Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Институциональные основы становления социального государства в современной России

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством специализация: Теория управления экономическими системами

Александрова О.А.

Москва 2009

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор

Авраамова Елена Михайловна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Дзарасов Солтан Сафарбиевич

доктор экономических наук, профессор Жеребин Всеволод Михайлович

доктор исторических наук Хорос Владимир Георгиевич

Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. Конституция РФ (ст.7) провозглашает Россию социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека...». Однако оценка социально-экономической ситуации позволяет ставить вопрос о соответствии реалий положениям конституционной нормы.

Разумеется, ответ зависит от выбора системы координат, с которой требуется соотноситься. Страны, поставившие себе цели модернизации, обычно ориентируются на социально-экономические достижения мирового уровня, то есть ориентиром являются развитые страны Запада, которым удалось построить эффективные модели социального государства. В то же время межстрановые сопоставления свидетельствуют о том, что российская реальность далека от того, что есть современное социальное государство.

Нужно учитывать и то, что Россия движется из строя, при всех своих недостатках, тем не менее, обеспечивавшего определенную социальную защищенность, доступность образования и связанную с ним социальную мобильность. Таким образом, есть и нижняя планка: по прошествии двух десятков лет реформ естественно ожидать большего социального прогресса.

Появление нормы, декларирующей социальный характер государства, в конституции России объяснимо. Во-первых, сегодня подобные положения прямо или косвенно зафиксированы в конституциях многих стран, и подобная формальная запись являлась данью требованиям времени со стороны России, декларировавшей свое намерение «влиться в семью цивилизованных народов». Во-вторых, вынесенная на референдум после событий осени 1993 года Конституция не могла не содержать положений, привлекательных для населения, переживающего шок радикальных реформ. В качестве желанной альтернативы социализму образца 1980-х годов естественно было противопоставлять не дикий капитализм, а такое общество, в котором была бы раскрепощена личная инициатива, позволяющая достигать высокого материального и социального статуса, и при этом гарантировалось бы качественное соцобеспечение и высокая степень социальной защищенности. Ожидания таких перемен и сформировали в конце 1980-х годов широкую общественную поддержку идее реформ. В качестве искомого идеала выступала, прежде всего, «шведская модель», которая, будучи самой упоминаемой в СМИ, стала и самой привлекательной в массовом сознании моделью развития.

Однако с началом радикальных реформ интерес к скандинавскому опыту у новой российской власти отпал. Сыгравшая важную роль в пропагандистской подготовке коренных преобразований, шведская модель оказалась практически исключенной из круга обсуждаемых направлений развития российского общества как, во-первых, «неактуальная», и, во-вторых, «дискредитированная». «Неактуальность» обосновывалась тяжелым положением российской экономики. Утверждалось, будто бы на Западе сама идея социального государства возникла, была воспринята обществом и принята на вооружение государством потому и тогда, когда достигнутый уровень экономического развития позволил такую роскошь, как возможность задуматься над формированием масштабной системы соцобеспечения (включая экстенсивное развитие образования и здравоохранения) и приступить к их реализации. Из этого следовало, что в условиях спада курс российской власти на свертывание социальной сферы - естественный и единственно возможный, и разговор о модели, предусматривающей широкое участие государства, должен быть отложен до лучших времен. Что же касается «дискредитированности» шведского и подобного пути, то утверждалось, будто бы реальный опыт стран, реализующих такую или близкие модели социального государства, уже продемонстрировал свою экономическую неэффективность, в силу чего и его идеология, и практика повсеместно подвергаются серьезной критике и решительному пересмотру. Соответственно, объявлялось рациональным и логичным стремление и российского государства сбросить со своих плеч препятствующее экономическому росту социальное бремя.

При этом иная информация - о том, что первое из утверждений не соответствует действительности, а второе не подкрепляется однозначными доказательствами, не доводилась. Совокупность действовавших в начале 1990-х гг. факторов, включая и специфику освещения этих вопросов, способствовала формированию в России нынешней модели социального устройства, и этот, сделанный в момент важной исторической развилки, выбор в силу логики институциональных изменений имеет свои долгосрочные последствия.

Результатами избранной в 1990-х годах социально-экономической политики стали резкое снижение уровня жизни большинства населения; существенная деградация отраслей социальной сферы; нарастание социальной поляризации и межрегиональной дифференциации и, в конечном итоге, ухудшение человеческого потенциала, определяющего долгосрочные перспективы развития страны.

Однако, и в 2000-е годы, когда у государства появились значительные финансовые ресурсы и наблюдался экономический рост, уровень социальной защищенности населения, поддержки со стороны государства сфер, в которых формируется человеческий потенциал, не стал выше. Напротив - все большее социальное бремя переносилось на плечи граждан. В результате и на фоне роста социальная структура российского общества так и не приблизилась к западным образцам, а межрегиональная и субрегиональная дифференциация усилилась. Таким образом, можно говорить о наличии глубинных причин, не позволяющих российскому государству превратиться в действительно социальное государство.

Усугубление социальных контрастов на фоне баснословных нефтяных цен вызвало дискуссию о качестве сложившейся социальной реальности и напомнило о конституционной норме, провозглашающей Россию социальным государством. При этом обнаружилась живучесть заблуждений, касающихся того, в каких условиях страны Запада приступали к строительству социального государства; как соотносятся социальные расходы и экономический рост, является ли последний достаточным условием для преодоления социальной поляризации; как скоро приметы социального государства могут стать зримыми и т.д.

Начавшийся осенью 2008 года мировой экономический кризис способен весьма серьезно сказаться на социально-экономическом положении России - в силу особенностей предшествующего кризису развития. Уже наблюдаются рост безработицы, падение производства, привлечение внешних займов для покрытия бюджетного дефицита - и все это в условиях и без того низкого уровня жизни большинства россиян и плачевного состояния систем жизнеобеспечения населения. Все это уже на новом витке - с изменившимися ресурсами и представлениями - возвращает общество и властные институты к вопросу о выборе адекватной модели социально-экономического развития и возможностях ее реализации.

Цель исследования - анализ складывающейся в России институциональной матрицы на предмет выявления факторов, в силу которых социальное государство в том смысле, в каком оно понимается и реализуется в развитых странах, остается скорее абстракцией, и на этой основе выявление и оценка предпосылок для становления в России полноценного социального государства.

Для достижения поставленной цели требуется решить следующие задачи:

- раскрыть сущность социального государства, как сложной социально-экономической конструкции, имеющей свой теоретико-методологический фундамент, особую социально-политическую и морально-этическую логику;

- исследовать контекст, сопутствовавший процессу зарождения социальных государств, и факторы, оказавшие на него наибольшее влияние;

- проанализировать экономическую основу социального государства, в том числе: а) показать диалектическую связь экономического роста и социального развития, б) прояснить основания выбора системы налогообложения; в) выявить институциональные основы функционирования механизма, обеспечивающего солидарное и добросовестное поведение граждан в налоговой сфере;

- исследовать особенности функционирования двух базовых моделей социального государства - селективной и универсальной, основания и долгосрочные последствия выбора той или иной модели;

- проанализировать реакцию различных стран на кризисы социального государства и прояснить факторы, обусловливающие доминирующую реакцию;

- показать неоднозначность влияния процессов глобализации на функционирование состоявшихся и потенциальных социальных государств;

- выявить специфику каждой из составляющих сформировавшейся в России институциональной матрицы (социально-экономической, социально-политической и социокультурной) и обусловившие ее факторы, показать значение выявленной специфики для перспектив становления полноценного социального государства;

- проанализировать на основе исследований, касающихся социальной стратификации, доступности образования и трудовой мобильности выпускников вузов, влияние институционального контекста и обусловленной им специфики реализации государством социальных функций на перспективы становления в России экономики знаний и формирования массового среднего класса.

Объект исследования - социальное государство, как комплекс социально-экономических, социально-политических и социокультурных институтов, совокупное действие которых обеспечивает высокий уровень и качество жизни населения и долгосрочные перспективы развития страны.

Предмет исследования - предпосылки, условия и процесс становления социального государства в современной России.

Степень разработанности проблемы. В отечественном и, особенно, зарубежном обществоведении представлен широкий круг работ, связанных как с идейно-теоретическим фундаментом и институциональным анализом социального государства, так и с критическим разбором его практической реализации.

Исходные теоретико-методологические подходы к исследованию факторов, формирующих общественное богатство, определяющих специфику распределительных отношений, детерминирующих поведение социальных групп, политических акторов и хозяйствующих субъектов заложены в трудах классиков экономической и социологической теории А.Смита, Дж.С.Милля, К.Маркса, Дж.М.Кейнса, М.Вебера, А.деТоквиля и др.

Методологические основы самого социального государства и его моделей сформулированы в трудах представителей германской ордо-либеральной «теории порядка» В. Ойкена и др., унаследовавшей традиции немецкой экономической школы с ее интересом к социальным основам капиталистической экономики; работах Г.Мюрдаля, чья идея сознательного «социального контроля» над экономикой, характерная для всего институционально-социологического направления, была перенесена не только на национальный, но и на международный уровень; В.Бевериджа, чей план организации системы соцобеспечения основывался на методологических наработках пионеров исследований неравенства доходов Ч.Бута, Дж.Роунтри, Б.иС.Веббов., современных авторов Р.Дарендорфа, Г.Эспин-Андерсена, Дж.Тейлора-Губи, Б.Ротштейна и др. В российском обществоведении к этой тематике обращаются Н.Гриценко, С.Калашников и др. социальное государство глобализация

В части изучения институциональных и социокультурных факторов социально-экономического развития следует отметить работы Ф.Хайека, Д.Норта, К.Поланьи, П.Бергера, Т.Лукмана, Б.Ротштейна, Р.Будона, Р.Патнэма, Ф.Фукуямы, а также А.Аузана, А.Ахиезера, Г.Дилигенского, А.Панарина, В.Тамбовцева, В.Федотовой и др. Что касается исследований, связанных с изучением и осмыслением проблем трансформации российского общества: социально-экономической адаптации, формирования новой социальной структуры, оценки неравенства и бедности, качества экономического роста, формулирования подходов к разработке эффективной социальной политики, то здесь следует отметить работы Е.Авраамовой, Е.Гонтмахера, С.Дзарасова, В.Жеребина, Л.Овчаровой, Н.Римашевской, И.Соболевой, Н.Тихоновой, А.Шевякова, О.Шкаратана, Л.Якобсона и др.

Следует заметить, что в силу переходности процессов, связанных с социально-экономическим переустройством российского общества, нерешенности многих вопросов принципиального характера как в теоретико-методологическом плане, так и в практической плоскости, тема перспективы становления социального государства, поставлена ли она непосредственно либо затрагивается опосредованно в рамках обсуждения самого широкого круга вопросов, неизменно вызывает серьезное столкновение мнений, примером чего может служить недавняя дискуссия авторитетных российских экспертов о «коридорах возможностей» для эффективной социальной политики В журнале «Общественные науки и современность» в 2006-07 гг..

Теоретико-методологическую базу исследования составляют труды классиков экономической теории, работы отечественных и зарубежных авторов, касающиеся институциональных аспектов модернизации, экономического роста, благосостояния, социальной политики.

Основным методом работы является качественный анализ в сочетании с конкретным экономико-статистическим и социологическим исследованием. Использован также метод межстрановых сопоставлений, позволяющий выявить и объяснить общее и специфическое в становлении и функционировании социальных государств, реакции на кризисы и глобальные вызовы.

Информационная база исследования включает официальную статистику и информационные материалы Росстата, зарубежных статистических агентств, международных организаций (ОЭСР, Всемирный банк, ПРООН, Всемирный экономический форум и т.п.), российских исследовательских центров (ВЦИОМ, ФОМ, «Левада-центр» и т.п.), а также нормативные документы и аналитические материалы, касающиеся бюджетно-налоговой сферы, социального обеспечения, реформы образования, промышленной политики.

Важную часть эмпирической базы составляют материалы исследований, касающихся социально-экономической адаптации населения, системы образования, рынка труда, социальной структуры, регионального развития, проведенных в Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН при непосредственном участии автора, в том числе:

- мониторинг адаптации населения, проект «Адаптация населения к изменяющимся социально-экономическим условиям» (1996-2007гг.);

- опрос студентов старших курсов, проект «Доступность высшего образования и перспективы позитивной социальной динамики» (2003 год);

- опрос выпускников вузов, проект «Поведение молодых образованных россиян на современном рынке труда» (2005 год);

- опрос руководителей предприятий, ассоциаций работодателей и органов управления образованием, проект «Перспективы частно-государственного партнерства в сфере образования» (2008 год);

- опрос руководства органов местного самоуправления, предприятий и населения, проект «Контуры социальной политики в условиях субрегиональной дифференциации и реформы местного самоуправления» (2006-07 гг.);

- контент-анализ материалов прессы за период с 1989 по 2000 год и опрос читательской аудитории, проект «Социально-экономические интересы и ориентации формирующегося среднего класса» (2001 год);

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1) Доказана необходимость использования концептуального подхода, рассматривающего социальное государство, как субъекта, оказывающего активное и многообразное влияние на уровень жизни и возможности самореализации граждан путем активного вмешательства во все сферы, воздействующие на благосостояние населения: потребление, перераспределение доходов, региональное развитие, промышленную политику, политику в сфере сбережений и инвестиций;

2) Показано, что направленность и масштаб государственного участия, необходимого для становления социального государства, возможны в обществе, где в рамках капиталистической системы достигнут фундаментальный социальный компромисс, в основе которого лежит готовность труда и капитала искать и находить баланс взаимных интересов, который в современной России пока не достигнут.

3) На основе историко-экономического анализа продемонстрировано, что решительный пересмотр западными странами прежних принципов социально-экономического устройства и начало строительства социального государства происходили в условиях экономического и социального неблагополучия и рассматривались как единственный способ преодоления пагубных для страны дисфункций. Показано, что последовательное признание приоритета общественного блага и выстраивание продуктивных перераспределительных отношений способно в относительно короткие сроки дать позитивный социально-экономический эффект и при неблагоприятных стартовых условиях.

4) На основе экономического анализа и данных международной статистики показана диалектическая взаимосвязь экономического роста и социального развития. Доказано, что существенное снижение социальных расходов в постсоветской России препятствовало запуску мультипликативных механизмов, обеспечивающих не только собственно экономический рост, но и его качество, связанное с развитием наукоемких секторов экономики и, тем самым, снижающее зависимость российской экономики и социальной сферы от слабо контролируемых факторов, таких как конъюнктура мировых цен на энергоресурсы.

5) Исследованы особенности функционирования двух базовых моделей социального государства - селективной и универсальной, изучены факторы, обуславливающие выбор той или иной модели, а также прослежены долгосрочные последствия осуществленного выбора. Показано, что в силу наличия положительной обратной связи, усиливающей факторы, обусловившие изначальный выбор модели, возникает причинно-следственная связь, приводящая к воспроизводству однажды выбранной модели и делающая переход из селективной модели в более универсальную проблематичным.

6) Соотнесение реальных социальных вложений российского крупного бизнеса и преференций, полученных им от государства, свидетельствует об его недостаточной социальной ответственности. Показано, что повышающими ее факторами могут быть, с одной стороны, внешние стимулы, подобные тем, что в 1930-е годы стали действенным средством от социального эгоизма у западной политико-экономической элиты, а с другой - наличие у населения такой степени самосознания и самоорганизации, которая позволяет воздействовать на государство, а через него - на бизнес с принуждением его действовать не узкокорыстно, а в соответствии с интересами большинства граждан.

На защиту выносятся следующие положения:

1) Раскрыта сущность социального государства, как сложной социально-экономической конструкции, имеющей особую социально-политическую и морально-этическую логику и предполагающей диалектическую связь между экономическим и социальным развитием.

2) Показано, что во всех современных социальных государствах, к какой бы модели они ни принадлежали, используется известная триада сглаживания социальной дифференциации (налогообложение доходов, собственности и наследования по прогрессивной шкале). На основе экономического анализа и международной статистики показана необоснованность исключения системы прогрессивного налогообложения из российской практики под предлогом ее негативного влияния на экономический рост.

3) На основе анализа социально-экономической политики (бюджетно-налоговой, кредитно-финансовой, антимонопольной, промышленной) показано, что реального поворота в сторону социального государства как субъекта, принимающего на себя финансирование значительной доли социальных расходов и создающего условия для эффективной и приемлемо оплачиваемой занятости населения в научно-производственных отраслях пока не происходит.

4) Выявлены институциональные основы эффективного функционирования механизма, обеспечивающего солидарное и добросовестное поведение граждан в налоговой сфере. Доказано, что вопрос формирования прочной экономической основы социального государства тесно связан с его социально-политической конструкцией - с тем, насколько она позволяет гражданам участвовать в определении социально-экономической политики и обеспечивает действенный демократический контроль, призванный гарантировать достаточную добросовестность власти при распоряжении общими ресурсами.

5) Показано, что в силу влияния на институты постсоветской России траектории предшествующего развития (конвертации власти в собственность при изначальной идейно-организационной слабости общества) «институциональный остаток» неизменно складывается в пользу поощрения деятельности по перераспределению материальных благ, а не их производству, формирования монополий, а не конкурентной среды. По этой причине так и не реализовался продекларированный в начале реформ макроэкономический сценарий, согласно которому политико-экономическая концентрация в первоначальный период реформ должна была привести к росту доходов населения за счет стимулирования производства потребительским поведением формирующегося среднего класса.

6) Сложившаяся в современной России институциональная среда, имманентная «авантюристическому» (по Веберу) капитализму, генерирует и расширяет заинтересованные в ее сохранении и упрочении группы и институты, что становится препятствием для создания институциональных условий, включая правовое государство, реальную парламентскую демократию и т.д., требующихся для становления производительного капитализма и социального государства.

7) Показано, что реформа высшей школы, будучи наложена на низкую платежеспособность значительной части населения и недофинансирование системы образования без внедрения инструментов, повышающих доступность качественного образования для представителей малообеспеченных слоев, породила ряд перверсивных эффектов: снижение качества образования, повышение барьеров его доступности и, в конечном итоге, - неравенство жизненных шансов. В силу этого Россия движется в направлении, обратном от решения стоящей перед ней задачи удержания от скатывания на периферию мирового развития и перехода на позиции одного из лидеров наукоемкого производства. Все это дополнительно проблематизирует возможность создания устойчивой экономической основы социального государства.

8) Изучение поведения выпускников вузов на сложившемся рынке труда указывает на массовое перепрофилирование дипломированных специалистов, получивших образование в области точных и естественных наук. Анализ институционального контекста позволяет выстроить цепочку факторов, ведущую к серьезному недоиспользованию кадрового потенциала, и, в конечном итоге, к консервации неэффективной экономики, не способной обеспечивать устойчивый поток поступлений в бюджет с соответствующими последствиями для становления социального государства. Главным звеном является отсутствие действенных стимулов к востребующей высококвалифицированный труд инновационной деятельности, и, напротив, наличие препятствий в виде дискриминирующих высокотехнологичные отрасли ценовых диспропорций, нестабильности прав собственности, широкого применения внеэкономических способов получения конкурентных преимуществ.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его результатов при разработке и обосновании приоритетных направлений социально-экономической политики. Предложенные автором методологические принципы и подходы могут найти применение при разработке нормативных документов и программ, касающихся бюджетно-налоговой сферы, социального обеспечения, системы образования, промышленной политики.

Материалы исследования использовались в аналитических докладах, подготовленных для Министерства образования и науки РФ, Совета Федерации Федерального собрания РФ, Департамента образования Правительства Москвы, Отделения Общественных наук РАН.

Результаты и материалы исследования могут быть использованы для подготовки учебных пособий и преподавания дисциплин, связанных с основами социальной политики, экономикой общественного сектора и т.п. В настоящее время они используются в курсе «Экономика социальной сферы» в Московской школе экономики МГУ им.М.В.Ломоносова.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы исследования были представлены в докладах и выступлениях на российских и международных научных и научно-практических конференциях и семинарах, в том числе организованных научно-исследовательскими институтами РАН, МГУ им.М.В.Ломоносова, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, ПРООН и др. (всего - 37 научных конференций и семинаров), среди них:

- Научная конференция «Россия в системе глобальных отношений» (Москва, 2003 г.);

- Научная конференция «Социальные реформы в современной России: роль гражданского общества» (Москва, 2005 г.);

- VIII Международная научная конференция «Человеческий потенциал модернизации России. Стратегия опережающего развития - 2006» (Москва, 2006 г.);

- Научная конференция «Социальная справедливость и экономическая эффективность: российский и европейский опыт» (Москва, 2006 г.);

- XIV Кондратьевские чтения «Инновационное обновление социального сектора России: перспективы и последствия» Москва, 2006 г.)

- Всероссийская научно-практическая конференция «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации - молодежь» (Москва, 2006 г.);

- VII Международная научная конференция «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006 г.);

- Международная научно-практическая конференция «Развитие систем высшего образования в обществе знания: тенденции, перспективы, прогнозы» (Москва, 2006 г.);

- Научная конференция «Социальная политика: вызовы ХХI века» (Москва, 2007 г.);

- Расширенное заседание Научно-экспертного совета при
Председателе Совета Федерации ФС РФ на тему «Россия как социальное государство: конституционная модель и реальность» (Москва, 2007 год);

- Всероссийская научно-практическая конференция «Стратегическое управление социально-экономическими системами» (Н-Новгород, 2007 г.);

- Научная конференция «Социальная функция государства в экономике ХХI века» (Москва, 2007 г.);

- Научно-практическая конференция «Прогнозирование развития системы высшего профессионального образования в среднесрочной перспективе и разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития вузов» (Москва, 2007 г.);

- Всероссийская научная конференция «Проблемы государственной политики регионального развития России» (Москва, 2008 г.);

- Всероссийская научная конференция «Россия: путь к социальному государству» (Москва, 2008 г.);

- XVI Кондратьевские чтения «Человеческий капитал: мировые тенденции и российская специфика» (Москва, 2008 г.);

- Международная научная конференции «Инновационное развитие экономики России: национальные задачи и мировые тенденции» (Москва, 2008 г.);

- Вторая международная научная конференция «Инновационное развитие экономики России: ресурсное обеспечение» (Москва, 2009 г.);

- Пятая Всероссийская научно-практическая конференция «Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России» (Москва, 2009 г.);

- Всероссийская научная конференция «Стратегии России в историческом и мировом пространствах» (Москва, 2009 г.)

Исследования диссертанта получали поддержку российских и зарубежных научных фондов.

Основные положения диссертации отражены в 60 публикациях автора общим объемом 48 п.л., включающих одну монографию, главы в коллективных монографиях, тезисы докладов и статьи, в том числе 12 статей, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа объемом 318 страниц состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, насчитывающего 257 наименований, 2 приложений. Текст диссертации содержит 34 таблицы, 7 рисунков и схем.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретико-методологические основы исследования социального государства» социальное государство рассматривается как сложная социально-экономическая конструкция, имеющая свой теоретико-методологический фундамент, особую социально-политическую и морально-этическую логику.

Автором проанализированы социальные реалии предкризисной России и основные подходы к решению социальных проблем, обнаруживаемые в научном дискурсе. Если в отношении необходимости создания эффективной институциональной системы, обеспечивающей преодоление социальных дисфункций, в российском научном сообществе наличествует консенсус, то масштаб, направленность и даже сама возможность ее коренного совершенствования - предмет острых дискуссий между, условно говоря, «позитивистами», акцентирующими внимание на наличии обусловленного сложившейся институциональной матрицей «коридора возможностей», и «нормативистами», указывающими на объективную необходимость качественных изменений в политике государства ввиду заведомой обреченности инерционной, реактивной политики. При этом необходимо отметить, что и у авторов, настаивающих на отношении к социальной политике как к фактору развития, можно встретить суждения, говорящие о том, что социальные расходы воспринимаются как, хотя и необходимое, создающее человеческий потенциал, но все же бремя для экономики, то есть, не учитывается то позитивное влияние, которое бюджетные расходы социального назначения могут оказывать на производительный сектор при продуманной организации социальной сферы.

Анализ институциональных предпосылок становления социального государства проводится автором с опорой на концепцию, предложенную Эспин-Андерсеном в развитие теории фискального кризиса государства O'Connor J. The Fiscal Crisis of the State. N.Y. 1973 и ставящую социальные расходы в контекст государственной политики в целом. Такой подход позволяет отойти от узкого, изолированного рассмотрения отдельных мер социальной политики и увидеть в государстве субъекта, влияющего на уровень жизни и возможности самореализации граждан через активное и многообразное вмешательство во все сферы, воздействующие на благосостояние населения, а именно, в сферу потребления, перераспределение доходов, региональное развитие, промышленную и кредитно-финансовую политику. Направленность и масштаб подобного государственного вмешательства возможны при условии достижения в рамках капиталистической системы фундаментального социального компромисса.

В работе прослеживается приведшая к достижению подобного компромисса эволюция общественного сознания, в том числе проанализирован историко-культурный контекст, в котором шло осознание западным обществом причин социального несовершенства и выработка решений для его минимизации и преодоления. Особое внимание уделено состоянию национальной экономики в момент, когда западные страны принимались за решительное социальное переустройство, а также срокам, в которые при объективно неблагоприятных стартовых условиях социальные достижения становились зримыми. В этой связи детально исследован, с одной стороны, опыт Швеции и послевоенной Германии, информация о чьих социальных достижениях сыграла важную мобилизующую роль на переломном этапе новейшей российской истории, а с другой - опыт Великобритании и США, где в конце ХХ века реализовывались воспринятые российскими реформаторами идеи неолиберализма.

Анализ исторического и социально-экономического контекста в изученных странах говорит о том, что экономические условия в момент начала строительства социального государства отнюдь не были благоприятными. Напротив, решительный пересмотр принципов социально-экономического устройства рассматривался как способ преодоления пагубных для страны дисфункций, как основа для поступательного движения к социальному и экономическому благополучию. И настойчивое следование общества и власти принципиально новым установкам довольно скоро приносило вполне очевидные плоды.

Определяющую роль в решительном социальном повороте играло не наличие «излишних» ресурсов, а наличие факторов, вынуждающих финансово-промышленный капитал идти на существенный социальный компромисс. Таким фактором в 30-е - 40-е годы ХХ века - период, когда обществом усваивались идеи и закладывались институциональные основы социального государства, был страх собственников крупных состояний перед советским коммунизмом и германским фашизмом на фоне набиравших силу в их странах социальных движений.

Под давлением внешних и внутренних факторов складывалась политическая система, обеспечивающая реальное представительство основных групп интересов на уровне принятия решений, касающихся фундаментальных вопросов социальной организации и их институционализации. Расширение избирательных прав и возможность полноценной реализации политических свобод позволили политическим силам, представляющим наемный труд и мелких собственников, бороться за власть и, обретая ее, осуществлять свои программные цели. Возможность реальной смены власти стала фактором, вынуждающим очередную правящую элиту учитывать настроения более широких масс, а не только делегировавших ее групп интересов. Все это, будучи в совокупности механизмом демократического контроля, обеспечивало, во-первых, достаточную добросовестность власти при распоряжении общественными ресурсами, и, во-вторых, следование властных элит общенациональным интересам.

Во второй главе «Экономический фундамент социального государства» проанализирована экономическая основа социального государства, в том числе, показана диалектическая связь экономического роста и социального развития; прояснены основания выбора системы налогообложения; выявлены институциональные основы функционирования механизма, обеспечивающего солидарное и добросовестное поведение граждан в налоговой сфере.

Экономической основой социального государства является масштабное перераспределение доходов с одновременным стимулированием экономического роста. Осознание глубинной связи между социальной справедливостью (как равенством возможностей) и экономической эффективностью привело к выработке и использованию развитыми государствами арсенала средств, минимизирующих влияние наследуемых ресурсов на доступ к образованию и возможность полноценного обучения (преобладание государственного финансирования на всех ступенях образования, льготное кредитование на образовательные цели, стипендиальная и иная поддержка малообеспеченных студентов и т.д.). Одновременно государство создает условия для экономического развития, востребующего квалифицированный труд: с помощью бюджетных ассигнований, кредитно-финансовых, антимонопольных и иных инструментов поддерживает адекватную вызовам современности отраслевую структуру и конкурентную хозяйственную среду и выступает в отношениях с внешним миром солидарной, национально ориентированной силой, защищающей свои науку, образование, передовое производство.

Имея в качестве основного источника доходов налоги, социальное государство, стремясь поощрять инвестиции, перекладывает бремя финансирования государственных расходов с производителей и инвесторов на индивидов и домохозяйства, используя как прямое, так и косвенное налогообложение. Наиболее важными из прямых налогов являются подоходный налог, налоги на собственность, наследование и дарение. Социальный характер перераспределению придает не только направление значительной части бюджетных средств на социальные нужды, но и использование прогрессивной шкалы, а также полное или частичное освобождение от налогов малоимущих граждан. Чаще всего используется сложная прогрессия с резким возрастанием ставки налога на части дохода, значительно превышающие средние, что позволяет сдвигать налоговое бремя на наиболее высокодоходные группы.

Актуальность темы для современной России потребовала анализа аргументов сторонников и противников прогрессивной шкалы подоходного налогообложения. Современная либеральная критика налоговой прогрессии выстраивается по нескольким направлениям. Во-первых, утверждается, что прогрессивное налогообложение неэффективно, т.к. резко усиливает мотив уклонения. Контраргументами здесь служат как примеры стран с высокими налогами и прогрессией, где масштаб уклонения от налогов не выше, чем в странах с менее высокими налогами, так и данные, касающиеся мотивов уклонения, из которых следует, что большинство готово добросовестно платить налоги при условии, что остальные будут действовать аналогично, причем, неверие в солидарность - гораздо более сильный фактор уклонения, нежели представление о своей неуловимости. Другим важным фактором законопослушности является поддержка гражданами финансируемой за счет налогов деятельности государства и уверенность в том, что и государство выполнит свои обязательства.

Во-вторых, утверждается, что прогрессивная система мешает не столько богатым, сколько стремящимся к богатству, иначе говоря, сковывает экономическую инициативу. Здесь контраргументом служат статистические данные, указывающие на то, что экономика Швеции с ее высокими налогами успешно конкурирует с гораздо более либеральными версиями европейских социальных государств. Более того, высказанные одновременно, эти два аргумента противников прогрессивной шкалы входят в противоречие друг с другом: действительно, либо прогрессия способствует уклонению от налогов и тем самым увеличивает экономическую активность, либо препятствует и ведет к стагнации, что не подтверждается шведской экономикой. На самом деле налоговая прогрессия способствует экономическому росту в силу присущего такой системе двойного эффекта. Снижение/отмена подоходного налога для малообеспеченных граждан стимулирует платежеспособный спрос на массовые товары и услуги. В то же время повышенный налог на высокие доходы совместно с налогом на роскошь содействует сокращению масштабов немедленного потребления, причем эксклюзивных товаров, и тем самым - перенаправлению средств в сферу производства, что дополнительно стимулируется льготным налогообложением научно-производственной сферы. Таким образом, происходит одновременно и создание массового платежеспособного спроса, и стимулирование инвестиций. Кроме того, цель прогрессии не только в увеличении налоговых поступлений, но и в перераспределении, выравнивающем уровень жизни различных слоев населения до приемлемой степени социальной дифференциации.

Что касается факторов, призванных создавать у граждан представление о целесообразности и рациональности добросовестного поведения в налоговой сфере, то, поскольку речь здесь идет о доверии гражданина к согражданам и государству, искать их следует в социально-политической плоскости.

Риск попадания общества в т.н. «социальную ловушку» возникает, если не выполняются три условия, описываемые теорией условного согласия: 1) цели государства считаются справедливыми; 2) процедуры реализации государственной политики считаются справедливыми; 3) существует солидарное распределение бремени расходов на политику государства. То есть, чувство ответственности перед обществом и государством зависит от того, насколько граждане верят в то, что собранные через налоги средства поступают к тому, кому следует; что они не растрачиваются; что и «другие» честно сотрудничают; что государство способно устанавливать соразмерное налогообложение, осуществлять правосудие и воздействовать на тех, кто пытается уклониться от налогов.

Обезопасить общество от попадания в «социальную ловушку» призвана система демократического контроля за властью. Анализ ее функционирования в Швеции позволил выяснить устройство этого механизма и его институтов. Налицо логично выстроенная политическая система с несколькими уровнями, или плоскостями, перекрестного независимого контроля. Во-первых, это конституционное устройство, ограждающее общество от возможных попыток власти нарушать основной закон страны, и, прежде всего, продуманные гарантии реализации политических прав и свобод, обеспечивающие реальную политическую конкуренцию и сменяемость власти, а также формирование органов власти, действительно выражающих волю большинства. Во-вторых, это работающий механизм парламентского контроля, распространяющегося на все сферы деятельности исполнительной власти. В-третьих, это контроль за деятельностью власти со стороны специального независимого представителя граждан (омбудсмена). В-четвертых, это контроль со стороны формируемого специальным образом независимого института внешнего государственного финансового контроля. Все эти институты, каждый своим способом, призваны гарантировать добросовестное и эффективное распоряжение государственными средствами и имуществом ради общего блага. Однако система была бы недостаточно защищена от сбоев без надлежащих механизмов демократического контроля уже не за властью, а за СМИ, поскольку едва ли возможен эффективный контроль за властью, если у нее есть возможность манипулирования общественным сознанием.

Таким образом, вопрос формирования экономической основы социального государства тесно связан с его социально-политической конструкцией - с тем, насколько она позволяет гражданам, во-первых, реально выражать свою волю при формирования власти и тем определять направление социально-экономической политики, и, во вторых, обеспечивает возможность действенного демократического контроля, создающего у граждан уверенность в достаточной добросовестности власти при распоряжении общими ресурсами.

В третьей главе «Эволюция социального государства» исследуются особенности функционирования двух базовых моделей социального государства (селективной и универсальной), основания и долгосрочные последствия выбора той или иной модели. Здесь же анализируется реакция различных стран на кризисы социального государства, и проясняются факторы, обусловливающие доминирующую реакцию. Особое внимание уделено вопросу соотношения масштабности социальных расходов и экономического роста, а также глобализации как новейшему вызову социальному государству.

Сравнительный анализ социальных государств говорит: при в целом высоком уровне социальных расходов они весьма серьезно различаются по доле ВВП, направляемой на социальную сферу, притом, что в 1960-х годах разница была гораздо меньше. Парадоксально, что дивергенция происходит на фоне интенсивной политико-экономической интеграции и интернационализации ценностей. Феномен объясняется изначальным выбором этими странами универсальной либо селективной модели, имеющей свою особую политическую и моральную логику, ведущую к воспроизводству однажды выбранной модели. Как это обычно бывает в социальных науках, отношения между зависимыми и независимыми переменными не односторонние, а двусторонние и диалектические. Небольшая разница в институциональном оформлении системы соцобеспечения на ранних этапах ее становления, сделано это намеренно, из рациональных побуждений, или случайно, может иметь большое значение в гораздо более поздние периоды, в силу того, что фактор, являвшийся изначальной причиной организации системы так, а не иначе, приводит к эффекту, на следующем историческом витке усиливающем исходный фактор. Так возникает положительная обратная связь, в силу которой однажды взятый курс, который может быть как порочным, так и продуктивным, практически невозможно развернуть.

Универсальная модель в силу того, что одной из ее неизбежных черт является тяжелое налоговое бремя, может существовать только, если ее поддерживают средние слои, и потому, что они экономически наиболее чувствительны к работе системы и потому, что от них зависит исход выборов. Делают они это, только если все организовано согласно их интересам: услуги государства доступны и приемлемого качества, и если нет оснований предполагать злоупотреблений с общественными ресурсами. Другое рациональное основание поддержки универсальной модели средними слоями, несмотря на отсутствие у них прямой экономической выгоды, - страховой характер соцобеспечения. В отличие от универсальной, селективная модель до предоставления помощи требует от потенциальных получателей распродать большую часть имущества, при этом помощь оказывается в объеме, достаточном лишь для поддержания минимального уровня жизни. И то и другое впоследствии может усложнить возвращение к нормальной жизни, что и пугает средние слои.

Более чем 70-летняя реализация универсальной модели в скандинавских странах говорит о достижении в них политического альянса между средними и нижними слоями. Это подтверждается и данными опросов: чем сильнее социально-классовая поляризация, тем уже база поддержки универсальной модели.

В то же время, один лишь эгоистический интерес не может объяснить электоральную поддержку универсальной модели. Ведь страшащиеся потери дохода средние и до определенной степени верхние слои могли бы вместо принятия на себя издержек за поддержание нижних слоев организовать себе (на классовой или профессионально-групповой основе) отдельную систему социального страхования и социальных услуг. Раз этого не происходит, значит, существуют и иные, моральные Когда рациональный, основанный на эгоистическом интересе, подсчет полезности дает неясный результат, особую важность в мотивации поведения могут приобретать факторы морального характера. мотивы поддержки универсальной модели. И, в силу электоральной важности средних слоев, можно предположить, что именно для них моральный аспект имеет наибольшее значение.

Прояснить моральную логику, лежащую в основе разных моделей, помогает теория условного согласия. Анализ той и другой модели с точки зрения удовлетворения трем условиям справедливости: 1) справедливые цели социальной политики, 2) справедливые процедуры реализации социальной политики; 2) справедливое распределение бремени финансирования социальной политики говорит о следующем. Селективные программы, помогающие лишь «действительно нуждающимся», сложно реализовать так, чтобы и их цели, и процесс реализации представлялись гражданам справедливыми, и это подрывает общественную поддержку социальной политики в целом. Большинство может быть готово поддержать масштабное соцобеспечение, однако постоянные сообщения о бюрократическом произволе, мошенничестве получателей и злоупотреблениях чиновников формируют представления о социальной политике как пустой трате времени и средств. Население с такими представлениями не согласится на более универсальное соцобеспечение: если государство не способно позаботиться о бедных, оно тем более не справится с соцобеспечением всего населения. В универсальной модели таких установок не возникает, т.к. проверки нуждаемости либо не требуется, либо она предельно проста. Простота универсальных программ, возможность организовать их на основе четко прописанных прав граждан, ясность в отношении того, кто и за что отвечает - все это вызывает доверие населения к государству как институту и, следовательно, делает его гораздо более склонным к необходимой для его функционирования солидарности.

При этом достаточно прибегнуть к статистике, чтобы убедиться в том, что универсальная модель с ее комбинацией налогов и социальных трансфертов гораздо лучше справляется с бедностью, чем селективная.

Что касается вопроса о соотношении масштабов социальных расходов и темпов экономического роста, то анализ соответствующей международной статистики говорит о необоснованности используемого в России все годы с начала радикальных реформ аргумента об их негативной связи. На основе авторитетных исследований, проведенных в 1980-х гг. на базе ОЭСР, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в тех странах, где дебаты по поводу соцобеспечения и роста были наиболее сильны (Великобритания и США), в действительности не было особенно высокого уровня социальных расходов, то есть идеологии было больше, чем экономического анализа. Во-вторых, корреляционный анализ данных по 20 крупнейшим странам ОЭСР обнаружил лишь очень слабую корреляцию между ростом расходов государства и накоплением капитала. Следовательно, «…трудно возложить вину за низкий экономический рост на социальные расходы, как таковые, в ситуации, когда в странах, расходующих много, наблюдается такой же высокий темп экономического роста, как и в странах, расходующих мало» Cameron D. Public expenditure and economic performance in international perspective// Klein R., O'Higgins M. The Future of Welfare. Oxford: Basil Blackwell.1985.

Проблемы с демонстрацией прямой связи между социальными расходами и экономическим ростом инициировали поиск опосредованного влияния. Однако гипотезы о том, что 1) расходы на соцобеспечение отвлекают ресурсы из производительного сектора; и 2) высокий уровень налогообложения подрывает стимулы к труду, также не нашли подтверждения. На самом деле соцобеспечение вполне продуктивно, надо лишь отказаться от простой модели распределения доходов и расходов и анализировать: 1) рынки, поддерживаемые расходами на социальные услуги и социальные трансферты в виде разнообразных пособий и выплат; 2) рабочие места, созданные в самих социальных секторах; 3) рабочие места и рост объемов производства в тех отраслях, которые производят потребительские товары, оборудование и услуги, необходимые для функционирования и развития социальных секторов. Тогда становится очевидным многообразное позитивное влияние, оказываемое социальным государством на производительный сектор. Во-первых, социальные трансферты малообеспеченным есть финансирование потенциального спроса. Во-вторых, масштабные инвестиции в отрасли социальной сферы оказывают динамический эффект на сопряженные с ними производства Разумеется, при проведении надлежащей промышленной и таможенно-тарифной политики., они же поддерживают занятость и адекватную оплату труда работников социальной сферы. И, наконец, именно социальная сфера готовит кадры для производительного сектора. Таким образом, социальное государство отнюдь не истощает ресурсы производительного сектора, скорее наоборот. Критичным же является не масштаб расходов, а характер и организация системы соцобеспечения.