Территории с особым статусом: типологические и институциональные аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

ТЕРРИТОРИИ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ: ТИПОЛОГИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

МАКСИМОВА И.И.

Москва, 2010 г.

Работа выполнена в Лаборатории информатики и диагностики в управлении социальными и экономическими системами Института системного анализа Российской академии наук и Отделе инноваций Лимнологического института Сибирского отделения Российской академии наук

Научные консультанты:

Академик РАН - Грачев Михаил Александрович

Доктор экономических наук - Кузнецова Ольга Владимировна

Официальные оппоненты:

Доктор экономических наук - Мельникова Галина Леонидовна

Доктор экономических наук - Бухвальд Евгений Моисеевич

Доктор экономических наук - Шевчук Анатолий Васильевич

Ведущая организация: Институт проблем рынка Российской академии наук

Защита диссертации состоится 29 ноября 2010 года в 14-00 на заседании диссертационного совета Д002.086.01 в Институте системного анализа Российской академии наук (ИСА РАН) по адресу: 117312, г. Москва, проспект 60-летия Октября, д.9, ауд. 1206.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Института системного анализа РАН.

Автореферат разослан « » 2010 года.

Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук В.Н. Рысина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Особые территории как самостоятельная категория мало изучены в качестве целостного экономического явления в сфере региональной политики. В то же время, есть принципиальные различия в подходе к территории как объекту административной власти и как объекту установления и поддержания особо-статусного режима.

Характерной чертой современного этапа развития России является постоянная корректировка механизма государственного регулирования экономики, как ответа на глобальные политические и экономические изменения в мире, и одновременно - как поиск инструментов для экономического роста, формирования эффективной региональной политики, консолидации разнородных социальных групп.

Федеративное устройство страны и территориальная организация власти как его сущность, определяет сложность и многогранность формирования системы управления, адекватной постоянно изменяющимся внешним и внутренним условиям развития экономики.

Современная ситуация характеризуется высоким уровнем территориальной дифференциации как в политико-экономическом отношении, так и с точки зрения содержания и инструментов государственного регулирования. Существование общих и специальных правил развития регионов является объективным свойством государств как социально-экономических систем. Формулирование и продвижение реализации интересов в создании и поддержании специальных правил для отдельных территорий фактически является двигателем изменений в государственном устройстве, а также существенно влияет на социально-экономические показатели, политический климат и психологические настроения населения. Правовые и экономические условия формирования и поддержки особых регионов являются неотъемлемой составной частью региональной политики, позволяющей дать преимущества целевому направлению развития или нивелировать факторы ущерба определенным регионам, возникшим по вине государства. Таким образом, задача заключается в формировании такой государственной региональной политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития, и, в то же время, поддерживать особые или уникальные параметры территорий, значимых для государства. Критерии выделения территорий, имеющих особый статус, имеют политический, экономический, этнический, социальный и природный характер.

Региональная политика и меры государственного регулирования рассматриваются в структуре административно-территориальных образований - федерального центра, субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. Принципиально подходы к изучению проблем особо-статусных и иных территорий унифицированы.

Природные условия - объективный критерий придания отдельным регионам особого статуса, не зависящий от политических и социальных интересов власти. Такие особые регионы нуждаются в долговременных правовых, институциональных и экономических инструментах для реализации их целевых установок. Наиболее сложная задача стоит в функционировании инструментов охраны и сохранения уникальных природных комплексов как необходимого условия жизнеобеспечения страны, а зачастую, и мира.

В кругу территорий, имеющих особый статус, базирующийся на природных факторах, выделяется регион озера Байкал, являющийся объектом Всемирного природного наследия, относительно которого действует специальный Федеральный закон «Об охране озера Байкал» (единственный федеральный закон, принятый для конкретного природного объекта), природной основой получения исключительных экономических выгод от эксплуатации энергетической системы, хранилищем 20% наземных пресных вод планеты, а также объектом постоянной активности граждан и общественных организаций, защищающих уникальное озеро. Поэтому Байкальский регион является универсальным примером, обладающим необходимыми объективными и субъективными характеристиками для формирования модельной системы государственного регулирования территорий с особым статусом.

Цель настоящей работы: формирование научно-методологического подхода по изучению и регулированию системы управления сохранением параметров территорий с особым статусом как составной части региональной политики государства, и интерпретация предложенных теоретико-методических положений к Байкальскому региону как универсальному примеру особой территории с уникальными природными свойствами.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие основные задачи:

- обосновать концептуальные положения и методические основы исследования территорий с особым статусом и формирования системы управления сохранением параметров таких территорий как составной части региональной политики государства;

- определить содержание и провести анализ территорий России, имеющих особый статус; оценить соответствие специально созданных правовых, организационных и экономических условий требованиям экономической целесообразности, полноты и системности; определить институты и механизмы, позволяющие повысить результативность региональной политики;

- структурировать анализ проблем государственного регулирования особых территорий с позиций разграничения полномочий, согласования интересов и организации взаимодействия общих и специальных органов управления, учета влияния различных социальных групп при принятии решений;

- разработать методический подход к формированию системы управления уникальными природными комплексами, определить специфические требования, информационные возможности и ограничения реализации предлагаемого методического подхода;

- проанализировать с позиций оптимального разграничения полномочий органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне положения действующего законодательства в области государственного регулирования сохранения и развития природных комплексов;

- предложить критерии и показатели для формирования эколого-социологического мониторинга управленческих ресурсов при обосновании и принятии государственных решений, создании эффективной системы управления и разграничении полномочий по крупным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп;

- разработать предложения по формированию системы управления, обосновать изменения в действующее разграничение полномочий, предложить программу правовых и институциональных преобразований в области охраны озера Байкал как примера реализации предложенного в работе концептуального подхода. Оценить с позиций разработанного методического подхода практику принятия государственных решений и эффективность механизмов государственного регулирования и системы управления применительно к Байкальскому региону как примеру особой территории с уникальными природными свойствами.

Объект изучения - территории России с особым статусом международного и федерального уровня; Байкальский регион.

Предмет исследования - правовые, организационные и экономические аспекты государственного регулирования территориального развития.

Теоретическая и методологическая основа - работа основана на базовых понятиях региональной экономики в соответствии с идеологией системного подхода, современной теории государственного регулирования, прикладных аспектах теории и методологии системного анализа.

Наибольшее влияние на проведение исследования оказали работы:

В области теории и практики федеративных отношений, региональной экономики и региональной политики на основе методологии системного подхода: С.Д. Валентея, Е.М. Бухвальда, А.Г. Гранберга, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, П.А. Минакира, Л.А. Реймера, Р.Ф. Туровского, А.Н. Швецова.

В области устойчивого развития, природопользования и экологии: В.И. Вернадского, К.Г. Гофмана, А.Н. Гусева, В.И. Данилова-Данильяна, В.А. Коптюга, Д. Медоуза, Г.Л. Мельниковой, Н.Н. Моисеева, Г.А. Моткина, А.Д. Урсула, А.В. Шевчук.

В области охраны озера Байкал и устойчивого развития Байкальской природной территории: А.Н. Антипова, М.А. Грачева, Н.Л. Добрецова, В.А. Коптюга, М.И. Кузьмина.

Степень разработанности проблемы. Формирование механизмов государственного регулирования территориального развития лежит на пересечении теории экономического анализа, методов прикладного системного анализа, теории и практики федерализма, государственного и муниципального управления, региональной политики, теории и методах статистического анализа.

Вместе с тем, пока не создано стройной методологии формирования системы управления в отношении территорий с особым статусом, построенной на согласовании интересов и оптимальном разграничении полномочий, как составной части региональной политики государства. Процесс принятия решений о предоставлении особых правовых, институциональных и экономических режимов отдельным регионам, отличных от единых общероссийских правил, имеет в значительной мере спонтанный характер реагирования на динамично развивающиеся региональные процессы и ситуации. В результате, решения, как о предоставлении, так и об отмене особых условий, в том числе и затраченных средств федерального бюджета, зачастую не оправдываются.

Необходимая для практического применения методология и инструменты должны быть верифицированы в современных российских условиях.

Методы исследования. При проведении исследования были использованы методы статистического и интеллектуального, количественного и качественного анализа, экспертных оценок, хронологического сопоставления, исторического и логического подходов.

Оригинальный методический инструментарий, созданный для формирования и регулирования системы управления сохранением параметров территорий с особым статусом, базируется на фактической информации и проверен практическими исследованиями и разработками.

Информационное обеспечение - официальные нормативно-правовые акты международного уровня, законодательство и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных ведомств в сфере федеративных отношений, региональной политики, государственного строительства, природопользования и экологии, финансового законодательства; справочные и аналитические материалы Правительства Российской Федерации и федеральных ведомств - Минприроды, Ростехнадзора, Росприроднадзора, Росводресурсов, Минэкономразвития, Минфина, Минпромторга, а также органов государственной власти и местного самоуправления Иркутской области, Республики Бурятия, Забайкальского края; данные международных организаций в сфере охраны и сохранения объектов всемирного наследия и других уникальных природных комплексов; открытые информационные и аналитические материалы по отдельным крупным предприятиям и проектам; материалы институтов Сибирского отделения Российской академии наук и Российской академии наук по проблемам региональной политики, лимнологии, географии, природопользования, экологии, промышленности, энергетики; аналитические и справочные материалы Федерального Собрания Российской Федерации, материалы социологических исследований.

Научная новизна диссертации состоит в выделении нового класса территорий - территорий с особым статусом как объекта системного регулирования, по отношению к которым нормативно установлены специальные меры государственного регулирования по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой, структура управления и разграничения полномочий; предложений по систематизации, классификации и диагностике состояния особых территорий, обоснованию правовых и институциональных условий введения и поддержания их статуса; разработке механизмов формирования эффективной системы управления, адаптируемых к различным региональным ситуациям.

В ходе диссертационного исследования автором были получены следующие основные результаты, раскрывающие наиболее существенные аспекты научной новизны выполненной работы и выносимые на защиту:

1. Введено понятие регионов с особым статусом, содержание и совокупность ограничений, мотивированных необходимостью реализации государственных интересов с соответствующим нормативным и институциональным обеспечением, отражающее целеполагание институтов власти в зависимости от факторов внешнего и внутреннего характера, позволяющее анализировать изменения региональной политики государства в различные периоды времени, степень объективности мер государственного регулирования и их связи с уровнем согласования интересов органов власти, бизнеса и общества, и определить систему требований, являющихся обязательными для легитимации статуса особых регионов.

2. Предложена новая постановка задачи анализа и обоснования введения и поддержания статуса особых регионов, позволяющая структурировать направления регулирующих воздействий государства и оценивать соотношение объективного и личностного фактора принятия решений. На основе ретроспективного анализа параметров статуса особых регионов за последние пятнадцать лет, выявлены основные тенденции их развития. Показано, что уровень законодательного признания государством специального статуса региона существенно различается, значительная часть особых регионов не обладает достаточными правовыми нормами, институтами и условиями для реализации целей, в которых государство их создавало; наличие тенденции к усилению полномочий центра в области установления и поддержания специальных правил для особых регионов, и зачастую субъективного подхода к созданию новых и прекращению действующих норм; игнорирование законодательно установленных норм для особых регионов. Этот вывод подкреплен иллюстрацией факторов особого статуса территорий, учрежденных до 1990 г., и связанных либо с поддержанием государственности, либо с этапами развития всего мира и осознанием всемирных ценностей для сохранения будущего; лидирующим современным мотивом утраты особого статуса и учреждения новых особых статусов в России являются цели обеспечения государственной безопасности в их понимании действующими руководителями государства.

3. На основе сформулированного определения сущности и содержания понятия системы управления регионами с особым статусом, позволяющего оценивать эффективность и адекватность управленческих воздействий рассматриваемыми регионами, разработана и применена на практике методика выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти, бизнеса и общества, ориентированная на сохранение целевых параметров особого региона, в качестве воплощения подхода к процессу управления особыми территориями, заключающемуся во встраивании новых механизмов регулирования в среду, которая действует в соответствии с собственными правилами. В этой связи выработаны требования к системе управления в качестве субъекта, консолидирующего действия федеральной, региональной и местной власти, позволяющие персонифицировать ответственность за объект регулирования; установить полномочия по реализации принятых решений.

4. Систематизированы и ранжированы факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий и определены устойчивые типы таких территорий в России. Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными правовыми режимами, полномочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета. Исследование позволило определить круг особых регионов, выделение которых мотивировано критерием природной ценности территорий как наиболее объективного и стабильного, и, как следствие, нуждающихся в долговременном обеспечении правовых, институциональных и экономических инструментов формирования и поддержания их свойств.

5. Предложен методический подход к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства. Проведенное исследование позволило сформулировать перечень и содержательные требования к концептуальным вопросам, которые должен содержать учредительный акт, определить порядок внесения изменений в действующие нормативные акты, выделить категории осуществления оценки соответствия действующих нормативных актов требованиям к институциональной системе создания и функционирования региона с особым статусом.

6. Обоснован алгоритм анализа и диагностики состояния системы полномочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом с учетом их специфики и условий существования, построенный на последовательном взаимосвязанном изучении всех элементов статуса: целей создания особых территорий и факторов, обеспечивающих их достижение, принципов установления границ и юридической силы учредительной нормы; институциональной и правовых норм, устанавливаемых государством для достижения своих целей, позволяющий определить необходимые существенные изменения механизмов решения региональных проблем. Сделаны выводы о проблемах взаимоотношений нескольких органов управления, уполномоченных регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории, и организации управления на одной территории, обладающей разными статусами, существенных для подавляющего большинства особых территорий; значительной доли территорий, государственное регулирование которых осуществляется на основе делегированных полномочий и закрепления важных полномочий в качестве делегированных за коммерческими структурами; отсутствии единых правил формирования системы управления особыми территориями, что фактически означает субъективный подход к установлению основной институциональной нормы, диктуемый сиюминутным удобством для федеральной власти, следовательно - нестабильностью системы управления, а также снижению результатов установления особого режима и специального федерального финансирования.

7. Разработана и апробирована базовая модель мониторинга и исследования реального влияния отдельных субъектов права и обоснования предложений по разграничению полномочий и включению в систему принятия решений институтов гражданского общества, в сфере интересов государства по развитию отдельных территорий, на основе анализа взаимосвязанных экспертных оценок полномочий, органов власти, интересов, инструментов и целевых параметров объекта регулирования, позволяющего структурировать и нивелировать причины нерезультативности институтов, и оценивать значимость отдельных элементов территории. Выявленные причины нерезультативности институтов и мер государственного регулирования, позволяют обосновать варианты создания эффективной системы управления и согласования интересов, выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе государственного управления и разграничения полномочий, а также формировать адекватное общественное мнение о рассматриваемой проблеме.

8. Предложена методика синхронизированного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации таких возможностей, модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенной на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования. Результатом исследования является выявление конфликтов правового и институционального режима особых территорий и определение направленных действий государства относительно своих целей на созданных особых территориях, в частности, определение принципиальных для корректировки позиций и инструментов государственного регулирования результатов исследования, свидетельствующих о неэффективности действий федеральной власти.

9. На основе универсального характера проблем Байкальской природной территории, которая является уникальной территорией Российской Федерации с особым статусом, сформулировано и обосновано решение проблемы формирования эффективных механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал как поддержание уникальных качеств, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. На примере Федерального закона от 01.05.1999 №94-ФЗ «Об охране озера Байкал» была осуществлена реализация предлагаемого методического подхода к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, являющихся ключевыми для поддержания свойств объекта, и легитимирующих существование особой территории, подтвердившая принципиальный характер требований к учредительной, институциональной и правовым нормам статуса особых территорий; обоснован выбор создания правительственной комиссии для координации решения проблем озера Байкал. На основе разработанного алгоритма анализа и диагностики состояния системы полномочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом проведен комплексный анализ правовой базы государственного регулирования проблем, позволяющий сформировать круг основных проблем в сфере охраны и сохранения озера Байкал; осуществлена оценка состояния управленческих ресурсов с позиции возможностей создания эффективной системы управления и разграничения полномочий, сформулированы причины неэффективности существующей институциональной нормы.

10. Подтверждена работоспособность созданного инструментария в результате проведения апробации разработанных методик на примере практики предотвращения угроз озеру Байкал, и результатов разрешения проблем с позиции внесения изменений в систему государственного регулирования. Выявлена динамика технологий и мотивов действий органов государственной власти и лиц, принимающих решения, в том числе: усиление тенденции принятия принципиальных государственных решений одним лицом; действий уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти только в фарватере принимаемых решений высшими должностными лицами государства; результативности преимущественно субъективных действий государственных чиновников для продвижения интересов отдельных социальных групп и необходимые условия таких результатов; существование самостоятельных интересов отдельных социальных групп. Показана эволюция результативных вариантов действий заинтересованных социальных групп, что позволило сформулировать выводы о неэффективности действующих институтов власти, а также предложения по изменению системы принятия решений.

11. Сформулированы основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал, позволяющих поддерживать уникальные качества, а также систему быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Обоснована возможность применения положений программы для использования в качестве элементов государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Основными элементами программы предложено определить: изменения законодательства России и внесение изменений в ряд норм международного законодательства; формирование правовой базы по озеру Байкал как уникальной территории; включение в полномочия Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал обязательного рассмотрения проектов развития региона для принятия решений на уровне Правительства РФ; кардинальные изменения в институте Государственной экологической экспертизы с введением института международной экологической экспертизы, включение в экономику крупных проектов страхования экологического риска.

12. Обоснован вывод о составном характере понятия «экологическая политика» и производных от этого понятия терминов как комплекса правовых, экономических и институциональных инструментов государственного регулирования по поддержанию благоприятной окружающей среды и сохранению природных ценностей, являющихся комплиментарной составной частью региональной политики государства. В диссертации обоснован способ надежного разрешения проблем современных неэффективных институтов государственной экологической политики на основе встраивания отсутствующих элементов в действующую систему принятия решений, где отсутствующий элемент - учет интересов общества на благоприятную окружающую среду и сохранение природы, а основные встраиваемые инструменты - механизмы экологической экспертизы, экологического страхования и экологической сертификации.

Практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в рамках совершенствования законодательства России, инструментов государственного регулирования территориального развития, формирования и определения полномочий институтов управления в отношении территорий с особым статусом, создания сбалансированной системы ответственности за сохранение целевых параметров территорий, значимых для государства.

Диссертационное исследование содержит обоснованные предложения, которые могут быть использованы для практического применения в работе по правовому обеспечению сохранения территорий, имеющих статус объектов всемирного наследия и иных ценных природных комплексов; реализации мер государственного регулирования, корректировки разграничения полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области охраны и сохранения озера Байкал, формирования целенаправленной системы принятия решений на основе согласования интересов власти, бизнеса и общества.

Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы Федеральным Собранием Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством регионального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральным агентством водных ресурсов, органами представительной и исполнительной власти Республики Бурятия и Иркутской области, Комитетом по всемирному наследию ЮНЕСКО, а также в деятельности образовательных и общественных организаций, крупных бизнес - структур.

Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и получили положительную оценку на более чем тридцати международных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах разного уровня, в том числе: российско-германском семинаре «Ландшафтно-экологические инструменты в территориальном планировании. Опыт применения и перспективы» (Москва, декабрь 2009 г.), Международной конференции «Живые озера» - 10 лет партнерства на Байкале: шансы и вызовы для устойчивого будущего человека и озера» (Улан-Удэ, август 2009 г.), Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования» (г. Дубна, октябрь 2008 г., г.Москва, сентябрь 2007 г.), Байкальском экономическом форуме (Иркутск: сентябрь 2008 г., сентябрь 2006 г., июнь 2004 г., сентябрь 2002 г.), Международной конференции «Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества» (Иркутск, август 2006 г.), Международной конференции "Закон Российской Федерации "Об охране озера Байкал" как фактор устойчивого развития Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 2003 г.), Российско-германском семинаре "Экологическое зонирование и инструменты экологической оценки в Байкальском регионе" (Иркутск, февраль 2001 г.), Российско-германском совещании "Экологическое зонирование Байкальской природной территории" (Иркутск, апрель 2000 г.), Международной Байкальской конференции "Российско-германское сотрудничество в Сибири: Байкальский регион" (Германия, Шневердингер, ноябрь 1999 г.), Международном совещании "Федеральный закон "Об охране озера Байкал" (Московское бюро ЮНЕСКО, март 1999 г.), Международном симпозиуме "Байкал как участок мирового природного наследия: результаты международного сотрудничества" (Улан-Удэ, сентябрь 1998 г.), Международной конференции "Байкальский регион как мировая модельная территория устойчивого развития" (Улан-Удэ, сентябрь 1994 г.), Российско-германской конференции "Экологически ответственный туризм в России - тенденции и проблемы для Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 1993 г.), Российско-германской конференции "Развитие экологически ответственного туризма в России. Основы, подходы, перспективы" (Берлин, октябрь 1992 г.).

Материалы и рекомендации автора были использованы при разработке Федерального закона "Об охране озера Байкал", нормативной базы по охране озера Байкал, охране окружающей среды и природопользованию, обоснованию и проектам нормативных актов по разграничению полномочий в области охраны озера Байкал, обоснованию и экспертизе проектов по региональной политике и экономическому развитию на Байкальской природной территории, при разработке и реализации крупных проектов по охране озера Байкал, в частности - проекту добычи и розлива байкальской бутылированной питьевой воды, государственной экспертизы и обоснованию альтернативных вариантов проекта прокладки нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан», экспертизы экономического состояния ОАО «Байкальский ЦБК и разработки вариантов альтернативного развития города Байкальска.

Основные положения диссертации использовались при разработке проектов по грантам Глобального экологического фонда «Сотрудничество в целях снижения воздействия СТВ и органических загрязнителей посредством комплексного управления бассейном озера Байкал» в качестве эксперта по законодательству и институциональному развитию, "Сохранение биоразнообразия РФ «Байкальский компонент» для подготовки Концепция развития законодательства, направленного на сохранение экосистемы озера Байкал; Фонда Евразия для реализации проекта «Байкал и предпринимательство».

Предложения автора использованы органами федеральной и региональной власти при принятии решений Межведомственной комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам охраны озера Байкал; Комитетов Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Российской Академии наук и Сибирского отделения Российской Академии наук при подготовке докладов Российской Академии наук.

Публикации. По теме диссертации опубликовано с участием автора 39 научных работ общим объемом 60 п.л., из них - 4 монографии.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов основного текста (в каждом по пять глав), заключения, списка литературы и приложений. Оглавление диссертации:

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Введено понятие регионов с особым статусом, содержание и совокупность ограничений, мотивированных необходимостью реализации государственных интересов с соответствующим нормативным и институциональным обеспечением, отражающее целеполагание институтов власти в зависимости от факторов внешнего и внутреннего характера.

В любом государстве есть противоборство тенденций к унификации и к уникализации отдельных территорий. Интерес к развитию территорий как уникальной системы, и, соответственно, формирование для нее специальных правил существования, может быть связан с политическими, экономическими, национальными и иными особенностями этой территории. Задача заключается в формировании такой государственной региональной политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития и, в то же время, поддерживать особые параметры территорий, значимых для государства.

Слово «уникальный» означает единственный в своем роде, исключительный; а синонимом слова «исключительный», являются также слова: особенный, особый, необыкновенный, неподражаемый, отличный, специфический, специальный. В традиционном смысле «особенный» понимается «не такой как все; выдающийся из ряда обычных, не похожий на других». Применительно к многообразию регионов, понятие «особый (особенный, специфический, исключительный, уникальный) регион» можно определить как регион, отличающийся по некоторым существенным с точки зрения региональной политики государства параметрам от всех иных - обычных регионов. Причем, в этом ряду синонимов, отнесение региона к «уникальным» следует рассматривать как крайнее понятие, то есть - по выделенным параметрам такой регион отличается от всех других «особых» регионов, и в этом смысле является единичным.

Учреждение особых статусов, определявших специальную государственную политику по отношению к определенным территориям, осуществлялось во все времена. В частности, с XVIII века в России проводилась специальная политика управления туземными народностями, построенная на опоре государственной власти на родовое самоуправление, в 1822 году был принят Устав об управлении инородцев, которым определялись права и обязанности "обитающих в Сибири инородных племен"; первый Закон России, предусматривающий возможность создания государственных заповедников, был принят в 1916 г., а первый заповедник - Баргузинский, Правительственный сенат учредил 11.01.1917 г.; Рескрипт Александра I «О признании государственного значения Кавказских Минеральных Вод и необходимости их устройства» был подписан в 1803 г.

Факторы принадлежности региона к категории «особых» базируются на целях государства по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса: эти факторы могут быть и объективными, и субъективными; и долговременными, и сиюминутными. Отдельные регионы могут относиться и к субъектам Федерации в рамках действующей федеральной структуры, и в то же время являться «особыми» регионами.

Для любого особого региона должны быть регламентированы определенные сферы его существования и развития: система власти; экспертные и консультативные органы; вспомогательные и другие инфраструктурные службы; правовая база, устанавливающая механизмы принятия и реализации решений, в том числе и принципы принятия решений. Федеральное законодательство должно предусматривать «обязательные» предметы специального регулирования для «особых» регионов, например: специальные федеральные целевые программы или подпрограммы, что влечет за собой и специфику в федеральном и региональных бюджетах, и административные меры и пр.; специальные правовые акты: федеральные законы и постановления Правительства; специальную систему управления: федеральные органы исполнительной власти или подразделения в федеральных ведомствах и соответствующих региональных службах, специальные предметы ведения, специальные полномочия, в том числе и решительные; и др. Регламентация жизни «особых» регионов должна включать не только вопросы взаимоотношений центра и такого «особого» региона, но и взаимоотношения «особого» региона с иными регионами, как другими «особыми», так и «обыкновенными».

С территориальных позиций понятие «статус» в литературе используется преимущественно в отношении проблем федерализма. Применяются такие понятия, как: субъекты федерации - «особисты» 1. М.В. Глигич-Золотарева. Правовые основы федерализма. - М.: Юристъ, 2006. - с.117-119., неоднородные, поливариантные структуры административно-территориального деления, установление более высокого политического статуса, пониженный статус, особые административно-территориальные единицы, экстерриториальные единицы Р.Ф.Туровский. Политическая регионалистика. - М.: ГУ ВШЭ, 2006. - С.116-130., особо-статусные территории В.Н.Лексин, А.Н.Швецов. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 2-е издание (стереотипное) - М.: УРСС, 1999. С. 105..

Правовой статус - это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей. Понятие «статус» в конституционном праве обозначает оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.

Понятие «территория с особым статусом», «особая территория» («особый регион») автором рассматривается как часть территории России, по отношению к которой нормативно установлена специальная система государственного регулирования по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой, система власти и разграничения полномочий. Особый статус территории является легитимным в случае принятия учредительной нормы, которая создает особый регион и определяет границы его территории; формирования институтов управления, а также их полномочий; правовых основ функционирования региона.

2. Предложена новая постановка задачи анализа и обоснования введения и поддержания статуса особых регионов, позволяющая структурировать направления регулирующих воздействий государства и оценивать соотношение объективного и личностного фактора принятия решений. На основе ретроспективного анализа параметров статуса особых регионов за последние пятнадцать лет, выявлены основные тенденции ее развития.

Уровень законодательного признания государством специального статуса региона существенно различается, значительная часть особых регионов не

обладает достаточными правовыми нормами, институтами и условиями для реализации целей, в которых государство их создавало; отмечается наличие тенденции к усилению полномочий центра в области установления и поддержания специальных правил для особых регионов, и зачастую субъективного подхода к созданию новых и прекращению действующих норм; игнорируются законодательно установленные нормы для особых регионов.

Исследование осуществлялось по всем регионам России, имеющим особые, отличные от иных регионов, условия существования, в качестве территориального объекта специальных мер государственного регулирования. Выявление особых территорий основывалось на анализе основных нормативных актов в области регионального развития, базовых экономических законов, публикаций по проблемам территориального развития, региональной политики, федеративным отношениям. Принципиальными источниками информации для выделения особых территорий являются - Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Базовый подход заключается в анализе типов, а не конкретных особых территорий: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, территории проживания коренных малочисленных народов Севера, особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории, закрытые административно-территориальные образования и др. В состав исследования также включены отдельные территории, входящие в состав определенного типа, в следующих случаях:

- наиболее выраженные проявления параметров, характеризующих особый статус территории;

- максимальная устойчивость особого статуса, несмотря на прекращение или коренное видоизменение данного статуса иными территориями, принадлежащими к данному типу особых территорий;

- обладание одной из территорий, относящихся к определенному статусу, исключительными по отношению к своему типу характеристиками особого статуса;

- придание отдельной территории исключительного статуса в рамках действующего законодательства и системы управления, с последующим внесением существенных изменений в законодательство, применяемых исключительно для регламентации по отношению к конкретной территории, и одновременно изменяющих траекторию развития, как отдельных отраслей российского права, так и базовых основ экономического развития страны.

Территории, обладающие элементами особого статуса, занимают более 80% территории России с населением около 30% численности населения страны (без учета Дальнего Востока и Байкальского региона в связи с отсутствием специальных институциональных и экономических норм помимо финансирования соответствующей федеральной целевой программы) (Таблица 1). В диссертации содержится анализ теоретических и практических подходов к установлению специальных условий для отдельных регионов, их политическое и институциональное наполнение, проблемы, сопровождающие наделение специальным статусом отдельных регионов. Подробно проанализирована эволюция придания особых статусов регионам в Российской Федерации; выявлены типы таких регионов, цели, причины, критерии и процесс их создания, параметры существования; определены общие и уникальные факторы правовой, институциональной, экономической и социальной базы формирования и поддержания особых регионов.

Таблица 1 Площадь и численность населения территорий с особым статусом В таблицу не включены рассматриваемые в составе исследования: Балтийский, Черноморский и Каспийский регионы, Байконур, Антарктида - как расположенные полностью или в существенной мере за пределами границ Российской Федерации; зоны чрезвычайных ситуаций; а также Сахалин и Республика Башкортостан в связи с прекращением действия специального статуса,

3. На основе сформулированного определения сущности и содержания понятия системы управления регионами с особым статусом, позволяющего оценивать эффективность и адекватность управленческих воздействий рассматриваемыми регионами, разработана и применена на практике методика выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти, бизнеса и общества, ориентированная на сохранение целевых параметров особого региона.

Формирование системы специальных институтов управления и взаимоотношений между ними, определение их полномочий не может не отражать интересов, которым она служит, или группы интересов, которые она ставит в привилегированное положение. В целях формирования системы управления необходимо определить цели и интересы, которые должны быть реализованы федеральной властью (в случае, если инициатором создания особых территорий выступает именно она), но в ограничениях неухудшения или согласованных компенсаций для реализации интересов, присущих населению региона, и ограничения полномочий региональной власти.

Одной из характерных черт такой системы управления, включающей и функциональные полномочия, и элементы согласовательных процедур с органами власти, и технологию отражения интересов общества является то, что она управляется как внутри, так и вне рамок действующей государственной системы власти. «Особые» территории могут включать несколько субъектов административно-территориального деления страны, часть внутри отдельного субъекта, территорию, состоящую из частей нескольких субъектов. И даже в том случае, если параметры «особости» распространяются на всю территорию субъекта Федерации или муниципального образования, управление осуществляется иными в сравнении с другими субъектами, обязывающими решениями, или иными средствами и методами.

Процесс управления особыми территориями заключается в том, чтобы встраивать новые механизмы регулирования в среду, которая действует в соответствии с собственными правилами. Эффективной можно определить такую систему управления, которая будет обеспечивать бесконфликтную, а в идеале - согласованную стратегию и практику действий федеральных, региональных и муниципальных властей с максимальным использованием научного российского и международного потенциала, участие финансовых и иных международных организаций, заинтересованное сотрудничество хозяйственников и помощь общественности.

Общего порядка формирования и реализации согласованных управляющих воздействий для поддержания особых свойств территорий не существует. В значительной мере государственная политика в данной сфере направлена на разграничение полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, базирующейся на делегировании полномочий и соответствующих финансовых ресурсов для их исполнения. Тем не менее, для подавляющего большинства особых территорий проблемы взаимоотношений нескольких органов управления, уполномоченных регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории, являются открытыми. Организация управления на одной территории, обладающей разными статусами, является второй стороной проблемы взаимоотношений нескольких органов управления.

Отсутствие единых правил формирования системы управления особыми территориями означает фактически субъективный подход к установлению основной институциональной нормы, диктуемый сиюминутным удобством для федеральной власти, следовательно - нестабильностью системы управления, а также снижение результатов установления особого режима и специального федерального финансирования.

Динамика статуса органов управления связана как с объективными факторами истории, так и с субъективными решениями чиновников, принимающих решения в определенные периоды времени. В любом случае, если необходимость функционирования особой территории является стабильной и носит объективный характер, то в каждый период времени государство корректирует институциональную норму, сохраняя ее содержание. Статус институтов для рассматриваемой в исследовании совокупности особых территорий за более чем 15-летний период времени, не претерпел существенных изменений; безусловно, это не относится к прекратившим или вновь созданным типам особых территорий.

Выработаны требования к системе управления в качестве субъекта, консолидирующего действия федеральной, региональной и местной власти, позволяющие персонифицировать ответственность за объект регулирования; установить полномочия по реализации принятых решений, согласовать интересы власти и общества для реализации целей создания особого региона.

4. Систематизированы и ранжированы факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий, определены типы регионов, нуждающихся в долговременном обеспечении условий поддержания их статуса. Разработаны концептуальные основы международного модельного нормативного акта охраны и сохранения параметров регионов, основой развития которых является наличие уникальных природных объектов.

Каждая особая территория индивидуальна и неповторима, однако их можно объединить по группам в соответствии с их целевыми установками, формой и содержанием учредительной, институциональной и правовых ном. Проведенное исследование позволило систематизировать факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий, и определить устойчивые типы таких территорий в России. Были выявлены следующие признаки для систематизации особых территории:

1. По целям создания особых территорий.

2. По нормативно декларируемым обеспечивающим факторам достижения целей.

3. По мотивам выделения особых территорий.

4. По времени учреждения особого статуса.

5. По юридической силе актов, учреждающих статус.

6. По юридической силе нормативных актов, придающий особый статус конкретной территории.