Территории с особым статусом: типологические и институциональные аспекты

7. По принципу установления границ особых территорий.

8. По наличию специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

9. По участию в управлении органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.

10. По наличию некоммерческих организаций, участвующих в процессе принятия решений органами власти.

11. По наличию полномочий у институтов управления.

12. По установленным специальным правовым режимам.

13. Наличие специальных норм в основополагающих экономических законах.

14. Наличие федерального финансирования специальных расходов для особых территорий.

Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными правовыми режимами, полномочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета (таблица 2).

Для ряда территорий, имеющих специальные нормы действующего законодательства по введению особых условий государственного регулирования, отсутствуют один или несколько требований особого статуса. В первую очередь, это относится к Каспийскому региону, не имеющему пока учредительного акта и установленных границ. В неполной мере легитимным можно назвать особые статусы для приграничных территорий и Арктике - не установлены границы, наукоградам, Дальневосточному региону, объектам Всемирного природного наследия - отсутствуют специально уполномоченные органы управления.

В России, также как и во многих других странах, государством и международными институтами учреждаются регионы, обладающие так называемой «универсальной всемирной ценностью», или - объекты всемирного природного наследия. Их регламентация осуществляется на основе Конвенции о всемирном наследии. В Федеральном законе «Об охране окружающей природной среды» есть упоминание о таких территориях, а также о том, что помимо законодательства об охране окружающей среды и иного законодательства, правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством о природном и культурном наследии (пункт 1 статьи 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), которое до настоящего времени не принято.

Таблица 2. Основные показатели особых территорий, сгруппированных по мотивам их создания

Показатели	Мотивы создания особых территорий, в случае более 80% рассматриваемых особых территорий
	политические	экономические	социальные	глобальные
По времени учреждения особого статуса	до 1991 г.
	после 1991 г.
По принципу установления границ особых территорий	по географическим координатам
	в соответствии с административно-территориальным делением
Наличие специальных норм в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ (по состоянию на 2010 г.)
Федеральное финансирование специальных расходов для особых территорий в период с 1994 по 2010 гг.	Специальные расходы ФБ с момента принятия решения по настоящее время
	Специальное финансирование из ФБ осуществлялось в прошлом, но в настоящее время расходов в ФБ нет
По установленным специальным правовым режимам	Регламентирующие
	Стимулирующие
По полномочиям институтов управления	Собственные обязывающие полномочия
	Делегированные полномочия
	Рекомендательные функции
По юридической силе нормативных актов, придающих особый статус конкретной территории	Законодательные акты РФ
	Подзаконные акты

В мире накоплен значительный опыт, как для объектов всемирного наследия, так и других уникальных природных комплексов, таких как Великие Американские озера, Боденское озеро и др. Модельный правовой акт по уникальным природным комплексам и объектам всемирного наследия позволит, в первую очередь, создать и поддерживать регламент таких территорий, определить экономические и институциональные механизмы стимулирования поддержания уникальных свойств таких территорий, установить границы Участков, унифицировать и применять стратегию и тактику разрешения конфликтов различных уровней власти, общественности, международных организаций, бизнеса и населения на территории; разграничить полномочия между органами государственной власти и созданной системой управления сохранением таких уникальных объектов, в том числе - ответственность государства; в случае международных объектов - систему ответственности и урегулирования разногласий между государствами.

5. Предложен методический подход к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства.

Предлагаемый методический подход имеет целью проверку соответствия действующих нормативных актов требованиям учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства.

Целью формирования правового поля является создание системы нормативных актов, стимулирующей общество и отдельные субъекты правоотношений сохранять особые свойства территории, и устанавливающей механизмы принятия и реализации решений на основе согласования интересов власти, бизнеса и общества.

Правовая система должна соответствовать идее единого правового пространства на всей особой территории в отношении регулирования вопросов, связанных с обеспечением сохранения ее особых свойств. В связи с принятием специальных норм в отношении регламентации вопросов особой территории, вносятся изменения в действующие нормативные акты, в том числе и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований. В целях формирования непротиворечивой правовой системы каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования с учетом специальных норм, касающихся особой территории, каждый из субъектов вносит в свои общие нормативные акты изменения и дополнения в соответствии с принятыми нормами. Аналогично вносятся изменения в действующие федеральные правовые акты, если норма регламентируется на федеральном уровне. территория региональный природный комплекс

Учредительный акт должен содержать регламентацию следующих концептуальных проблем, позволяющих определить статус особой территории как легитимный:

- учреждение особого статуса территории;

- определение качественных характеристик границ особых территорий и порядка их установления; или установление конкретных границ особой территории; при необходимости - зонирование особой территории;

- регламентация видов деятельности в установленных границах; при необходимости - и для иных территорий, если отдельные виды деятельности за пределами границ особой территории оказывают влияние на ее целевые поддерживаемые параметры;

- введение специальных экономических и административных мер государственного регулирования;

- создание институтов управления и порядка взаимоотношений с действующими субъектами власти.

Необходимо наличие специального координирующего органа исполнительной власти на федеральном уровне, фактически в силу своего статуса - правительственной комиссии, являющегося площадкой для обмена мнениями. Принципиальное значение имеют реальные полномочия специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в Положении о котором обязательно должно быть зафиксировано, что он принимает решения как в своих полномочиях, так и для представления их в Правительство только после обсуждения с иными федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации в случае, когда проблема затрагивает не одну сферу деятельности, а предметы полномочий иных ведомств и уровней власти.

В качестве составной части управляющей системы должен быть разработан и запущен механизм, позволяющий осуществлять мониторинг права; подготовку, экспертизу, согласование и утверждение нормативных актов; совершенствование правовой системы; контроль.

Установление в учредительном акте норм прямого действия для регламентации сути специфики особой территории также является принципиальным, так как переадресовка принятия норм прямого действия на более низкий уровень нормативного акта приводит к отсутствию правоприменения действующего федерального закона.

6. Обоснован алгоритм анализа и диагностики состояния системы полномочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом с учетом их специфики и условий существования, позволяющий определить необходимые существенные изменения механизмов решения региональных проблем.

Алгоритм анализа и диагностики состояния системы полномочий, инструментов и субъектов их реализации особых территорий в Российской Федерации построен на последовательном взаимосвязанном изучении всех элементов статуса:

1. Учредительная норма

1.1. Анализ целей создания особых территорий и факторов, обеспечивающих достижение поставленных целей.

1.2. Принципы установления границ для различных территорий, их группировка и обоснование степени легитимности границ.

1.3. Оценка юридической силы учредительной нормы: учреждения и придания статуса территориям и установления их границ.

2. Институциональная норма

2.1. Характеристика специальных органов управления, созданных или уполномоченных осуществлять регулирование формирования и поддержания особых свойств территорий, а также их полномочий и нормативно установленных взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления.

2.2. Группировка органов управления и их полномочий для особых территорий; анализ взаимоотношений нескольких органов управления, уполномоченных регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории.

3. Правовое обеспечение.

3.1. Анализ правовых норм, устанавливаемых государством для достижения целей создания и поддержания статуса.

3.2. Формирование перечня возможных экономических и административных режимов, устанавливаемых для особых территорий, в том числе включение специальных целевых норм в основополагающие экономические законодательные акты, ежегодно утверждаемый Федеральный закон о федеральном бюджете.

4. Результаты комплексного анализа статуса особых территорий.

4.1. Сопоставление нормативных актов, придающих статус территории, устанавливающих ее границы, учреждающих специальный орган управления или специальные полномочия, устанавливающих особый правовой режим.

4.2. Анализ периодов действия статуса.

4.3. Комплексный анализ целей создания территорий, обеспечивающих норм, предоставленных условий функционирования, в том числе и финансирования.

4.4. Комплексный анализ учредительной, институциональной и правовых норм в сопоставлении с целями и мотивами создания особых территорий. Выявление максимально обеспеченных особых территорий формальными признаками статуса.

Проведенный анализ позволил структурировать специальные полномочия и функции органов власти, некоммерческих и коммерческих организаций по управлению особыми территориями: выделены межгосударственные, федеральные, региональные и местные органы власти, некоммерческие и коммерческие организации; для федерального уровня отдельно представлены четыре группы органов власти - специальные федеральные органы исполнительной власти; созданный для регулирования в данной сфере отношений, специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, исполняющий такие полномочия в составе иных; Правительственные комиссии и Администрации или Дирекции, созданные в качестве государственных учреждений. Для каждой группы органов и организаций представлена информация о нормативно установленных полномочиях или определенных функциях: обязательные полномочия, в том числе собственные и делегированные, и рекомендательные полномочия. Информация о наличии полномочий сведена для всех групп органов на федеральном уровне, для всех органов власти, иных организаций, и в целом для каждой из исследуемых особых территорий по состоянию на 01.01.2010.

7. Разработана и апробирована базовая модель мониторинга и исследования реального влияния отдельных субъектов права и обоснования предложений по разграничению полномочий и включению в систему принятия решений институтов гражданского общества в сфере интересов государства по развитию отдельных территорий на основе анализа взаимосвязанных экспертных оценок полномочий, органов власти, интересов, инструментов и целевых параметров объекта регулирования, позволяющего структурировать и нивелировать причины нерезультативности институтов, и оценивать значимость отдельных элементов территории.

Нормативное закрепление полномочий не может адекватно отражать реального влияния на формирование и реализацию решений органов власти и иных групп общества, важна оценка различными социальными группами исполнения установленных полномочий. Такие исследования позволяют оценить состояние институциональной нормы с точки зрения возможностей создания эффективной системы управления и разграничения полномочий по жизненно важным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп регионов, могут служить информацией о реальном влиянии отдельных субъектов права и обоснованием передачи или исключения отдельных полномочий из ведения отдельных органов власти, а также включения в правовую систему принятия решений институтов гражданского общества. Подобные исследования должны быть регулярными, что позволит выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, а также оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе государственного управления и разграничения полномочий.

Предлагаемая модель оценки реального влияния отдельных субъектов права на развитие особых территорий включает определение целевой функции решения проблемы для каждого типа таких территорий, и выявление институтов воздействия на целевые параметры объекта.

В качестве сущности целевой функции предполагается поддержание особых свойств территории, а также создание и поддержание системы быстрого реагирования на внешние и внутренние воздействия, угрожающие разрушить стабильный баланс параметров данной территории. Значимые особые свойства территории, которые необходимо сохранить, различны в зависимости от типов особых территорий, а также могут варьироваться и для каждой особой территории. Институты воздействия на целевые параметры объекта включают субъекты и инструменты влияния.

Перечень целевых параметров особой территории определяется на основе фундаментальных и практических исследований, действующего законодательства, экспертных оценок специалистов в области исследования и решения проблем региональной экономики и конкретного региона. Перечень инструментов и субъектов влияния формируется на основе анализа действующего законодательства о разграничении полномочий органов власти и управления, а также иного законодательства в сфере региональной политики и экономики. В состав субъектов влияния, как правило, включаются все уровни властных органов, бизнес - структуры, население, общественные и научные организации, средства массовой информации. К инструментам влияния можно отнести различные механизмы государственного регулирования, как существующие, так и возможные к применению с позиции заинтересованных органов власти и иных социальных групп.

Оценки могут базироваться как на равной весомости каждого из показателей, так и на основе оценки веса таких показателей. В результате получаем оценки влияния различных факторов на поддержание особых свойств территории, и на предотвращение угроз разрушению стабильного их баланса, что позволит ранжировать субъекты по степени их влияния и инструменты - по степени воздействия на параметры и предотвращение угроз. Анализируются как сами оценки экспертов, так и значения суммы баллов и значения рангов: это позволяет более объективно сформулировать выводы проведенного опроса.

Процедура и статистические показатели экспертного опроса позволяют оценить уровень сложности предлагаемой задачи и степень присутствия самой исследуемой проблемы в обществе. Отсутствие близости в экспертных оценках в отношении отдельных факторов могут свидетельствовать как о превалировании качественного характера таких оценок в практике государственного регулирования, так и о состоянии системы государственного регламентирования и функционирования исполнительной власти. Существенный разброс оценок субъектов права и механизмов влияния на целевые параметры объекта исследования и угрозы его существованию позволяет сделать выводы о целесообразности введения как в законодательство, так и в практику комплексной экономической оценки всех параметров территории, включая специфические целевые условия. Мониторинг экспертирования и социологических опросов участников процесса принятия решений обеспечивают обратную связь и итерацию интересов между всеми заинтересованными субъектами.

8. Предложена методика синхронизированного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации таких возможностей, модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенная на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования.

На основе взаимосвязанного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации такого потенциала, возможно определение основных конфликтов современной системы управления особой территорией и формирование предложений по оптимизации разграничения полномочий.

Предложена модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенная на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования, базирующаяся на сопоставлении имеющихся (исполняемых и неисполняемых) и неустановленных полномочий (по уровням власти) и экспертной оценки важности инструментов и реального влияния органов власти и иных акторов.

Исследование осуществляется для каждого из специальных режимов, введенных для особой территории. Порядок исследования включает синхронизированный анализ с позиций отдельного правового режима следующих факторов:

- действующее общее и специальное законодательство и иные нормативные акты по рассматриваемой функциональной проблеме, в том числе - действующее разграничение полномочий;

- фактическое правоприменение - реальное осуществление мер, реализующих решение рассматриваемой проблемы с определением органов власти, уполномоченных решать такую проблему и, в случае отсутствия результатов, причин неисполнения полномочий;

- мнения экспертов по действенности рассматриваемого инструмента на целевые параметры особой территории, оценки влияния различных субъектов права по владению этим инструментом, и эффективности действий этих субъектов права.

Принципиальными для корректировки позиций и инструментов государственного регулирования должны быть результаты предлагаемого исследования, свидетельствующие о неэффективности действий федеральной власти, в частности:

- неэффективное использование экономических и административных инструментов влияния Правительством и федеральными ведомствами в противовес оценкам о более результативном влиянии субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, и, тем более, хозяйственников, науки и общественности;

- незакрепленные или неисполняемые полномочия федеральными ведомствами; отсутствие реальных полномочий ведомства, которому предоставлен статус специально уполномоченного в исследуемой сфере;

- низкие оценки влияния принципиальных государственных инструментов, таких как финансирование, налогообложение и др., на целевые параметры особой территории;

- оценки высокой эффективности неиспользуемых инструментов государственного регулирования;

- оценки, свидетельствующие об отсутствии действенных инструментов государственного регулирования на решение социально-экономических проблем населения региона.

Внесение изменений в существующий порядок принятия решений и нормы по разграничению полномочий предполагается необходимым при следующих результатах исследования:

- высокие экспертные оценки влияния на целевые параметры особой территории органов власти субъектов Федерации, что позволяет сделать вывод о целесообразности передачи дополнительных полномочий на уровень субъектов Федерации с федерального уровня;

- существенное влияние муниципальных органов власти и невластных организаций, не обладающих, с точки зрения экспертов, влиянием на государственные полномочия, предполагает необходимость использования этого высокого потенциала для принятия решений и реализации проектов;

- высокие оценки бизнес-структур, населения, науки и общественных организаций по влиянию на целевые параметры особой территории свидетельствует о необходимости нормативно установить и ввести в практику принятия решений о развитии региона включение представителей социальных групп.

9. На основе универсального характера проблем Байкальского региона - уникальной территории Российской Федерации с особым статусом, сформулировано и обосновано решение проблемы формирования эффективных механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал как поддержание уникальных качеств, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера.

Озеро Байкал является самым древним (25 млн. лет), самым глубоким (1637 м) и самым крупным (23 тыс. куб. км) пресноводным водоемом Земли. Общий объем содержащейся в Байкале воды составляет 20% от всей пресной воды Планеты, находящейся в ее озерах и реках. Время, в течение которого происходит полное замещение вод Байкала водами притоков, составляет 330 лет. Вытекающей из озера Байкал воды было бы достаточно для того, чтобы каждый житель Планеты получал 30 литров этого ценнейшего ресурса в сутки.

На примере озера Байкал реализована задача анализа и обоснования введения и поддержания статуса особых регионов. Озеро Байкал является универсальным примером территории с особым статусом, его можно отнести к особым территориям, созданным и функционирующим в целях поддержания мировых базовых ценностей: озеро Байкал имеет статус Объекта Всемирного природного наследия с соответствующими границами, установленными при его номинации в 1996 г.; Байкальская природная территория, включающая, в том числе, и Объект Всемирного природного наследия, - подзаконная территория в соответствии с Федеральным законом «Об охране озера Байкал» (1999 г.), который установил специальные правовые режимы на территории, в том числе, прямого действия и в качестве отсылочных норм; приняты подзаконные нормативные акты, реализующие нормы Федерального закона; ведомственным нормативным актом установлены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон; определен специально уполномоченный в настоящей сфере деятельности федеральный орган исполнительной власти и иные уполномоченные органы; создана Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал.

На примере федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» была осуществлена реализация предлагаемого методического подхода к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом. Наиболее существенными факторами противостояния разработчиков законопроекта, отстаивающих целевые задачи охраны и сохранения уникальных параметров экосистемы озера Байкал, были факторы установления границ особой территории, необходимости формирования и статуса координационного правительственного органа на федеральном уровне, установления специальных нормативов допустимых воздействий на экосистему озера Байкал. Именно эти факторы являются ключевыми для поддержания свойств объекта, и легитимируют существование особой территории. Исследование подтвердило принципиальный характер требований к учредительной, институциональной и правовым нормам статуса особых территорий.

Конвенция о Всемирном культурном и природном наследии устанавливает концептуальные требования к действиям государства, на территории которого такое Наследие расположено, которые полностью вписываются в предлагаемый подход к верификации статуса особых территорий:

- выделение четких географических зон объекта Всемирного наследия;

- установление государственной жесткой правовой ответственности за охрану и сохранение объекта;

- установление гарантий государства по финансированию мероприятий на охрану и сохранение объекта;

- признание государством, что наследие, расположенное на его территории, является всеобщим, и что для его охраны все мировое сообщество обязано сотрудничать.

Создание координирующего исполнительного органа, позволяющего реализовать требования Конвенции о всемирном наследии, -- одно из требований ЮНЕСКО для номинации Байкала в качестве Объекта Всемирного природного наследия. В целях выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти и общества был обоснован выбор создания правительственной комиссии для координации решения проблем озера Байкал и определены ее принципиальные полномочия.

Проблемы охраны, сохранения и популяризации озера Байкал можно определить как самостоятельную сферу отношений; полномочия в этой сфере, помимо общего законодательства, специально установлены Федеральным законом "Об охране озера Байкал" и Конвенцией о всемирном наследии. Анализ полномочий в соответствии с действующим законодательством позволяет определить весь круг полномочий, механизмы их реализации и органы власти и управления, которым такие полномочия предоставлены. В результате анализа выявляются пробелы в наличии на практике полномочий как таковых и в наделении ими органов власти и управления; перечень незакрепленных полномочий и причин их неисполнения.

На основе разработанного алгоритма анализа и диагностики состояния системы полномочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом проведен комплексный анализ правовой базы государственного регулирования проблем, связанных с охраной озера Байкал и развитием Байкальского региона. Такими полномочиями обладают более двадцати федеральных органов исполнительной власти, а также органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Причем, в большинстве сфер регулирования полномочиями обладают более пяти органов власти, и только 20% из них результативны, а остальные не исполняются, или исполняются неудовлетворительно.

Комплексный анализ позволил определить необходимые существенные изменения механизмов решения данной проблемы, сделать выводы о неэффективности действующей системы управления и разграничения полномочий, причинах их неисполнения, и необходимость кардинальных изменений в механизмах решения данной проблемы. Определены направления оптимизации разграничения полномочий в части: перепрофилирования и ликвидации опасных хозяйственных объектов, финансирования, нормативов вредных воздействий, регламентации видов деятельности, традиционного природопользования, полномочий, связанных с использованием инструментов ландшафтного планирования, исполнения функций специально уполномоченного органа власти, учета социально-экономических ограничений, экологической экспертизы, разработки комплексных схем, экологического контроля и мониторинга, международных обязательств и доступа к информации в области охраны озера Байкал.

Целевой функцией решения проблемы охраны и сохранения озера Байкал является поддержание уникальных качеств экосистемы озера, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Проведенный в 2008 году экспертный опрос специалистов, позволил оценить состояние управленческих ресурсов с позиции возможностей создания эффективной системы управления и разграничения полномочий в области охраны озера Байкал, которая затрагивает интересы большинства социальных групп региона. Главный вывод исследования - Правительство РФ, обладая всеми необходимым экономическими и административными рычагами по исполнению полномочий, использует их не в полной мере (таблица 3). В то же время, властные структуры не используют мнение и ресурс влияния на решение проблемы активных социальных групп региона - населения Прибайкалья, бизнес-структур, научного сообщества и общественных организаций.

Выводы о первостепенном влиянии на решение проблем озера Байкал экологической экспертизы, инструментов ландшафтного планирования и экологического страхования, позволяет обосновать необходимость придания эколого-социологическому мониторингу приоритетного статуса при принятии государственных решений.

10. Подтверждена работоспособность созданного инструментария в результате проведения апробации разработанных методик на примере практики предотвращения угроз озеру Байкал, и результатов разрешения проблем с позиции внесения изменений в систему государственного регулирования. Показана эволюция результативных вариантов действий заинтересованных социальных групп, что позволило сформулировать выводы о неэффективности действующих институтов власти, а также предложения по изменению системы принятия решений.

Практика принятия государственных решений в отношении озера Байкал на протяжении более полувека является уникальной для России. В работе представлена интерпретация предлагаемых методических подходов на примерах разрешения ситуаций, угрожавших состоянию экосистемы озера Байкал. Технология рассмотрения и представления результатов для каждого примера включает:

1. Наименование угрозы.

2. Практические примеры, иллюстрирующие угрозы, периоды времени возникновения и разрешения (окончания этапа) проблем.

3. Поведение субъектов права, влияющих на разрешение проблем.

4. Инструменты, которые применяли эти субъекты права. Какие способы были использованы каждым из субъектов для продвижения своих объективных и субъективных целей.

5. Оценка максимально эффективных субъектов и инструментов.

6. Выводы по корректировке применения предлагаемых методических подходов.

7. Оценка позитивных и негативных последствий для каждого из субъектов права, а также для каждого примененного инструмента, последствия в нормативном плане и в настроениях и действиях различных социальных групп общества; выявление основных результативных действий, их динамика во времени.

Примерами известных проектов или событий, явившихся их следствием, угрожавших и угрожающих состоянию экосистемы озера Байкал, ставшими причинами или поводами для изменений в системе инструментов или институтов государственного регулирования, приняты:

Таблица 3 Ранжирование характеристик в соответствии с выводами по оценкам экспертов

1	Параметры состояния экосистемы озера Байкал					3	1-2			1-2
	Угрозы экосистеме озера Байкал
1	Антропогенные	4-5				1-3	1-2			2-3
2	Природные	1	5-6		2-10	5-6				2-4	1-6	2-3
	Параметры и угрозы	Финан-сирова-ние бюд-жетное феде-ральное	Финан-сирование бюд-жетное субъекта РФ	Финан-сирова-ние муни-ципаль-ное	Финан-сирова-ние иное	Регла-ментация видов дея-тель-ности	Норма-тивы загряз-нения	Стиму-лиров-ние через налоговую нагрузку	Лицен-зирова-ние	Эколо-гичес-кая экспер-тиза	Эколо-гичес-кое страхо-вание	Ланд-шафт-ное плани-рование	Пара-метры экосис-темы озера Байкал	Угрозы экосистеме озера Байкал - антропо-генные	Угрозы экосисте-ме озера Байкал - природ-ные
	Субъекты влияния
1	Президент РФ	2				3-5		3-4	2-4		3-5
2	Правительство РФ	1				1	1	1	1	1	1	2-3
3	Федеральное Собрание РФ	3				2-3	2	2	2-3	2-3	2-3
4	Органы власти субъектов Федерации		1	2		2	3-4	3-4	2-4		2-3	1	2	1-4	3-5
5	Муниципальные органы власти			1								2-4	3-7	1-6	3-5
6	ЮНЕСКО				1-2							2-4
7	Межведомственная комиссия по Байкалу											3-4	3-4	1-13	1-2
8	Крупные бизнес-структуры, ведущие хозяйственную деятельность на Байкальской природной территории				1-3								1	1-6	3-6
9	Инвесторы				1-3
10	Население России, за исключением жителей Прибайкалья
11	Население Прибайкалья													1-6
12	Наука						2-4			2-5		5	3-5		1
13	Общественные организации				4-5					3-6

- массовая гибель нерпы из-за вирусных инфекций (1987-1988 гг.) угрожала нарушению экоценозов в озере;

- проект строительства нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий Океан по берегу Байкала (2005-2006 гг.) угрожал экосистеме озера Байкал в связи с вероятными существенными изменениями пропорций химического состава воды озера, загрязнением вод и механическим загрязнением водного зеркала в связи с допускаемыми рисками аварий с единовременным попаданием в озеро более 3000 тонн нефти, а также высокой, до 12 баллов, сейсмичностью территории;

- работа Байкальского целлюлозно-бумажного комбината со сбросом сточных вод после хлорной отбелки целлюлозы в объеме более 100 тыс. куб. м в сутки непосредственно в озеро Байкал, который стал уже знаковым проектом для региона. Продолжение работы комбината связано со сбросами, выбросами общими и дурнопахнущими веществами, складированием в высокосейсмичной зоне огромного, более 6 млн. тонн, объема отходов, существенным изменением ландшафтов более трети побережья Южного Байкала, постоянными на протяжении более 40 лет, социальными протестами общественности, в том числе, международных организаций;

- процесс принятия Федерального закона «Об охране озера Байкал», который длился почти десять лет, и был принят в 1999 г.

Принципиальные выводы интерпретации предлагаемых подходов с позиций технологии и мотивов действий органов государственной власти и лиц, принимающих решения:

- усиление тенденции принятия принципиальных государственных решений одним лицом - либо Президентом, либо председателем Правительства РФ в зависимости от субъективных факторов, и необходимости находить результативные в конкретный период времени убедительные для него способы, факты и субъекты представления информации;

- усиление тенденции к действиям уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти только в фарватере принимаемых решений высшими должностными лицами государства с отказом от защиты и представления оценок ситуации с позиций полномочий и функциональных интересов ведомства и, соответственно, отсутствие у лиц, принимающих решение, возможности комплексного объективного подхода;

- результативность преимущественно субъективных интересов и действий заинтересованных государственных. Необходимым условием таких результатов является высокопрофессиональная подготовка обоснований предлагаемого варианта решения проблемы, позитивное официальное мнение законодательной и представительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых реализуется проект и субъективный интерес чиновников, обладающих полномочиями по реализации такого решения;

- существование самостоятельных интересов отдельных социальных групп;

- практические меры по сохранению озера Байкал возможны только в случае установления специального правового статуса и комплекса правовых регламентов на основе использования действующего российского законодательства и всего разнообразия международных правовых инструментов, в первую очередь - экологической экспертизы и включения оценки страхования экологического риска в экономические затраты по проектам.

11. Сформулированы основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал, позволяющих поддерживать уникальные качества, а также систему быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Обоснована возможность применения положений программы для использования в качестве элементов государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды.

Отсутствие эффективной системы регулирования в сфере охраны, сохранения и популяризации озера Байкал отражается в фактическом отсутствии мониторинга состояния экосистемы озера Байкал, и соответственно невозможности быстрого реагирования для предотвращения возникающих угроз состоянию экосистемы озера; почти полном отсутствии прямых норм регламентации в сфере охраны и сохранения озера Байкал и в координации тех действий, которые осуществляются почти двадцатью федеральными и региональными органами власти и управления. Итогом является усиление антропогенного воздействия на озеро и отсутствие экономических и институциональных механизмов предотвращения угроз экосистеме Байкала. Основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал взаимосвязаны с разработкой и реализацией системы мер по охране, сохранению и популяризации уникальных природных комплексов в Российской Федерации, общероссийской государственной политикой в области природопользования и охраны окружающей среды.

Для формирования правовой базы объекта Всемирного наследия «Озеро Байкал» необходимо комплексно рассматривать как все действующее российское законодательство, в первую очередь - Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и Градостроительный кодекс, нормативные акты, касающиеся региональной политики, так и применение международного законодательства. Программа изменения законодательства России и внесение изменений в ряд норм международного законодательства должна включать изменения в Конвенцию о всемирном наследии; разработку и принятие международного модельного правового акта по уникальным природным комплексам и объектам всемирного наследия; разработку и принятие Федерального закона «Об объектах всемирного природного наследия в Российской Федерации»; формирование правовой базы по озеру Байкал как модельной территории.

Следующим направлением работ являются институциональные преобразования. Выделено два направления преобразований, которые в настоящее время являются базовыми, необходимыми условиями для реальной защиты озера Байкал как уникального природного объекта. Созданная в 2007 году Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал обладает определенными элементами статуса, позволяющими принимать решения, обязательные для исполнения федеральными ведомствами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетами. Однако практика работы на протяжении почти четырех лет свидетельствует только об исполнении функций площадки для выслушивания пожеланий руководства Министерства экологии и природных ресурсов России и дискуссии представителей ведомств, субъектов РФ и Российской академии наук за рамками официального времени заседания. Тем не менее, реальный правовой потенциал Комиссии, а также ожидания специалистов и представителей социальных групп, предполагает необходимость использования этого высокого потенциала для принятия решений и реализации проектов. Целесообразно предоставление дополнительных полномочий Межведомственной комиссии по Байкалу, позволяющих обосновывать, разрабатывать и принимать участие в решениях о развитии региона. В частности, возможно включить в полномочия Межведомственной комиссии обязательное рассмотрение проектов развития региона при принятии решений на уровне Правительства РФ с согласованием Комиссии. Такие полномочия будут гарантией продвижения согласованных интересов органов власти и социальных групп общества только в случае фактического следования установленным нормам регламента работы подобных правительственных координационных органов.

Вторым предлагаемым важнейшим институциональным преобразованием являются кардинальные изменения в институте Государственной экологической экспертизы, которая является незаменимым институтом поддержания экологических стандартов в современных условиях. Дополнительно предлагается для объектов всемирного наследия помимо национальной государственной экологической экспертизы законодательно ввести институт международной экологической экспертизы, приняв соответствующие нормы на уровне международных организаций и в рамках международных конвенций.

Включение в экономику крупных проектов страхования экологического риска, а также переориентация всего развития региона в направлении использования уникальных свойств природы Прибайкалья, позволят существенно изменить отношение к проблемам охраны озера Байкал.

Отсутствие целевого финансирования охраны озера Байкал в федеральном бюджете Российской Федерации - это показатель отсутствия интереса государства к проблеме. Это явилось следствием незаинтересованности Министерства экологии и природных ресурсов России в существовании Федеральной целевой программы, а соответственно - и подпрограммы по озеру Байкал, а также в отсутствии реальной ответственности ведомства за решение байкальских проблем.

Все концепции и планы оцениваются через знаковые проекты. Для Байкала - в первую очередь, это переориентация территории Байкальского целлюлозно-бумажного комбината и реализация проектов по питьевой воде, по прибрежным поселениям, по флоту.

Популяризация объектов всемирного наследия - одно из трех основополагающих содержательных элементов (охрана, сохранение и популяризация), которые государство, на чьей территории расположено Всемирное наследие, обязуется выполнять. Наилучшим показателем в данном вопросе может стать только полная открытость информации об озере Байкал и всех угрозах, о решениях и их мотивациях.

Невозможно существование системы охраны уникальных природных комплексов без непосредственного участия общественных организаций, отождествляемых с гражданским обществом, а в случае объектов, обладающих международным статусом и, соответственно, находящихся в сфере действия международных конвенций, - и международных правительственных и неправительственных организаций.

12. Обоснован вывод о составном характере понятия «экологическая политика» и производных от этого понятия терминов как комплекса правовых, экономических и институциональных инструментов государственного регулирования по поддержанию благоприятной окружающей среды и сохранению природных ценностей, являющихся комплиментарной составной частью региональной политики государства.

Следствием анализа правовой базы по природопользованию и охране окружающей среды является утверждение о сущности понятия «экологическая политика» как сводной проблемы, а также об отсутствии альтернативы согласованному принятию решений уполномоченными органами управления в случаях, когда специфика особых территорий связана со сферами деятельности нескольких ведомств, региональными и муниципальными органами власти.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен осуществлять координацию практически всех органов власти, и решения, представляемые Правительству РФ, должны быть согласованы всеми ведомствами. Фактически - это решения всей исполнительной ветви власти государства, включая органы власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Организовать и реально осуществить такую технологию координации и управления разнонаправленными интересами одному федеральному ведомству, которое является специально уполномоченным в данной сфере, невозможно. Поэтому ведомство прибегает к различным способам игнорирования интересов других ведомств и субъектов. Например, в отношении Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал, которая, несмотря на то, что специально уполномоченным органом является Росприроднадзор, возглавляется и обеспечивается Минприроды России, применяются такие способы: не предоставлять реальные полномочия для исполнения функций специально уполномоченному органу, не собирать комиссию, не информировать членов комиссии о выработке позиции или принятии решений по принципиальным вопросам, не учитывать предложений членов комиссии и другие. В результате решения не принимаются, и ситуации разрешаются в силу естественного цикла проблемы, либо, при политически мотивированных ситуациях, единоличным и не всегда обоснованным и объективным решением лиц, имеющих возможность такие решения принимать.

Единственным способом надежного разрешения этой тупиковой ситуации является встраивание отсутствующих элементов в действующую систему принятия решений. Отсутствующий элемент здесь - учет интересов общества на благоприятную окружающую среду и сохранение природы. Встраиваемые инструменты - механизмы экологической экспертизы, экологического страхования и экологической сертификации.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ

Монографии

1. Диагностика состояния территорий с особым статусом. Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2010 - 123 с. (п. л. 7,3);

2. Разграничение полномочий в сфере управления охраной озера Байкал. Новосибирск: Академическое изд-во «Гео», 2010 - 104 с. (п.л. 8,4);

3. Формирование системы управления сохранением озера Байкал. Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2004 - 155 с. (п.л. 18,0);

4. Государственное регулирование охраны озера Байкал. Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2002 - 67 с. (п.л. 8,1.).

Статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК

5. Особые территории как самостоятельная категория в сфере региональной политики // География и природные ресурсы, 2010, № 4 (п.л. 0,5);

6. Байкал: решения и проблемы // Проблемы региональной экологии, 2010, № 4 (п.л. 0,6);

7. Особые территории как предмет исследования и регулирования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование, 2010, № 3 (п.л. 1, 3);

8. О мерах по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации // Экономика природопользования, 2008, Вып. 1 (п.л. 0,7);

9. Международные аспекты строительства нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" // Экономика природопользования, 2006, Вып. 6 (п.л. 0,5);

10. Экологическое зонирование особо охраняемых территорий: согласование междуародного и российского права // Труды Института системного анализа РАН, 2004, Том 10 (п.л. 0,8);

11. Обеспечить правовую базу Байкальских коллизий // Российский экономический журнал, 1995, № 3 (п.л. 0,5);

12. В лаборатории законотворчества - Байкал // Российский экономический журнал, 1992, № 10 (в соавторстве, лично автора - 0,5 п.л.);

Основные публикации в других изданиях

13. Экспертная оценка полномочий и интересов в области охраны озера Байкал // Экологическое планирование и управление, 2010, № 1 (п.л. 0,9);

14. Байкал после закрытия БЦБК: программа действий. «Живые озера» - 10 лет сотрудничества на Байкале: шансы и возможности устойчивого будущего для человека и озера // Материалы междунар. науч.-практ. конф. (г.Улан-Удэ, 25-29 августа 2009 г.). - Улан-Удэ, Издательство Бурятского госуниверситета - 2010 (п.л. 0,4);

15. Система управления охраной озера Байкал: проблемы и методология // Экологическое планирование и управление, 2008, № 1 (п.л. 0,9);

16. Предложения по эколого-экономическому обоснованию нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий Океан (варианты вне водосборной площади озера Байкал) // Проблемы национальной безопасности: экспертные заключения, аналитические материалы, предложения. М.: Наука, 2008 (в соавторстве, лично автора п.л. 0,5);

17. Информационно-аналитические материалы для заседания Совета безопасности Российской Федерации по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации» // Проблемы национальной безопасности: экспертные заключения, аналитические материалы, предложения. М.: Наука, 2008 (в соавторстве, лично автора п.л. 0,5);

18. Первоочередные направления разработки и реализации системы мер по охране, сохранению и популяризации уникальных природных комплексов в Российской Федерации // Сборник материалов международной конференции «Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества» - М., 2007 (п.л. 0,6);

19. Обоснование разграничения полномочий в области охраны озера Байкал // Труды VII Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования: устойчивое развитие» - М.: ИПР РАН, 2007 (п.л. 0,3);

20. Правовые основы организации и функционирования участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал» // Географические и правовые основы организации Байкальского участка всемирного природного наследия. Материалы Международной научной конференции «Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества» (Иркутск, 18-21 августа 2006 г.). - Иркутск: Издательство Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2006 (п.л. 0,4);

21. Практика и проблемы формирования правовой базы сохранения озера Байкал как участка всемирного природного наследия // Круглый стол Совета Федерации "Байкал - мировое наследие" (16 июня 2003 года) - М.: Издание Совета Федерации, 2004 (п.л. 0,3);

22. Обеспечение системы управления мерами по сохранению озера Байкал // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов, 2002, Вып. 1 (в соавторстве, лично автора - п.л. 0,3);

23. Концепция развития законодательства, направленного на сохранение экосистемы озера Байкал // Восточно-Сибирский институт регионального законодательства, Центр подготовки и реализации международных проектов технического содействия. - Иркутск, 2002 (в соавторстве, лично автора - п.л. 1,0);

24. Развитие правовой нормативной базы охраны озера Байкал // Доклад МПР России о состоянии озера Байкал и мерах, принимаемых по его охране в 2001 году - М.: Государственный центр экологических программ, 2002 (в соавторстве, лично автора - п.л. 0,7);

25. Lessons of "Lake Baikal Preservation" Federal Law Accepting and Priority Problems of its Verification // Proceeding International Baikal Conference 1999 14-17 November 1999. Russian-German Co-operation in Siberia / The Lake Baikal Region. - Schneverdingen 2001. Alfred Toepfer Akademie fur Naturschutz, 2001 (п.л. 1,4);

26. Разработка Федерального закона "Об охране озера Байкал" и перспективы его принятия // Байкал как участок мирового природного наследия. Результаты и перспективы международного сотрудничества: Тр. Междунар. конф. (Улан-Удэ, 9-12 сентября 1998 г.). - Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1999 (п.л. 1,1);

27. О ходе разработки и принятия Федерального закона "Об охране озера Байкал"// Охрана озера Байкал и обеспечение рационального природопользования в Байкальском регионе. Ежегодный докл. правительственной комиссии по Байкалу, 1998 г. - М.: Государственный центр экологических программ, 1999 (в соавторстве, лично автора - п.л. 0,4);

...