Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России

Определение земельного оборота, сформулированное с позиций институционального анализа

Несмотря на обилие упоминаний институционального анализа в экономической литературе, автору не удалось найти самого определения, также как и методику его проведения. Исходя из общего смысла работ по институциональному анализу, можно сформулировать определение. Институциональный анализ - это методология исследования, основанная на междисциплинарном подходе, изучающая влияние институтов и организаций на экономические процессы транзакционные издержки, обусловленные ими, признающая ограниченную рациональность индивида и оппортунистическое поведение участников экономических взаимодействий. Соответственно, объектами институционального анализа земельного оборота являются институты, регулирующие оборот земли на практике, организации, через которые осуществляется это регулирование, а также транзакционные издержки оборота, обусловленные институтами и организациями.

При проведении институционального анализа возникают методологические проблемы. Если подходить с формальных позиций, то для выявления ограничений оборота земель в сельском хозяйстве надо отобрать все законы, инструкции, правила, которые касаются этого вопроса. Однако здесь исследователь сталкивается с первой проблемой: что такое земельный оборот? Вторая проблема: оборот каких земель должен быть предметом особого регулирования? На первый взгляд, кажется, что ответы на эти вопросы уже есть. Например, в России принято около 90 законов, которые либо имеют в своем названии слова «оборот земель сельскохозяйственного назначения», либо регулируют вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Между тем, до настоящего времени не существует устоявшегося понятия земельного оборота. Одни авторы понимают под оборотом то, что понимается в ГК РФ (ст. 129) под оборотоспособностью. Другие - смену собственника или пользователя. Третьи определяют оборот через земельный рынок, четвертые - как совокупность отдельных видов сделок.

С позиций институционального подхода земельный оборот - это обмен правами (набором прав) на земельные участки. Состав набора прав на участок сельскохозяйственных земель зависит от титула права (собственник может распоряжаться участком, а пользователь, чаще всего, нет), от того, в каких рамках разрешено на нем ведение сельскохозяйственной деятельности (например, участок для ведения ЛПХ за пределами населенного пункта может быть разделен между членами семьи, а участок для КФХ - нет), категории участка, вида угодий и разрешенного использования (например, на участке для садоводства можно строить дом, а на участке для ведения ЛПХ за пределами поселения - нет), размера участка (площадь участка может влиять на возможность раздела) и многого другого. Этот набор прав существенно влияет на спрос, цены, определяя активность его оборота.

Обоснование несостоятельности выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» в целях обеспечения единообразного регулирования оборота сельскохозяйственных земель

В России действует сложная классификация земель. С одной стороны, она не позволяет осуществлять единообразное регулирование сельскохозяйственных угодий за пределами категории земель сельскохозяйственного назначения. Законодательство регулирует оборот сельскохозяйственных угодий, также как и их особую защиту, только в землях сельскохозяйственного назначения. За пределами этой категории они могут дробиться, концентрироваться в одних руках, продаваться кому угодно с ограничениями, действующими для категории земель, не предназначенных для сельскохозяйственных целей, т.е. сельскохозяйственные угодья в землях иных категорий оказываются без защиты. Таких земель только в землях лесного фонда и запаса - более 16 млн. га. С другой стороны, под ограничения оборота попадают участки несельскохозяйственных угодий, составляющие более половины земель сельскохозяйственного назначения. Защитные механизмы, ограничивающие дробление и концентрацию участков, не допускающие переход земли иностранцам или организациям, образованным ими, обеспечивающие преимущественное право субъекта РФ или муниципального образования на приобретение участка, особый порядок введения приватизации распространяются на 206 млн. га несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения.

Выделение категорий земель, которое сложилось в условиях централизованно планируемой экономики, находится в противоречии с новыми подходами современного Земельного Кодекса РФ. Например, собственнику участка позволено (ст. 7) самому выбирать вид разрешенного использования участка. Однако эти перечни не установлены для участков за пределами поселений. В диссертации обоснована целесообразность перехода к понятию «сельскохозяйственные земли» в отношении участков сельскохозяйственных угодий, а также других угодий, занятых сельскохозяйственными объектами, проведения зонирования межселенной территории и установление для каждого участка сельскохозяйственных земель перечня видов разрешенного использования. Это позволит решить две проблемы. Первая связана с недостаточной спецификацией прав собственности на землю в России, что отмечают зарубежные институциональные экономисты. Обычно под этим понимают, ссылаясь на исследования Эрнандо де Сото, отсутствие документарного закрепления права конкретного лица на объект недвижимости. Однако в России эта проблема не такая острая: подавляющая часть объектов недвижимости закреплена за физическими или юридическими лицами в тех или иных реестрах и документах. Острее стоит другая проблема: установление видов деятельности, которые может вести собственник на участке и возможные формы ее организации. То есть, спецификация - определение прав собственника относительно не вообще всех участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, а конкретного земельного участка. Решить эту проблему позволяет установление перечней разрешенных видов использования в соответствии с зонированием межселенной территории.

Вторая проблема - прозрачность земельного оборота. Как показывает анализ институтов и практика вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства, принятие решений об изменении категории земель и вида разрешенного использования осуществляется по запросу собственника или пользователя. Отсутствие установленных перечней разрешенных видов использования усиливает неформальные стимулы в принятии чиновниками нужных решений. Это делает оборот земли непрозрачным. Целесообразно перейти от разделения земель на категории к зонированию территории и установлению перечней видов разрешенного использования для каждого участка сельскохозяйственных земель (т.е. сельскохозяйственных угодий, пригодных для ведения сельского хозяйства, а также иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами). Это следует рассматривать как меру, необходимую для уточнения спецификации прав на конкретные участки, обеспечения их защиты и повышения прозрачности земельного оборота.

Незавершенность земельной реформы в России - причина высоких транзакционных издержек земельного оборота

Порядок проведения приватизации в России подробно рассмотрен в диссертации, поскольку он обусловил появление определенного набора институтов по регулированию земельного оборота. Например, передача земли в общую долевую собственность граждан предопределила возникновение рынка не только участков, но и долей в праве на них (земельных долей). Приватизация земли в пользу граждан, большая часть которых не хотела заниматься сельскохозяйственным бизнесом, широко критиковалась. Однако в соответствии с теоремой Коуза, независимо от первоначального распределения при условии нулевых транзакционных издержек приватизированный ресурс перераспределится к наиболее эффективным пользователям. Соответственно, задачей государства является создание институциональных норм и механизмов, позволяющих приватизированной земле перераспределяться между пользователями и собственниками с минимальными транзакционными издержками с учетом соблюдения общественных интересов. Если принимать за общественный интерес обеспечение целевого использования земли, то нормы и механизмы призваны обеспечивать перераспределение сельскохозяйственных земель в руки наиболее эффективных сельхозпроизводителей.

Чтобы определить, создан ли набор таких норм и механизмов в России, потребовалось разработать методику отбора институтов. Традиционный подход, когда анализируются институты, связанные напрямую с сельскохозяйственной землей, себя не оправдывает, так как при этом упускается значительная часть институциональных ограничений. В диссертации с целью отбора институтов был использован метод включенного наблюдения: исследователь многократно проходит всю процедуру того или иного вида оборота на практике, выделяя законы, нормы, неформальные правила, которые ее сопровождают.

Исследование показало, что технология приватизации земли в сельском хозяйстве обеспечила преодоление сопротивления региональных элит: доля приватизированной земли по субъектам РФ определяется удельным весом сельхозугодий в землях сельскохозяйственного назначения (коэффициент корреляции по субъектам РФ, где была разрешена приватизация, составил 89%). Принцип проведения приватизации - в пользу широких кругов сельских жителей - позволил обеспечить социальную направленность земельной реформы в России. Особенностью проведения реформы с 1990 по 1998 гг. было то, что государство взяло на себя трансформационные издержки (т.е. транзакционные, связанные с введением новых норм и правил) ее осуществления.

Стремительное изменение законодательства в начале земельной реформы совершенно естественно привело к возникновению многочисленных законодательных нестыковок и институциональных ловушек (т.е. устойчивых негативных последствий принятых законодательных и нормативных актов). В 1993-1996 гг. была произведена системная корректировка институтов реформы в части приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов с участием Аграрного института под руководством А.А. Никонова. Это позволило частично ликвидировать институциональные ловушки. Вместе с тем, порядок выдачи документов на землю, являющейся собственностью коллективов граждан, на имя сельскохозяйственных организаций предопределил распространение практики нарушения прав граждан на землю, что в настоящее время приводит к огромным транзакционным издержкам по их защите.

Наши исследования выявили, что на протяжении всего времени с начала земельной реформы идет смена и корректировка институтов, однако при этом не сохраняются или не создаются механизмы, позволяющие обеспечивать преемственность и последовательное улучшение норм. Перечень сделок с земельными долями менялся шесть, а с земельными участками пять раз. Исключение одних сделок, например, внесение права пользования земельной долей в уставной капитал, не сопровождалось введением переходных норм, обеспечивающих защиту прав их собственников. В результате к таким сделкам стали применяться правила сделки внесения земельной доли в уставной капитал, несмотря на то, что последствия этих сделок противоположны: в первом случае земельная доля продолжает принадлежать гражданину, во втором - права на нее переходят организации. Анализ норм доверительного управления, введенных для снижения транзакционных издержек перехода от сделки аренды земельных долей (которая исключена с 2003 г. из состава возможных) к другим сделкам показал, что они не только вредны, но и не могут быть реализованы без транзакционных издержек, сопоставимых с издержками при заключении новых договоров.

Метод включенного наблюдения процессов перераспределения земель позволил выявить ситуации, которые, несмотря на широкое распространение на практике, не регулируются институтами, в частности - оборот участков со связанным имуществом. В сельском хозяйстве распространенными видами такого имущества выступают многолетние насаждения и мелиоративные системы. По сложившейся в России практике они находятся на балансах сельскохозяйственных организаций - правопреемников колхозов и совхозов. В то же самое время, участки, где находится это имущество, являются, как правило, общей долевой собственностью граждан. Оборот таких участков ограничен, так как регистрация прав на имущество одного собственника потребует подготовки документов на участок других собственников. Оборот имущества на этих участках невозможен, так как права на него в Едином государственном Реестре Прав (ЕГРП) не зарегистрированы. Несмотря на наличие проблемы, затрагивающей интересы более чем двух десятков тысяч сельскохозяйственных организаций, вообще отсутствуют нормы, которые должны обеспечить снятие имущества с балансов организаций в случае, если собственники связанных с ним участков не передали их в пользование организациям-балансодержателям.

Распространение общей собственности на сельскохозяйственные угодья должно было сопровождаться созданием соответствующих институтов, которые, с одной стороны, обеспечивают защиту прав каждого сособственника, а с другой - позволяют совершать сделки с таким участком. Однако анализ норм, регулирующих распоряжение, использование участка или его раздел между участниками общей собственности, свидетельствует о том, что они крайне несовершенны. Например, процедуры раздела участка в общей собственности неясны, а институты, регулирующие вопросы его аренды, не учитывают состава участников общей собственности и требуют принятия единогласных решений. Такие решения не могут быть приняты, так как до трети сособственников участка переехали на другое место жительства, умерли, а наследники не вступили в права наследства. Вместе с тем, закон требует, чтобы те, кто не принял решение о передаче участка в аренду, отделили участок в счет своих земельных долей от того участка, который будет передан в аренду. В связи с тем, что этого просто невозможно сделать, на практике сложилась неформальная норма: отделяют участок те, кто хочет передать участок в аренду. Или точнее - тот, кто хочет использовать участок на праве аренды. Потенциальный арендатор втягивается в длительные и дорогостоящие процедуры выдела участка в счет долей арендодателей. По существующим правилам выдел требует ликвидации исходного участка. Это ведет к двум негативным последствиям. Первое - ставит выделяющихся собственников перед необходимостью проводить межевание не только выделяемого, но и оставшегося участка, что увеличивает их расходы. Второе - делает невозможным совершение сделок с оставшимися земельными долями, так как они находились в участке, который перестал существовать. И это затрагивает более 20 тысяч участков, которыми пользовались бывшие колхозы и совхозы, а теперь - их правопреемники и новые хозяйства.

Сходные проблемы существуют и в отношении институтов, регулирующих переоформление прав пользования и владения государственной землей. В первом случае законодательные и нормативные акты не регулируют особых для сельскохозяйственных организаций вопросов. Например, сельскохозяйственная организация - пользователь участка из земель сельскохозяйственного назначения должна такой участок либо выкупить, либо арендовать. Если по данным земельного учета на участке находится лес, то пользователь (уже по Лесному Кодексу РФ) может получить участок только через аукцион. Это идет в разрез с его безусловным правом на получение участка. Если этот лес не числится в ведении леспромхоза, находится между полями на обособленном участке в 0,4 га, то возникает вопрос о правомерности отнесения его к лесу. Но, во-первых, какую древесно-кустарниковую растительность можно назвать лесом, на каком по площади участке, неясно. Во-вторых, кто может принять решение, что это не лес, а древесно-кустарниковая растительность, если участок уже числится лесом, ни в одном из законодательных и нормативных актов не определено. В результате этого, участки не переоформляются, а бюджет не пополняется доходами от продажи или аренды.

Во втором случае не ясен механизм получения земли, ранее находившейся в пожизненном наследуемом владении члена КФХ. По ст. 21 ЗК РФ гражданин имеет право получить такой участок в собственность бесплатно. Однако органы по управлению государственным имуществом в судебном порядке доказывают, что в отношении КФХ применяются такие же правила как к юридическим лицам, а юридические лица не могут получать землю бесплатно при переоформлении прав на нее. Наличие таких неурегулированных вопросов гарантирует остановку процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей, что и подтверждается статистическими данными.

Оборот сельскохозяйственных земель в значительной мере зависит от функционирования системы организаций, вовлеченных в этот процесс. Проведенные исследования показали, что перечень организаций и их функции менялись, передавались от одной организации к другой. Передача функций по учету прав на землю от райкомземов к органам юстиции не сопровождалась передачей накопленной информации о правах на участки. Кроме того, было образовано несколько независимых методических центров, что привело к возникновению нескоординированных требований, выставляемых организациями к земельным пользователям и собственникам. Организации, несмотря на то, что через них должны пройти миллионы земельных собственников, потенциально недоступны для них, ни по месту своего расположения, ни по часам работы, ни по приспособленности помещений.

Таким образом, созданные формальные институциональные нормы и правила, система организаций обуславливают многочисленные противоречия, институциональные ловушки, не регулируют многих необходимых вопросов, возникающих в ходе земельного оборота на практике. Это предопределяет высокий уровень транзакционных издержек и позволяет сделать вывод об институциональной незавершенности земельной реформы в России.

Методика статистического анализа оборота в сопоставлении с анализом институтов

Как правило, анализ земельного оборота проводится на основе статистической информации, которая без привязки к анализу институтов не позволяет понять, почему он складывается так или иначе. В связи с этим, статистическую информацию следует анализировать параллельно с институтами, регулирующими процесс, отраженный в статистических данных.

Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, а также общей площади земель в пользовании сельскохозяйственных организаций (на 35% и 28% соответственно с 1991 по 2006 гг.) обычно однозначно оценивается как крайне негативный результат реформ. Однако это сокращение связано, в первую очередь, с переходом несельскохозяйственных угодий в земли других категорий, а сельскохозяйственных угодий - в хозяйства граждан. Общее сокращение площади сельскохозяйственных угодий у производителей сельскохозяйственной продукции составило за этот период 17%.

Земля сельскохозяйственного назначения продолжает оставаться преимущественно в государственной собственности (около 69%). В диссертации предложена методика оценки структуры собственности на сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, поскольку официальная информация об этом отсутствует. Необходимость определения структуры собственности на сельскохозяйственные угодья вызвана общественной значимостью этого ресурса. При высокой доле частной собственности на сельскохозяйственные угодья необходимо введение особых институтов, регулирующих использование и распоряжение ими в общественных интересах. Применение этой методики позволило оценить долю сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности - на уровне 65%.

Разные группы производителей сельскохозяйственной продукции используют не только земли сельскохозяйственного назначения, но и земли иных категорий. В структуре сельскохозяйственных угодий доля частных земель колеблется от 6,8% (государственные организации) до 82,5% (хозяйственные товарищества, общества и кооперативы). В целом по всем группам производителей сельскохозяйственной продукции она составляет 66,9%. Среди частных угодий доля в собственности самих производителей сельскохозяйственной продукции колеблется от 2,7% (хозяйственные товарищества и общества, а также кооперативы) до 97,5% (участки граждан, не зарегистрированных фермерами). В КФХ этот показатель составляет 53% - таб.1.

Таблица 1

Удельный вес частных земель в площади сельхозугодий, используемых различными группами производителей сельскохозяйственной продукции (на 1.01.06)

*кроме тех, кто занимается северным оленеводством

Такая структура собственности на сельхозугодия требует особых институтов, обеспечивающих устойчивость функционирования сельскохозяйственных организаций и КФХ. Во-первых, требуются процедуры, обеспечивающие прозрачность получения государственной земли. Во-вторых, необходимы механизмы, снижающие риск перехода земли в руки вторичных собственников, не ведущих сельскохозяйственный бизнес, а также, позволяющие сформировать землепользования сельхозпроизводителей за счет частных земель других лиц с минимальными транзакционными издержками. Наши исследования позволяют сделать вывод о том, что такие институты в настоящее время несовершенны: регламенты получения государственной земли не определены четко; круг лиц - собственников сельскохозяйственной земли не ограничен; процедуры привлечения земли частных лиц громоздки и дороги. Соответственно, землепользование сельскохозяйственных организаций и КФХ неустойчиво.

Таблица 2

Распределение участков сельскохозяйственных угодий по видам собственности и пользователям

Анализ распределения сельскохозяйственных угодий по видам собственности и пользователям (таб. 2) позволил сделать несколько выводов:

- доля частных земель за рассматриваемый период практически не менялась, несмотря на то, что законодательно введены нормы, направленные на их увеличение - граждане могут получить землю в собственность бесплатно, а юридические лица - выкупить. Как было выявлено при анализе институтов, причина кроется в отсутствии норм, регламентирующих процесс переоформления права пользования государственной землей;