Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Развитие форм и методов государственно-частного партнерства в экономике регионов РФ

Специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (региональная экономика)

Ковалев Александр Михайлович

Москва - 2010

Диссертация выполнена в Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ)

Официальные оппоненты: Доктор экономических наук, профессор Лексин Владимир Николаевич

Ведущая организация: Доктор экономических наук, профессор

Панина Елена Владимировна

Доктор экономических наук, профессор Чернышов Борис Николаевич

Институт экономики РАН

Защита состоится «___» 2010 г. в ___ часов на заседании диссертационного совета Д.520.030.01 в Институте региональных экономических исследований по адресу: 119002, Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 29/16, 4 этаж.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИРЭИ.

Автореферат разослан « » 2010 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

д.э.н., профессор И.А. Рождественская

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертации. Глобальные социально-экономические трансформации и развитие рыночных отношений в Российской Федерации совершенно иначе ставят вопросы роли и места государства и общественных организаций в процессе регулирования рыночной экономики, особенно на региональном уровне.

Регулирование процессов производства и обмена товаров и услуг, как свидетельствует опыт мирового развития, является одним из основных элементов экономики.

Фактически с начала XX века экономики развитых стран функционируют в рамках все более жестких законодательных ограничений, экономических регуляторов и общественного контроля, что обусловлено так же необходимостью снизить основные издержки, присущие рыночной экономике в условиях цикличности ее развития.

Кризисное состояние современной мировой экономической системы заставило многих сторонников хозяйственного либерализма вновь обратиться к практике более активного вмешательства государства в экономические процессы.

В России, несмотря на глобальные реформы, государство по-прежнему выступает (и в ближайшем будущем сохранит свои позиции) в качестве основного субъекта регулирования для всех сфер жизнедеятельности (экономической, социальной, политической).

Вместе с тем, в условиях развития демократических начал, все более четко проявляется объективная необходимость активного и действенного участия в регулировании экономических процессов общественных организаций предпринимателей и потребителей, создания полноценной системы государственно-частного партнерства (ГЧП).

В настоящее время в нашей стране пока не сложилась законченная система общественных организаций, которые представляли бы интересы предпринимательского сообщества в диалоге с государством, не отработаны и нормативно не закреплены многие механизмы взаимодействия бизнеса с государством. При этом, особое значение имеет адекватная оценка и использование, с учетом российских реалий, зарубежного опыта государственно-частного партнерства.

В зарубежной экономической науке, в частности, в трудах Д.Кейнса, М.Блауга, П,Самуэльсона, П.Друкера, М.Портера и др. разработаны основополагающие теоретические подходы к развитию государственно-частного партнерства, апробированы модели, формы и механизмы наиболее продуктивного взаимодействия властных структур и бизнеса.

Рассмотрение этих вопросов в условиях российской действительности находится еще на начальной стадии, и является новым для российской экономической науки.

Наиболее глубоко, к настоящему времени, исследованы вопросы взаимодействия государства и малого бизнеса, становления и деятельности его корпоративных союзов. Фундаментальные исследования в этой области проведены Е.М. Бухвальдом, А.В. Виленским, А.Ю. Чепуренко и рядом других российских ученых.

Проблематика взаимодействия государства с организациями крупного и среднего бизнеса, перспективы развития государственно-частного партнерства рассмотрены в научных работах Т.Г. Долгопятовой, Н.В. Зубаревич, Н.Е. Егоровой, Э.А. Котляра, А.П. Любимова, Е.В.Паниной, М.А. Рахматова, Ф.И. Шамхалова и др. Формы и методы сотрудничества государства и бизнеса на уровне муниципальных образований разрабатываются коллективом научных сотрудников Фонда «Институт экономики города».

Существенный вклад в теорию и практику взаимодействия частного и общественного секторов при реализации проектов развития городов и регионов вносит своими исследованиями Международный центр системных экономических исследований «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге (Жихаревич Б.С., Жунда Н.Б., Русецкая О.В. и др.). Общетеоретические аспекты сотрудничества бизнеса и государства на региональном уровне рассматриваются в трудах Бурака П.И., Лексина В.Н., Ростанца В.Г., Чистякова Е.Г., Швецова А.Н. и др.

В данном диссертационном исследовании предпринята попытка дальнейшего изучения вопросов взаимодействия государства и бизнеса, роли последнего в развитии экономики регионов на основе привлечения новейшего фактологического материала, отечественного и зарубежного опыта, расширения круга рассматриваемых вопросов и углубления теоретических положений регионалистики.

В частности, большое значение, по мнению диссертанта, имеют взаимоотношения бизнес-сообщества и законодательной власти, как на национальном, так и на региональном уровнях.

Целью настоящего исследования является научное обоснование и разработка перспективных направлений развития форм и механизмов государственно-частного партнерства на региональном уровне.

В связи с этим в диссертационной работе поставлены и решались следующие задачи:

- анализ и обобщение теоретических вопросов развития государственно-частного партнерства в процессе экономической деятельности в регионе;

- выявление основных организационных, экономических, нормативных и иных проблем развития процессов государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях на примере крупнейшего региона РФ - города. Москвы;

- разработка концептуальных направлений развития системы государственно-частного партнерства на региональном уровне на среднесрочную перспективу;

- определение наиболее перспективных форм государственно-частного партнерства в регионе;

- разработка и обоснование предложений по рационализации и разграничению функций органов исполнительной и законодательной власти в регионах в процессе частно-государственного партнерства;

- обоснование и разработка практических мер по совершенствованию форм государственно-частного партнерства на региональном уровне, включая вопросы социальной ответственности бизнеса;

- разработка рекомендаций по расширению участия представителей бизнес-сообщества в процессе регулирования экономической деятельности, в том числе предложений по совершенствованию структуры и типологии самих предпринимательских организаций;

- обоснование предложений по передаче определенных функций от исполнительных органов власти к предпринимательским организациям в процессе государственно-частного партнерства;

- разработка рекомендаций по повышению эффективности взаимодействия предпринимательских организаций и органов законодательной власти.

Объект исследования - основные элементы системы государственно-частного партнерства в регионе, которые рассматриваются диссертантом как совокупность экономических агентов (предпринимательские организации, корпорации и органы государственного управления), действующих в региональной экономике.

Предмет исследования теоретические основы, методы и формы реализации государственно-частного партнерства на уровне региона - субъекта Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационной работе разработаны и теоретически обоснованы направления развития системы государственно-частного партнерства в регионе; предложен и обоснован комплекс мер и форм, которые обеспечивают оптимальное распределение ответственности между бизнесом и властью; определены задачи деятельности предпринимательских союзов в новых экономических условиях.

К числу основных результатов диссертационного исследования, которые обладают научной новизной и характеризуют личный вклад автора, относятся:

- обоснован концептуальный подход к развитию системы государственно-частного партнерства на региональном уровне как процессу, который обеспечивает достижение баланса интересов всех субъектов экономической деятельности в регионе (государство - предприниматели -население). Алгоритм балансировки включает в себя широкую совокупность взаимосвязанных и последовательных регулятивных действий со стороны региональных законодательных и исполнительных властей и компромиссов с бизнес-сообществом (п. 5.1. Паспорт специальности 08.00.05);

- разработаны и обоснованы стратегические направления развития государственно-частного партнерства в экономике регионов России в условиях преодоления экономического кризиса и необходимости обеспечения инновационного развития страны, основными из которых являются - совершенствование самих форм и методов ГЧП, преимущественное развитие ГЧП в инновационной сфере, принципиальное усиление роли и вклада бизнес-сообщества в решение социальных проблем российского общества, в развитие здравоохранения, образования, культуры (п. 5.9. Паспорт специальности 08.00.05);

- разработаны основные принципы формирования стратегии взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в системе государственно-частного партнерства в регионе, на основе рационального разграничения полномочий и функций в процессе регулирования экономического развития с учетом требований административной и муниципальной реформ (п. 5.17. Паспорт специальности 08.00.05);

- обоснованы рекомендации по расширению участия предпринимательских организаций в процессе регулирования экономической деятельности в регионах на условиях государственно-частного партнерства, в частности, в нормативно-законодательном обеспечении хозяйственной деятельности и экономического развития отдельных территорий, выработке и реализации региональных стратегий и программ социально-экономического и инновационного развития, размещении и контроле за реализацией государственного заказа на продукцию, работу и услуги, в том числе НИОКР и новую технику (п. 5.16. Паспорт специальности 08.00.05);

- сформулированы рекомендации по передаче определенных функций от исполнительных органов власти регионов к предпринимательским организациям в процессе государственно-частного партнерства, в том числе в инновационной сфере (функции хозяйственного арбитража, ведения статистики и мониторинга рынков и деловой активности, контроля за соблюдением правил добросовестной конкуренции, деловой этики и др.) (п. 5.16. Паспорт специальности 08.00.05);

- обоснованы и разработаны предложения по повышению эффективности взаимодействия предпринимательских организаций и органов законодательной власти субъектов РФ на основе принципов и практики цивилизованного лоббирования, общественного диалога и социального партнерства (п. 5.16. Паспорт специальности 08.00.05);

- для реализации механизмов ГЧП в масштабах федеральных округов и экономических районов РФ разработаны предложения по созданию сети межрегиональных ассоциаций, объединений и союзов предпринимателей, а также межрегиональных корпораций развития, предложены организационная структура и типовой состав подобных организаций (п. 5.16. Паспорт специальности 08.00.05);

- разработаны предложения по составу, структуре и механизмам деятельности межрегиональных корпораций развития - инвестиционных структур, функционирующих на условиях ГЧП, сочетающих в себе принципы территориально-отраслевого управления и призванных способствовать подъему и развитию наиболее проблемных в социально-экономическом плане регионов России - Северного Кавказа, Приамурья, Дальнего Востока (п. 5.16. Паспорт специальности 08.00.05).

Практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и заключается в возможности использования предложенных автором методических подходов и рекомендаций по совершенствованию форм государственно-частного партнерства в практической деятельности региональных администраций, законодательных органов субъектов Российской Федерации, а так же органов местного самоуправления.

Целый ряд положений данной работы был реализован в практической деятельности управленческих структур города Москвы, нашел свое отражение в решениях и нормотворческой работе Московской городской Думы.

Апробация результатов исследования. Теоретические и практические результаты научного исследования докладывались автором на 8-ой Всероссийской конференции представителей малых предприятий «Дни малого и среднего бизнеса России-2007» (Москва, 16-25 мая 2007 года), 7-ой ежегодной конференции «Регионы и города России: организация финансирования инвестиционных программ» (Москва, 30 мая 2007 года), Межрегиональной научно-практической конференции «Итоги и перспективы развития малого предпринимательства в РФ 1987-2007гг.» (Москва, 29 ноября 2007 года), Всероссийском Форуме «Малый и средний бизнес - основа социально-экономического развития России в ХХI веке.» (Москва, 26 мая 2008 года), Конференции «Регионы и города России: организация финансирования инвестиционных программ в условиях финансовой нестабильности» (Москва, 25 мая 2009 года), Первом Российском экономическом конгрессе (Москва, 7-12 декабря 2009 года) и др.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 36 работ общим объемом 39,8 п.л., в том числе 1 монография и 7 публикаций в изданиях, рекомендованных ВАК.

• Структура работы

Введение
Глава I . Теоретические вопросы взаимодействия государства и бизнеса в
процессе государственно-частного партнерства.
1.1. Сущность, субъекты и методы регулирования экономической деятельности.
1.2. Предпринимательские организации в качестве отдельного субъекта отношений государственно-частного партнерства.
1.3. Особенности трансформации процессов государственно-частного партнерства в условиях цикличного характера развития экономики
Глава II. Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение
2.1 Формы государственно-частного партнерства
2.2 Правовое регулирование государственно-частного партнерства на федеральном уровне
2.3 Взаимодействие государства и бизнеса в экономической политике регионов Российской Федерации
2.4. Опыт осуществления проектов развития государственно-частного партнерства в Москве
Глава III. Взаимодействие государства и предпринимательских организаций в Российской Федерации в процессе развития государственно-частного партнерства.
3. 1. Основы взаимодействия предпринимательских организаций и государства в условиях переходной экономики
3.2. Характеристика предпринимательских организаций в Российской Федерации
3.3. Анализ опыта отдельных регионов Российской Федерации в процессе взаимодействия предпринимательских организаций и государственных структур
3.4. Диагностика взаимодействия предпринимательских организаций и органов государственного управления в г. Москве
Глава IV. Зарубежный опыт взаимодействия государства и организаций, представляющих интересы бизнеса в процессе развития государственно-частного партнерства.
4.1. Развитие деятельности предпринимательских организаций в странах с развитой рыночной экономикой.
4.2. Основы деятельности торгово-промышленных палат в системе предпринимательских организаций в развитых странах
4.3. Специфика деятельности предпринимательских организаций в странах с экономикой переходного типа
Глава V. Стратегические направления развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации.
5.1. Совершенствование форм государственно-частного партнерства
5.2. Основы развития государственно-частного партнерства в сфере инновационной деятельности
5.3. Развитие социальной ответственности бизнеса, его участия в финансировании образования, культуры и искусства, физкультуры и спорта
Глава VI. Направления развития и совершенствования взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти и предпринимательских организаций в процессе государственно-частного партнерства
6.1. Рекомендации по расширению участия предпринимательских организаций в процессе регулирования экономической деятельности
6.2. Рекомендации по повышению эффективности взаимодействия предпринимательских организаций и органов законодательной власти
6.3. Предложения по передаче определенных функций от исполнительных органов государственной власти к предпринимательским организациям
6.4. Совершенствование структуры и типологии предпринимательских организаций
Заключение
Литература

• Диссертационная работа содержит 300 страниц, 28 таблиц, 10 рисунков и список литературы со 130 наименованиями.

II. Основные положения и результаты, выносимые на защиту

1.Теоретические вопросы развития государственно-частного партнерства в процессе экономической деятельности в регионе

В процессе развития общества исторически неизбежные и объективные процессы трансформации и модернизации затрагивают формы и методы функционирования рыночной экономики, механизмы конкуренции. Так, с конца ХХ века инновационная конкуренция, например, все больше стала преобладать над ценовой.

Корпорация, которая владеет новейшей технологией, «ноу-хау» обеспечивает себе господство в определенном сегменте рынка товаров или услуг. Информация и контроль над коммуникациями приобретают в условиях научно-технического прогресса значение ведущего ресурса.

Рассматривая историю развития мирового хозяйства, нельзя не видеть, что в концу XX века в экономической жизни развитых стран снизилось значение такого фактора как насилие, в то же время возросла роль общественного диалога, моральных норм.

Беспрецедентно, по сравнению с прошлым, повысилось значение международных организаций (ВТО, МВФ, Всемирный банк) как центров экономической власти. Усиливается влияние некоммерческих организаций, пользующихся все большей поддержкой населения (в первую очередь экологических). Под их давлением корпорации вынуждены внедрять новые формы защиты окружающей среды, увеличивать масштабы своих социальных инициатив.

В русле этих же тенденций нужно рассматривать и эволюцию форм и методов регулирования экономики со стороны общества - усиление роли государства в регулировании экономической жизни в начале ХХ в., общественных объединений предпринимателей и потребителей - в конце ХХ в..

. Если возникновение и усиление регулятивной роли государства в экономике объясняется, например, наличием «провалов» рынка, бессилием, в целом ряде случаев, механизмов рыночного саморегулирования, то возрастание роли предпринимательских союзов и объединений можно объяснить такими факторами как демократизация человеческого общества, усложнение экономической структуры, что требует новых механизмов согласования интересов хозяйствующих субъектов и потребителей, необходимость преодоления личного экономического и политического эгоизма предпринимателей и чиновников государственного аппарата, а также значительными трансакционными и информационными издержками, которые присущи современной рыночной экономике. Многие предприниматели не в состоянии самостоятельно заниматься такой деятельностью и ищут пути решения этих вопросов в объединении усилий в рамках корпоративных союзов.

Необходимо понимать, что государство, предприниматели (их объединения) в процессе регулирования экономики представляют различные общественные силы и преследуют различные цели. Государственные власти выступают как представители большинства общества, как выразители самых обобщенных потребностей его членов в рациональной организации жизни людей. В свою очередь, общественные объединения предпринимателей в процессе регулирования экономики представляют интересы группы населения, которая занимается организацией производства товаров и услуг.

Таким образом, регулирование экономики, с нашей точки зрения, является системой воздействий входящих в нее составных частей (субъектов регулирования), действующих в границах конкретного экономического пространства и взаимосвязанных целями и условиями общественного воспроизводства - государства, корпораций, общественных организаций (союзов) производителей и предпринимателей, а также потребителей производимых товаров и услуг.

В процессе регулирования экономической жизни неизбежно встает вопрос о целесообразности, а порой, и о необходимости объединения материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора для создания общественных благ или оказания общественных услуг, получившего название государственно - частного партнерства.

В этой связи, государственно-частное партнерство предлагается рассматривать как механизм совместного регулирования экономики со стороны государства и бизнес-сообщества. ГЧП представляет собой процесс объединения усилий и ресурсов, балансировки интересов, нахождения социально-экономического компромисса между государством и бизнесом для решения конкретных социально-экономических задач развития общества.

Глубина, направления и формы ГЧП обусловлены, прежде всего, моделями регулирования экономики и местом предпринимательских союзов в процессах регулирования. Роль и значение предпринимательских союзов и организаций в процессе государственно-частного партнерства велики и имеют принципиальное значение.

Между тем, они практически не рассмотрены в рамках теории ГЧП. При реализации государственно- частного партнерства государство не может ограничиваться сотрудничеством с отдельными бизнес-структурами, и не учитывать интересов бизнес - сообщества в целом.

При таком подходе к взаимодействию государства и бизнеса, объединения предпринимателей обеспечивают: защиту интересов конкретных участников ГЧП; участие в определении стратегических направлений и сфер экономической деятельности, где применение механизма ГЧП может быть наиболее масштабным и эффективным; участие в разработке систем экономических механизмов и стимулов ГЧП на федеральном и региональном уровнях; подготовку предложений по совершенствованию законодательной базы и нормативного обеспечения; проведение мониторинга результатов и эффективности механизмов ГЧП.

2. Основные организационные, экономические, нормативные проблемы развития процессов государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях

Как известно, под экономической политикой в целом понимается проводимая региональными органами власти генеральная линия экономических действий, которая воплощается в совокупности мер, посредством которых достигаются конкретные социально-экономические цели.

Наличие внятной экономической политики имеет важное значение для будущего предпринимателей, для ясного осознания ими возможных перспектив своей деятельности в данном регионе. В этой связи понятно желание и необходимость для предпринимательских кругов и их союзов участвовать в формировании и реализации такой политики. Многие предпринимательские структуры проявляют готовность к осуществлению продуманной и целенаправленной социально ориентированной экономической политики. государство общественный бизнес экономика

В период реформ в Российской Федерации были разработаны различные концептуальные подходы к осуществлению государственной экономической политики. Менялось так же и отношение к самой проблеме проведения экономической политики, которая была направлена на реформирование промышленного комплекса, поиску новых форм взаимодействия бизнеса и власти, в том числе на условиях ГЧП. Представляется целесообразным выделить четыре этапа в развитии экономической политики.

На первом этапе (до 1992 г. включительно) концепция экономической политики была основана на представлении о том, что общие экономические реформы институциональной среды и создание рыночных механизмов позволят решить проблемы отраслей и предприятий практически без вмешательства государственных структур.

Хотя в программных правительственных документах за 1992 г. был определен перечень приоритетных секторов экономики, и из-за недостатка финансовых ресурсов государственная политика была сведена лишь к поддержке отдельных предприятий. Ряд мер отраслевого характера, как справедливо замечает Э.А. Котляр, Котляр Э.А. Механизмы эффективного взаимодействия российских предприятий: сделки по слиянию и поглощению в контуре регионального управления. М.: Кно Рус, 2005. (например разрешение толлинговых операций в металлургии) имел неоднозначные последствия.

Следующий этап в разработке концепций государственной экономической политики (1993-1995 гг.) был связан прежде всего с деятельностью Госкомпрома РФ. В данный период предпринимались активные попытки освоить и использовать опыт других стран (в частности, Японии, стран Восточной Европы, Латинской Америки). В свою очередь, здесь можно выделить две промежуточных периода:

Во-первых, 1993-1994 гг., когда в качестве инструментов экономической политики предполагалось стимулировать рост внутреннего спроса, обеспечить промышленные предприятия доступными по цене оборотными средствами для увеличения загрузки имеющихся мощностей и осуществлять поиск ведущих отраслей, государственная поддержка которых через межотраслевые связи могла бы дать импульс для подъема промышленного производства (в качестве таковых предлагалось использовать, например, жилищное строительство, автомобилестроение и даже ТЭК).

Во-вторых, 1995 г., в котором основой концепции стал поиск так называемых «точек роста», развитие импортозамещающих технологий за счет протекционистской внешнеэкономической политики, ускорение внутрипромышленной интеграции и формирование отечественных финансово-промышленных групп.

Эти разработки по большей части не были завершены до стадии практического применения или не дали ожидаемого эффекта прежде всего из-за отсутствия у властных структур ресурсов для проведения активной государственной политики, а также вследствие того, что не удалось добиться консенсуса по вопросам отраслевых приоритетов и создать конкретные механизмы для осуществления экономической политики.

Третий этап - 1997-1998 гг. В эти годы попытки осуществить меры по государственному воздействию на развитие народного хозяйства в рамках среднесрочной экономической программы 1997-1998 гг. тоже не были осуществлены из-за резкого изменения экономической ситуации в результате финансового кризиса 1998 г.

И, наконец, четвертый этап 2000 - 2008 гг. В данный период основой государственной политики в области экономических преобразований в целом (и реформирования промышленного комплекса, в частности) являлась среднесрочная программа социально-экономического развития. При этом важнейшие принципы, на которых должна строиться государственная политика, можно охарактеризовать так:

верховенство рынка и рыночных отношений перед административными методами управления (минимизация вмешательства государства, равные условия для конкуренции, открытый характер экономики и т.п.);

- осознание необходимости перехода к новому уровню сотрудничества между государством и бизнесом, в том числе в виде заключения отраслевых соглашений и иных контрактных форм договоренностей;

- признание необходимости реформирования отраслей государственного сектора за счет не только приватизации, но и повышения эффективности управления; повышение ответственности государства за развитие отраслей социальной инфраструктуры;

- приоритет развития отраслей нового технологического цикла, под которыми понимаются прежде всего сектор информационных и нано- технологий; воспроизводство отдельных видов отраслей сферы услуг (туризм, перевозки, образование).

Стоит отметить, что на этом же этапе была поставлена задача заключения общероссийского социального контракта. При этом, концептуальной основой для разрабатываемых проектов реформ (ЖКХ, пенсионной, образования, социального обеспечения и т.п.) стал провозглашенный переход от государственного патернализма к субсидиарному государству, который предполагает согласование интересов основных участников социально-экономических процессов: власти, бизнеса и населения.

В Российской Федерации специфические особенности взаимодействия представителей бизнеса и органов управления вызваны к жизни реальными процессами, которые протекают в российской экономике и требуют своего анализа.

Причем одной из основных проблем, которую отмечают руководители предприятий, является вопрос взаимоотношений с органами власти. Можно отметить несколько уровней такого взаимодействия:

1) с федеральными органами власти (в основном характерны для финансово-промышленных групп и особенно крупных естественных монополий);

2) с региональными властями, взаимоотношения с которыми свойственны представителям крупного бизнеса и отдельным ФПГ, которые осуществляют свою деятельность на местах;

3) с местными властями, в данном случае основные агенты представляют собой средние и мелкие предприятия.

Таким образом, можно констатировать следующее. В настоящее время уровень развития бизнеса в России отстает от потребностей рыночной экономики и не позволяет в полной мере реализовать предпринимательский потенциал страны из-за малоэффективной государственной политики в этой области и несовершенства законодательства.

Предпринимательское сообщество должно предложить свой подход к решению проблем бизнеса на государственном уровне и по плодотворному сотрудничеству с законодателями, нацеленному на успешное развитие этого сектора российской экономики. В свою очередь, задача реализации стратегических интересов безопасности бизнеса должна состоять в создании системы гибкого, эластичного регулирования рыночной экономики. При этом важно не только не нарушать механизмы саморегуляции, но и создавать условия, чтобы эти механизмы работали наиболее эффективно.

И здесь главное состоит в том, чтобы субъекты рынка располагали достаточно полной информацией о развитии экономики в целом, задачах структурной политики, приоритетах государственной поддержки, насыщенности и дефицитах рынка, прогнозируемых макроэкономических показателях и т.д.

3. Разработка концептуальных направлений развития системы государственно-частного партнерства на региональном уровне, перспективных форм реализации ГЧП

Исследование, проведенное в диссертации, показало, что можно выделить следующие приоритетные направления для развития ГЧП в России:

- развитие нормативно-правового обеспечения ГЧП;

- усиление эффективной государственной поддержки и гарантии цивилизованному бизнесу;

- обеспечение поддержки со стороны государства реализации крупных проектов в инновационно-инвестиционной сфере;

- создание государственного органа по вопросам регулирования ГЧП;

- развитие эффективной инфраструктуры реализации ГЧП в регионах;

- более тщательная проработка проектов бизнес-структурами и государственными органами с активным участием общественности и институтов рынка;

- создание новых финансовых инструментов для привлечения в инфраструктурные проекты средств международных инфраструктурных фондов, национальных пенсионных фондов, страховых компаний, физических лиц;

- развитие института спонсорства и благотворительности;

- повышение роли торгово-промышленных палат и отраслевых союзов предпринимателей в процессах ГЧП.

Анализ опубликованных научных работ Николаев А.И., Бочков С.О. Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение// Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007. № 1-2.

Чернышев О.А., Калашникова Е.О. Развитие государственно-частного партнерства в России. - М.: 2009. - Интернет ресурс http:// www.gosinvestor.ru/, позволяет сделать вывод о том, что реализация указанных приоритетных направлений государственно-частного партнерства может осуществляться в следующих организационно-правовых формах:

1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют: с одной стороны -- структуры государственной (или муниципальной) власти, с другой -- частные компании Бочков С.О. Развитие государственно-частного партнерства в инвестиционных проектах в сфере капитального строительства в городе Москве // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2008. № 2. и иные субъекты предпринимательства.

Подобного рода проекты могут быть реализованы на основе концессий, соглашений о разделе продукции, арендных, инвестиционных и иных форм договоров, в которые включены особые условия по участию государственной (муниципальной) стороны со своим объемом обязательств и прав в рамках проекта и о распределении прав на создаваемые в ходе проекта объекты, продукцию и услуги.

2. Использование средств Инвестиционного фонда Российской Федерации (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.05 № 694, в ред. от 25.04.06, с изменениями от 24.08.06) и других источников государственного финансирования для поддержки крупных проектов, осуществляемых частным бизнесом в стратегических направлениях.

3. Формирование особых экономических зон (ОЭЗ): опытно-внедренческих, производственных, туристско-рекреационных, которые стимулируются за счет мер государственной поддержки по развитию бизнес-проектов. При этом ОЭЗ, которые могут способствовать развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производству новых видов продукции, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест, должна отводиться, по мнению диссертанта, более существенная роль в решении задачи по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития.

4. Образование корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики. Одним из примеров таких корпораций является Объединенная авиастроительная корпорация (создана Указом Президента РФ от 20.02.06 № 140). В данном случае ряд крупных компаний заявил о своем участии в проекте еще до объединения государственных активов.

Другим аналогичным примером можно назвать учреждение в целях совершенствования авиационных перевозок и повышения эффективности деятельности российских авиакомпаний ОАО «ЭйрЮнион» (согласно Указу Президента РФ от 28.04.07 № 570).

5. Совместная деятельность государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники, адаптации научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики. Данная задача была поставлена в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу».

6. Взаимодействие государства и представителей бизнес-сообщества в развитии социальной сферы, при котором бизнес самостоятельно и за свой счет в соответствии с государственной политикой осуществляет проекты в областях, приоритетных для государства (строительство учебных заведений, больниц, объектов физкультуры и спорта, содействие развитию отечественного кино и театра, книгоиздания и литературы и т.д.).

Практика ГЧП получила широкое распространение в европейских странах. В 2001-2008 гг. в Европе подписано 750 проектов на условиях ГЧП на сумму в 100 млрд. фунтов, в т.ч. в Великобритании 526 проектов объемом 61 млрд. фунтов. Интернет ресурс: http:// www.anspa.ru

По данным информационного портала ГЧП-Россия.ру в России в настоящее время реализуется 50 проектов ГЧП, в т.ч. два в Москве (табл. 1).

Таблица 1.

Крупнейшие российские проекты ГЧП (по состоянию на 2007 г.)

Название проекта	Общая стоимость проекта, млрд. руб.	Источники финансирования
		Инвестиционный фонд РФ, %	Региональный бюджет, %	Частные инвестиции, %
Строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге	100	32	17	51
Строительство Орловского тоннеля под Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути	32	33	32	35
Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автодорогу с федеральной автомобильной дороги М1 (Беларусь) Москва - Минск	17	58	-	42
Строительство скоростной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58-й км	55	47	-	53
Комплексное развитие Нижнего Приангарья	214	16	-	84
Строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекаменске	130	29	-	71
Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области	168	13	-	87
Всего:	716

Источник: составлено по данным интернет ресурса: http:// www.gosinvestor.ru

Целый ряд проектов находится в стадии проработки, экспертизы и согласования. В 2008 г. потенциальные российские проекты ГЧП оценивались в 382 млрд. долл., в 2009 г. в условиях кризиса - в 56 млрд. долл. Интернет ресурс: http:// www.anspa.ru

Обобщение региональных практик ГЧП показало, что в целом распространение этой прогрессивной формы следует признать совершенно недостаточной. По данным опроса администрации ряда муниципальных образований, проведенного сотрудниками МЦСЭИ «Леонтьевский центр», среди причин, которые мешают более широкому использованию ГЧП основными являются: неразвитость законодательной базы, отсутствие знаний и опыта, плохая информированность о преимуществах такой формы взаимодействия бизнеса и власти. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. Серия «Государственная политика и управление», вып. 3 МЦСЭИ «Леонтьевский центр». - Санкт-Петербург: 2005.

Экономическое содержание ГЧП можно рассматривать в следующих аспектах.

1. ГЧП в качестве системы мер по государственному регулированию в целях осуществления промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальной сферы.

2. ГЧП с точки зрения привлечения частного сектора к деятельности по предоставлению общественных услуг (в таких областях, как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, транспорт и др.). Это особенно важно, учитывая, что во многих регионах РФ крупный бизнес, уже в настоящее время, является системообразующим, градообразующим фактором, обеспечивающим социальное развитие и благополучие целых городов (промышленных моногородов) (табл. 2).

Таблица 2

Регионы с наибольшим числом монопрофильных городов крупного бизнеса

№	Регион	Число моногородов, ед.	Численность их населения, тыс. человек	Доля в городском населении региона, %
1	Свердловская область	17	1481	38
2	Ханты-Мансийский АО	13	1031	79
3	Иркутская область	8	768	38
4	Республики Коми	4	271	35
5	Ямало-Ненецкий АО	4	289	68
6	Республика Хакасия	3	159	41
Источник: Зубаревич Н.В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. Аналитический доклад. - М.: Поматур, Независимый институт социальной политики, 2005, с. 61.

Частный сектор обеспечивает предпринимательскую инициативу, управление коммерческими рисками, экономию затрат и сжатые сроки по реализации проектов.

В свою очередь, государственные органы управления обеспечивают согласование публичных интересов, дают долгосрочные гарантии установления справедливых тарифов в случае, если последние являются регулируемыми, осуществляют управление рисками, связанными с социально-экономическим развитием, а так же устанавливают стандарты на качество услуг и реализуют контрольные функции.

В свою очередь, заключение концессионных соглашений (одна из правовых форм ГЧП), можно рассматривать в качестве одного из способов по переходу к рыночным формам государственного управления в развитии социально значимых проектов ( здесь, например, можно назвать ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера на период до 2011 года», утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27.07.01 № 564).

3. ГЧП в качестве инструмента привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия, которые имеют важное социальное или оборонное значение.

Следует так же отметить, что ГЧП является альтернативой как государственному предпринимательству (в форме казенных и унитарных предприятий; акционерных обществ со 100% государственным капиталом), так и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе на основе приватизации соответствующих активов.

В настоящее время в Москве накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП в форме инвестиционных контрактов. При этом идет интенсивное внедрение новых форм ГЧП на основе развивающегося федерального и регионального московского законодательства. Среди факторов, которые влияют на внедрение механизмов ГЧП и требуют дальнейшего развития, необходимо выделить следующие:

1. Конституция РФ и российское законодательство не раскрывают в полной мере основные цели функционирования публичной собственности и ее роль в современном государстве с рыночной экономикой, что не позволяет точно определить экономическое значение проектов ГЧП с использованием публичной собственности.

2. Организационно-правовое обеспечение регулирования публичной собственностью осуществляется с помощью как публичного (государственного, административного, земельного), так и частного (гражданского) права.

Важнейший сегмент публичной собственности (приватизационные отношения) выведен за пределы гражданского законодательства, в свою очередь, многие положения о публичной собственности изложены в лесном, водном, земельном, экологическом законодательстве.

Публичные сервитуты, хотя и предусмотренные земельным и градостроительным законодательством, широкого практического использования пока не нашли.

3. В современных условиях отсутствует обобщение опыта осуществления проектов ГЧП на уровне субъектов РФ, что не позволяет производить оперативный обмен опытом и своевременно развивать федеральное и региональное законодательство, что тормозит развитие механизмов ГЧП.

Для внедрения механизмов государственно-частного партнерства необходимо также осуществить реализацию следующих мер:

- в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» определить значение публичной собственности, основные задачи и механизмы ее вовлечения в экономические отношения;

- для обеспечения конкретных результатов наряду с практической работой по отдельным проектам необходимо дальнейшее исследование экономических и правовых аспектов государственно-частного партнерства, их согласование между собой, разработка методологических материалов и работа на подготовке кадров;

- оказывать государственную поддержку по формированию институтов, которые способствуют развитию механизмов государственно-частного партнерства (информационные центры, система подготовки и аттестации специалистов, венчурное финансирование и т.д.);

- разработать единую Концепцию по развитию государственно-частного партнерства в РФ на уровне федеральной, региональной и муниципальной власти с обеспечением формирования необходимой для этого институциональной инфраструктуры.

4. Рационализация и разграничение функций региональных органов исполнительной и законодательной власти в процессе государственно- частного партнерства

В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы большое внимание было уделено наличию у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективных механизмов их реализации, которые, по мнению автора, являются серьезным препятствием для интенсивного развития предпринимательства и различных форм государственно-частного партнерства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти.

Решать эту проблему предлагалось на основе ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе сокращения избыточного государственного регулирования за счет оптимизации полномочий органов исполнительной власти и формирования более эффективных механизмов противодействия коррупции.

Целями осуществления административной реформы по данному направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая задачи контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Основные направления административной реформы при этом сводились к осуществлению следующих задач: регламентация и стандартизация деятельности органов исполнительной власти; внедрение принципов управления по результатам; ликвидация избыточных и дублирующих функций; повышение прозрачности и открытости государственных органов; внедрение механизмов противодействия коррупции в коррупционно опасных сферах.

При этом, основная деятельность, по мнению разработчиков Концепции, и автор разделяет данную позицию, должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

В Концепции отмечается также необходимость передачи отдельных функций, которые осуществляются органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства. Для этого, по мнению автора, следует завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо так же проведение аналогичной работы и среди органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого, следует постоянно контролировать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти.

В первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, которые не имеют под собой достаточно правовых оснований и препятствуют осуществлению гражданами своих конституционных прав либо возлагают дополнительные обязанности на предпринимателей.

Указанные меры позволят сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.

Для оценки оптимальности административных процедур, включая уменьшение сроков их выполнения, устранение избыточных административных действий, по мнению автора, должна проводиться независимая экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов по предоставлению государственных услуг.

При этом, независимая экспертиза проектов административных регламентов по исполнению государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг может проводиться саморегулируемыми или иными организациями, которые осуществляют свою деятельность в соответствующей сфере регулирования.

На федеральном уровне такая экспертиза может осуществляться, по мнению автора, следующими структурами: Общественной Палатой Российской Федерации; Общероссийской общественной организацией «Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей)»; Торгово-промышленной палатой Российской Федерации; Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России»; Общероссийским объединением работодателей «Координационный совет объединения работодателей в России» (КСОРР) и другими саморегулируемыми организациями.

В субъектах Российской Федерации экспертизу проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг могут проводить территориальные отделения РСПП, ТПП РФ и других предпринимательских объединений.

Наряду с упразднением избыточных функций, по мнению автора, должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, а также процесс модернизации и совершенствования выполнения необходимых государственных полномочий, которые также потребуют изменения нормативно-правовой базы и проведения соответствующих организационных мероприятий.

В свою очередь для предотвращения появления новых избыточных полномочий необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций.

В результате осуществления мероприятий административной реформы, по мнению автора, должны быть сформированы сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть полномочий, исполняемых в настоящее время государством.

В этой связи автор считает, что необходимо разработать проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на оптимизацию полномочий региональных органов власти. В субъектах Российской Федерации необходимо осуществить мероприятия, которые будут аналогичны проведенным на федеральном уровне.

К ним относятся: анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций; внесение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции; внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций.

Осуществление указанных мероприятий на федеральном и региональном уровнях позволит оптимизировать распределение полномочий между различными ветвями власти, что создаст благоприятный режим для расширения и углубления взаимодействия бизнеса и государства в рамках ГЧП.

5. Обоснование и разработка практических мер по совершенствованию форм государственно-частного партнерства на региональном уровне, включая вопросы социальной ответственности бизнеса

Общественным организациям предпринимателей, их объединениям как субъектам регулирования экономики, помимо решения ими проблем достижения собственных целей, на современном этапе могут быть предназначены функции содействия государству в создании благоприятных условий на рынке, которые, к тому же, улучшат и среду деятельности самих участников этих организаций. Вместе с тем, общественные организации производителей могут стать существенным противовесом регулирующей деятельности государства, ограждающим свободу экономической деятельности в сфере обращения от произвола властей всех уровней.

В России в начальный период становления рыночных отношений особенностью системы взаимодействия между предпринимателями и властью стало чрезмерно большое влияние на эти отношения отдельных олигархических структур. В то же время в наибольшей степени интересы всего предпринимательства отражают, прежде всего, предпринимательские объединения.

...