Управление социально-экономическим развитием регионов: теория и методология

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Управление социально-экономическим развитием регионов: теория и методология

Докальская Вера Калиновна

Курск - 2009

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Орловский государственный агарный университет»

Научный консультант доктор экономических наук, профессор

Ажлуни Аднан Марович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Машегов Петр Николаевич

доктор экономических наук, профессор, Преображенский Борис Георгиевич

доктор экономических наук, доцент Сергеев Петр Владимирович

Ведущая организация Российский государственный

аграрный заочный университет

Защита состоится 24 декабря 2009 г. в 12-00 часов на заседании диссертационного совета Д 220.040.02 при ФГОУ ВПО «Курская государственная сельскохозяйственная академия им.профессор И.И.Иванова» по адресу: 305021, г. Курск, ул.К.Маркса, 70, КГСХА (конференц-зал)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Курская государственная сельскохозяйственная академия им.профессор И.И.Иванова»

Автореферат разослан «___»________________ 2009 г. и размещен на сайте ВАК РФ wwww.vak.ed.gov.ru

Ученый секретарь

совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Ильин А.Е.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования и состояние изученности проблемы.

В современной России взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления строятся на основе федерализма, обеспечивающего реализацию принципа единства геополитического пространства страны, состоящей из территориальных членов-субъектов Федерации, который, в свою очередь, базируется на научных подходах сочетания степени централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов.

Это позволяет не только увеличить эффективность использования государственных финансовых ресурсов, но и ускорить социально-экономическое развитие территории на низовом звене.

Однако проблемой современной России является региональные различия, оказывающие существенное влияние на механизм развития эффективного взаимодействия центральной власти с субъектами Федерации.

В связи с этим при разработке модели политики регионального развития субъекта Федерации ключевым вопросом является вопрос о том, как следует оценивать приоритеты, стратегии, принимаемые меры. Такая оценка воспринимается как внешний фактор, тем не менее, она необходима при выборе эффективных и действенных направлений социально-экономической политики региона. Оценка может служить обоснованием корректирующих мер в экономике региона и повысить ответственность исполнителей по реализации региональной политики.

Задачи регионального выравнивания в Российской Федерации усложнены по ряду причин объективного характера. В условиях реформирования перехода на принципы местного самоуправления необходимо разрабатывать собственные соответствующие методики оценки региональной политики. В связи с этим изучение состояния отдельного региона требует сегодня использования инновационных подходов и методов, которые бы более детально и объективно позволили оценить региональную политику в целом.

Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов и повышения эффективности использования региональных ресурсов с целью совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развития социальной инфраструктуры. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования, с другой - приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка ложится на бюджет, который является важнейшим элементом финансового управления, в том числе и на региональном уровне.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, в том числе заработная плата в бюджетной сфере, а также финансирование таких социально значимых сфер, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение регламентируется централизовано установленными нормами.

В предоставлении финансовой помощи регионам основной проблемой остается ее субъективность. До настоящего времени не сложилось четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которое должно служить основой всех бюджетно-налоговых взаимоотношений; не разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах, вследствие чего одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи субъектам Федерации является отсутствие заметного выравнивающего эффекта.

Таким образом, формирование системы регионального социально-экономического развития связано с необходимостью решения ряда основных проблем.

Во-первых, отсутствуют единые критерии в оценке состояния социально-экономического развития регионов, что приводит к искажению объективности характеристик регионов.

Во-вторых, имеющиеся существенные различия показателей социально-экономического уровня развития субъектов Федерации, а внутри их муниципальных образований не снижается, а все больше увеличиваются.

В-третьих, необходимая нормативная база, регулирующая распределительный механизм, который должен способствовать развитию регионов либо, устарела, либо вообще отсутствует.

В-четвертых, стратегические финансовые программы федерального уровня в незначительной степени учитывают потребности регионов.

Решение данных проблем сопряжено с необходимостью проведения конкретных научных разработок в региональном аспекте, с тем, чтобы максимально учесть специфику развития административно-территориальных образований в отдельности и региона в целом.

Очевидно, что сложность проблемы ускорения развития России связана с необходимостью повышения качества государственного управления во всех сферах экономики, внесения изменений во взаимодействия государства и субъектов РФ, сбалансированности их интересов, усовершенствования методов государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов.

Вместе с тем, отсутствие эффективных методов государственного воздействия на региональную экономику является одной из причин ярко выраженной территориальной дифференциации, снижения инвестиционной привлекательности при одновременном нарастании кризисных явлений (в том числе социального характера) во многих регионах РФ.

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы разработки и реализации эффективного государственного и муниципального управления, выбора способов и методов государственного участия в развитии регионов. Актуальность темы исследования в этой области определяется также необходимостью разработки теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по поиску и созданию способа научно-обоснованного механизма распределения и использования финансовых средств на региональном уровне с целью повышения их рационального перераспределения и создания экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развития муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы. Фундаментом экономической науки в целом, а также теории экономических федеративных отношений являются труды В. Виттмана, Х. Гросмана, Л. Келлера, Р.А. Масгрейва, Ф. Неймана, П. Самуэльсона, М. Фридмена.

Вопросы формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества нашли свое отражение в работах советских экономистов: А.М. Бирмана, Э.А. Вознесенского, А.П. Градова, Г.Б. Поляка, М.Д. Медникова, А.С. Соколицина и других.

Проблемы становления и развития местного самоуправления, финансового регулирования исследовались в трудах отечественных ученых: Е.В. Бушмина, А.М. Лаврова, В. Лексина, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова, В.И. Матеюк, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, М.П. Придачук, В.Е. Селиверстова, Д.Г. Черника, и других.

Вопросы развития теории и практики районирования, а в последующем регионоведения были рассмотрены либо затронуты в трудах таких ученых как В.И. Вернадский, И.Г. Александров, Н.Д. Кондратьев, А.В. Чаянов, позднее Э.Б. Апаев, Н.Н. Некрасов, А.С. Маршалов, А.С. Новоселов, М.А. Винокуров, Е.Г. Коваленко, О.М. Рой., Б.Л. Лавровский.

Оценка динамики развития российских регионов и воздействия на это развитие федеральной экономической политики основывается на трудах известных российских ученых, среди которых С.С. Артоболевский, М.К. Бандман, А.Г. Гранберг, Н.И. Ларина, С.Н. Леонов, Л.В. Смирнягин и др.

Проблемы развития социальной инфраструктуры отдельных территорий, сельской местности как некой совокупности в целом рассмотрены в работах отечественных ученых: Машенкова В.Ф., Соискиева А.Б., Рывкиной Р.В., Смекалова П.В., Лаврова В.В., Лушина С.И., Молякова Д.С., Павлова Л.П., Заславской Т.И. и целого ряда других ученых.

Вместе с тем, большинство публикаций в сфере социально-экономического развития территорий, а также регионального и муниципального управления касаются только отдельных сторон этой системы, в то время как ряд вопросов, связанных с оптимальным распределением финансовых ресурсов, эффективным их использованием в рамках региональной политики, базирующейся на принципах федерализма остается нерешенным и требует дальнейших исследований. Поэтому, несмотря на значительное количество работ многие проблемы, связанные с повышением эффективности управления социально-экономическими процессами на уровне региона в свете современных изменений в экономике остаются нерешенными и требуют дальнейших исследований и разработок.

Цель и задачи исследования состоят в разработке теоретико-методических положений и практических рекомендаций по созданию научно-обоснованной методической базы совершенствования механизма оптимального распределения финансовых средств на региональном уровне, направленных на повышение эффективности их использования с целью создания экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию региона.

В рамках цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- обобщить теоретические аспекты и проблемы совершенствования системы управления социально-экономическим развитием регионов;

- установить тенденции развития федеративных отношений и особенности местного самоуправления в государственном устройстве РФ;

- дать оценку сложившегося на современном уровне финансового механизма государственного регулирования территориального развития;

- конкретизировать основные понятия и критерии региональной оценки территорий;

- охарактеризовать и дать оценку региональной асимметрии в экономическом развитии России;

- определить влияние уровня развития социальной инфраструктуры на эффективность производства и инвестиционную привлекательность региона;

- усовершенствовать методику оценки уровня развития социальной инфраструктуры региона;

- разработать научно-обоснованную методику распределения финансовых средств на региональном уровне в связи с необходимостью более рационального их использования;

- выработать концепцию развития социальной сферы региона (на примере Орловской области);

- обосновать авторскую методику типологии регионов по критерию инвестиционной привлекательности и предпринимательского климата региона. социальный инфраструктура регион

Объектом исследования диссертационной работы является механизм регулирования социально-экономическим развитием на региональном и муниципальном уровне.

Предметом исследования выступает совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе управления социально-экономическим развитием региона и реализации принципов федерализма.

Исследование построено на мониторинге уровня социально-экономического развития территории, историческом и логическом методах, методе анализа и синтеза, методе экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (5. Региональная экономика, п.5.1 «Развитие теории региональной экономики»: п.5.9 «Исследование закономерностей , факторов и условий функционирования и развития региональных социально0-экономических подсистем»; п.5.12 «Инструменты сглаживания пространственной поляризации, эффективность их применения»; п.5.15 «Региональная социально-экономическая политика»; п.5.17 «Региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте»).

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области теории и практики механизма управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований.

Информационной базой исследования явились материалы центральных, региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти, рекомендации научно-исследовательских учреждений по проблемам развития сельской социальной инфраструктуры, данные официальной отчетности о социально-экономическом состоянии субъектов федерации, проводимые на сайтах в сети Интернет. В диссертационном исследовании были использованы методические, справочные, статистические, инструктивные материалы, материалы проектов и научно-практических конференций.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологического подхода государственного управления регионами с учетом их специфики в условиях бюджетного федерализма, обеспечивающих разграничение бюджетно-налоговых полномочий между федеративными, региональными и местными органами власти, которые являются фундаментальной предпосылкой управления социально-экономическим развитием регионов на основе реализации российской модели бюджетного федерализма. Автором на базе теоретических исследований и практического опыта в сфере государственных финансов и управления социально-экономическим развитием регионов обоснованы проблемы и недостатки существующего механизма распределительных отношений на уровне субъекта Федерации, что позволило разработать и представить методологически иной авторский научно-обоснованный подход к формированию бюджетов муниципальных образований, ориентированный не на нормативную базу выделения средств, а на использовании их в наиболее значимых для данной территории приоритетных направлениях развития социальной сферы.

Наиболее значимые результаты выполненного исследования состоят в следующем:

1. На основе систематизации теоретических направлений развития содержания понятия «регион» уточнено и конкретизировано определение региона с позиции федерализма, раскрывающее его исторически сложившиеся природно-экономические и национальные особенности в пределах хозяйствующего субъекта с экономическим центром, специализацией производства, социальной инфраструктурой и обладающего определенными полномочиями власти. Разработан теоретико-методологический подход государственного управления регионами с учетом их специфики и условий формирования современных рыночных отношений в России, позволивший выделить критерии определения стратегии социально-экономического развития регионов, к числу которых относятся границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население (Пункт 5.1 Паспорта специальностей ВАК).

2. Обосновано, что региональная дифференциация в РФ, обусловленная особенностью сложившегося в последние годы экономического потенциала России, имеет тенденцию к увеличению и требует нового подхода в решении задач регионального выравнивания, заключающегося в следующем: разработке и реализации метода, позволяющего более детально и объективно оценить региональную политику - это использование определенного набора показателей, отражающих качество жизни населения и параметров региональной асимметрии; проведение сравнительного анализа основных индикаторов уровня жизни и выявление «слабых сторон» проводимой региональной политики (Пункты 5.9, 5.11 Паспорта специальностей ВАК).

3. На основе комплексного исследования состояния социальной сферы и ее влияния на эффективность функционирования региональной экономики предложен модифицированный автором метод оценки социально-экономического потенциала территории, преимуществом которого является большая объективность и достоверность, так как в качестве инвестиционного потенциала в нем рассматривается совокупность характеристик, учитывающих основные макроэкономические параметры:

- насыщенность территории факторами производства - рабочей силой, основными фондами, природными ресурсами и др.;

- развитие социальной сферы - наличие объектов социальной инфраструктуры, обеспеченность населения услугами социального характера;

- демографическая ситуация;

- финансовые показатели.

В круг показателей рейтингового анализа введены относительные показатели результативности, рассчитанные на основе статистической отчетности, отражающие все сферы жизнедеятельности населения. Применение данного метода позволяет разработать механизм сглаживание пространственной асимметрии, способствующий стабилизации демографической ситуации и обеспечению устойчивого социально-экономического развития региона) (Пункт 5.12 Паспорта специальностей ВАК).

4. Разработана методика, позволяющая оценить реальные условия жизни населения на территории региона и решить задачу оптимального распределения бюджетных средств по наиболее важным направлениям развития социальной инфраструктуры, связанной со спецификой региона. Методика основана на сочетании в исследовании сравнительной оценки уровня развития социальной сферы, сопряженного статистического анализа и анкетирования, проведенных на территории региона. Предложенная методика оценки состояния социальной сферы региона подтверждает правоту экспертов, доказывающих социально-экономическую несостоятельность попыток осуществления региональной политики и реализации муниципальной реформы в рамках единых для всех субъектов РФ и муниципальных образований схем (Пункт 5.12 Паспорта специальностей ВАК).

5. На основе обобщения имеющихся материалов зарубежных и отечественных ученых и экономистов по проблемам социально-экономического развития регионов с позиции развития федеративных отношений уточнено понятие сущности и содержания федерализма в России как основы бюджетно-налоговых отношений между федеративными, региональными и местными органами власти, которые являются фундаментальной предпосылкой изучаемой проблемы - управления социально-экономическим развитием регионов (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

6. Изучение ретроспективы формирования федеративных и бюджетных отношений позволило сделать вывод, что при распределении государственно-властных полномочий существуют определенные закономерности, позволяющие устойчиво функционировать федерации, присущи и российской модели федеративного устройства. Тем не менее, укрепление федерализма в России требует решения проблемы местного самоуправления и повышения эффективности государственной политики (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

7. Выявлены основные недостатки действующей системы финансовых взаимоотношений между Федеральным центром и регионами, заключающиеся в:

- резкой дифференциации регионов по уровню бюджетной обеспеченности, а также огромных диспропорциях в их социально-экономическом развитии;

- чрезмерной централизации средств в федеральном центре и несоответствии полномочий регионов их доходной базе, порой сопровождающейся неэффективным расходованием средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве финансовой помощи из федерального бюджета;

- отсутствии заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, порождающем так называемое «иждивенчество»;

- отсутствии нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах (Пункты 5.15, 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

8. Предложена модернизация системы рационального распределения финансовых потоков между Федеральным центром и регионами, которая включает механизмы, позволяющие региональной власти более полно использовать собственный налоговый потенциал и получить принципиально новую оценку о финансовой ситуации в регионе (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

9. Предложена методика по определению обоснованных направлений распределения бюджетных средств, учитывающая местные социально-экономические особенности развития муниципальных образований и направленная на повышение их рационального перераспределения и создания условий для эффективного управления социально-экономическим развитием региона (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

Апробация результатов исследования осуществлялась на региональном уровне. В учреждениях и на предприятиях АПК (и других отраслей) проводился мониторинг уровня развития производственной и непроизводственной инфраструктуры, а также социально-трудовой сферы региона; проводилось выборочное анкетирование населения.

Основные идеи, развиваемые в диссертационной работе, новые положения и выводы докладывались и обсуждались автором на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы рационального использования ресурсов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2001), Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, ОрелГАУ 2002), III научно-практической конференции «Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России» (Орел, ОрелГАУ 2003), Научно-практической конференции «Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения» (Орел, ОРАГС 2003), IV научно-практической конференции «Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект)» (Орел, ОрелГАУ 2004), Международной научно-практической конференции «Социально-экономические преобразования в аграрном секторе региона: итоги и перспективы» (Орел, ОрелГАУ 2005), Межрегиональной научно-практической конференции (Чебоксары 2006), Научно-практической конференции «Обеспечение устойчивого экономического роста АПК в условиях реализации приоритетного национального проекта» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Развитие инновационных процессов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Приоритетное развитие АПК - как фактор продовольственной безопасности России» (Орел, ОрелГАУ 2008), ВНИИЭиН Ростова-на-Дону.

Большая часть результатов исследования, представленного в диссертации, изложена автором в курсах доклады бюджета «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы». Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы также применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».

Полученные научные результаты используются в учебном процессе ОрелГАУ. Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».

По теме диссертации опубликовано 41 научная работа, объемом 63,1 п.л., из них лично автора 61,5 п.л., в том числе: 3 монографии, 11 статей в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК для публикаций основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы, включающего 256 наименований, 21 приложение. Работа изложена на 350 страницах, содержит 52 таблицы и 10 рисунков.

В первой главе «Теоретико-методологические основы управления социально-экономическим развитием регионов Российской Федерации» дана авторская трактовка региона как объекта региональной политики и вместе с тем субъекта управления. Исследуются критерии и классификация регионального социально-экономического типа территорий.

Во второй главе «Формирование и развитие федеративных отношений в государственном устройстве РФ» рассмотрена ретроспектива формирования федеративного государственного и бюджетного устройства. Представлено авторское видение состояния экономических федеративных отношений в РФ и перспектива их развития.

В третьей главе «Современные методы оценки региональной экономической политики» дан анализ и сравнение уровня социально-экономического развития субъектов Федерации в общем экономическом потенциале России. Исследованы проблемы проявления региональной асимметрии, ее масштабы, тенденции изменения. Обоснована необходимость государственного регулирования механизма взаимоотношений между центром и регионами с целью снижения региональной дифференциации.

В четвертой главе «Управление социально-экономическим развитием региона (Орловской области)» рассматриваются методологические аспекты экономического механизма взаимоотношений между федеральным Центром и регионами (на примере Орловской области). Выявлены недостатки действующего экономического механизма взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Дано обоснование методики анализа и оценки социально-экономического потенциала регионов.

В пятой главе «Направления обеспечения устойчивого социально-экономического развития региона» излагается разработанная автором модель развития социальной сферы области и муниципального образования, как пилотного объекта. Представлена методология установления приоритетных направлений развития социальной инфраструктуры территории региона и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлены недостатки в действующей системе перераспределения финансовых ресурсов между органами власти различных уровней, являющиеся следствием неразвитости федерализма в РФ как основы государственного регулирования территориального развития.

В процессе исследования проведен сравнительный анализ различных подходов к определению понятий «федерализм», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», механизм которых является наиболее важным аспектом целостности государства и «региональной справедливости». Основным недостатком в раскрытии категории «бюджет» сегодня является слишком очевидная противоречивость различных трактовок. Сложность выявления сущности бюджета обусловлена его многогранностью как явления. По нашему мнению бюджет представляет собой систему экономических отношений, опосредованных денежными средствами по поводу образования, распределения и расходования этих средств, необходимых для обеспечения функций государства и повышения благосостояния населения. Выявлено, что проблема содержания категорий, определяющих сущность межбюджетных отношений, имеет исторический аспект, который менее всего исследован. Несмотря на исследования широким кругом авторов бюджета, его роли в социально-экономическом развитии общества, влияние на происходящие преобразования в России требуют дополнительного изучения сущности бюджета, выравнивании территориального развития субъектов Федерации, комплексного рассмотрения проблем построения бюджетной системы страны; содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Представление в научной литературе межбюджетных отношений в основном как сферы распределительных отношений на наш взгляд слишком узко. Под межбюджетными отношениями следует понимать механизм взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы, обеспечивающий ее существование и базирующийся на принципах бюджетного федерализма. В России, как федеративном государстве, бюджетно-налоговые отношения между федеративными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. Тем не менее, до настоящего времени данное понятие законодательно не закреплено, что порождает противоречивость и неясность в его понимании и фактически является первопричиной проблемы межбюджетных отношений. Определения бюджетного федерализма можно сконцентрировать и изложить как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов субъектов Федерации, т.е. принципов федерализма.

Сегодня федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. Двойственность этого процесса вызвана, с одной стороны, стремлением к большей самостоятельности в административной системе со стороны территорий, которое сочетается с признанием центром определенной политической автономии в исторически сложившихся регионах, жизнеспособных с территориальной, экономической и культурной позиций. С другой стороны, федерализм традиционно определяется как течение к централизации территорий, поскольку вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов Федерации.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием разноуровневого государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т.п.).

Изучение опыта федеративного строительства в различных странах позволяет выявить определенные закономерности при распределении государственно-властных полномочий. Так, все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, социальной, культурной, экологической и др. находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательством многих из них предусматривается право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов Федерации (ФРГ, Аргентина, Мексика, Бразилия).

В соответствии с Конституцией РФ на региональные и местные власти возлагается ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг, а также обязанность использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. При этом важнейшие вопросы в области экономики и финансов решаются путем нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Для организации страны в форме федерации требуются сопоставимые социальные и экономические институты на разных уровнях власти для обеспечения необходимой координации. Кроме того, в системе не должны преобладать отдельные группы экономически сильных регионов. Не последнее значение имеет наличие финансового потенциала на всех региональных уровнях управления. Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в котором каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий, а бюджетная система отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

Главная тенденция развития федерализма в России связана с укреплением основ федеративного государства как единого целостного государства с широкой самостоятельностью субъектов Федерации.

Однако на развитие межбюджетных отношений влияет ряд объективных условий: 1) большое число субъектов Федерации ставит вопрос о необходимости более тесного сотрудничества и взаимодействия смежных регионов;

2) исключительно сильное разнообразие природно-климатических, ресурсных, демографических, этнических факторов развития регионов является причиной значительного неравенства в их социально-экономическом развитии;

3) усложненная административно-территориальная структура страны и фактическое правовое неравенство различных регионов приводит к асимметричности российского федерализма.

Рассматривая функции бюджетного выравнивания, следует выделить, во-первых, функцию предотвращения эффекта асимметрии в результате внешних воздействий; во-вторых, функцию перераспределения, сокращающего различия в налоговом потенциале, вызванные экономической дифференциацией регионов.

Практика показывает, что для систем выравнивания характерен существенный недостаток - выравнивание различий в доходах может служить причиной снижения стимулов к поощрению экономической деятельности. Это приводит к выводу о необходимости четкого и обоснованного разграничения расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы как основного стимулирующего фактора в межбюджетных отношениях.

Становление бюджетной системы России происходило в несколько этапов, процессы в каждом из которых отражали изменения, происходящие в общественно-политическом устройстве государства. Однако, если вернуться хотя бы к определению бюджетной системы, существующему сегодня в различных источниках, то становится понятно, что реформирование ее не окончено и что предстоит еще решить много проблем, касающихся бюджетного устройства государства, устранить ряд противоречий в практике межбюджетных отношений и разграничений прав и полномочий органов власти.

2. С точки зрения исторического развития общества проведена систематизация теоретических основы понятий «регион» и «региональная политика» с целью достижения более достоверной оценки воздействия центральных органов власти на экономическое развитие отдельных территорий.

Одним из серьезных пробелов, на наш взгляд, является повсеместное использование, как в бюджетном законодательстве, так и в научной литературе терминов «субъект Федерации» и «регион» как синонимов. Даже в бюджетном кодексе РФ между этими понятиями ставится фактически знак равенства. Данная неопределенность происходит от неопределенности понимания термина «регион», так как в литературе нет четкого, однозначного толкования этого понятия. Определения региона можно встретить от предельно краткого, например, «регион - это субъект не только финансовой, но и политической жизни страны» до весьма пространного, либо достаточно абстрактного.

Смешение понимания терминов обусловлено причинами, происходящими в связи с изменениями политического устройства и социально-экономических отношений в обществе.

Не только смена общественно-политического устройства государства, но даже изменение курса политики правительства этого же государства неизбежно приводят к иному, новому пониманию тех или иных процессов, явлений, фактов, отношений.

С точки зрения исторического развития общества большинство авторов подчеркивают, что «территориальный аспект имел во все времена важное значение для формирования экономики, культуры, языка и быта, общественно-политического устройства, пространственной организации государств и других параметров жизни народов и наций». Например, в западной теории регион определяют более как территорию, географическую среду, объединяющую несколько национальных систем расселения, или как территорию экономических районов нескольких граничащих областей (таблица 1).

На процесс территориального развития во всех странах в числе других постоянно воздействуют два фактора - это централизация и децентрализация. Особенно очевидно это проявилось в развитии государственного устройства России.

Анализ тенденций и смены процессов централизации и децентрализации приводит к выводу «о превалировании в ретроспективном плане централизованных начал».

Существующее в настоящее время в Российской Федерации административно-территориальное деление формировалось на базе прежних территориальных полномочий местных советов. Основным звеном административно-территориального деления является административно-территориальная единица. В число их входят внутриобластной район, село (деревня, хутор, станица) и др. Среди наиболее характерных для современной России административно-территориальных единиц выделяют внутриобластной район (административный район), который рассматривается, как правило, в качестве первичного уровня территориального управления. Административный район является промежуточной территориальной единицей между регионом (областью, краем) и территориальным поселением (городом, селом, поселком) и служит узловым звеном в системе управления на местах, где концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура, обеспечивающая процесс воспроизводства входящих в административный район поселений (таблица 1).

Таблица 1 - Систематизация теоретических основ понятия «регион».

Критерии для формирования понятия	Содержание интерпретация	Сторонники теории
1. Природно- географическое образование	Расположение, величина территории, количество населения	В. Джонс Н.Н. Баранский И.А. Витвер
2. Административно- хозяйственная единица разного иерархического уровня	Административно-территориальная единица с экономическим центром, специализацией производства, социальной инфраструктурой	В.Н. Лексин А.Н. Швецов А.Д. Сапожников М.В. Смольников В.А. Васильев
3. Экономико- географическое образование	Часть территории страны с однородными природными условиями, специфической направленностью развития производительных сил, и социальной системы	Э.Б. Алаев А.И. Добрынин Р. Платт Э. Куклински X.Зиберт К.Р. Макконелл
4. Группа соединенных территорий (стран), характеризующихся одним и тем же признаком или набором признаков	Природные условия, общий уровень социально-экономического развития территории, наличие, ресурсов особенности религии, традиций	Н.И. Некрасов А.С. Маршалов А.Г. Новоселов П. Джейм Дж. Мартин Л. Смирнягин
5. Местность, обладающая определенным преимуществом	Территория с наличием промышленных центров и инвестиционной привлекательностью	X.Ричардсон Дж.Фридман Ж.-Р.Будвиль В.Леонтьев Х.Гирш
6. Территория, обладающая относительной политической самостоятельностью	Территория с политической самостоятельностью, отражающей волю населения	Декларация о регионализме в Европе (4 декабря 1996г.)

Административно-территориальная единица располагает рядом признаков, определяющих способность данного территориального образования к автономному использованию функций управления, обеспечивающих его целостность и способность к самовоспроизводству, образующих некую систему государственного муниципального управления.

К числу таких признаков относят пять основных элементов: границы, собственность, органы легитимной власти, бюджет и население. Рис. 1 Структура государственного управления. В соответствии со структурой государственного управлений, население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых это население проживает.

Располагая собственностью, власть формирует бюджет, структурирующий основу взаимодействия населения с собственностью.

Сложившаяся сегодня в России высокая централизация ресурсов в сфере финансов спровоцировала серьезные противоречия в системе межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления в Российской Федерации призвана разграничить полномочия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с целью обеспечения оптимального бюджетного выравнивания по всей территории и существенного улучшения социально-экономической ситуации в стране.

В связи с этим в настоящее время некоторыми учеными и специалистами предлагается ряд проектов, направленных на укрупнение сетки административно-экономических образований с тем, чтобы ликвидировать недостатки сложившейся территориально-организационной структуры.

Таким образом, реформирование межбюджетных отношений в стране проводится сегодня одновременно с изменением статуса административно-территориальных единиц, закреплением за ними соответствующей государственной собственности, как основного фактора территориального образования и внесением изменений в полномочия органов власти, выполняющих роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» в структуре бюджетной системы субъектов Федерации выделяется новый уровень бюджетов. Систему местных бюджетов теперь представляют бюджеты городских округов и консолидированные бюджеты муниципальных районов, состоящих из бюджетов районов и бюджетов поселений (сельских и городских).

Основной задачей перехода к новой структуре бюджетной системы является обеспечение правильного распределения поступающих доходов не только в районном разрезе, но и по поселениям. За счет средств бюджетов поселений должны содержаться расположенные на их территории объекты охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, учреждения социальной сферы и органы местного самоуправления.

Взаимоотношения местных бюджетов с бюджетами субъектов Федерации будут построены на законодательной основе в форме межбюджетных трансфертов. Предполагается, что предложенный механизм межбюджетных отношений должен стать фактором экономического роста.

Однако при подготовке к переходу на новую четырехуровневую бюджетную систему были выявлены проблемы по отдельным положениям вышеуказанного закона.

К основным из них мы относим:

невозможность установления единых нормативов соответствующих типов муниципальных образований в связи с существенными различиями их налоговых потенциалов;

отсутствие информации, характеризующей доходный потенциал каждого из вновь создаваемых муниципальных образований;

несбалансированность доходов и расходов в бюджетах многих вновь образуемых муниципальных образований.

Решение этих проблем возможно только на уровне субъекта Федерации, а иных - относится к сфере компетенции Министерства финансов России.

Исходя из этого можно сделать вывод, что структуру государственного управления на уровне муниципального образования, нельзя назвать единой целостной системой; таковой она становится только на уровне субъекта Федерации как территориальной единицы. То есть, в российской практике управления социально-экономическим развитием субъект Федерации является регионом.

При существующем бюджетно-налоговом законодательстве муниципальное образование, как хозяйствующий субъект, не способно функционировать самостоятельно, так как по всем признакам фактически является составной и неотъемлемой частью субъекта Федерации.

3. Установлена необходимость территориальной ориентации в методологии планирования и управления социально-экономическим развитием регионов, выявлены негативные факторы, воздействующие на формирование эффективной региональной политики.

Для того чтобы получить объективную оценку производственного потенциала и социально-экономического уровня развития региона необходимо применять современные и строго научные методы исследования.

Необходимость территориальной ориентации методологии планирования и управления социально-экономическим развитием региона в современных условиях приобретает особую актуальность по следующим причинам.

Во-первых, повышается значение социального аспекта в развитии экономики. Человек - главная производительная сила. Он может заниматься любым делом, трудиться в любой отрасли хозяйства, но проживает он всегда на определенной территории. Для пропорционального развития всей социальной инфраструктуры и воспроизводства трудовых ресурсов, подготовки кадров, обеспечения социальной справедливости в уровне жизни и удовлетворении потребностей населения необходимо держать в поле зрения всю территорию в целом.

Во-вторых, повышается значение специализации и комплексного экономического развития территорий, которые по-разному обеспечены природными ресурсами, имеют различные плотность и структуру, национальный и социальный состав населения, различные социально-исторические особенности развития краев и областей. Все это предопределяет их различную специализацию, хотя и не снимает проблемы их гармоничного развития.

Наконец, третье соображение связано с тем, что эффективное решение проблем природопользования возможно только при территориальном межотраслевом и межведомственном подходе.

Вместе с тем, большинство разрабатываемых до настоящего времени социально-экономических и особенно природоохранных мероприятий имеет отраслевой характер, хотя преимущества территориального подхода к природопользованию очевидны хотя бы из соображений организации ресурсосбережения и охраны окружающей среды. В этом случае потребность во многих ресурсах уменьшается, а затраты на природоохранные мероприятия сокращаются. При отраслевом подходе найти применение большой части вторичных ресурсов достаточно трудно, в то время как при территориальном подходе проблема значительно упрощается.

Очевидно, что территория, район, как хозяйственное образование гораздо сложнее отрасли, являющейся совокупностью достаточно однородных предприятий и производств. В регионе сосредоточены предприятия различных отраслей. Но главное даже не в этом - в регионе осуществляется процесс расширенного воспроизводства, совокупного общественного продукта, воспроизводство производственных отношений и рабочей силы, воспроизводство окружающей среды и природных ресурсов.

Тем не менее, к настоящему времени сложившаяся система территориального планирования в РФ фактически подчинена интересам развития отраслей хозяйства и отражает в основном отраслевые признаки. Это приводит на практике к недооценке социально-экономических и природоохранных аспектов развития территорий.

На наш взгляд основу районирования, отвечающего наиболее общим, социально-эколого-экономическим требованиям, предъявляемым к планированию и управлению общественным производством, должен быть положен природно-экономический регион, под которым подразумевается относительно обособленная территория страны с однородными условиями воспроизводства природных ресурсов и развития производительных сил.

Формирование эффективной региональной политики, в какой бы форме она не осуществлялась, является одной из сложных и актуальных проблем экономики и ее развития в последующем. Процессы регионального развития в России сегодня определяются во многом прямо или косвенно федеральными органами власти путем перераспределения по субъектам Федерации бюджетных средств. Однако это воздействие не всегда бывает позитивным, поскольку для России, учитывая ее большую территорию и разнообразие природных, социально-экономических, культурных и других условий позитивные результаты реформ невозможны без учета территориальных факторов.

Средства федерального бюджета, будучи направленными на решение таких проблем, как помощь угледобывающей промышленности, финансирование целевых программ и т.д. безусловно, определяя во многом тенденции развития отдельных территорий, оказывают значительное воздействие на ситуацию в регионах.

Однако, действительность же такова, что большая часть принимаемых государством решений и выделяемых «под эти решения» средств проходит по линии министерств и ведомств, затрагивая в основном отраслевые интересы на общегосударственном уровне.

Наиболее значимый канал территориального перераспределения государственных средств - трансферты. Выравнивая бюджетную обеспеченность бюджетов субъектов Федерации они призваны способствовать решению текущих проблем определенного периода.

Получателями трансфертов являются большинство регионов, не имеющих достаточной налоговой базы. Размеры трансфертов определяются исходя из объективных показателей, но сама система не решает проблем дефицита бюджета, так как средства направляются на текущие расходы, не затрагивая факторов, создающих различия в бюджетной обеспеченности. В результате эффективность использования трансфертов невелика, хотя цель их заключается именно в выравнивании территорий их «бюджетной возможности».

По этому поводу можно согласиться с авторами, высказывающими мысль о том, что одной из причин является отсутствие четко сформулированной, эффективной и понятной населению региональной политики. Более того, следует отметить, что на сегодняшний день в научной литературе не существует единого мнения и по определению понятия региональной политики.

На практике под региональным управлением подразумевается управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами и в соответствии с их полномочиями.

Специфика региональных проблем предполагает разработку конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих достижение поставленных целей. Однако, имея свою организационно-правовую самостоятельность, управление в границах территорий субъектов РФ возможно только в пределах общегосударственного управления.

Таким образом, региональное управление, являясь составной частью государственного управления, проявляется в государственной региональной политике, которая в свою очередь подразделяется на региональную политику государства и внутреннюю политику региона.

Из этого следует также, что если мы условились, что регионом можно считать субъект Федерации, то региональной политикой является политика субъекта Федерации.

Государственная же региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и осуществляется на постоянной основе.

Суть такой политики, как известно, заключается в поддержке отдельных регионов путем перераспределения средств федерального бюджета в их пользу. Фактически перераспределение происходит за счет средств других, более богатых регионов. Вмешательство государства в рамках данной бюджетной политики, как правило, имеет целью решение социальных и политических проблем.

4. Выделены основные критерии и соответствующие им социально-экономические показатели сложившейся системы распределения общественного дохода и оценки качества жизни населения как отражение социальной справедливости.

Управление социально-экономическим развитием региона в рамках государственной региональной политики осуществляется с помощью различного рода стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых программ посредствам которых власть стремится стимулировать развитие экономики региона.

...