Формирование системы критериев эффективности государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

На правах рукописи

АРТАМОНОВ АНАТОЛИЙ ДМИТРИЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора

экономических наук

Санкт-Петербург - 2008

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики».

Научный консультант - доктор философских наук, профессор Малышевский Александр Федорович.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Гусаков Михаил Александрович,

доктор экономических наук, профессор Ходачек Александр Михайлович,

доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич.

Ведущая организация - Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится "_____" января 2009 г. в ______ часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул.Садовая, 21, ауд._______.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан "_____" декабря 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета В.И. Сигов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКИ РАБОТЫ

Актуальность исследования. Трансформация экономических систем в ХХI веке требует от правительственных организаций разработки адекватного инструментария экономической политики, который бы помог эффективно реагировать на вызовы глобальной экономики и корректировать макроэкономическую политику в соответствии со сложившейся ситуацией. При этом принятие политического решения главой государства о переходе на инновационный путь развития вовсе не означает его автоматического выполнения. Ключевым вопросом является технология перехода с инерционного на инновационный путь развития. Основная методологическая проблема заключается в моделировании перехода экономики с одной (инерционной) траектории развития на другую (инновационную), что предполагает качественное изменение структур управления. Важно правильно спланировать меры экономической политики, своевременно сконцентрировать ресурсы на перспективных направлениях, добиться их эффективного использования. Все это - сложная управленческая работа, требующая знания механизмов развития современной экономики и умения их использовать в выстраивании сложных экономических структур.

К тому же в условиях либерализации финансовых, товарных рынков и борьбы за инвестиционные ресурсы фактор эффективности работы государственного аппарата становится важной составляющей конкурентоспособности страны на мировых рынках. В этом плане многие транснациональные корпорации и международные инвесторы, сталкивающиеся со стилем работы чиновников, к примеру, в Великобритании или Новой Зеландии очевидно будут требовать у государства совершенствования его работы.

Таким образом, современная система государственного управления в России требует скорейшей модернизации, стране нужна долговременная экономическая стратегия, которая сможет обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российской экономики.

Помимо внешних воздействий внутренние изменения, касающиеся роста индивидуального самосознания, расширения социальной базы среднего класса, развития институтов гражданского общества также привели к подталкиванию реформ государственного аппарата в Российской Федерации.

Под влиянием этих факторов бывшим президентом Российской Федерации В.В. Путиным была поставлена задача принципиальной важности - повысить результативность действий исполнительной власти и эффективность использования ресурсов, которыми управляет государство, с одновременным повышением прозрачности системы финансирования. Это требует изменения основных принципов деятельности органов государственной власти и разработки механизмов принятия управленческих решений, определяющих подлежащие достижению результаты, а также повышения ответственности государственных органов за их реализацию.

На этой волне федеральным правительством была начата реализация ряда реформ, направленных на повышение эффективности функционирования государства, предоставления важнейших общественных благ и социальных услуг населению и бизнесу. Среди этих реформ необходимо выделить административную реформу, реформу государственной службы, муниципальную реформу, реформы по разграничению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, реформу технического регулирования. Особое место в раду социально-экономических преобразований последних лет занимает бюджетная реформа, понимаемая в широком смысле как комплекс мер в области повышения эффективности государственных и муниципальных расходов, совершенствования бюджетного процесса, изменения системы финансирования органов государственной власти, межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне. Все эти преобразования зачастую не согласованы между собой, поэтому не могут принести ожидаемого положительного эффекта и обеспечить комплексность преобразований. При этом ход реформы государственного управления в России выявил, что одной из ключевых проблем является отсутствие адекватных индикаторов, позволяющих не только оценивать деятельность органов власти, но и проводить сравнительные оценки хода институциональных реформ в регионах, а также количественно определять основные параметры национальных приоритетов.

В настоящее время в различных государственных органах исполнительной и законодательной власти, а также научных учреждениях Российской Федерации активно прорабатываются вопросы совершенствования механизмов государственного управления социально-экономическим развитием территорий, в части взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, администраций муниципальных образований. В связи с этим во многих научно-исследовательских и консультационных организациях, в том числе при содействии международных организаций (ПРООН, Всемирный банк), были предприняты попытки разработки методических и методологических подходов к внедрению системы индикаторов результативности деятельности органов государственной власти и управления в механизмы государственного управления на всех уровнях.

Однако многие проводящиеся исследования и аналитические разработки по этим вопросам с одной стороны дублируют друг друга, а с другой стороны не обладают достаточной четкостью формулировок и определенностью критериев. Сегодня особенно четко должна быть обозначена (и закреплена в юридических актах) степень ответственности в области экономической стратегии и политики страны кабинета министров в целом, а также определено то, что делегируется конкретным министерствам, агентствам и службам в составе правительства. Характерными особенностями современного этапа развития муниципального управления в развитых странах мира являются децентрализация и деконцентрация государственной власти, выражающиеся

Таким образом, представляется крайне актуальным и востребованным в современных экономических условиях проведение исследования, позволяющего не только обобщить и сделать сравнительный анализ уже существующих предложений и разработок, но и сформировать новый подход к разработке теоретической и методологической базы формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления, которая может быть транслирована на все уровни власти.

Разработанность темы исследования.

Разработка концепции государственного управления требует усилий многих ученых и специалистов разностороннего плана. Эти проблемы в различных аспектах рассматриваются в трудах таких ученых как Э.Аткинсона, Р.Бодвея, С.Брауна, Дж.Бъюкенсна, И.Ванниски, П.Джексона, Дж.Кемпа, Дж.Каллиса, Р.Клауэра, А.Лаффера, Р.Махлупа, Л.Миллера. X.Минского, Р.Мюсгрейва, Ф.Неймарка, А.Оукена, Ф.Перру, А.Пикока, Дж.Робинсона. Х.Розена, П.Самуэльсона, Д.Стаффа, Дж.Стиглица, Я.Тинбергена, Ф.Флеминга, А.Хансена, Р.Харрода, С.Харриса, Д.Хикса, Д.Хьюмана, Т.Р. Коуза, Дж.Ю. Стиглица и других.

Среди наиболее известных российских ученых правомерно выделить таких авторов, как А.М.Александров, Б.Г.Болдырев, А.М.Бирман, Э.А.Вознесенский, Н.В.Гаретовский, А.Г. Гранберг, Л.А.Дробозина, В.П.Дьяченко, А.Г.Зверев, В.П.Иваницкий, А.С.Игудин, Е.В.Коломин, В.В.Лавров, С.И.Лушин, Д.С.Моляков, Л.П.Павлова, К.П.Плотников, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, Н.Г.Сычев, Г.М.Точильников, В.Г.Чантладзе, М.И.Ходорович, А.И. Шустер и др.

Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы методологии управления государственными и муниципальными имуществом и финансами в аспекте реформирования, в том числе не выработано еще унифицированных показателей эффективности реализации расходных полномочий региональными и местными властями. Не проработаны вопросы децентрализации государственного управления в Российской Федерации.

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность, высокая социально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка теоретических и методологических основ формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления, а также разработка практических рекомендаций по оценке эффективности деятельности органов власти всех уровней. Эта цель предопределила постановку следующих задач:

анализ концептуальных основ модернизации российской экономики в условиях перехода к инновационному типу развития;

инвентаризация теоретических и методологических разработок по теории государственного управления, в трудах зарубежных и отечественных ученых и практиков;

исследование базовых характеристик административной реформы;

анализ и обобщение результатов работы, проведенной в Правительстве Российской Федерации, в федеральных и региональных органах исполнительной власти, по вопросам реформирования системы государственного управления и разделения полномочий между уровнями публичной власти;

оценка методологических, теоретических и организационных вопросов развития федерализма в России;

обоснование методологии разделения полномочий между уровнями публичной власти в сфере финансирования социальной политики;

формирование предложений в области повышения эффективности управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

обобщение итогов реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации;

разработка подходов к формированию единой национальной системы унифицированных показателей сравнения уровня и динамики социально-экономического развития, качества и эффективности государственного и муниципального управления в субъектах Российской Федерации;

оценка эффективности функционирования публичной администрации, сильных и слабых сторон проводимых административных реформ, прогнозирование их возможных последствий;

разработка организационно-экономических механизмов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по внедрению методов управления, ориентированных на конечные общественно значимые результаты;

анализ и распространение лучшей практики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области применения методов управления, ориентированных на конечные общественно значимые результаты;

разработка предложений по формированию содержательной сущности управленческого образования для государственных служащих и работников органов местного самоуправления;

обобщение теоретических и методологических материалов с целью формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления;

анализ результатов практической деятельности администрации Калужской области с точки зрения критериев эффективности управления.

Объектом исследования выступает система государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Предметом исследования является методологическая основа формирования системы критериев эффективности государственного и муниципального управления.

Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена работа. Методологической основой диссертации является системный подход и методы сравнительного анализа, логического и экономико-математического моделирования, экспертных оценок. Выполненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Автор использовал нормативно-правовую базу государственного управления в Российской Федерации, данные экономического, демографического, социального характера о социально-экономическом развитии российских регионов и муниципальных образований, а также официальные материалы статистических органов и сведения о деятельности субъектов РФ. Для анализа государственного и муниципального управления используются следующие методы: традиционный метод материалистической диалектики с элементами формально-логического подхода; исторический метод, системно-структурный, статистический, сравнительный, культурологический.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

экономика государственное управление инвентаризация

1. Стратегия модернизации системы государственного управления призвана обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российской экономики. Под модернизацией понимается организованный и скоординированный процесс, чьей задачей является развитие экономической структуры и политических институтов общества с целью повышения его хозяйственной конкурентоспособности в частности и социальной привлекательности в целом. Следует делать акцент на серьезном изучении политической и социальной практики. Модернизационные процессы требуют мощной мобилизации, которая редко пользуется широкой поддержкой в обществе. При этом перемены в обществе не могут быть инициированы изнутри - но такие перемены приводят в большинстве случаев к изменениям в системе управления, призванным расширить возможности правящей элиты сохранять контроль над обществом. Как следствие, они носят в большинстве случаев консервирующий, а не развивающий общество характер. В связи с этим модернизационные процессы должны быть инициированы сверху. При этом интегральным показателем успеха модернизации выступает укрепление экономического и политического влияния той или иной страны в регионе или мире, повышение социальной сплоченности внутри страны и формирование механизма самоподдерживающегося прогрессивного развития. Модернизация предполагает в первую очередь повышение эффективности. Касательно Российской Федерации предполагается за счет более экономного и эффективного использования средств, получаемых от экспорта, модернизировать национальную промышленность и создать более современную инфраструктуру. Однако следует заметить, что причиной модернизации в конечном счете выступает необходимость преодоления отставания от конкурентов в сферах экономики и управления, поэтому программа модернизации - это программа догоняющего развития. В современных условиях товары не могут быть конкурентоспособными только в собственной стране. Они или конкурентоспособны на мировом рынке, или неконкурентоспособны вообще, а степень их конкурентоспособности - это и есть мера успешности модернизационных усилий того или иного общества. В связи с этим стратегия модернизации системы государственного и муниципального управления в России требует соответствия нормам инновационного развития национальной экономики.

2. Согласно Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года основной задачей, обеспечивающей инновационный сценарий развития, является становление системы национального стратегического планирования (управления), направленного на выявление долгосрочных угроз, приоритетов развития и путей решения возникающих проблем совместными усилиями бизнеса, государства и общества. Для решения этой задачи у государства есть ограниченный набор инструментов: бюджет и налоги, денежное предложение, регулирование цен и внешнеэкономической деятельности, антимонопольная политика, госпредприятия. В связи с этим, России чтобы действительно выйти из ловушки инерционного энергосырьевого сценария на траекторию инновационного развития требуются масштабные изменения экономической политики государства и иные модели государственного управления. Следует учесть, что при выборе направлений инновационного развития необходимо руководствоваться следующими критериями:1) соответствие мировым стандартам; 2) соответствие технологическим и социальным потребностям российской и региональной экономики (повышение уровня и качества жизни населения, ресурсосбережение, экологическое оздоровление, воспроизводство основного капитала, обеспечение национальной безопасности); 3) наличие фундаментальных, изобретательских, конверсионных заделов и возможностей их реализации, освоение новых рыночных ниш; 4) социально-экономическая эффективность (с учетом фактора времени). При этом государственная политика не может привязываться к определенным теоретическим моделям, а должна основываться на здравом смысле, на анализе затрат и выгод любого решения, на основательных прогнозах, включающих фактор неопределенности. Учитывая неопределенность перспектив развития технологий и в то же время необходимость поддерживать возникающие и растущие очаги конкурентоспособности, государству следует организовать мониторинг конкурентоспособности и найти формы поддержки возникающих и растущих компаний, особенно инновационных. Сегодня для успешного технологического прорыва необходимы несколько условий: высокий уровень образованности даже работников среднего звена; качественная инфраструктура обмена информацией и технологиями между отраслями народного хозяйства; эффективная система внедрения научно-технических достижений в производственную сферу и серьезный внутренний спрос на высокотехнологичные товары.

3. Философия административной реформы, являющейся наряду с реформой госслужбы и бюджетной реформой ключевой составляющей модернизации российского государства, основывается на мировой практике движения за реформирование системы управления в сфере публичного, государственного управления. При этом для становления институциональной системы, соответствующей потребностям экономического роста, представляется необходимой новая роль государства. Посредством государственных механизмов самоуправляемое общество неизбежно осуществляет регулирование собственной экономической подсистемой. Форма функционирования экономики должна рассматриваться в отношении к форме политической организации общества. Наиболее адекватной рыночной форме экономической подсистемы является демократическая форма политической подсистемы социальной системы. Соответственно они оказываются взаимозависимыми, и задача демократического государства состоит во всемерной поддержке рыночных принципов функционирования экономики. Последние зиждутся на наличии малого бизнеса, поскольку монополистические тенденции находятся в явном противоречии с рыночным предпринимательством и подрывают его основу ? свободную конкуренцию. Соответственно демократическое государство должно использовать рычаги управления рынком, хотя бы в интересах самосохранения, политические средства в виде принятия законов и контроля их исполнения. Между тем монополизация экономики предоставляет в руки государства мощные рычаги воздействия на хозяйственную жизнь экономическими средствами через приобретение контрольных пакетов акций крупных предприятий, влияние на рыночные цены, проведение инвестиционной и кредитной политики и т.д. Однако государственное управление обществом не может выйти за рамки тех параметров, которые заданы в целом общественным состоянием. Это относится и к наличествующим ресурсам общества (материальным и интеллектуальным), и к тем традиционным компонентам его культуры (включая мораль и религию), без воспроизводства которых общество утрачивает свою целостность. Кроме того для построения эффективной экономической системы в России необходимо создать адекватные современному уровню технологического и экономического развития институты, учитывающие исторически сложившиеся традиции и правила экономической деятельности. При этом необходимо законодательно фиксировать полезные для государства и общества сложившиеся и действующие институты, внося в них лишь необходимые коррективы и придавая им нормативную определенность. Кроме того, на данном этапе следует использовать сложившийся исторически высокий авторитет идеи государственности в российском обществе и решительно пойти на расширение и активизацию экономической деятельности государства в рамках рыночных отношений.

4. По мнению экспертов, реализация реформы системы государственного управления в России уже в ближайшие годы позволит не только повысить эффективность государственного управления и государственного регулирования, качество и доступность государственных услуг в целом, но и будет способствовать более интенсивному развитию позитивных экономических процессов. Основой реформы государственного управления должно стать: делегирование ответственности за принятие оперативных решений на уровень непосредственных исполнителей; ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты, конечные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения; развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в общественные предприятия сферы услуг. Задачами реформирования системы государственного управления на первом этапе являются: определение роли и места различных уровней территориального управления в системе воздействия на развитие общества; распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; выявление объективных основ разграничения объектов собственности по уровням территориального управления; нахождение путей обеспечения сочетания федеральных, региональных и местных интересов, а также отраслевых и территориальных интересов в системе управления; обеспечение на практике полной самостоятельности региональных и местных органов власти и управления в решении вопросов, относящихся к их компетенции. Экономической доминантой реформ должна стать финансово-хозяйственная интеграция. Скорее всего, она будет протекать в русле укрепления и реформирования уже существующих восьми региональных ассоциаций экономического взаимодействия, в каждой из которых будут выделяться свои регионы-полюса экономического роста, к которым, в свою очередь будут тяготеть более слабые регионы. Рано или поздно развитие интеграционных процессов должно привести к пересмотру существующего государственно-территориального устройства России.

5. Оценка государственной управленческой деятельности производится не с позиции отраслевых интересов, а исходит из таких интегральных ориентиров как рост качества жизни, капитализация территории, конкурентоспособность, развитие человеческого потенциала и т.д. Иными словами, в качестве управленческих целей используются показатели межотраслевого характера. Необходимо ввести в систему государственного управления технологии обеспечения качества человеческого ресурса, социального капитала, воспроизводства народонаселения и другие показатели, определяющие реальный уровень современного развития. Однако следует учесть, что отдельные индексы эффективности, принятые в сегодняшней управленческой практике, строятся на разных основаниях и могут, поэтому входить в противоречие друг с другом. В связи с этим рациональные решения по направлению бюджетных и иных инвестиций требуют новых принципов стратегического планирования и, соответственно, разработки матрицы критериев оценки эффективности управления.

6. Фактически территориальная политика во всех ареалах мира, ставящих цели развития и роста, расслаивается на два важнейших направления работ:

конкурентоспособность конкретной территории в системе глобального экономического баланса, а значит всех активов данной территории, в том числе хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов, хозяйствующих субъектов и т.д.;

повышение качества жизни, то есть перераспределение результатов капитализации на социальную структуру данного общества.

Вместе с тем, качество жизни есть функциональная величина, параметры которой искусственно устанавливаются с целью мотивации населения к конкретному (социально-политическому и экономическому) образу жизни, который - с точки зрения органов управления - достижим для значительной доли населения (эта значительная доля, имеющая сходные представления об образе жизни и средства для его реализации, и называется обычно «средним классом»). С другой стороны, высокий рейтинг качества жизни есть публичное выражение одобрения действиям правительства по изменению условий и правил жизни на территории. Не случайно, поэтому в структуру рейтинга входят как объективные (например, ВВП на душу населения), так и субъективные (например, удовлетворенность системой образования или здравоохранения) показатели и критерии. Удовлетворенность всегда есть производное от желаемого и разделяемого образа жизни.

7. Необходимо опираться, по крайней мере, на ряд иных технологий, без быстрого развертывания которых задача повышения эффективности управления окажется невыполнимой. Во-первых, это политика управления общественными финансами - но не сводимая исключительно к практике управления бюджетным процессом. Задача заключается в том, чтобы косвенным образом управлять всей совокупностью финансовых средств, которыми располагает общество на основе стратегических договоренностей со всеми «игроками» современного политического процесса. Во-вторых, это политика обеспечения роста качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала (антропологическая политика). Осмысление традиционных статей бюджетных расходов -- на здравоохранение, образование, социальную политику в логике инвестиционного процесса меняет всю систему критериев эффективности государственного управления. Исчисляемыми параметрами должны стать: уровень социальной и образовательной мобильности, трудовая миграция, транспортная связность и т.д. Речь идет не только и не столько о снижении или увеличении объема социальных обязательств, сколько о разработке новой активной социальной политики, которая способна опираться на институты партнерства гражданского общества, бизнеса и государства. В-третьих, это политика управления инновационным процессом. Сегодня именно она является единственным осмысленным и реализуемым основанием новой промышленной политики, стратегическим направлением диверсификации экономики и преодоления сырьевой зависимости. Без содействия инновационному процессу оказывается невозможным долговременный устойчивый экономический рост. Современный российский сырьевой комплекс может стать платформой для появления новых инновационных производств и конкурентоспособных территориальных кластеров (например, по модели: «добыча - машиностроение - высокие технологии») - как по уровню концентрации необходимых ресурсов, так и по классу задач, которые придется решать в 21 веке российским крупным национальным компаниям. Разработку индикаторов эффективности деятельности региональных органов власти и её отдельных подразделений целесообразно производить в рамках этих направлений, опираясь на возможности взаимодействия и реорганизации конкретных министерств и ведомств.

8. Процесс совершенствования механизмов исполнения полномочий региональными органами власти и оптимизации управления ресурсами должен включать следующие составляющие:

переход от «текущего содержания» учреждений к финансированию оказываемых ими услуг населению;

ускоренный переход к программно-целевым методам управления и ориентированным на результат технологиям бюджетирования;

создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги;

установление постоянного и интенсивного информационного обмена между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам внедрения инновационных механизмов реализации полномочий.

Ключевым пунктом является создание механизма выработки управленческого решения (уже затем реализующегося в системе мероприятий), ориентированного на результат и гарантирующего повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.

9. При разработке единой национальной системы показателей особое значение имеют методологические проблемы определения необходимых индикаторов и их целевых значений. Эта проблема обусловлена как незавершенностью многих социально-экономических преобразований в настоящее время, так и недостаточным развитием системы государственного статистического наблюдения, не охватывающего те социально-экономические процессы, которые напрямую связаны с деятельностью органов власти и управления. При разработке и обсуждении подходов к построению и организации функционирования подобной системы выявляются значительные проблемы организационно-технического характера, связанные с особенностями устройства системы государственной статистики и взаимодействия органов власти и управления различного уровня со статистическими органами. В частности, следует отметить, что наблюдение многих из предлагаемых индикаторов либо связано с высокими издержками, либо не может быть осуществлено силами статистических органов по объективным причинам.

10. Предлагается разработать унифицированную систему показателей эффективности управления на региональном и местном уровнях. Унифицированная система показателей позволит, с одной стороны, проводить сопоставление результатов деятельности региональных органов власти по единой методике, с другой - оценить динамику изменений, происходящих в каждом субъекте Российской Федерации. Важно, чтобы в этой системе были отражены следующие сферы: 1) здравоохранение; 2) образование; 3) социальная политика; 4) жилищно-коммунальное хозяйство; 5) жилищное строительство; 6) экономический рост и доходы населения; 7) качество самих бюджетных и административных процедур. Выбор именно этих сфер обусловлен тем, что расходы субъекта Российской Федерации на их финансирование составляют от 70 до 90 процентов от расходной части консолидированного бюджета региона. Основные требования к системе показателей эффективности деятельности:

альтернативность способов определения значений показателей: на основе данных государственной статистики; на основе внутренней официальной отчетности самих региональных органов власти; на основе опросов граждан; на основе экспертных оценок;

максимальная возможность количественной измеримости показателей;

периодичность пересмотра и модернизации набора показателей с целью его адаптации к изменениям социально-экономических процессов, а также исключения возможностей недобросовестной манипуляции значениями показателей.

Нормативное закрепление унифицированной системы показателей, порядка и периодичности их представления субъектами Российской Федерации, а также методики ранжирования субъектов Российской Федерации по степени эффективности регионального управления, целесообразно осуществить указами Президента Российской Федерации.

11. В качестве общего критерия эффективности системы государственного и муниципального управления рассматривается результативность управления (управление по результатам), которая обуславливает рост человеческого капитала, рост экономики, рост уровня и качества жизни. В качестве частных критериев предлагаются:

критерий достижения планируемых общественно значимых результатов на уровне органов исполнительной власти;

критерий исполнения решений органов исполнительной власти;

критерий эффективного использования ресурсов органов исполнительной власти;

критерий соответствия стандартам качества и доступности государственных услуг;

критерий оптимизации состава функций органов исполнительной власти (отсутствие избыточных функций, избыточного государственного регулирования и дублирования);

критерий оптимизации контрольных и надзорных функций;

критерий эффективности системы закупок для государственных нужд, опирающейся на систему обоснования расходов на закупку расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов федерального бюджета;

критерий прозрачности деятельности органов исполнительной власти (снижения уровня коррупции в исполнительных органов власти;

критерий открытости (информационная открытость органов исполнительной власти и наличие обратной связи с гражданами и организациями);

критерий соответствия существующего уровня информационного обеспечения органов исполнительной власти требованиям управления по результатам (наличие системы мониторинга качества и доступности государственных услуг).

12. Для внедрения элементов системы управления, ориентированного на конечный общественно-значимый результат, на региональном и местном уровнях предлагается решить следующие задачи: 1) Определить содержание общественно значимых результатов государственного управления на региональном уровне. Необходимо решить задачу о том, на какие конкретные результаты должно быть направлено функционирование региональных властей, а также о методах оценки и измерения степени достижения этих результатов. 2) Необходимо сформировать сквозную систему целей, которая бы охватывала все уровни управления. Несмотря на то, что построение в основе управления по результатам должны лежать глобальные цели деятельности властей, функционирование конкретных органов власти должно быть направлено на достижение конкретных результатов. 3) Внедрение методов бюджетирования по результатам, включая как бюджетирование предоставления государственных и муниципальных услуг, так и бюджетирование, связанное с функционированием государственной службы. Для обеспечения единого методологического подхода к бюджетному планированию требуется четко сформулировать сущность понятия «государственная (муниципальная) услуга», утвердить стандарты и перечень государственных (муниципальных) услуг. 4) Построение новой структуры органов власти в логике определения центров ответственности. 5) Создание системы мониторинга и контроля за реализацией и решением поставленных задач, а также системы мотивации элементов системы.

13. Анализ практики построения систем государственного и муниципального управления в регионах свидетельствует о существенных различиях как в организации системы управления, так и в способах реализации полномочий региональными и муниципальными властями. Наблюдаются существенные межрегиональные различия как в условиях функционирования органов власти и управления, так и в степени продвижения важнейших реформ, включая реформу системы государственного и муниципального управления. Специфика построения управленческих процессов на региональном и муниципальном уровнях, а также специфика государственных услуг, предоставляемых данными уровнями власти, иные масштабы региональных и местных властей по сравнению с федеральным уровнем, не позволяют рекомендовать регионам применять нововведения, реализуемые на уровне федеральных органов исполнительной власти, без необходимой адаптации. При этом критерии эффективности государственной политики в области развития муниципального управления и местного самоуправления должны:

рассматриваться в долгосрочной перспективе;

обеспечивать сравнимость уровня и образа жизни различных территориальных (региональных и муниципальных) образований (например, по скорректированным показателям человеческого развития, принятым ООН для сравнения развитости стран);

определять предметность ведения местного самоуправления не только в отношении текущих, повседневных интересов местного сообщества, но и в отношении роста его человеческого потенциала (информационных, образовательных, культурных активов территории, способствующих личностному развитию человека, освоению привлекательных интеллектуальных, коммуникативных, психологических компетенций, обеспечивающих человеку уверенную встречу с будущим), а также в отношении всестороннего развития гражданского измерения жизни местных сообществ. Следует иметь в виду, что правовые основы местного самоуправления - как в традиции западного, так и российского правосознания - весьма тесно связаны с представлениями о естественных, неотчуждаемых правах человека в рамках различных традиционных институтов, рассматриваемых так же как естественные. Таковыми, в частности, являются институты семьи, институты религиозной и этнокультурной солидарности и так далее.

14. Необходимо разработать для органов государственной власти и органов местного самоуправления методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию на региональном и местном уровне, разработке и реализации целевых бюджетных программ и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, методические рекомендации и систему мер по улучшению финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, методические рекомендации по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях), экспертизе качества оказания бюджетных услуг и созданию системы социальных стандартов государственных услуг (в рамках полномочий субъектов Российской Федерации) и муниципальных услуг. Также необходимо осуществить доработку с учетом последних тенденций в сфере межбюджетных отношений и изменения законодательства методических рекомендаций по совершенствованию системы управления региональным и муниципальным долгом и по организации и проведению бюджетных закупок. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях. Исходя из этого, необходима разработка алгоритма формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет. Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня. Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы. В связи с этим необходимо также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.

15. Механизм управления преобразованиями в области совершенствования государственного и муниципального управления, повышения эффективности оказания государственных и муниципальных услуг и расходования бюджетных средств, требует принципиально иного, более высокого уровня межведомственной координации и взаимодействия. В условиях одновременного осуществления широкого комплекса разнообразных реформ потребность в подобных механизмах резко возрастает, а потери от нескоординированности действий различных ведомств могут быть весьма существенными. Усиление межведомственной координации особенно важно в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку оно предполагает преимущественную ориентацию на цели и задачи отдельных органов исполнительной власти (органов местного самоуправления), в результате чего потребности межведомственного взаимодействия могут недооцениваться.

16. Другим важнейшим элементом является совершенствование системы региональной и муниципальной статистики, обеспечивающей необходимую информационную базу социально-экономических показателей различных территорий. Потребуется осуществление подготовки и переподготовки соответствующих специалистов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, издание учебных и методических пособий, создание единого банка данных о ходе муниципальной реформы, где будут консолидированы в открытом доступе необходимые вспомогательные материалы и лучшая практика управления государственными и муниципальными финансами. В ближайшие годы предстоит полностью обучить муниципальные кадры, в первую очередь работников финансовых органов, что будет осуществлено в том числе в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Необходимо разработать методические рекомендации по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, разработке и реализации целевых бюджетных программ, разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики.

17. В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами. В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.

18. Реализация федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организации местного самоуправления в Российской Федерации требует существенного расширения нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, создание в России системы органов публичной власти, способной действенно и быстро решать проблемы населения диктует потребность закрепления за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах функции административного контроля за местным самоуправлением. Однако учитывая, что органы государственной власти и органы местного самоуправления согласно конституционным установлениям не находятся в отношениях субординации, такой контроль может устанавливаться только в определенных узких пределах, в частности, за осуществлением переданных органам местного самоуправления полномочий федеральных органов государственной власти, за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено фактическим построением в России дуалистической модели местного самоуправления, характеризующейся тем, что оно, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (когда оно решает вопросы местного значения), а с другой стороны, является частью системы государственной власти (когда речь идет о реализации государственных задач). При этом органы власти на местах должны чувствовать себя уверенно, принимая самостоятельные решения, касающиеся развития своих территорий и улучшения жизни людей. На уровне муниципалитетов необходимы новые подходы к оживлению хозяйственной жизни и поддержанию деловой инициативы. Усилия муниципальных образований должны быть сконцентрированы на развитии собственной экономики, создании новых рабочих мест, наращивании доходной базы местных бюджетов, развитии жилищно-коммунальной и транспортной инфраструктуры.

19. Взаимодействие государства и гражданского общества являются наиболее серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном, так и на местном уровнях. Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, и каждое со своими интересами. К сожалению, современные исследования гражданского общества и его местных сообществ, все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции. Поэтому перед нами стоит задача рассчитать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия. Условия же, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия, ставит проблему естественного соотнесения муниципальных управленческих моделей с моделями государственного управления, включающими создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги. Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества, предоставляемых населению услуг, в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности. В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правовых норм государственного контроля и регулирования.

20. При формировании системы показателей, отражающих результативность деятельности региональных администраций, можно выделить три группы этих показателей: показатели эффективности, показатели конечного результата и показатели использования ресурсов. Следование стандартам ISO 9001:2000 предполагает наличие четких социально-экономических целей и долгосрочной стратегии развития территорий, а также оптимальной организационно-структурной модели органов местного самоуправления, способствующей их эффективной реализации. Считается, что разработка и внедрение норм международных стандартов качества в соответствии с ISO 9001:2000 в работу органов местного самоуправления даст возможность: закрепить и продемонстрировать на практике «клиентоориентированный подход», что позволит улучшить качество предоставляемых услуг и повысить доверие населения к органам власти; предоставить на международном, республиканском и региональном уровне гарантии компетентности органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения муниципального образования, что послужит основанием для бюджетного финансирования социальных и экономических программ, а также привлечения отечественных и зарубежных инвесторов; выделить ключевые показатели деятельности и овладеть современными управленческими методами и технологиями, позволяющими осуществлять управление на уровне местного самоуправления с максимальной степенью прозрачности и эффективности; производить периодическую оценку деятельности органов местного самоуправления, исходя из профессионального заключения независимых специализированных организаций.