся в сфере постоянного внимания ученых-аграрников уже многие годы. Значительный вклад в их разработку на разных этапах развития внесли Черемушкин С.Д., Николенко Г.С., Дегтярев И.В., Львов Д.С., Замков О.К., Лойко П.Ф., Бронштейн М.Л., Пасхавер Б.И., Фесенко И.П., Беленький В. Р., Алакоз В.В., Носов С.И., Оверчук А.Л., Скуфинский О.А., Грибовский С.В., Семенов В.А., Медведева О.Е., Чешев А.С., Панкова К.И, Махт В.А., Руди В.А. Вместе с тем, результаты оценки земель отражают весь комплекс проблем и противоречий экономической ситуации конкретного исторического периода. В современных условиях результаты государственной кадастровой оценки земель превышают результаты, полученные с применением других подходов, в пять и более раз. Такие различия в результатах являются весомым основанием для анализа методов определения стоимости земель.

Земельный налог как важнейший инструмент управления земельными ресурсами рассматривается в работах Сагайдака А.Э., Шмелева Г.И., Яруллина Р.Р., Вершинина В.В., Березина М.Ю., Буздалова И.Н., Кузнецова В.А., Гатаулина А.М., Милосердова В.В., Пушкаревой В.М. При широком разнообразии авторских позиций в большинстве публикаций прослеживается тенденция наделения земельного налога функциями универсального, что прямо противоречит общим принципам функционирования налоговых систем. Кроме того, переход на установление ставок земельного налога в процентах от кадастровой стоимости земель актуализирует постановку вопроса о величине этого процента и единстве теоретической основы определения стоимости земель и налогообложения.

Вопросы формирования моделей землевладения и землепользования, обеспечивающих развитие системы ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий, представлены в публикациях Миндрина А.С., Леппке О.Б., Жученко А.А., Югай А.М, Трушина Ю.В, Сергацковой Е.В., Горемыкина В.А., Гаранкина Н.В., Масловой В.В., Ризуна Н.И. Новизна вопроса и отсутствие у банков практики кредитования под залог земель сельскохозяйственного назначения предопределяют потребность в глубокой проработке всего комплекса организационно-экономических проблем ипотечного механизма, и в первую очередь в поиске моделей землевладения и землепользования, обеспечивающих реальные возможности для реализации экономического потенциала земельных ресурсов как предмета залога и объекта кредитования.

Целью исследования является разработка методологии формирования и функционирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами на основе институциональной теории и методов экономического регулирования, обеспечивающих реализацию потенциала рыночной экономики в стабильном росте эффективности использования земельных ресурсов, и прежде всего сельскохозяйственных угодий.

Для достижения этой цели автором ставились следующие задачи:

- раскрыть сущность и исследовать формы влияния институциональных условий на формирование организационно-экономической системы управления земельными ресурсами;

- разработать концептуальную модель организационно-экономической системы управления земельными ресурсами;

- проанализировать методологию определения стоимости земельных ресурсов и методические положения государственной кадастровой оценки земель;

- уточнить принципы и обосновать исходные экономические параметры вычисления дифференциальной земельной ренты и на их основе разработать предложения по совершенствованию методики определения стоимости сельскохозяйственных угодий;

- разработать предложения по формированию механизма экономической защиты сельскохозяйственных угодий при изъятии земель для несельскохозяйственных нужд;

- исследовать влияние земельного налога на распределение рентных доходов и эффективность сельскохозяйственного использования земельных ресурсов;

- разработать принципы обоснования ставок земельного налога, стимулирующих рациональное использование земель, и принципы налогообложения сделок с земельными участками;

- разработать предложения по формированию моделей землевладения и землепользования, обеспечивающих благоприятные экономические условия для развития ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий.

Объектом исследования являются институты, организации и экономические механизмы, составляющие основу организационно-экономической системы управления земельными ресурсами.

Предметом исследования являются процессы формирования и развития организационно-экономической системы управления земельными ресурсами с позиций институциональной теории и адаптации классических рыночных методов к регулированию рационального использования сельскохозяйственных угодий.

Методология и методы исследований. Теоретической основой исследования послужила методология институционального анализа, позволяющая сформулировать концептуальные основы действия рыночных механизмов в управлении земельными ресурсами. Ее применение для анализа эволюции социально-экономических условий и оценки деятельности формальных институтов позволило определить причины низкой эффективности использования земель в сельскохозяйственном производстве на современном этапе аграрных преобразований.

В процессе работы над вышеназванными проблемами использовались общенаучные методы исследования, опирающиеся на системный подход, в рамках которого применялся разнообразный инструментарий для определения сущности анализируемых явлений, процессов и закономерностей.

В экспериментальной части исследования широко использовались расчетно-аналитические методы, методы корреляционно-регрессионного анализа (для исследования взаимосвязей и форм зависимостей различных факторов, влияющих на возникновение и изъятие рентных доходов), графического отображения функциональных зависимостей (для визуального анализа процессов изменения показателей кадастровой стоимости земель, ресурсообеспеченности, стоимости продукции и налоговой нагрузки), схематического представления взаимосвязей анализируемых категорий (для функционального структурирования анализируемых объектов), расчетно-конструктивный метод (для проверки рабочих гипотез и получения новых выводов, доказательств эффективности или несостоятельности различных предложений, в частности по экономическому обоснованию развития системы ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий). Применение методов адекватных исследуемым явлениям позволило обеспечить высокую достоверность полученных результатов.

Научная новизна.

1. Раскрыта сущность и формы взаимосвязи изменений в системе управления земельными ресурсами с трансформацией институциональной среды, выражающиеся в синхронной смене организационных, правовых и экономических методов управления в ответ на изменяющиеся институциональные условия, что позволило определить приоритеты и ограничения в сфере импорта институтов, необходимость поиска путей адаптации неформальных институтов к внедряемым правовым нормам регулирования земельных отношений.

2. Впервые разработана концептуальная модель и сформулированы базовые принципы формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами на основе взаимодействия институциональной среды с экономическим механизмом регулирования земельных отношений.

3. Предложен общий подход к исчислениям рентного дохода, являющегося ключевым параметром при определении стоимости сельскохозяйственных угодий. В результате анализа методологических подходов и сопоставления фактических данных было установлено, что определение общественно-необходимых затрат в худших условиях производства следует базировать на материалах группировки экономических показателей субъектов федерации по величине биоклиматического потенциала. Применение такого подхода позволяет установить объективную основу для расчетов размера избыточного продукта, выступающего основанием для возникновения ренты.

4. Впервые обоснованы основные экономические параметры для исчисления показателей кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий и предложен способ контроля его результатов на основе данных о стоимости аренды земельных долей.

5. Разработаны предложения по совершенствованию сложившейся методологии и методики определения ущерба от изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, заключающиеся в обосновании необходимости возврата к системе компенсации потерь сельского хозяйства, денежной оценки социальных и экологических последствий, которые могут как увеличивать, так и снижать размер компенсаций в зависимости от типа объекта, под который предоставляется земельный участок. Форма и размер компенсаций должны учитывать и затраты несельскохозяйственного землепользователя, возникающие при предоставлении ему участка, на котором сооружение и эксплуатация объекта будут превышать стандартную сметную стоимость. Для комплексной оценки компенсаций должен разрабатываться специальный проект перераспределения земель, предусматривающий воспроизводство потенциала сельскохозяйственных угодий.

5. Исследован механизм влияния земельного налога на формирование затрат в сельскохозяйственном производстве. На основе анализа динамики основных экономических показателей установлено, что производственные затраты возрастают быстрее выручки от реализации продукции растениеводства, объем налогов растет быстрее затрат, а земельный налог растет в два с половиной раза быстрее общего роста налоговой нагрузки. Рост ставок земельного налога вызывает пересмотр договоров аренды земельных долей и через рост арендной платы существенно влияет на себестоимость и уровень доходов землепользователей. В сложившихся условиях земельный налог нельзя считать нейтральным по отношению к производству, ставка земельного налога, установленная в процентах от кадастровой стоимости земель, является прогрессивной по отношению к выручке от реализации продукции растениеводства.

6. Разработаны принципы обоснования ставок земельного налога и налогообложения сделок с земельными участками, базирующиеся на том, что земельная рента является одним из видов дохода и формой экономической реализации права собственности на землю. В отличие от сложившегося подхода предложено регулировать налогообложение собственников земельных участков: физических лиц - в соответствии с общим порядком налогообложения доходов физических лиц, организаций - в соответствии с нормами налогообложения прибыли. При налогообложении сделок с земельными участками должна применяться прогрессивная ставка по отношению к величине прироста стоимости за период нахождения земель в собственности. Такой подход обеспечит реализацию принципа нейтральности налогообложения к источнику доходов и станет надежной защитой от спекуляции земельными участками.

7. Обоснованы предложения по формированию институциональных условий для развития земельно-ипотечного кредитования на основе взаимодействия землевладельцев и землепользователей с системой кредитных кооперативов, банковским сектором и созданию земельно-ипотечного агентства с целью консолидации земельной собственности в массивы достаточных размеров для превращения земельных участков в эффективный инструмент привлечения заемного капитала в объемах, обеспечивающих расширенное воспроизводство земельных ресурсов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Теоретические положения формирования и развития организационно-экономической системы управления земельными ресурсами в постоянно изменяющихся условиях институциональной среды.

2. Методика обоснования основных экономических параметров, создающих единую основу для определения кадастровой и рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий.

3. Экономический механизм влияния земельного налогообложения на эффективность использования сельскохозяйственных угодий, обоснование ставок земельного налога и налогового регулирования сделок с земельными участками.

4. Методология формирования организационно-экономических условий землевладения и землепользования для развития системы ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий.

Практическая значимость проведенных исследований заключается в том, что они создают теоретическую и методическую базу для формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами на основе целенаправленного развития институциональных условий в гармонии с экономическим механизмом регулирования земельных отношений, обеспечивая стабильное повышение эффективности использования и расширенное воспроизводство земельных ресурсов.

Предложенный в диссертации подход к построению организационной структуры управления земельными ресурсами может стать основой для распределения функций управления между органами исполнительной власти.

Результаты исследований по методике оценки земель могут применяться при экспертизе результатов государственной кадастровой оценки земель, при совершенствовании ее методики, а также при оценке рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий.

Методические разработки по определению размеров ущерба и форме компенсаций при изъятии земель из сельскохозяйственного оборота могут использоваться как экономическое обоснование при принятии административных решений по изменению категорий целевого назначения земель.

Предложения по установлению ставок земельного налога могут использоваться администрациями муниципальных образований при определении размеров изъятия рентных доходов и дифференциации ставок по категориям плательщиков.

Реализация предложений по налогообложению сделок с земельными участками может стать экономическим рычагом борьбы со спекуляцией земельными участками.

Рекомендации по формированию территориальных условий для системы ипотечного кредитования могут использоваться землевладельцами и кредитными организациями при определении залоговой стоимости земельных участков и разработке инвестиционных проектов, источником финансирования которых является ипотечный кредит.

Методические подходы, инструментарий и научные выводы могут использоваться в учебном процессе.

Апробация результатов исследования. Материалы исследований были использованы Министерством сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области при реализации Приоритетного национального проекта «Развитие АПК» по направлению «Развитие ипотечного кредитования» и при разработке индикативных показателей областной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. Методические разработки по определению стоимости сельскохозяйственных угодий используются при выполнении оценочных работ в Воронежском филиале ВИСХАГИ. Основные теоретические положения и методические разработки стали основой докладов автора на международных, всероссийских, региональных конференциях (1989-2007 гг.) и семинарах повышения квалификации специалистов АПК, используются в учебном процессе в сельскохозяйственных вузах и институтах повышения квалификации.

По теме диссертации опубликованы 47 работ общим объемом 109 п.л., в том числе авторского текста 54,6 п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка литературы, включающего 284 наименования, приложения. Работа изложена на 329 страницах, содержит 63 таблицы и 56 рисунков, а также 17 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, степень изученности проблемы, определены цель и задачи, предмет и объект исследования, новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Методология формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами на основе применения институциональной теории» излагаются основные положения институциональной методологии в применении к исследованию систем управления земельными ресурсами, анализируются процесс эволюции формальных институтов и роль социальных традиций, представлен анализ современного состояния системы управления земельными ресурсами. В завершающей части главы изложена авторская концепция формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами.

Во второй главе «Теория и методы определения стоимости земельных ресурсов» рассматриваются основные положения теорий стоимости, предельной полезности, спроса-предложения с целью сопоставления теоретической базы с современными методическими подходами. Дан анализ методики и результатов государственной кадастровой оценки, демонстрирующий отступление разработчиков методики от ряда принципиальных теоретических положений. Представлены результаты собственных исследований по методам исчисления ренты и обоснованию коэффициента ее капитализации.

В третьей главе «Проблемы оценки социально-экономических последствий изъятия земель для несельскохозяйственных нужд» представлен анализ методологии определения ущерба при изъятии земель из сельскохозяйственного оборота, предложена методика комплексной оценки последствий, возникающих при перераспределении земельных ресурсов и способы минимизации отрицательных последствий.

В четвертой главе «Влияние налогообложения на организацию рационального использования земель» рассматривается значение земельного налога в системе налогообложения деятельности по использованию земельных ресурсов, излагаются результаты исследований по оценке влияния земельного налога на формирование затрат и распределение рентного дохода, формулируются принципы установления налоговых ставок при совершении сделок с земельными участками.

В пятой главе «Формирование модели землевладения и землепользования, обеспечивающей развитие системы ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий» рассматривается значение ипотечного кредитования для повышения эффективности использования земель и преодоления технологической отсталости сельского хозяйства, анализируются существующие ограничения по использованию сельскохозяйственных угодий в качестве залога. Обосновываются предложения по формированию экономических и институциональных условий для оптимизации системы землевладения и землепользования, обеспечивающей развитие ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования, изложены меры, необходимые для формирования эффективной системы управления земельными ресурсами.



ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

земельный рента защита управление

Методология формирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами на основе применения институциональной теории

Применение институциональной методологии в исследовании проблем управления земельными ресурсами заключается в изучении процессов возникновения и функционирования институтов, которые создают возможности для более эффективного использования земель или препятствуют этому.

Влияние формальных институтов и социальных традиций на содержание законов, регулирующих земельные отношения, наглядно прослеживается в периоды осуществления реформ. Успех в осуществлении реформ зависит от обеспечения гармонии между законодательными инициативами, социально-этническими традициями и экономической целесообразностью. Анализ земельных реформ, проводимых в России, показывает, что такой гармонии не удалось достичь ни разу. Всегда приоритет отдавался одному из направлений, что приводило к возникновению новых диспропорций и формировало базу для новой реформы.

Радикальные преобразования социально-экономического строя в целом и земельных отношений в частности, свершившиеся в стране за годы реформ, сопровождались импортированием институтов, сформировавшихся в странах с развитой рыночной экономикой. Актуальность этой проблемы состоит в том, что институциональные заимствования проводятся без предварительного системного анализа выгод и издержек их введения, без выделения и устранения сдерживающих факторов, без должного анализа социально-политической ситуации, сопровождающей процесс их становления, без мер по ускорению адаптации неформальных институтов к вновь вводимым формальным.

Состояние институциональной системы регулирования земельных отношений, сложившейся в стране, свидетельствует об отсутствии сбалансированной концептуальной основы в реформировании органов управления. Главный орган исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами реформировался восемь раз, при этом так и не удалось избежать дублирования функций, распыления полномочий, повышения ответственности за принимаемые решения и их реализацию. Отсутствие комплексности в осуществлении функций управления наиболее сильно проявляется в потере актуальности планово-картографических материалов, материалов почвенных и геоботанических обследований, что резко снижает достоверность кадастровой информации. Разрушение целостности системы земельного кадастра, отсутствие прогнозных и проектных разработок снижают эффективность систем экономического стимулирования и контроля за использованием земель, порождают большое количество земельных споров. По результатам анализа распределения функций между органами исполнительной власти и степени их реализованности на практике можно сделать вывод о том, что действующие структуры не обеспечивают реализации главных задач системы управления земельными ресурсами.

В диссертации предложена концепция организационно-экономической системы управления земельными ресурсами. Система управления земельными ресурсами как совокупность взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность и направленных на достижение конкретной цели, значительно шире системы органов государственного управления земельными ресурсами. В целом она состоит из трех составных частей (рис. 1): институциональной среды, экономического механизма и ресурсного обеспечения.



Рис. 1 - Общая схема системы управления земельными ресурсами

Взаимодействие составных частей направлено на реализацию функций управления, а содержание функций определяется главной целью системы управления.

Рис. 2 - Принципиальная схема функционирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами

Основной целью организационно-экономической системы является эффективное использование земельных ресурсов в интересах всех социальных слоев общества. Кроме того, организационно-экономическая система как составная часть системы управления земельными ресурсами имеет частную (внутреннюю) цель - обеспечение эффективного функционирования органов управления земельными ресурсами. Общая цель конкретизируется в двух основных задачах: оптимизация структуры органов управления земельными ресурсами на основе функций управления; формирование механизма реализации экономического потенциала земельных ресурсов.

Из представленной схемы (рис. 2) видно, что на достижение этой цели направлены действия как государственных органов управления, так и многих коммерческих и некоммерческих организаций. В отличие от общей схемы системы управления, отражающей состав образующих ее элементов, схема функционирования организационно-экономической системы отражает процесс управления. В основании схемы расположен блок экономических условий использования земельных ресурсов. Именно экономические условия предопределяют действия органов власти и возможности для функционирования организаций, связанных с обеспечением деятельности организационно-экономической системы управления земельными ресурсами. Деятельность государственных органов управления и организаций, направленная на повышение эффективности использования земельных ресурсов, постоянно приводит к изменениям как в экономических условиях, так и в системе органов управления.

Реализация функционального подхода к формированию организационной системы управления земельными ресурсами заключается в построении иерархической модели, отражающей последовательную декомпозицию функций управления в конкретные задачи (виды работ) и определение конкретных структур, которые должны обеспечить их исполнение. На высшем уровне иерархической модели (рис. 3) формулируется цель системы управления, первый уровень декомпозиции цели составляют базовые функции управления. Систему базовых функций управления составляют: 1) изучение и картографирование земельных ресурсов; 2) ведение земельного кадастра и мониторинга; 3) прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов; 4) проектирование рационального использования земельных ресурсов; 5) экономическое стимулирование рационального использования земель; 6) контроль за использованием и охраной земельных ресурсов; 7) разрешение земельных споров. На втором уровне иерархической модели необходимо в составе базовых функций выделить подфункции (функции второго порядка). Дробление функций, до их закрепления за исполнителями, необходимо из-за внутренней неоднородности видов работ, связанных с их осуществлением. На схеме подфункции обозначены двумя цифрами, разделенными точкой. Первая цифра обозначает номер функции, вторая - номер подфункции:

Рис. 3 - Функционально-иерархическая модель организации системы управления земельными ресурсами



организация создания и поддержания в актуальном состоянии картографо-геодезического фонда;

организация специальных видов обследований (почвенных, геоботанических и т.д.) и их картографирование;

ведение земельного кадастра и мониторинга земель (эта функция не подлежит дроблению);

разработка схем землеустройства территории Российской Федерации и схем землеустройства территорий других административно-территориальных образований;

разработка отраслевых схем использования земельных ресурсов;

разработка системы нормативных требований к содержанию проектов землеустройства, составу документов и их экспертиза;

разработка стандартов профессиональной деятельности и этики поведения при разработке проектов землеустройства;

разработка критериев оценки эффективности использования земель;

разработка механизмов налогообложения, субсидирования и определения размеров компенсационных платежей;

регулирование банковской деятельности в сфере ипотечного кредитования;

регулирование рынка ипотечных ценных бумаг;

контроль за соблюдением земельного законодательства;

контроль рациональности и эффективности использования земель;

контроль за соблюдением норм социальной справедливости при организации использования земель;

разрешение земельных споров в судебном порядке;

урегулирование земельных споров во внесудебном порядке.

На третьем уровне подфункции закрепляются за органами власти и общественными объединениями. На схеме (рис. 3) они обозначены трехзначными цифрами: две первых обозначают функцию и подфункцию, а третья - исполнительный орган:

Федеральное агентство геодезии и картографии;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Отраслевые министерства и федеральные агентства;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Общественные профессиональные объединения землеустроителей;

Отраслевые министерства и федеральные агентства;

Министерство финансов;

Центральный Банк Российской Федерации;

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Отраслевые министерства и федеральные агентства;

Общественные объединения граждан;

Суды в соответствии со своей компетенцией;

Общественные объединения граждан.

На четвертом уровне подфункции конкретизируются в задачи (виды работ), а на пятом определяются унитарные, коммерческие и общественные организации, которые могут выполнить эти работы. Перечисление конкретных задач и организаций выходит за рамки данного исследования. Более важно сформулировать основные принципы построения функционально-иерархической модели.

Главный принцип формирования организационной структуры заключается в том, что базовые функции (и подфункции) выступают основой для распределения полномочий между органами исполнительной власти, участвующими в управлении земельными ресурсами. При этом право координации деятельности всех органов исполнительной власти закрепляется только за одним из них. Второй принцип - недопустимость дублирования функций и полномочий органами исполнительной власти. Третий принцип - развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом на основе информационной открытости, в том числе при подготовке и принятии общественно значимых решений. Четвертый принцип - обеспечение общедоступности информационных ресурсов для использования в управленческой, коммерческой, научной и общественной деятельности. Пятый принцип - создание условий для развития конкурентной среды при выполнении работ (услуг) в сфере управления земельными ресурсами.

Задачи экономической составляющей организационно-экономической системы заключаются в следующем: обеспечивать свободу выбора форм землевладения или землепользования при разнообразии форм организации производства; создавать условия для свободного перераспределения земель между категориями, землепользователями и угодьям, и, обеспечивая повышение эффективности их использования; стимулировать рациональное использование земель; обеспечивать расширенное воспроизводство земельных ресурсов.

Перечисленные задачи являются внешними по отношению к экономическому механизму управления земельными ресурсами, то есть детализируют его целевое назначение. Его внутреннее содержание составляет набор методов решения этих задач. Наиболее важными (базовыми) составными частями экономического механизма являются ценовое, налоговое и кредитное регулирование. Эти методы являются основой экономического регулирования не только для земельных отношений. Здесь они обретают специфические формы проявления и нуждаются в специальных методах регулирования.

Цена как инструмент рыночной экономики выступает главным измерителем ценности земельных ресурсов. Ценность земли как экономического ресурса реализуется в двух формах: для государства в количестве налогов, которые может приносить земельный участок, а для собственника в объеме инвестиционных ресурсов, позволяющих постоянно повышать эффективность использования земельного участка.

Возможности для реализации потенциала земельных ресурсов зависят от институциональной среды, в которой функционирует экономический механизм. Институциональная среда может способствовать повышению эффективности использования земельных ресурсов, а может выступать и в качестве сдерживающего фактора. Вместе с тем, экономический механизм нельзя считать абсолютно зависимым от состояния институциональной среды, ведь она функционирует и постоянно изменяется под воздействием экономических условий использования земельных ресурсов. При этом основным критерием эффективности управления должен выступать трехкомпонетный показатель, в котором рост налоговых поступлений должен сопоставляться с уровнем роста доходов землепользователя и динамикой изменения залоговой стоимости земельных участков. Если один из компонентов критерия показывает снижение, то считать управление эффективным нельзя.

По результатам исследований сформулированы принципы построения и функционирования организационно-экономической системы управления земельными ресурсами: организационно-экономическая система управления земельными ресурсами должна обеспечивать возможности для реализации экономических, правовых и организационных условий эффективного использования и охраны земельных ресурсов в интересах всех социальных слоев общества; основой формирования системы экономических регуляторов в организационно-экономической системе является земельная рента; главными компонентами экономического механизма являются цена земельных ресурсов, налоговое регулирование землепользования и механизм кредитования под залог земельных участков. Институциональная система и экономический механизм находятся в процессе постоянного взаимодействия, приводящего к изменению форм и методов регулирования земельных отношений.

Теория и методы определения стоимости земельных ресурсов

Анализ концепций теории стоимости и теории предельной полезности приводит к выводу, что они имеют одинаковый признак - исследование эндогенных процессов, скрытых от непосредственного наблюдения. Экономисты-теоретики, независимо от того, стояли они на позициях теории издержек или теории предельной полезности, начиная анализ стоимости с издержек производства, неизменно были вынуждены обращаться к понятию полезности и, наоборот, начав с полезности, приходили к издержкам. Оба подхода объединяются в теории спроса-предложения, которая является компромиссом позиций продавца и покупателя.

Стоимость земельных угодий - это одна из форм экономических отношений, возникающих в процессе использования земель в отрасли или производственном комплексе. Социально-экономический характер стоимости базируется на системе рентных отношений.

Определение сущности кадастровой оценки земли связано с рассмотрением целого ряда вопросов: объект и предмет кадастровой оценки, ее цель и задачи, критерии, методы и принципы ее осуществления, сопоставление с другими видами оценки.

Целью государственной кадастровой оценки является определение кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий для обоснования размера земельного налога и других платежей, возникающих при совершении сделок с земельными участками. Ныне действующая методика не является идеальным воплощением методологии кадастровой оценки земель, но она официально принята, и именно по ней выполняются оценочные работы по всей стране. Сущность термина «кадастровая стоимость» состоит в том, что оценочные работы проводятся как составная часть кадастра, а полученные результаты отражаются в системе кадастровых документов. Методы проведения оценочных действий могут быть самыми разными.

Основными недостатками действующей методики являются применение заниженной нормы рентабельности при исчислении цены производства и ничем не обоснованный коэффициент капитализации рентного дохода.

Проблемы определения величины дифференциальной ренты являются главным компонентом в большинстве методик определения стоимости земли. Для вычисления величины рентного дохода необходимо определить, какие цены использовать; какие условия производства принять за относительно худшие, формирующие уровень общественно-необходимых затрат; при какой норме рентабельности затраты превращаются в цену производства.

Высокий уровень инфляции, диспаритет и резкие колебания цен на сельскохозяйственную продукцию на современном этапе экономического развития вновь обострили вопрос выбора цен, используемых при проведении оценочных работ. Существует достаточно много предложений по использованию разного рода расчетных (паритетных, эквивалентных, гарантированных, мировых и т.д.) цен. Сложившиеся ценовые пропорции (именно пропорции, а не абсолютные величины) существенно отличают современную российскую экономику как от советской, так и от западноевропейской или американской экономики. Только фактические цены за ряд лет могут служить надежной основой объективности в расчетах при определении кадастровой и рыночной стоимости земли.

Размер избыточного продукта, выступающий основанием для возникновения ренты, определяется как разность между доходом от продукции, произведенной в худших (замыкающих) условиях, и доходом от продукции, произведенной в лучших условиях. Методологические основы определения дифференциальной ренты базируются на том, что лучшие природные условия обеспечивают более высокий уровень производительности труда. Анализ методических предложений по определению худших условий позволил сформировать три варианта выполнения расчетов. Результаты группирования (табл. 1) показывают, что по исходным предпосылкам варианты базируются на единой методологии и сопоставимы друг с другом.

Уровень рентабельности производства зерна в группе с наиболее низким уровнем биоклиматического потенциала составил 26,9 % (при среднем по стране - 38%). В третьей группе рентабельность производства зерна составила 17,5 %.

На основании результатов исследования сделано два вывода: группирование субъектов федерации для определения общественно-необходимых затрат в худших условиях производства необходимо проводить по величине биоклиматического потенциала; минимально необходимый уровень рентабельности для определения цены производства при определении кадастровой стоимости земель должен составлять 27%.

В диссертации рассмотрены три варианта определения ставки дисконтирования: метод кумулятивного построения; процентные ставки по кредитам и депозитам; использование алгоритма ипотечно-инвестиционного анализа. В результате сделан вывод о том, что наиболее объективными можно считать официальные данные Центрального Банка Российской Федерации о процентных ставках по кредитам и депозитам. Для дальнейших расчетов в работе использовались данные за 2005 год, среднее значение которых оказалось равным 11%. Полученная таким способом ставка дисконтирования опирается на реально сложившиеся экономические отношения и имеет понятный механизм расчета.

Таблица 1 - Показатели деятельности субъектов федерации, находящихся в худших условиях по производству зерна (по материалам за 2001-2004 гг.)

Показатели	По России в целом	Варианты группирования субъектов федерации
		По себестоимости производства зерна	По величине БКП	По указаниям 1987 года
Количество субъектов федерации, включенных в анализ	70	28	12	8
Валовой сбор зерновых, тыс. тонн	79271,5	4851,4	4601,1	2092,3
Площади посевов зерновых, тыс. га	45163,4	4123,9	3698,8	1650,8
Площадь пашни, тыс. га	118690,4	18926,9	11618,9	7683,5
Биоклимитический потенциал (БКП)	105	100	77	101
Вариация по БКП	63-153	63-145	63-90	92-121
Урожайность зерновых и зернобобовых (ц c 1га)	18,2	13,5	14,0	12,7
Производственная себестоимость 1 ц зерна, руб.	144,1	247,5	175,6	188,2
Выручка от 1 ц реализованного зерна	199,0	232,9	222,9	221,1
Прибыль от производства зерна, руб./ц	54,9	-14,6	47,3	32,9
Рентабельность производства зерна, %	38,0	-	26,9	17,5

С применением полученных параметров окупаемости затрат и ставки дисконтирования к материалам, которые использовались при проведении работ по государственной кадастровой оценке земель в 2006 году, были рассчитаны альтернативные показатели цены производства, дифференциальной ренты и кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. Результаты этих вычислений существенно отличались от официальных показателей кадастровой стоимости. В наших расчетах стоимость земель ниже в 5-6 раз.

Проверка результатов определения стоимости земель была выполнена по материалам статистического наблюдения (Форма 3-зем). Статистические сведения о сделках по продаже земельных участков трудно считать представительными из-за малой численности таких сделок и незначительной площади земель, вовлеченных в эти сделки, хотя следует отметить, что и в этих расчетах цена получилась в шесть раз ниже кадастровой стоимости. Данные об аренде государственных и муниципальных земель в Форме 3-зем представлены более широко. При капитализации арендной платы по коэффициенту 33 средняя по стране величина стоимости одного гектара сельскохозяйственных угодий составила 20,5 тыс. руб., а если использовать ставку дисконтирования, равную 11%, получится 5,6 тыс. руб.

Из вышеприведенных данных видно, что, используя коэффициент капитализации 33, мы получили результат, точно соответствующий официальным данным, а используя ставку дисконтирования 11% - в 3,7 раза ниже.

В Ростовской области в 2004 году был организован сбор данных о размерах выплат за аренду земельных долей. Результаты капитализации арендной платы по ставке дисконтирования 11% и официальные показатели кадастровой стоимости земель по группе районов существенно различаются (табл. 2).

Таблица 2 - Стоимость сельскохозяйственных угодий по группе районов Ростовской области по капитализации арендной платы, руб./га
№ п/п	Районы	Размер арендной платы (2004 год)	Стоимость сельхозугодий при капитализации арендной платы по ставке 11%	Кадастровая стоимость сельхозугодий, руб./га (по оценке 2006 года)
1	Азовский	868,9	7899,0	65463,0
2	Аксайский	561,0	5100,0	41370,0
3	Багаевский	425,9	3871,8	40077,0
4	Белокалитвенский	441,0	4009,1	38592,0
5	Боковский	235,7	2142,7	35564,0
6	Веселовский	535,7	4870,0	52481,0
7	Верхнедонской	286,5	2604,5	41411,0
8	Дубовский	197,6	1796,4	5107,0
9	Заветинский	39,1	355,4	858,0

Средняя взвешенная величина арендной платы по Ростовской области составила 466,6 руб./га., а стоимость одного гектара сельскохозяйственных угодий - 4240,6 рублей. Полученные результаты свидетельствуют, что объективная величина стоимости сельскохозяйственных угодий в Ростовской области значительно ниже кадастровой.

Проблемы оценки социально-экономических последствий изъятия земель для несельскохозяйственных нужд

Вся история развития человечества сопровождается непрерывным ростом объемов капитального строительства. Для размещения вновь строящихся и реконструкции существующих промышленных, горнорудных, транспортных и других несельскохозяйственных объектов требуются значительные земельные площади. При этом большая часть потребностей удовлетворяется за счет изъятия земель из сельскохозяйственного оборота. Признание данной тенденции объективной закономерностью вовсе не означает, что государство должно отстраниться от регулирования этого процесса.

Сокращение площадей сопровождается уменьшением объемов производства основных видов сельскохозяйственной продукции (табл. 3). Темпы перераспределения земель в пользу несельскохозяйственных отраслей можно считать несущественными, если не происходит сокращения производства сельскохозяйственной продукции на душу населения.

Таблица 3 - Использование земель и производство основных видов продукции сельскохозяйственными организациями в Российской Федерации
Показатели	Годы
	1990	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Площадь сельскохозяйственных угодий, млн. га	202,4	154,1	149,7	146,1	142,6	140,2	134,8	130,9
Посевная площадь, млн. га	112,1	86,2	69,1	66,4	64,6	58,3	55,4	51,4
Зерно (в весе после доработки), млн. тонн	113,5	55,5	55,7	69,5	69,3	51,4	56,4	54,1
Скот и птица (в убойном весе), млн. тонн	7	2,7	1,7	1,8	2	2,1	2,2	2,3
Молоко, млн. л	41,4	21,6	15,2	15,5	15,9	15,3	14,3	13,9



Практика денежных компенсаций за земли, изымаемые для несельскохозяйственных нужд, возникла в конце 30-х годов при строительстве гидроэлектростанций. По мере развития жилищного, транспортного и промышленного строительства вопросы компенсации стали возникать при любом отчуждении земель из сельскохозяйственного оборота. Действующие в настоящее время нормы существенно расширили сферу применения компенсационных платежей. Вместе с тем законодательством отменены нормы, регламентировавшие возмещение потерь сельскохозяйственного производства.

Комплексная оценка последствий выбытия земель из сельскохозяйственного оборота должна учитывать убытки собственника, потери общества, экологические и социальные последствия. В каждом конкретном случае они должны рассчитываться на стадии предварительного согласования места размещения объекта. В диссертации анализируются способы расчетов и формы компенсации последствий.

Потери в производстве сельскохозяйственной продукции должны возмещаться в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления утраченных площадей и их качества.

Общий размер убытков собственников, пользователей и потери сельскохозяйственного производства будут неполными, если в их составе не учитывать последствий экологического и социального характера.

В действующих инструктивных указаниях непосредственно эти вопросы не рассматриваются, но если в проекте социально-экологические последствия вычислены, то их можно учесть при определении общего размера убытков и потерь. Такая неопределенность связана с отсутствием однозначных ответов на три основных вопроса. Во-первых, недостаточно разработаны методы вычисления и количественного выражения социально-экологических последствий. Во-вторых, последствия могут быть как отрицательными, так и положительными. И в-третьих, не ясно, кому компенсировать социально-экологический ущерб - собственнику, пользователю или государству.

Общую величину издержек (ОН), связанных с изъятием земель из сельскохозяйственного оборота, можно вычислить по формуле:

ОН = У3 + Пг +/- Сп +/- Эп + Д3, (1)

где У3 - убытки землевладельца; Пг - потери общества от сокращения производства продуктов питания; Сп - социальные последствия изъятия земель; Эп - экологические последствия изъятия земель; Д3 - дополнительные затраты несельскохозяйственного землепользователя.

Влияние налогообложения на организацию рационального использования земель

Формирование системы платного землепользования предусматривалось уже в первых документах, с которых начиналась радикальная экономическая реформа. При установлении ставок земельного налога в 1991 году были использованы материалы земельно-оценочных работ, выполненных в 1989 году. Земельный налог с 1 гектара пашни для Ростовской области был установлен в размере 113 рублей. По результатам земельно-оценочных работ 1989 года величина дифференциального дохода по пашне составила 117 руб. га. Из этого простого сопоставления легко сделать ложный вывод о том, что размер земельного налога предполагал изъятие рентного дохода в полном объеме. На самом деле, эти величины слабо связаны с реальными параметрами земельной ренты. При проведении земельно-оценочных работ в 1989 году использовались кадастровые цены, которые превышали закупочные в 2-2,5 раза, а затраты принимались на фактическом для региона уровне. В результате перехода к свободному ценообразованию закупочные цены не достигли уровня кадастровых, а темпы роста цен на привлекаемые ресурсы значительно опережали рост цен на сельскохозяйственную продукцию. Изменился не только масштаб цен, изменились ценовые соотношения в базисных показателях, на основе которых рассчитывался рентный доход. Группировка районов Ростовской области по оценочным зонам показывает ясно выраженную дифференциацию доли земельного налога в затратах. Из представленных данных (рис.4.) видно, что наибольшую долю земельный налог составляет в затратах районов, входящих в первую оценочную зону. В ней объединены северные районы Ростовской области. Самый низкий процент получился по группе восточных районов, составляющих третью оценочную зону. Из анализа этих же данных сделан вывод о том, что изменения доли земельного налога в затратах абсолютно не совпадают с изменениями в величине затрат на 1 га. и с долей налога в выручке от реализации, что является еще одним доказательством слабой выраженности рентной основы в ставках земельного налога, действовавших до 2006 года. Анализ динамки роста ставок земельного налога в сопоставлении с другими экономическими показателями демонстрирует ярко выраженную тенденцию роста, особенно значительны изменения в производстве продукции растениеводства и сбору налогов с сельскохозяйственного производства.

...