Модернизация стратегического программирования развития макрорегиона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Модернизация стратегического программирования развития макрорегиона

Митрофанова Инна Васильевна

Волгоград - 2010

Работа выполнена в Волгоградском государственном университете

Научный консультант доктор экономических наук, профессор Иншаков Олег Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Нижегородцев Роберт Михайлович

доктор экономических наук, профессор Жихаревич Борис Савельевич

доктор экономических наук, профессор Гузев Михаил Михайлович

Ведущая организация Северо-Кавказский научно-исследовательский институт экономических и социальных проблем Южного федерального университета

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор Тимофеева Г.В.

1. Общая характеристика работы

регион национальный экономический пространство

Актуальность темы исследования. В России программно-целевой подход получил широкое распространение в практике территориального управления в 60-90-х гг. XX века. Предпосылками ко все более масштабному его использованию при разработке разноуровневых программ социально-экономического развития послужили углубляющиеся процессы специализации производства, усиливающаяся ведомственная разобщенность и дифференциация видов деятельности, необходимость обеспечения межотраслевой координации хозяйственного комплекса.

Централизованная система управления привела к длительному доминированию в России и ее субъектах интегративной модели территориального менеджмента (регион - для страны), спровоцировав долговременный стратегический приоритет отраслевого управления экономикой перед пространственным. Это на долгое время фактически лишило регионы реальной политико-экономической субъектности, способности принимать масштабные стратегические решения.

Сегодня формирование контуров новой территориальной парадигмы эффективного федерализма требует пересмотра спектра задач, стоящих перед органами власти и управления разных уровней. В условиях, когда различные сферы территориальных социо-природохозяйственных систем по многим позициям утратили свойство системной организации или стихийно самоорганизуются на принципиально иных основаниях, чем это предусматривает логика территориального менеджмента, снижаются реальные возможности для разработки эффективных стратегий.

Акцент на пространственном аспекте управления объясняет нарастающий интерес к пока только утверждающимся формам территориальных институций в рамках новых научных направлений: эволюционной экономики, территориального менеджмента, маркетинга территорий, экономики регионосозидания и т.д.

В современных условиях сохраняются общие предпосылки применения программно-целевого подхода на мезоуровне экономического пространства. Необходимость поддержки позитивных изменений (например, конструктивных структурных сдвигов), а также смягчение негативных социально-экономических «эффектов вытеснения» актуализировали целесообразность его использования для решения крупномасштабных проблем, не устраняемых в процессе инерционного развития мезотерриториальных систем.

Однако практика последних двадцати лет указывает на настоятельную необходимость модернизации содержания и формы территориального целевого программирования как значимого инструмента региональной политики. Это обусловило актуальность и своевременность выбора темы диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Исходным теоретико-методологическим основанием исследования послужили научно-практические разработки российских и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами, пространственной экономики, всестороннее изучение которых позволило развить фундаментальный контекст институционального, организационного и инструментального обеспечения стратегического программирования развития макрорегионов.

Теоретическим аспектам пространственной организации хозяйственной жизни уделялось внимание в трудах классиков экономической мысли: А. Вебера, В. Лаунхарда, С. Линдера, Г. Мюрдаля, Б. Олина, В. Парето, Ф. Перру, И. Тюнена, С. Харриса, Э. Хекшера и др.

Укреплению научной доказательности, методологической правомерности выделения субъектно-объектного управленческого статуса макрорегиона окружного типа как утверждающейся территориальной институции мезоуровня национального экономического пространства, а также формированию основных положений авторской концепции послужило изучение трудов ведущих российских ученых: М. Бандмана, А. Гапоненко, А. Гранберга, О. Иншакова, В. Лексина, П. Минакира, В. Селиверстова, В. Суслова, С. Суспицына, А. Татаркина, А. Швецова, Б. Штульберга и др.

Основные положения современных концепций (XX-начало XXI вв.) пространственной экономики развернуто и емко представлены в работах М. Абрё, Н. Баранского, Р. Бекова, О. Биякова, Л. Вардомского, В. Воробьевой, Ю. Воронина, А. Грота, А. Гульбасова, В. Кистанова, Г. Кржижановского, П. Кругмана, Б. Моргоева, А. Плякина, Г. Почепцова, Л. Спивака, Н. Сурниной, Ж. Тиссэ, В. Уварова, В. Чекмарева и других ученых.

Методологические основы планового и программного подходов к управлению развитием и функционированием социально-экономических систем разного уровня пространственной иерархии раскрыты в трудах А. Аганбегяна, М. Будавея, И. Гафурова, Ю. Зыкова, К. Карлайла, Л. Кемпа, В. Кириченко, Н. Комкова, И. Ладенко, М. Лемешева, О. Литовки, А. Лобко, Д. Манцева, Дж. Матцера, Б. Мильнера, Г. Минцберга, Ю. Осипова, Г. Поспелова, И. Попова, Б. Райзберга, И. Рисина, В. Рохчина, Д. Руни, Р. Фослера, О. Шахова и др. Результаты их исследований нашли организационно-методическое воплощение и практическое отражение в работах Ю. Аристакова, В. Волкова, А. Грузкова, И. Зайцева, А. Збрицкого, В. Игнатьева, М. Какушкиной, П. Командорова, П. Кононенко, Р. Кочкарова, И. Лавреша, С. Леонтьева, Б. Литвака, В. Любовного, Е. Муравьева, О. Пчелинцева, Е. Рудневой, О. Точилкиной и других исследователей.

Выявлению общеметодологических принципов территориальной государственной политики, оценке ее роли и влияния на пространственное развитие через федеральные целевые программы, а также поиску эффективного стратегического инструментария территориального менеджмента посвящены труды В. Азнагулова, А. Бахтизина, О. Бурина, С. Важенина, А. Гаврилова, Ю. Гладкого, С. Глазьева, Г. Гохберга, Н. Жука, К. Зубкова, Н. Калюжновой, А. Маршаловой, В. Маслакова, Р. Нижегородцева, А. Новоселова, Г. Унтуры, Т. Чусовой, Р. Шнипера, П. Щедровицкого и других ученых.

Принципы, подходы, особенности и закономерности управления большими социально-экономическими системами, включая методологические и методические аспекты организации территориального стратегического менеджмента, нашли широкое отражение и получили оригинальную интерпретацию в трудах Д. Аакера, Р. Акоффа, И. Арженовского, К. Асплунда, О. Виханского, Б. Гринчеля, А. Егоршина, М. Китинга, В. Климанова, Г. Ковалевой, Г. Кокинза, В. Колесова, Ф. Котлера, О. Кузнецовой, Н. Лариной, А. Панкрухина, Т. Парсонса, И. Рейна, Т. Сачука, Е. Слуцкого, Б. Хогвуда и др.

Поиску актуального инструментария стратегического управления территориальным развитием посвящены труды ведущих ученых Юга России: Е. Акоповой, М. Ачуровой, С. Бадмаева, Л. Бадмахалгаева, В. Бутова, А. Дружинина, В. Игнатова, Р. Канцерова, А. Керашева, Н. Кетовой, Ю. Колесникова, В. Овчинникова, Х. Психомахова, В. Разбегина, С. Слепакова и др.

На логику, аргументацию и доказательность авторских выводов значимое влияние оказали труды ученых волгоградской экономической школы, посвященные исследованию функционирования различных сфер и отраслей регионов Юга России. В их числе - публикации М. Буяновой, М. Гузева, Е. Иншаковой, А. Калининой, В. Курченкова, О. Ломовцевой, В. Мосейко, А. Плотникова, Е. Руссковой, Г. Тимофеевой, Г. Читая, И. Шабуниной и др.

Принципы эффективного территориального управления, а также значимость инноваций организационного характера применительно к реализации межрегиональных программ и мегапроектов обосновываются такими исследователями и практиками в области инфраструктурной политики, стратегического территориального менеджмента и консультирования, как Г. Бобылев, Н. Брузелиус, И. Воронин, П. Гантон, Е. Кибалов, А. Кузнецов, Б. Медницкий, Л. Мельникова, Р. Миллер, М. Морозова, Х. Приемус, В. Ротенгаттер, Б. Фливбьорг, К. Фрик и др.

Особая роль институтов гражданского участия, ассоциаций экономического взаимодействия регионов в процессе программирования развития территорий убедительно раскрыта в работах Е. Беловой, В. Буркова, М. Бурова, В. Виноградова, Т. Дридзе, Б. Жихаревича, Е. Заборовой, А. Кулагина, А. Мерзлякова, Ж. Подоляко, Я. Попаренко, О. Эрлиха и др.

Однако, несмотря на то что теоретическим основам программно-целевого управления посвящено значительное число научных трудов, их изучение указывает на некоторую незавершенность концептуальных положений, заметную уже при попытках раскрыть базовые категории. Это затрудняет формирование организационных механизмов, способных существенно повысить эффективность стратегического программирования территориального развития, а также подтверждает необходимость дополнительных комплексных исследований (как теоретико-методологического, так и методико-организационного характера) содержания окружных целевых программ, условий, возможностей, ресурсов и факторов полноценной реализации имманентно присущего им проактивного потенциала. Их «практическая проекция» позволит обеспечить заметное ускорение и придать восходящий вектор социально-экономическому развитию в границах макрорегионов на основе модернизированной программной методологии.

Цель диссертационной работы состоит в теоретическом, методологическом обосновании и практическом развитии концепции модернизации стратегического программирования развития социо-природохозяйственных систем мезоуровня национального экономического пространства.

Достижение поставленной цели предопределило решение следующих задач:

- путем компаративной селекции современных концепций уточнить обобщающие характеристики и атрибутивные свойства экономического пространства;

- раскрыть особенности возникновения и функционирования регионов, макрорегионов окружного типа как пространственных институций мезоуровня;

- с теоретико-методологических позиций обосновать функционально-ролевое значение, сформулировать общие условия, выявить закономерности, принципы, уточнить проблемную область и раскрыть особенности применения программной методологии в управлении развитием социо-природохозяйственных систем мезоуровня;

- определить ориентиры и направления использования программного инструментария в формирующейся системе стратегического управления территориальным развитием макрорегиональных социо-природохозяйственных систем;

- дать оценку современной российской практике территориального целевого программирования; аргументировать необходимость создания организационных структур, способных обеспечить полноценную реализацию проактивного потенциала межрегиональных (окружных) федеральных целевых программ социально-экономического развития территорий мезоуровня как важного направления совершенствования формирующейся системы стратегического управления развитием регионов и округов России;

- обосновать основные направления модернизации стратегического программирования развития макрорегиона; адаптировать к мезоуровню методику, основанную на вовлечении окружных, региональных властей, научной общественности, стейкхолдеров и населения в процесс разработки стратегий и программ;

- на примере окружной программы «Юг России» раскрыть логику, исследовать сложившиеся в процессе стратегического программирования развития Южного макрорегиона тенденции и выявить основные организационно-методические недостатки;

- определить перспективы совершенствования стратегического программирования в Южном макрорегионе, содержательно развив концепцию приоритетного территориального мегапроекта для Юга России.

Объект исследования - социо-природохозяйственная система макрорегиона окружного типа в аспекте условий и возможностей, ресурсов и факторов, закономерностей и принципов, перспектив и ограничений стратегического программирования ее развития.

Предмет исследования - совокупность социально-экономических связей и управленческих отношений, противоречий и интересов, интеграционных и автаркических тенденций, организационных механизмов, влияющих на эффективность применения в практике стратегического территориального управления такого инструмента, как окружные федеральные целевые программы.

Методологической основой решения научных задач работы стала реализация диалектических принципов исследования в рамках системного подхода. Автором применены общенаучные и специфические методы обоснования концепции: субъектно-объектный и структурно-функциональный анализ, абстрагирование и конкретизация, историко-логический, компаративный и имитационный, дедукции и индукции, а также приемы графического и математического моделирования, контекстуального и SWOT-анализа, сценарного подхода и экстраполяции.

Теоретической базой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные как поиску путей инновационной модернизации программно-целевого подхода к управлению развитием крупных территориальных социально-экономических систем, так и обоснованию направлений совершенствования инструментария стратегического территориального менеджмента.

Информационно-эмпирической базой работы послужили материалы оригинальных монографических исследований, научные публикации отечественных и зарубежных ученых в периодических изданиях и сети Internet, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, региональных комитетов статистики, программные документы Правительства РФ, методические материалы и рекомендации Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, экспертные оценки, а также собственные расчеты автора.

Нормативно-правовая база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов Президента и Правительства РФ, Государственной Думы и субъектов РФ.

Концепция диссертационной работы. В современной России сохраняются общие предпосылки применения программно-целевого подхода в формирующейся системе стратегического программирования на мезоуровне национального экономического пространства. Актуальность его использования обусловлена нарастанием в регионах России проблем социально-экономического характера, обладающих «программной природой». Однако реализовать существенный потенциал межрегиональных целевых программ возможно при условии устранения организационно-методических просчетов на всех этапах управления территориальным развитием. Модернизация стратегического программирования должна быть приоритетно направлена на создание эффективного организационного механизма, активное формирование институтов гражданского участия, а также связана с координацией, объединением, полным или частичным включением отраслевых, региональных, окружных федеральных целевых программ в приоритетные мегапроекты территориального развития как нового вида стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Экономическое пространство обладает как атрибутивно-универсальными, так и атрибутивно-специфическими свойствами. Первые (единство, целостность, структурированность, иерархичность, функциональность, связанность, непрерывность, целенаправленность, бесконечность, фрактальность и др.) носят общесистемный характер и применимы к пространствам любого типа. Атрибутивно-специфические свойства отличаются выраженным дуопольно-модусным характером и присущи особому типу пространства - экономическому. Это: разнообразие - неоднородность, гомогенность - гетерогенность, симметрия - асимметрия, синхронность - асинхронность, открытость - замкнутость, концентрация - разряженность, дифференциация - поляризация и др.

Наличие свойств разнообразия, целенаправленности, адаптации, поддержания устойчивости есть условие и потенциальная возможность факторного обеспечения организации управляемого развития и функционирования частей экономического пространства разных иерархических уровней.

2. Под влиянием асинхронного и асимметричного протекания процессов хозяйственной эволюции формируются особые «мезопространства», отражающие промежуточные состояния и креативные зоны интеграции на разных уровнях глобального и национального пространства.

Институциональность имманентно присуща экономическому пространству. Особенностью регионов как утвердившихся пространственных институций мезоуровня является доминирование внутренних связей, как более интенсивных и актуальных, над внешними. Макрорегионы окружного типа (как утверждающиеся пространственные институции мезоуровня) - это пока объединения региональных экономик конгломератного типа на уровне формального обобществления хозяйства. Переход от формального к реальному обобществлению возможен на основе интеграции, консолидации и гармонизации интересов акторов окружных социо-природохозяйственных систем, последовательной модернизации стратегического управления их развитием с использованием инновационных методов и инструментов - эффективного механизма утверждения новых пространственных институций.

3. Только в составе макрорегионов регионы смогут выполнять мегаэкономические функции и выступать в качестве организованных субъектов процессов перерастания экономики «использования ресурсов» в экономику их «системного воспроизводства». На современном этапе интеграции программно-стратегический тип конкурентных преимуществ регионов и макрорегионов, наряду с природно-ресурсным и организационным, становится определяющим.

В эволюции макрорегионов окружного типа воплощаются изменения, происходящие на других уровнях иерархии национального и глобального экономического пространства, что предопределяет основные закономерности, тенденции их развития. Стратегию развития макрорегиона необходимо сознательно формировать исходя из многоуровневого строения хозяйства с учетом неравномерности реализации конкурентных преимуществ и их пространственно-временной спецификации.

4. Программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных и воплощает обширную методологию смягчения или устранения путем управленческих воздействий проблем «программной природы», которые долгое время не находят разрешения в естественном, инерционном режиме функционирования социо-природохозяйственных систем разных уровней иерархии национального экономического пространства. Стратегическое программно-целевое управление территориальным развитием (стратегическое программирование) должно основываться на единых базовых и локально-производных принципах.

Стратегическое программирование развития макрорегиона должно быть ориентировано на решение проблем комплексного характера, многофакторную детерминацию управляемых процессов и полученных результатов; направлено на достижение нового качества гомеостаза макрорегиональной социо-природохозяйственной системы; а потому предполагает обязательность стратегической компоненты, организационного обеспечения как пространственного, так и временного типов интеграции, единой системы оценки социально-экономических результатов, применения эффективных схем и организационных структур управления программами на всех стадиях их жизненных циклов.

5. Стратегическое программирование обладает проактивным потенциалом обеспечения консолидации, интеграции и конкурентоспособности субъектов макрорегиона, что выражается в способности направлять ресурсы на решение проблем «программной природы», еще не вошедших в структуру интересов звеньев мезоэкономики, которые не могут быть решены рутинными управленческими методами. В числе таких проблем: совместное освоение и использование природных ресурсов; модернизация инфраструктуры; развитие региональных товарных рынков; инновационное обновление отраслей специализации; создание условий для интеграционного взаимодействия субъектов макрорегиона; снижение масштабов теневой экономики, сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов макрорегиона. Кумулятивным эффектом их решения должен стать существенный рост уровня и качества жизни населения.

6. Формирование стратегий развития макрорегионов и окружных программ (как формы реализации стратегий) - относительно новый уровень территориального менеджмента. Сложившаяся в большинстве субъектов России практика разработки межрегиональных целевых программ при отсутствии территориальных стратегий нарушает логику научного предвидения, провоцирует неизбежность системных организационно-методических нарушений, снижая проактивные возможности программно-целевого подхода.

Реально действующие в России схемы и порядок разработки такого рода стратегических документов ориентированы преимущественно на параллельное и независимое решение проблем разной природы и масштабов на основе использования доступных ресурсов. Необходима переориентация на социально-экономические приоритеты с определением необходимых реперных (требующих коррекции) точек и полюсов, центров ответственности, концентрации факторов роста при адекватном распределении ресурсов, целевом формировании их критической массы, внедрении мониторинга и оценки эффективности их использования.

7. В современных условиях растут масштабы последовательно осуществляемых преобразований на макро- и мезоуровнях национального экономического пространства, усложняются производственно-технологические, организационно-экономические, социальные и иные связи. Это требует вовлечения в разработку и реализацию стратегий, межрегиональных программ многих министерств и ведомств с разными зонами и центрами ответственности. Отсутствие специализированных организационных структур управления окружными программами является одной из основных причин их низкой результативности и незавершенности. Модернизация территориального стратегического программирования связана с формированием эффективного организационного аппарата аутсорсингового типа, укреплением, в первую очередь, интегрированного среднего управленческого звена на уровне округа и наделением его структур соответствующими полномочиями.

8. Повышение результативности формирования и достижения целей прогрессивных изменений в субъектах макрорегиона в условиях утверждения новой территориальной парадигмы устойчивого, конкурентоспособного и безопасного развития возможно только путем внедрения методики, позволяющей обеспечить необходимый и достаточный уровень прозрачности индивидуального, корпоративного, ассоциированного участия региональных органов власти, стейкхолдеров, населения, научной общественности в процессе стратегического программирования.

Публичность стратегического программирования, разработка стратегий и программ развития макрорегионов окружного типа на консолидированной многоуровневой основе общественного участия - актуальный способ активизировать гражданскую инициативу, внедрять философию причастности и ответственности, усиливать социальную базу интеграции и субъектный статус территории. Это особенно необходимо в таких сложных и разнообразных по природно-техническим условиям, геоэкономическому и геополитическому положению, полиэтничных и многоконфессиональных, нестабильных и крупных округах России, как Южный федеральный округ.

9. В ходе экспертизы выявлены и систематизированы недостатки окружной федеральной целевой программы «Юг России»: отсутствие этапа комплексных предпрограммных исследований, незначительность средств, выделяемых на НИОКР; игнорирование роли макрорегионального сообщества в определении перечня объектов, необходимых для исполнения полномочий субъектов Федерации в рамках программы; включение в программу автономных инвестпроектов как результат лоббирования интересов региональных элит; массовое фигурирование объектов локального значения и статуса; слабая обоснованность стратегических программных целей и задач; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании проектов и мероприятий при неэффективном механизме финансирования программы в целом; слабое научное и юридическое сопровождение процесса стратегического программирования; отсутствие единой системы показателей эффективности и целевых индикаторов; моральное старение, снижение качества программы из-за громоздкости процедуры ее утверждения и корректировки; нацеленность программного контроля на мониторинг фактического расходования средств при отсутствии реальной персонифицированной ответственности, эффективного организационного механизма управления; информационный вакуум, непрозрачность и игнорирование необходимости гражданского участия, отсутствие у населения, научной общественности доступа к объективным данным о ходе реализации программы и др.

10. Реализуемые сегодня в России территориальные мегапроекты («Комплексное развитие Южной Якутии», «Урал промышленный - Урал полярный» и др.) преимущественно направлены на преобразование экономического пространства восточной части страны. Это, при всех прогнозируемых положительных эффектах для субъектов данных макрорегионов, не может не усилить асинхронность, асимметрию и дифференциацию пространственного развития. Назрела необходимость разработки стратегии развития Южного макрорегиона в формате мегапроекта, который должен стать новым видом стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении.

11. Цель мегапроекта «Развитие Юга России» - развитие Южного федерального округа в статусе мегарегиона в глобальном экономическом пространстве. Стратегические направления, содержательно развивающие концепцию мегапроекта, включают: создание новых и развитие существующих международных транспортных коридоров и дорожных сетей, модернизацию морских и речных портов, аэродромов, железнодорожных терминалов; рационализацию инфраструктуры энергообеспечения; расширение инфраструктуры рекреационных комплексов; инвестиционную поддержку уникальных природных заповедников Северного Кавказа. Однако их успешная реализация требует вовлечения в стратегическое программирование всех субъектов Южного макрорегиона в системном формате и невозможна без поддержки федерального центра. Только сочетание государственного направляемого развития с инициативой субъектов разных уровней пространственной иерархии позволит эффективно реализовать конкурентные преимущества южных регионов страны, повысить их значимость в глобальном и национальном экономическом пространстве.

Научная новизна диссертационного исследования:

- выделены атрибутивно-универсальные и атрибутивно-специфические свойства экономического пространства; обосновано, что именно в свойствах целенаправленности, разнообразия, адаптации, поддержания устойчивости заложен потенциал факторного обеспечения организации управляемого, инициируемого развития и функционирования социо-природохозяйственных систем, находящихся на разных иерархических уровнях экономического пространства;

- введено в научный оборот понятие макрорегиона окружного типа как особой разновидности макрорегионов, возникшей в результате нового, директивно закрепленного административно-территориального деления России и характеризующей достигнутый уровень институционализации, организации, зрелости хозяйственного механизма и государственной территориальной политики;

- определено, что из природно-ресурсных (обладание комплексом ресурсов особого качества и в достаточным количестве), операционных (характеризующих эффективность их мобилизации и использования) и программно-стратегических (наличие территориальных стратегий, целевых программ и проектов развития) конкурентных преимуществ территории последний тип становится в современных условиях особо значимым для пока слабо интегрированных макрорегионов (округов) России и нуждается в модернизации формы и содержания территориального стратегического программирования;

- обосновано, что стратегическое программно-целевое управление должно строиться на единых принципах - базовых (легитимность, реальность, нормативность, конкретность, контролируемость, транспарентность и др.) и локально-производных (скользящее планирование, балансирование интересов, вариативность и др.), отражающих специфику организации его отдельных элементов и этапов;

- предложено под стратегическим программированием территориального развития понимать относительно самостоятельное формирование окружным, региональным, муниципальным сообществом целей, императивов, ориентиров и приоритетов устойчивого, безопасного социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде на основе программно-целевой методологии, что предполагает публичность и открытость процессов создания стратегий, программ, проектов и планов, конкретизирующих миссию и направления развития социо-природохозяйственных систем разного уровня иерархии национального экономического пространства;

- в качестве важного направления модернизации стратегического программирования развития макрорегиона обоснована необходимость институционального оформления и функционального укрепления интегрированного среднего (окружного) звена управления межрегиональными целевыми программами за счет создания специализированных организационно-управленческих структур при представительстве Президента РФ в округе (стратегического окружного совета, окружной дирекции, координационного общественного совета, стратегического окружного финансового фонда) и наделения их соответствующими полномочиями;

- доказана актуальность модернизации стратегического программирования развития Южного макрорегиона за счет адаптации к мезоуровню методики, основанной на активном сотрудничестве окружных, региональных органов власти, научной общественности, стейкхолдеров и населения на консолидированной многоуровневой основе; аргументировано, что данная методика, наряду с процессами инициации, координации, разработки, экспертизы, продвижения, должна быть дополнена системой непрерывного стратегического контроллинга окружной стратегии и программы как инструмента ее реализации;

- в результате проведенной экспертизы раскрыта системность и повторяемость основных организационно-методических недостатков процессов формирования и реализации окружной федеральной целевой программы «Юг России», таких как: игнорирование этапа предпрограммных научных исследований, доминирование локальных и автономных проектов, выраженное лоббирование интересов региональных элит, громоздкость процедур утверждения и корректировки, отсутствие единой системы оценки результатов, информационный вакуум, нетранспарентность и др., которые искажают форму и содержание программно-целевого подхода; это позволяет выделить как сформировавшуюся тенденцию явление «псевдопрограммирования»;

- аргументирована перспективность координации, объединения, полного или частичного включения отраслевых, региональных, окружных федеральных целевых программ в приоритетные мегапроекты территориального развития как нового вида стратегического проектирования в макроэкономическом и глобальном измерении;

- развита концепция приоритетного мегапроекта «Развитие Юга России» путем обоснования необходимости мобилизации ресурсов на эффективное развитие и модернизацию социо-природохозяйственной системы Южного макрорегиона с учетом глобальных тенденций и интересов, создания будущего портала для международного движения товаров, услуг и капиталов; доказано, что данный мегапроект следует рассматривать как интегральную адресную целевую программу межрегионального масштаба, макроэкономического значения и глобального характера, включающую множество взаимосвязанных проектов, объединенных общей целью, выделенными ресурсами и определенным для его исполнения временем.

Теоретическая значимость работы состоит в систематизации как достаточно исследованных научным сообществом, так и дискуссионных проблем, противоречий методологии, методики и практики, формы и содержания пока только формирующегося в субъектах России механизма стратегического управления и программирования развития макрорегионов окружного типа.

Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности использования методических положений и практических рекомендаций органами законодательной и исполнительной власти страны, федеральных округов, субъектов Федерации при разработке окружных, региональных стратегий и программ устойчивого, конкурентного и безопасного развития.

Апробация результатов исследования. Рекомендации и практические выводы диссертационного исследования были использованы Комитетом экономики Администрации Волгоградской области при разработке документов стратегического характера, таких как: целевая «Программа социально-экономического развития Волгоградской области на 2004 - 2005 гг. и на период до 2010 гг.», «Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.», а также законов «Об областных целевых программах» и «О прогнозах, программах и планах социально-экономического развития Волгоградской области».

Теоретические положения и аналитические материалы, содержащиеся в диссертации, нашли применение в научно-исследовательской работе «Разработка системы и механизма устойчивого развития Кавказа» (2004?2007 гг., Южный научный центр РАН), в инициативном проекте «Разработка методологии и методики стратегического программирования развития Юга России» (2004?2007 гг., Южный научный центр РАН), в проекте «Разработка концепции и стратегии обеспечения экономического роста в Северо-Кавказском регионе на основе развития коммуникативной инфраструктуры и сотрудничества с сопредельными государствами» Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Адаптация народов и культур к изменениям природной среды, социальным и техногенным трансформациям (2005?2008 гг., Южный научный центр РАН) и др.

Полученные выводы и результаты докладывались научной общественности на международных симпозиумах, всероссийских форумах, конференциях, семинарах и круглых столах в 2001?2009 гг. в городах Адлер, Азов, Армавир, Белгород, Волгоград, Волжский, Воронеж, Грозный, Домбай, Екатеринбург, Москва, Нальчик, Подольск, Пятигорск, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Самара, Смоленск, Сочи, Элиста.

Материалы диссертационного исследования были использованы при разработке учебных курсов «Макроэкономика», «Региональная экономика», а также спецкурсов «Экономика Южного федерального округа», «Федеральные целевые программы регионального развития: методология и методика».

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 85 публикациях общим объемом 103,7 п.л. (авторских - 88,3 п.л.), в том числе в 3 монографиях и 16 статьях в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка литературы, включающего 439 источников, и 5 приложений. Объем работы - 394 страницы.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, ее значение для теории и практики территориального развития, определены цель и задачи, раскрыты методологические основы работы, ее предмет и объект, теоретическая и практическая значимость, аргументированы достоверность полученных результатов и положения новизны, отражающие приращение научного знания.

Первый комплекс проблем связан с исследованием процессов институционализации регионов и макрорегионов России, что потребовало компаративной селекции концепций экономического пространства, уточнения его характеристик и атрибутивных свойств, анализа этапов регионализации.

Экономическое пространство рассматривают с позиций разных подходов (системно-структурного, хозяйственно-правового, геоэкономического и др.). Их интеграция позволяет воспринимать его как пространство мобилизации, непрерывного преобразования условий в ресурсы, ресурсов - в факторы, факторов - в продукты, продуктов - в условия, в ходе чего достигается специализация, комбинация и реализация накопленного потенциала, формируются и осваиваются необходимые резервы, происходят преобразования рутин и создаются новации, сопровождаясь унификацией институционального поля, модернизацией хозяйственных структур и поколений продуктов в стремлении к достижению завершенности и полноты воспроизводственных циклов.

С позиций современной теории факторов производства в экономическом пространстве непрерывно реализуются процессы трансформации и трансакции. Системное (а не конструкционно-упрощенное) восприятие позволяет рассматривать его как динамический, упорядоченный по отношениям комплекс взаимосвязанных элементов (подсистем) с определенными свойствами. Атрибутивно-универсальные свойства, такие как единство, целостность, структурированность, иерархичность, функциональность, связанность, непрерывность, целенаправленность, бесконечность, фрактальность и др., носят общесистемный характер и применимы к пространствам любого типа. Атрибутивно-специфические свойства отличаются выраженным дуопольно-модусным характером и имманентны особому типу пространства - экономическому. В их числе: разнообразие-неоднородность, гомогенность-гетерогенность, симметрия-асимметрия, синхронность-асинхронность, открытость-замкнутость, концентрация-разряженность, дифференциация-поляризация и др. Свойства-функции адаптации, поддержания устойчивости и управляемости подчеркивают системную сущность экономического пространства, его способность к развитию.

Структура есть совокупность образующих пространство элементов, связей и отношений, определяющих его внутреннее состояние и организацию как целостности. Структура динамична и отражает эволюцию пространственно-временного континуума. Иерархичность предопределяет основные системные принципы содержательного и формального описания экономического пространства, а длительность жизненного цикла определяется степенью развитости его институциональной среды. Цикл состоит из четырех фаз: 1) формирование (интегрирующая функция), 2) развитие (избирательная функция), 3) рецессия (стабилизирующая функция), 4) депрессия (дезинтегрирующая функция), что отражает структурно-функциональные трансформации.

В рамках сетевого подхода пространство предстает как совокупность контрактов и соглашений, реализуемых субъектами хозяйствования через экономические процессы-связи. В контексте эволюционной экономики пространство может быть переосмыслено как особая институция. Институирование есть процесс социального закрепления за отдельными пространственными локусами определенных функций и статуса. Именно институциональная интеграция противостоит чрезмерной пространственной дифференциации.

Под влиянием асинхронного и асимметричного протекания процессов хозяйственной эволюции формируются особые «мезопространства», отражающие промежуточные состояния и креативные зоны интеграции на разных уровнях глобального пространства. Оно непрерывно развивается, структурно дифференцируется и интегрируется по уровням, отличающимся располагающимися на них субъектами и объектами ведения хозяйственной деятельности, степенью локализации и масштабами.

Мезопространства выступают генераторами изменений на базовых уровнях, выполняя функцию их скрепления. Создание единого экономического пространства требует применения всеми субъектами универсальных принципов и механизмов осуществления процесса воспроизводства. Их игнорирование провоцирует возникновение дисбалансов и дисфункций, флуктуаций, что приводит к нерациональному распределению ресурсов, препятствуя их эффективной трансформации в факторы производства.

Выраженные центро-периферийные различия, значительная стратификация регионов России иллюстрируют явление глокализации пространственного развития. Она проявляется в усилении зависимости качественной модификации территориальных систем как от мирохозяйственной динамики, встраивания в формирующиеся глобальные воспроизводственные циклы, так и от собственно пространственных детерминант и интерналий.

В работе отмечается, что концептуальные основы регионального развития прошли длительную эволюцию - от теории районирования до формирования новой модели эффективного федерализма, согласно которой регионализация как системный процесс означает переход к новому типу сложности общественных отношений, приобретение территориями статуса субъектов управления.

Регион - утвердившаяся территориальная институция мезоуровня, образованная преимущественно эндогенными силами часть экономического пространства мезоуровня, относительно однородная по ряду критериев, с доминированием внутренних связей, как более плотных и интенсивных, над внешними.

Макрорегион - категория общеэкономическая, характеризующая группы регионов, стран, объединенных по природно-техническому или социально-экономическому признаку независимо от пространственно-временной спецификации. Макрорегионы окружного типа - это особая их разновидность, возникшая в результате нового, директивно закрепленного административно-территориального деления России. Их образование в составе федеральных округов означало новый важный этап в обобществлении системы территориального (пространственного) управления. Макрорегионы сегодня выступают в пространственном каркасе России как элемент унитарности внутри федеративного государства, «стягивающий» систему территориального управления и предохраняющий ее от рецидивов региональной автаркии. Их создание позволило заложить основы относительно единой системы территориального управления, сформировать его рамочную нормативно-правовую базу. Однако округа нуждаются сегодня в эффективном институциональном механизме утверждения, способном обеспечить высокую степень пространственно-временной согласованности и связанности между системой управления и различными функциональными свойствами, измерениями актуальных сфер жизнедеятельности макрорегионального сообщества.

Россия не может обойтись без собственной стратегии территориального развития, обеспечивающей конкурентоспособность, устойчивость и безопасность функционирования национального экономического пространства на всех уровнях его иерархии. Стратегия есть способ изменения параметров, характеристик, свойств пространства во времени. В условиях нестабильности их более полный учет позволит повысить уровень многосторонности, научности и реалистичности разрабатываемых стратегических документов территориального развития. Полисубъектность процесса пространственной институционализации макрорегионов окружного типа, многообразие частных и общественных интересов требуют разработки эффективного механизма их утверждения. Это неизбежно предполагает поиск путей совершенствования механизма стратегического территориального менеджмента.

Второй комплекс проблем связан с уточнением теоретико-методологических основ применения программно-целевого подхода в системе территориального управления. Согласно постулатам «теории катастроф», экономическое пространство меняется, а темп изменений может регулироваться за счет определенных управляющих воздействий. Если движущие силы перемен настолько сильны, что не могут быть абсорбированы, возможны «катастрофические изменения». Задача стратегического территориального менеджмента - снижать вероятность неблагоприятных изменений, минуя катастрофы. Эту миссию способно выполнять концептуальное стратегическое мышление.

Установлено, что программно-целевой подход воплощает обширную методологию решения проблем, возникающих на самых разных уровнях иерархии экономического пространства. Он незаменим для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами «программной природы», которые долгое время не находят благополучного разрешения в естественном, инерционном режиме функционирования системы.

Эффективное управление призвано обеспечивать адекватную реакцию субъектов любого уровня иерархии на изменения внешней среды посредством корректировки целей, средств их достижения, учета ресурсных ограничений.

Программно-целевое управление не следует рассматривать в качестве полного антипода традиционным управленческим подходам (линейным, функциональным, матричным и т.д.). Оно позволяет реализовать потребность в экономической интеграции, во-первых, обусловленную сложностью, комплексностью проблем, решение которых требует эффективного межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия; во-вторых, связанную с высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации субъектов, находящихся на одном уровне иерархии экономического пространства.

Управление на основе программно-целевого подхода позволяет быстрее достичь организационного и функционального единства социо-природохозяйственной системы, если включает элементы, объективно необходимые для достижения заявленных целей и решения частных задач. Управление должно строиться на единых принципах, обеспечивающих продуктивную реализацию проактивного потенциала программно-целевого управления, проявляющегося в способности обеспечивать поступательную целевую динамику развития социо-природохозяйственной системы территории в условиях дискретности крупных хозяйственных проблем.

В диссертации обосновано, что следует различать базовые принципы управления на основе программно-целевого подхода (легитимность, реальность, нормативность и др.) и локально-производные (скользящее планирование, балансирование интересов, вариативность и др.), отражающие специфику организации его отдельных элементов и этапов.

Рынок, успешно решая задачи использования ресурсов, трудно справляется с проблемами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Наиболее существенными характеристиками стратегического программно-целевого управления являются: ориентация на решение проблем комплексного характера, многофакторная детерминация управляемых процессов и полученных результатов; стремление к достижению нового качества гомеостаза территориальной социо-природохозяйственной системы; обязательное наличие стратегической компоненты; организационное обеспечение как пространственного, так и временного типов интеграции; единая система оценки социально-экономических эффектов; применение эффективных схем и организационных структур управления целевой программой на всех стадиях ее жизненного цикла.

Цель необходимо моделировать каждый раз, когда она настолько сложна и многогранна, что ее не удается непосредственно увязать со средствами достижения. Декомпозиция генеральной цели крупной социо-природохозяйственной системы означает ее деление на: цели, определяемые состоянием самой системы («внутренние цели») и средой («внешние цели»); цели, отражающие условия сохранения системы; цели реализации основной функции системы (цели саморегулирования и сохранения равновесия со средой); цели развития, совершенствования структуры территориальной системы.

В работе подчеркивается, что территориальность присуща любой программе уже потому, что ее реализация происходит в определенном пространстве. Причины разработки межрегиональной территориальной программы: парадигмальное изменение национальной пространственной стратегии, трансформация сложившихся экономических структур и территориальных пропорций; хозяйственное освоение территорий, находящихся в экстремальных условиях; обеспечение межотраслевого взаимодействия при использовании ресурсов многопланового характера и формировании новых территориально-производственных комплексов, кластеров; реализация проектов долговременного действия с существенными экономическими, социальными и экологическими последствиями; комплексное использование всех резервов интенсификации и модернизации, лежащих в сфере как отраслевого, так и пространственного развития; применение специальных институционально-организационных механизмов для решения территориальных проблем «программной природы».

Все многообразие программ можно свести к двум типам: 1) программы, направленные на получение определенного вещественного или социально-экономического результата; 2) программы развития. Последние связаны с преобразованием существующих подсистем экономики, созданием условий для их функционирования в желательном направлении. К ним относятся программы модернизации предприятий, отраслевые, региональные и окружные.

Третий комплекс проблем связан с исследованием особенностей применения программного инструментария территориального менеджмента на мезоуровне национального экономического пространства. Сегодня его субъекты оказались в принципиально новой ситуации, определяемой мировыми глобальными процессами и институциональными изменениями. Усиливается конкуренция территорий за привлечение инвестиций, за возможность предоставить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей, за освоение новых рынков сбыта продукции местных предприятий, привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы. Стратегическое территориальное управление должно быть направлено на формирование уникальной позиции субъектов того или иного уровня пространственной иерархии в глобальной матрице международных и межрегиональных обменов.

В России понятие «стратегическое планирование развития территории» стало внедряться в практику территориального менеджмента со второй половины 90-х гг. XX века, когда проявившиеся «провалы» в управлении потребовали принципиальной модернизации не только сложившихся принципов территориального управления, но и поиска новых технологий, организационных форматов управления развитием мезотерриторий. Территориальную стратегию развития невозможно полностью формализовать и жестко спланировать. Процесс «стратегирования» является скорее креативным синтезом. Оценка возможных перспектив на основе сценарного подхода позволяет своевременно обнаруживать риски и принимать меры по нивелированию отрицательных результатов, при условии соблюдения логики научного предвидения.

Под стратегическим программированием развития макрорегиона следует понимать относительно самостоятельное определение окружным сообществом на основе программно-целевого подхода целей и основных направлений устойчивого, безопасного социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде, детерминированной как институциональными изменениями, происходящими на мезоуровне национального экономического пространства, так и процессами глобализации. В операциональном смысле это означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов, созданию стратегий, программ и планов, конкретизирующих миссию и направления развития социоприродохозяйственной системы макрорегиона окружного типа.

Стратегии «сознательные» отличаются от «спонтанных», к числу которых относится подавляющее число стратегических документов пространственного развития в современной России. Стратегию развития территории необходимо сознательно формировать, органично сочетая принципы программного и планового подходов на всех уровнях территориального управления с целью гармонизации их взаимодействия. Мезотерриториальные приоритеты должны, с одной стороны, иметь относительно самостоятельное значение, а с другой - полярно не дистанцироваться от общенациональной стратегии развития. Современные концепции умеренно децентрализованного (в отличие от автономно-автаркического) территориального стратегического менеджмента предполагают большее взаимодействие государства, территориальных властей, бизнеса, научной общественности и населения, формируя новое горизонтальное измерение государственной территориальной (пространственной) политики.