Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» (региональная экономика)

Крымов Вячеслав Борисович

Москва 2010

Работа выполнена в Центре экономики федеративных отношений Учреждения Российской Академии наук - Института экономики РАН

Научный консультант - Доктор экономических наук, профессор Валентей Сергей Дмитриевич

Официальные оппоненты:

Доктор экономических наук, профессор Погосов Игорь Александрович

Доктор экономических наук, профессор Швецов Александр Николаевич

Доктор экономических наук, профессор Ильин Владимир Александрович

Ведущая организация - Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «18 » мая 2010 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.009.03 Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д 002.009.03 Кандидат экономических наук, доцент Г.В.Анисимова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Экономический и финансовый кризис 2008-2009 гг. привел к необходимости уточнения курса социально-экономической политики страны, ее ориентации на целенаправленное формирование предпосылок модернизации, устойчивости и динамичного роста национальной экономики. Уроки кризиса вынуждают сконцентрироваться на достижении качественных изменений в экономике, на обеспечении новых источников роста хозяйственной деятельности, инвестиций и, конечно, доходов населения и в целом - на решении долговременных задач развития производительных сил, совершенствования их отраслевой и территориальной структуры. Реализация этого курса требует совершенствования системы государственного управления, повышения качества работы ее основных институтов, а также дальнейшего развития ее нормативно-правовой базы. При этом одним из наиболее востребованных ныне методов государственного управления экономикой становится система стратегического планирования, которая в различных формах практически используется большинством экономически развитых стран. Сказанное распространяется на управление социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации.

В России система стратегического планирования, включая и ее территориальный уровень, переживает период становления, а ее методические основы нуждаются в существенном развитии, в том числе на основе обобщения как зарубежного, так и отечественного опыта. Пока же, несмотря на значительное внимание со стороны исследователей и специалистов - практиков, не имеет четкой определенности сам термин «стратегическое планирование». Не сформулированы специфические отличия, характеризующие «стратегичность» управления и его основной инструментарий; не вполне ясно, как система стратегического планирования, в которой заинтересованы российские регионы, «вписывается» в экономико-правовые основы федеративных отношений, в действующую управленческую вертикаль. Не определено потенциальное влияние этой системы на разграничение полномочий Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по решению ключевых вопросов экономического, социального и иного характера. Еще только предстоит обозначить роль стратегического планирования как ключевого инструмента решения задач модернизации российской экономики на основе инновационного пути ее развития. В этих условиях переход к системе стратегического планирования нуждается в тщательной методической подготовке. На практике этот переход будет носить достаточно длительный, поэтапный характер, осуществляясь по мере формирования необходимых экономических, правовых, институциональных, организационных и иных предпосылок.

С учетом перечисленных проблем, диссертационная работа нацелена на развитие ключевых теоретико-методологических и методических основ формирования современной системы стратегического планирования, определение места и роли стратегического планирования в системе управления социально-экономическим развитием российских регионов.

Степень научной разработанности проблем, ставших предметом диссертационного исследования, имеет двойственный характер. С одной стороны, отечественная наука располагает значительным заделом исследований, касающихся различных сторон народнохозяйственного планирования, в том числе долгосрочного планирования и прогнозирования, имеющего во многом те же или близкие исходные посылки, что и современная система стратегического планирования. Здесь следует указать на работы таких авторов, как Л.И. Абалкин, А.И. Амосов, А.И. Анчишкин, М.З. Бор, Л.Я. Берри, Б.И. Брагинский, Н.А.Вознесенский, С.Ю. Глазьев; А.Н. Ефимов, В.М. Иванченко, А.Д. Курский, М.Я.Лемешев, Б.З. Мильнер, В.С. Немчинов, Г.М. Сорокин, Д.Е. Сорокин, С.Г.Струмилин, Ш.Я. Турецкий, В.Н. Черковец, С.С. Шаталин и др. Постоянно растет число публикаций по проблематике стратегического планирования, относящихся уже к этапу российских реформ и становления основ рыночной экономики в стране. Среди российских научных центров лидером разработки теории и методологии стратегического планирования выступает «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге. Им выполнены наработки по стратегическому планированию в Санкт-Петербурге и ряде других регионов страны; инициировано создание Клуба городов и регионов - «стратегов», проводятся общероссийские форумы по стратегическому планированию, издано значительное число научных работ и пр. Большая группа авторов по стратегическому планированию работает в Екатеринбурге. Значительный блок работ выполнен также в направлении исследования экономики российских регионов и муниципальных образований, становления новых систем управления региональными и местными хозяйственными и социальными комплексами. Здесь следует указать на исследования таких авторов, как С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, В.А. Ильин, В.В. Котилко, В.Н. Лексин, П.А. Минакир, Н.Н. Некрасов, А.И. Татаркин А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер и др.

С другой стороны, не достигнуто полной ясности относительно теоретико-методологических и практических основ стратегического управления на региональном и местном уровнях. Это касается таких вопросов, как особенности целей и инструментов стратегического планирования на региональном и местном уровне; характер взаимодействия стратегического планирования общегосударственного и территориального уровней, в частности, с учетом специфики России как государства федеративного типа.

Пока не дано обоснование всего круга экономических, правовых и институциональных предпосылок, обеспечивающих результативность стратегического планирования как фактора устойчивого экономического развития территорий и пр.

Нерешенность данного круга научных и научно-практических проблем определила направленность диссертационного исследования.

Объектом исследования диссертационной работы выступает система основных форм и инструментов стратегического планирования, прежде всего на уровне субъектов РФ, с учетом приоритетов развития российской экономики, а также интересов развития и модернизации экономики и социальной сферы российских регионов.

Предметом исследования являются современные тенденции и приоритеты экономического развития субъектов РФ, а также их отражение в планах стратегического развития и в системе инструментов экономической политики региона (промышленная, инвестиционная и инновационная политика, налогово-бюджетная политика, социальная политика и пр.).

Цель исследования - развитие теории, методологии и практики стратегического планирования в субъекте Российской Федерации. Для реализации указанной цели автором решались следующие методические, научные и научно-практические задачи:

· обобщение отечественной и зарубежной практики стратегического планирования как важной составляющей государственного регулирования современной рыночной экономики и, в частности, применительно к задачам и условиям, определяющим устойчивость социально-экономического развития России и ее регионов в начале ХХI века;

· исследование форм взаимодействия систем стратегического планирования общегосударственного и территориального уровня с учетом специфики России как федеративного государства; анализ целей и инструментов стратегического планирования на региональном и местном уровне; конкретизация экономических, правовых, институциональных и иных предпосылок, обеспечивающих результативность стратегического планирования как фактора устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; обоснование приоритетного характера социальных задач, а также задач инновационного обновления экономики как ключевых элементов в системе стратегического планирования развития региона;

· разработка предложений по совершенствованию системы управления социально-экономическим развитием Московской области и других регионов России, а также его институционального и законодательного обеспечения, адекватных переходу субъекта РФ к модели стратегического планирования.

Теоретической и методологической базой исследования явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории централизованного управления и роли государства в современной экономике; по теории и практике регионального развития; по теории инвестиционного и инновационного процесса и практике его государственного регулирования и стимулирования, а также по теории федерализма и развития экономико-правовых основ федеративных отношений.

В диссертационном исследовании использованы методы исторического и сравнительного анализа, системного подхода к объекту исследования, обработки статистической данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов и пр.

Информационная база диссертационного исследования. В ходе проведенного диссертационного исследования использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, а также ряда субъектов РФ. Базой исследования послужили материалы Росстата и его территориальных подразделений; аналитические материалы Правительства и Министерства экономики Московской области, Леонтьевского центра (г. Санкт-Петербург), ряда общероссийских форумов по стратегическому планированию и иных научно-практических конференций.

Научная новизна диссертационного исследования и выносимые на защиту его основные положения заключаются в следующем:

· получило развитие научное понимание стратегического планирования как системы целей, институтов и инструментов управления, позволяющих направить управленческую деятельность органов публичной власти всех уровней на достижение долговременных приоритетов социально-экономического развития, а также обеспечить необходимые ресурсы достижения этих приоритетов. Сформулированы основные признаки стратегического планирования - как на общегосударственном, так и на региональном уровне (расширение временных горизонтов плана, усиление роли прогнозных разработок и целеполагания в процессе управления и пр.). Определены этапы становления системы стратегического планирования на уровне субъекта Федерации (апробационный, развернутый, зрелый) и решаемые в их рамках экономические, институциональные, правовые и иные задачи;

· определены отличительные черты и предпосылки стратегического планирования в государствах федеративного типа, а также специфические признаки, характеризующие стратегическое планирование на территориальном (региональном и местном) уровне. Обоснована позиция, согласно которой переход к стратегическому планированию предполагает новый подход к разграничению полномочий Федерации и ее субъектов, исходящий из необходимости гибкого регулирования данных полномочий, в частности, с учетом возможностей отдельных типов регионов России эффективно осуществлять дополнительные управленческие полномочия в социально-экономической сфере и принимать на себя связанную с этим ответственность;

· обоснована позиция, рассматривающая переход экономики региона на инновационный путь развития в качестве одного из наиболее значимых аргументов в пользу использования инструментария стратегического планирования. Конкретизированы пути повышения роли региона как субъекта инновационной политики (формирование «инновационно-восприимчивой» среды региональной экономики, поддержка различных «точек инновационного роста», использование инструментов финансово-бюджетной политики и механизмов государственно-частного партнерства и пр.);

· аргументирована особая роль социальной политики региона, в частности, в сфере занятости, воспроизводства трудового потенциала и регулирования оплаты труда работников. Обосновано положение о том, что в современных условиях эта политика обеспечивает не только достижение приоритетных социальных целей стратегического плана (рост уровня и качества жизни населения), но и формирует механизмы реализации его экономических задач, таких как структурная перестройка экономики субъекта РФ, опережающее развитие инновационного комплекса, усиление роли потребления как генератора развития экономики региона и пр.

Практическая значимость исследования определяется следующим:

· разработана схема основных последовательных этапов стратегического планирования социально-экономического развития региона. В их числе выделены такие этапы, как определение приоритетов и целей развития; анализ внутренней и внешней экономической, правовой и институциональной среды; определение результатов ранее действовавших программ; оценка ресурсов достижения поставленных целей; обоснование путей эффективного использования имеющихся и формирование новых региональных преимуществ; разработка стратегии и программы социально-экономического развития региона; формирование плана действий и практическое осуществление стратегии; анализ результативности проводимых мер, корректировка целей и методов их достижения. Разработан и реализован ряд практических мероприятий по использованию инструментов стратегического управления на уровне Московской области, включая предложения по доработке региональных законов о стратегическом планировании, об инновационной политике;

· предложено использование гибкой модели разграничения полномочий Федерации и ее субъектов при решении вопросов экономического характера (инвестиционная, инновационная политика и пр.), ориентированной на особые возможности каждого из типов регионов России наиболее эффективно использовать указанные дополнительные полномочия;

· сформулированы практические рекомендации по активизации инновационной политики на уровне субъектов Федерации, включающие: комбинирование ресурсов государственного и частного финансирования НИОКР; программное и грантовое финансирование инновационных проектов; использование методов налоговой политики, стимулирующих инновационную деятельность; развитие инновационной инфраструктуры; создание новых технопарков, бизнес-инкубаторов, Единой информационной системы инновационного развития экономики региона, в том числе разработку системы показателей развития инновационной деятельности в регионе, включая разрез муниципальных образований.

Апробация исследования. Положения диссертации были использованы в таких документах, как «Стратегия социально-экономического развития Московской области до 2020 года»; «Среднесрочная программа социально-экономического развития Московской области до 2010 года»; методические материалы по вопросам организации инвестиционного процесса, социальной защиты населения; государственных закупок, регулирования социально-экономического развития муниципальных территорий в области и пр.

Результаты диссертационного исследования, основанные на них выводы и предложения докладывались автором на совещаниях и конференциях, посвященных совершенствованию управления социально-экономическим развитием регионов России, в частности, в рамках XIII Российского экономического форума (Екатеринбург, май 2008 г.); Первого инвестиционного форума «Партнерство регионов - конкурентоспособность России» (Воронеж, июнь 2008 г.); на VII и VIII общероссийских форумах «Стратегическое планирование в регионах и городах России» (Санкт-Петербург, октябрь 2008 г. и октябрь 2009 г.) и др.

Результаты проведенной работы могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗ-ах и в системе переподготовки экономических кадров при подготовке спецкурсов «Государственное и муниципальное управление», «Основы инновационной экономики», «Экономика регионов» и пр.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав (12 параграфов), заключения, списка использованной литературы и двух приложений.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Первый блок вопросов диссертационного исследования связан с развитием представлений о сущности стратегического планирования, а также с теоретическим обоснованием специфики и основных этапов становления стратегического планирования на территориальном уровне.

В работе констатируется, что условия международного финансового кризиса, необходимость проведения посткризисной политики стабилизации и обновления российской экономики объективно требуют не только значительных экономических ресурсов, но и использования новых, более совершенных методов управления, одним из которых выступает система стратегического планирования. Исходная посылка стратегического планирования состоит в том, что долговременные интересы устойчивого развития рыночной экономики требуют использования действенных рычагов государственного регулирования экономических и социальных процессов. Стратегическое планирование - система институтов и инструментов управления, позволяющая направить управленческую деятельность органов публичной власти всех уровней на достижение долговременных целей социально-экономического развития, а также обеспечить необходимые ресурсы достижения этих целей.

Создание единой системы стратегического планирования в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях призвано сформировать предсказуемую, благоприятную среду для реализации общегосударственных и региональных целей экономического и социального развития за счет совершенствования государственного и муниципального управления, развития различных форм предпринимательства и инвестиционной деятельности, модернизации региональной экономики и ее социальной сферы. Сформировать такую систему можно только на основе интеграции теоретических наработок и практического опыта стратегического (долгосрочного) планирования в прошлом с реалиями современной рыночной экономики.

Теоретические основы системы стратегического планирования были заложены в России в 1920-е годы в рамках теоретико-методологических наработок по вопросам долгосрочного планирования народного хозяйства. Концептуальной базой для этого послужили положения марксистской экономической теории о необходимости планового управления хозяйственными системами, достигшими высокого уровня развития производительных сил и их обобществления. В утверждении этих идей основную роль сыграла деятельность ряда выдающихся российских ученых (В.И. Вернадского, Г.М. Кржижановского, Н.Д. Кондратьева, А.Н. Ковалевского В.А. Базарова и др.), доказавших необходимость активной государственной политики развития производительных сил, обоснования долговременных приоритетов (ориентиров) развития экономики и формирования средств их достижения. Работы в области теории и методологии долгосрочного планирования велись и в последующие годы; разрабатывались планово-прогнозные документы, ставившие своей целью закрепить долговременные горизонты научно-технического прогресса, развития ведущих отраслей экономики, а также крупных территориально-производственных комплексов. Однако ни в довоенный, ни в послевоенный период развития экономики СССР практика долгосрочного планирования так и не получила завершенного воплощения; основой планового управления оставались пятилетние планы. Вследствие преобладания субъективных решений в управлении, взаимосвязь и согласованность долгосрочных и текущих планов постоянно нарушались, что придавало формальный характер и системе долгосрочного планирования, и самому принципу долговременного целеполагания.

В работе выявлена историческая и логическая связь, а также преемственность между современными концепциями стратегического планирования и управления и теоретико-методологическими основами долгосрочного планирования, сложившимися и частично реализованными в модели плановой экономики советского типа. Эта преемственность определяется такими признаками, как взаимосвязанность планов, рассчитанных на различные временные периоды; выделение приоритетной задачи плана; согласованность отраслевого и территориального разрезов плана и приоритетность его социальных задач; сбалансированность целей плана и выделяемых для их достижения экономических ресурсов и пр. Эти признаки стратегического планирования реализуемы и в современной модели рыночной экономики.

Несмотря на очевидную практическую востребованность, в 1990-е годы, в результате радикальных либеральных реформ в России и ориентации на общее свертывание государственного регулирования экономики, директивная система планирования развития производительных сил была полностью разрушена. На известное время прекратилась разработка долгосрочных прогнозов и перспективных планов, что стало одним из факторов углубления экономического кризиса, структурной деформации и технологической деградации российской экономики, падения уровня жизни населения. В середине 1990-х годов была предпринята попытка восстановить прогнозирование и программирование развития экономики. На решение этой задачи был нацелен Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который, однако, в итоге так и не смог реализовать функцию правового акта, комплексно обеспечивающего систему стратегического планирования социально-экономического развития страны.

На современном этапе развития российской экономики складывается возможность и необходимость строить управление страной не на основе задач текущего «выживания», а с учетом целей стратегического, в частности, среднесрочного и даже долгосрочного характера. При этом стратегические планы должны базироваться не на восстановлении экономических характеристик и методов «планового хозяйства» советского типа, а на инструментах управления, способных обеспечить переход к экономике качественного иного, инновационного типа. Создание такой экономики не только повышает значимость экономической роли государства, но и предполагает наполнение этой роли новым содержанием, обобщающим выражением которого и выступает система стратегического планирования.

Основными признаками или особенностями становления системы стратегического планирования, в т.ч. и на региональном уровне, являются:

формирование институтов и инструментов стратегического планирования, которые не замещают собой действующую систему управления социально-экономическим развитием субъекта РФ, а существенно обогащают ее, образуя новый уровень государственного участия в определении целей этого развития и средств их достижения;

осуществление регионального стратегического планирования, прежде всего, в форме целенаправленного регулирования системы экономических и социальных отношений в субъектах Федерации;

совершенствование нормативно-правовой базы стратегического планирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований;

осуществление практики стратегического планирования на поэтапной основе, причем переход к каждому последующему этапу обуславливается формированием необходимого круга экономических, институциональных и организационно-правовых предпосылок;

усиление функций целеполагания в процессе управления экономикой и социальной сферой на среднесрочном и долговременном рубеже. Система целей стратегического плана задается как количественными, так и качественными показателями, которые могут задаваться не только индикативно, но и вариантно (сценарный вариант стратегического планирования); совершенствование практики экономического и социального прогнозирования; расширение круга прогнозируемых показателей, а также временных горизонтов прогнозирования; переход к модели «скользящего прогнозирования»; использование методик, позволяющих шире использовать различные прогнозы в практике принятия планово-управленческих решений, в частности, при разработке стратегических управленческих решений субъекта Федерации на среднесрочную и долговременную перспективу;

выдвижение экономических, социальных и иных предпосылок перехода к инновационному пути развития в качестве ключевого приоритета стратегического планирования, по отношению к которому остальные управленческие задачи приобретают подчиненный характер;

существенное повышение значимости социальных предпосылок экономического развития, а также их роли в ускорении прогрессивных структурных преобразований в экономике региона;

переход к преобладающему значению программно-целевых методов управления и бюджетирования на основе системы целевых программ, обладающих необходимой степенью согласованности и соподчиненности в рамках единой стратегии социально-экономического развития региона;

использование методов среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, программно-целевого финансирования, методов «бюджетирования, ориентированного на результат»;

внесение корректив в территориальный уровень управления социально-экономическим развитием, что, в частности, предполагает необходимость перехода к методам стратегического планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне, включая формы и механизмы межмуниципального сотрудничества;

институционализация системы стратегического планирования путем создания специального органа такого планирования или использования иных механизмов координации усилий органов исполнительной власти, предпринимательских сообществ, общественных институтов, научных коллективов;

повышение качества статистического и информационно-аналитического обеспечения системы централизованного управления экономикой и социальной сферой региона; существенное расширение статистической базы стратегического планирования, основанной как на регулярных статистических наблюдениях, так и на проведении специальных разовых обследований, мониторингов, опросов и пр.;

широкое использование механизмов государственно-частного партнерства, в сферу действия которого должен быть вовлечен не только крупный бизнес, но и представители малого и среднего предпринимательства.

Несмотря на объективные потребности, до настоящего времени сохраняется недостаточный уровень методической проработанности системы стратегического планирования, в том числе, и на региональном уровне. Не содержит такой концептуальной и методической базы и правительственная «Концепция 2020» Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.. В работе это мотивируется тремя обстоятельствами.

Во-первых, Концепция как документ долгосрочного планирования не подкреплена достаточной законодательной базой, направленной на создание правовых и институциональных основ системы долговременного стратегического планирования и прогнозирования. Во-вторых, в данном документе реализация стратегических целей социально-экономического развития страны рассматривается практически исключительно с позиции задач и функций федерального центра. Регионам отводится второстепенная роль; они рассматриваются, скорее, как пространство размещения тех или иных производств, а не как субъекты управления (тем более, стратегического планирования), решающие задачи экономического и социального характера в пределах их конституционно установленных полномочий. В-третьих, Концепция не формирует систему четких верифицируемых целей, которые можно было последовательно контролировать, корректируя при необходимости и саму концепцию, и механизмы ее реализации.

Роль федерального центра не может, однако, ограничиваться только подготовкой общегосударственной экономической стратегии. Не менее важной задачей выступает достижение единства нормативно-правовой и методической базы стратегического планирования в стране, обеспечивающей легитимность, контролируемость и сводимость того, что делается в этом отношении на субфедеральном уровне. В этой связи для утверждения стратегического планирования в субъектах Федерации, основные понятия, принципы, цели и инструменты государственной региональной политики следует отразить в специальном федеральном законе, разработанном на основе соответствующей общегосударственной стратегии.

Второй блок вопросов, исследуемых в диссертации, концентрируется вокруг специфики стратегического планирования как инструмента управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации.

Здесь отмечается, что необходимость стратегического планирования во многом определяется объективной тенденцией децентрализации экономического управления, что связано не только с действием правовых норм государства федеративного типа, но и с необходимостью более полно и эффективно реализовать механизмы подъема, свойственные именно региональному звену российской экономики. Решение этой задачи предполагает параллельное, а в отдельных случаях - опережающее становление системы стратегического планирования на уровне субъектов РФ. Особенно это значимо для субъектов РФ, располагающих (как Московская область) ресурсным, кадровым, инновационным и иным потенциалом для того, чтобы сделать стратегическое планирование эффективным механизмом формирования в регионе и в стране устойчиво развивающейся экономики инновационного типа. Таким образом, формирующаяся система стратегического планирования в российских регионах должна не только соответствовать современным представлениям о целях и средствах государственного воздействия на экономику, но и отвечать специфике России как государства федеративного типа. Переход к стратегическому планированию должен обеспечиваться более гибким регулированием полномочий органов субрегионального управления, адаптированным к специфике условий и возможностей различных типов регионов России. Особенность этой системы - регулирование полномочий субъектов Федерации с учетом возможностей отдельных типов регионов эффективно осуществлять дополнительные управленческие полномочия и нести ответственность за их исполнение. Однако пока такой подход не получает достаточной поддержки; задачи становления стратегического планирования и реализации федеративной реформы не согласованы. В работе делается вывод, что дальнейшая разработка теории и практики стратегического планирования должна придать новый импульс продолжению федеративной реформы, выявить ее новые перспективные ориентиры.

Пока же неадекватность концептуальной и нормативно-правовой базы стратегического планирования во многом относится и к реализации этой системы управления на уровне субъектов Федерации. Хотя в отсутствие стратегического планирования на федеральном уровне сложно говорить о полномасштабной реализации данной системы управления на региональном уровне, многие субъекты Федерации осуществляют практические шаги в этом направлении и даже принимают свои законы о стратегическом планировании. Накопленный российскими регионами опыт позволяет предположить, что разработка стратегического плана социально-экономического развития субъекта РФ должна реализовываться на следующих посылках.

1. Стратегический план концентрируется на перспективах социально-экономического развития территории; он не подменяет другие виды планов и программ, а лишь определяет цели, направления и главные рубежи развития региона в наиболее важных, приоритетных для него областях экономики и социальной сферы.

2. Стратегический план - это документ, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации подтверждают совместно сформированные цели и принимают на себя определенные обязательства по их достижению. Последнее, конечно, не исключает возможности и даже необходимости принятия данного плана в виде нормативного акта органа исполнительной или представительной власти субъекта РФ. Стратегический план не только разрабатывается, но и реализуется всеми участниками процесса стратегического планирования с учетом интересов и при участии населения. Стратегическое планирование направлено на вовлечение в принятие важнейших управленческих решений, а значит, и в их реализацию, различных социальных групп. Речь идет о планировании в форме стратегического государственно-частного партнерства, в том числе в рамках совместного обоснования долговременных целей и обеспечения согласованных действий по их достижению. При этом, однако, не следует трактовать стратегическое планирование, его основные институты и процедуры в виде некоего «общественно-консультативного процесса», в рамках которого все занимаются всем, и никто ни за что не отвечает. Реализация системы стратегического планирования в виде широкого общественного диалога не означает, что полномочные органы государственной власти субъекта РФ снимают с себя ответственность за устойчивое социально-экономическое развитие региона.

3. Процедура стратегического планирования не допускает единообразного подхода, поскольку российские регионы существенно отличаются друг от друга по уровню экономической активности; по географическим характеристикам и природным ресурсам; по основным направлениям и результатам деятельности субъектов экономической активности; по социальной организации жизнедеятельности населения и пр. В этой связи нормативные и иные директивные документы федерального центра в сфере стратегического планирования должны носить преимущественно рамочный характер, оставляя простор для реализации региональной специфики.

4. Интегрирующим элементом системы стратегического планирования должно быть создание условий, обеспечивающих достойный уровень и качество жизни населения. Но уровень и качество жизни, в конечном счете, определяются динамизмом, эффективностью и высокой конкурентоспособностью экономики региона. Стратегическое планирование должно ориентироваться на устойчивое экономическое развитие региона, учитывающее перспективные изменения в структуре хозяйственной деятельности и совокупного спроса, с учетом возможных ресурсных, экологических и иных ограничений.

5. Ключевыми вопросами стратегического планирования экономического развития региона являются: привлечение инвестиций, достаточных для развития новых, а также инновационного обновления действующих производств; обновление структуры производства; формирование предпринимательской среды; комплексное развитие инфраструктуры жизнедеятельности населения; создание новых высокооплачиваемых рабочих мест. Этот компонент стратегического планирования активно реализуется в практике управления экономикой Московской области, которая является одним из наиболее активно инвестирующих субъектов Российской Федерации (табл.1).

экономика регион стратегический модернизация

Таблица 1. Доля вложений в основной капитал в ВРП Российской Федерации, регионов Центрального федерального округа и Московской области (в %)

Источник: данные Росстата и Мособлстата.

6. Последовательность формирования стратегического плана в регионе можно представить как систему последовательных и взаимосвязанных шагов:

· определение целей развития, ранжированных во времени и опирающихся на социальные приоритеты и стандарты, позволяющих определить экономические предпосылки достижения этих целей;

· анализ экономической, правовой и институциональной среды развития региона; анализ ключевых параметров внешней среды (динамика и структура ВРП, общий инвестиционный климат, демографические процессы, разнообразные риски, инфляция, изменения на внешних рынках); сравнительный анализ социально-экономического развития регионов аналогичного типа;

· определение результатов (как позитивных, так и негативных) предшествующих программ социально-экономического развития региона; выявление его преимуществ и более слабых мест; анализ данных о ресурсах региона и степени их использования; определение основных характеристик предпринимательского и инвестиционного климата, а также путей их улучшения;

· разработка стратегии и социально-экономической программы субъекта РФ на основе конкретизации приоритетных направлений его развития; разработка плана действий и практическое осуществление стратегии на основе механизмов, включающих в себя различные способы мобилизации и использования ресурсов; реализацию мероприятий в рамках региональных программ и проектов социально-экономического характера;

· анализ результативности осуществляемых мер, корректировка целей и методов их достижения на основе мониторинга, позволяющего определить меру экономической и социальной эффективности реализуемых программ и проектов, а также необходимость их корректировки и пр. В среднесрочном периоде, как мы полагаем, получат применение следующие методы стратегического планирования социально-экономического развития на региональном уровне: метод прогнозирования; метод программно-целевого планирования; метод индикативного планирования; метод нормативного планирования и пр. Должен быть интегрирован и такой компонент стратегического управления, как метод постановки и решения задач экономической оптимизации. Этот метод применим не только для обоснования наиболее эффективной по конкретным параметрам структуры экономики региона, но и для решения вопросов более частного характера. В их числе - обоснование рациональной территориальной структуры инвестиций; сочетание компенсирующей и стимулирующей компоненты в системе межбюджетных отношений на региональном уровне; балансирование «социального выравнивания» с сохранением стимулирующей функции оплаты труда и пр.

Исключительно важной является институциональная сторона стратегического планирования. На основе опыта, накопленного рядом субъектов Федерации, можно высказать предположение, что роль «институционального интегратора» системы стратегического планирования может выполнить специализированный государственно-общественный орган (Калининградская область) или особый документ, адресованный всем субъектам стратегического планирования (Свердловская область и другие регионы). Опыт также показывает, что стратегическое планирование не может развиваться как надстройка над действующей системой государственного и муниципального управления. Такое планирование должно опираться на качественные изменения в текущем управлении, включая его профессионализм, информативность, открытость, межведомственную согласованность и оперативность управленческих действий и пр.

Переход к системе стратегического планирования в регионе осуществим лишь по мере готовности отдельных инструментальных блоков стратегического планирования и формирования необходимых экономических и организационных ресурсов их практической реализации. В этой связи в работе теоретически развивается принцип этапности в формировании системы стратегического планирования в регионе. Определены основные этапы этого процесса (апробационный, развернутый, зрелый); сформулированы их основные признаки и решаемые в их временных рамках задачи. Основным признаком зрелого этапа стратегического планирования в субъекте Федерации является придание стратегическому плану социально-экономического развития субъекта РФ статуса ведущего управленческого документа, обязательное согласование с которым выступает принципиальным требованием ко всем иным документам и практическим действиям по управлению экономикой и социальной сферой региона. На этом этапе должна быть создана развитая (т.е. обеспеченная необходимой нормативно-правовой базой) система отношений государственно-частного партнерства. Должно быть осуществлено включение в стратегический план региона критериев обеспечения его экономической безопасности, а также сформированы необходимые материальные и финансовые ресурсы (резервы) и программы действий на случай наступления различных по характеру кризисных ситуаций.

Исходной точкой формулировки и идентификации параметров стратегического плана является система целей социально-экономического развития региона в среднесрочной и долговременной перспективе, отражающая качественно и количественно определенный результат развития региона, который намечается достигнуть в конкретный момент времени. Во многом целевые ориентиры развития регионов устанавливаются федеральным центром, однако роль органов управления субъектов Федерации здесь также очень велика. Это связано с тем, что система целей должна быть адекватна специфике каждого региона. Цели должны формироваться на основе выявления диспропорций экономического и социального развития и опираться на прогнозную базу стратегического плана. Например, цели социально-экономического развития Московской области на долгосрочную (до 2020 года) перспективу определяются такими ее особенностями, как высокоразвитый потенциал обрабатывающего промышленного комплекса; мощный инновационный потенциал; наличие квалифицированной рабочей силы; высокая инвестиционная привлекательность; отсутствие крупных месторождений полезных ископаемых; высокий уровень трудовой маятниковой миграции населения и привлекательность для мигрантов; высокая степень дифференциации муниципальных образований по уровню экономического и социального развития и пр.

Количественная определенность целей обеспечивается разработкой целевых показателей - количественных характеристик (индикаторов) развития региона во времени, а также нормативов - значений целевых показателей, соответствующих требуемому научно-обоснованному уровню состояния экономики и социальной сферы региона на конкретном рубеже. Примером может служить задача достижения нормативной обеспеченности муниципальных образований области объектами социальной инфраструктуры.

Существенным моментом стратегического плана выступает, вместе с тем, не только документарное закрепление целей социально-экономического развития региона, но и наличие ресурсной, институциональной, организационной и пр. базы для реализации подобного плана, что обобщенно может быть охарактеризовано как «потенциал стратегического планирования». Переход к системе стратегического планирования должен опираться на качественное продвижение в полноте оценки величины, структуры и эффективности использования потенциала социально-экономического развития региона - как в целом, так и по его отдельным составляющим. Между тем, в настоящее время субъекты Федерации не располагают обобщающей оценкой своего социально-экономического потенциала, тем более, оценкой, адекватной задачам стратегического планирования (ее место в разных региональных стратегиях и программах развития обычно занимает экономико-географический очерк). Еще менее удовлетворительна ситуация с институциональным потенциалом стратегического планирования, с формированием механизмов, призванных интегрировать усилия и ресурсы всех субъектов стратегического планирования. Как следствие, органы управления субъектов РФ не всегда могут адекватно отразить систему целей стратегического планирования, а также фактическое и/или прогнозное состояние его ресурсной базы.

Стратегия социально-экономического развития региона должна состоять из двух основных блоков.

Первый блок (стратегия) - важнейшие цели и приоритеты социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу (10-15 лет), а также их обоснование.

Второй блок - программа социально-экономического развития региона на очередной плановый период (пять лет).

Реализация подобного подхода позволяет гибко формулировать экономические и социальные цели и приоритеты развития региона, основываясь на его историческом опыте и адаптации этого опыта к конкретным задачам данного и перспективного этапов планирования регионального социально-экономического развития. Полная реализация стратегических целей и соответствующих им планов социально-экономического развития региона возможна лишь в рамках системы региональных целевых программ и содержащихся в них инвестиционных проектов.

В работе выявлены основные методологические проблемы в реализации программно-целевого метода как ключевого инструментария системы стратегического планирования на региональном уровне. В их число входят:

· отсутствие единой методологической и методической базы при разработке региональных программ;

· преимущественно распределительный принцип построения программ, основанный в большей мере на внутренних источниках финансовых ресурсов; слабое использование внешних источников финансирования и возможностей государственно-частного партнерства;

· недооценка инновационных процессов в экономике региона как системообразующего звена стратегического плана и его программ;

· отсутствие необходимого информационного сопровождения и мониторинга реализации программ социально-экономического развития;

· отсутствие системного подхода в формировании законодательной базы стратегического планирования, а также адекватной организационной инфраструктуры реализации планов и программ.

Долговременные целевые программы должны занять центральное место и в бюджетном процессе на уровне субъекта Федерации - от бюджетного планирования до осуществления бюджетных расходов и проведения контроля за их результативностью. Важным направлением совершенствования бюджетного процесса является возможность и необходимость структурирования финансовых источников реализации стратегического плана (бюджеты всех уровней, средства предприятий, другие источники) на основе сводного финансового баланса территории. Среднесрочное бюджетное планирование позволяет увеличить сроки действия налоговых преференций инвесторам и иных форм оказываемой им поддержки. Это позволит органам управления достоверно определить долговременные финансовые ресурсы и инструменты финансовой политики субъекта РФ, а инвесторам - более четко оценить потенциальную эффективность реализации их проектов в регионе.

Среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование дают возможность уточнить основные требования к организационному, законодательному и инфраструктурному обеспечению реализуемых целевых программ и проектов, а также уточнить возможности доступа инвесторов к финансовым ресурсам региона. Все это формирует предпосылки к тому, чтобы бюджет субъекта Федерации служил не только финансовым ресурсом и средством контроля за расходованием государственных средств, но и эффективным инструментом управления финансовыми потоками в экономике региона. Однако при важности общих исходных требований к применению системы среднесрочного бюджетного планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, отраженных в Бюджетном кодексе РФ, конкретные методики финансового планирования в рамках стратегического управления территорией должны формироваться в зависимости от специфических условий социально-экономического развития каждого региона.

Третий блок вопросов, представленных в диссертации, - обоснование модернизации российской экономики на основе инновационного пути е развития как системообразующего фактора развития стратегического планирования, в том числе, и на региональном уровне. В работе показано, что одним из наиболее значимых аргументов для использования инструментария стратегического планирования выступают масштабность и долговременность формирования предпосылок экономики инновационного типа. Инновационный процесс представляет собой последовательное осуществление инноваций в различных сферах экономической активности в результате целенаправленной деятельности хозяйствующих субъектов различного уровня - федерального, регионального, местного, отраслевого, кластерного; на уровне групп предприятий, связанных общими экономическими интересами, и даже на уровне отдельного предприятия.

Современная экономика инновационного типа и механизмы управления ею представляют собой вертикально интегрированную систему, построенную на разграничении властно-управленческих полномочий и постоянном взаимодействии органов управления всех уровней, что особенно важно для федеративных государств. В этой связи одним из наиболее значимых направлений формирования инновационной экономики в российских условиях выступает ее региональный аспект. Это обусловлено необходимостью продвижения экономики каждого региона к более высоким технологическим укладам, что обеспечит как устойчивое социально-экономическое развитие данного субъекта Федерации, так и увеличение его вклада в решение общегосударственных проблем.

Цели и конкретные пути инновационного развития региона формируются под влиянием трех основных факторов:

· создания совокупности объективных условий и предпосылок для перехода экономики региона на инновационный путь развития;

· формирования у всех субъектов рынка достаточных мотивов для активизации инновационных процессов;

· создания системы институтов централизованного, корпоративного и финансового управления, отвечающих требованиям современной экономики инновационного типа.

Для перехода экономики региона на инновационный путь развития важное значение имеет его инновационный потенциал. Это - своего рода плацдарм для формирования и эффективного функционирования экономики инноваций. Инновационный потенциал региона включает в себя материально-технические, информационные, финансовые, человеческие и другие компоненты. Так, материально-технические ресурсы определяют технологическую базу инновационного потенциала, которая впоследствии будет влиять на масштабы и темпы инновационной деятельности в экономике региона. Как показано в работе, для российской экономики в целом, а также для ее региональных звеньев все большую остроту приобретает кадровая проблема, проявляющаяся в отсутствии необходимого числа ученых, разработчиков, инженеров, техников и рабочих, способных не только генерировать инновации, но и довести их технологический, экономический и социальный эффект до стадии полной реализации. Для каждого региона важна и финансовая база инновационного развития, основанная на комбинации бюджетных источников и ресурсов венчурного финансирования.