Программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов

Рис.2. Динамика инструментов регулирования нефтегазового сектора региона по мере отработки запасов: I - этап поиска и разведки; II - этап растущей добычи; III - этап стабильной добычи; IV - этап падающей добычи

Масштабные изменения в экономике нашей страны, проводимые в короткие сроки и возрастающая сложность управления многочисленными децентрализованными хозяйствующими субъектами различных форм собственности потребовали от государства более гибкого подхода к осуществлению своих функций. В этих условиях значительно возрастает роль целевых программ в управлении социально-экономическими процессами. Программное управление в рыночных условиях хозяйствования становится ключевым звеном в системе государственного регулирования экономики и территориального развития. Активное воздействие государства на решения независимых предпринимателей посредством целевых установок и широкое использование экономических механизмов позволяет сосредоточиться на принципиальных вопросах и проблемах социально-экономического развития и создать адекватную рыночной экономике систему государственного регулирования.

Долгосрочный и многоаспектный характер проблем, связанных с освоением нефтегазовых ресурсов новых регионов, как нельзя лучше соответствует применению программного подхода к управлению этим процессом. Освоение нефтегазовых ресурсов новых регионов в современных экономических условиях требует комплексного системного подхода и долгосрочных мер целевого назначения, а также адекватной системы управления, обеспечивающей регулирующее воздействие на процесс формирования и развития регионального нефтегазового сектора и создание необходимых условий достижения целей разрабатываемых программ. В настоящее время использование программ как инструмента государственного регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в нашей стране не в полной мере реализовало потенциал, заложенный в программном регулировании социально-экономических процессов. Опыт программного управления свидетельствует о наличии серьезных проблем, связанных с разработкой и реализацией целевых программ.

В настоящее время существенно усложнились процессы разработки и реализации программ. В современных условиях при разработке программы приходится учитывать интересы государства, регионов, многочисленных хозяйствующих субъектов. Ресурсы, необходимые для реализации программных мероприятий уже не выделяются в приказном порядке. В условиях резкого сокращения возможностей бюджетного финансирования, привлечение инвестиций из внебюджетных источников становится важной задачей управления реализацией программы.

Специфика программного подхода к освоению ресурсов углеводородного сырья в новом регионе нефтегазодобычи в современных экономических условиях в первую очередь заключается в изменении сущности программного управления процессом освоения ресурсов углеводородного сырья. В условиях централизованного планирования и управления фактические цели и задачи программы освоения нового нефтегазового региона во многом определялись необходимостью увеличения объемов и темпов добычи, обусловленных интересами центральных органов власти и управления. Стратегические интересы и проблемы самих регионов отодвигались на второй план. На практике превалировало решение сиюминутных задач по наращиванию добычи и увеличению объемов производства. Практика доведения «сверху» плановых заданий и нормативов должна была обеспечивать выполнение мероприятий разрабатываемых программ. Необходимым условием достижения целевых установок являлось ресурсное обеспечение программных мероприятий, для чего были задействованы механизмы централизованного выделения средств на их выполнение и «выбивания» дополнительных ресурсов. В системе централизованного планирования и управления экономические условия не являлись определяющим фактором для разработки месторождений. Динамику освоения нефтегазовых ресурсов нового региона во многом определяли политические приоритеты и технологические возможности.

В новых условиях хозяйствования существенно меняется система управления реализацией разрабатываемых программ. На первое место выходят задачи создания необходимых условий реализации программы, то есть соответствующей институциональной среды. В современных экономических условиях при освоении ресурсов нового нефтегазового региона перед государством стоит задача привлечения и стимулирования потенциальных недропользователей. На смену «спускания сверху» плановых заданий и нормативов и контроля за их выполнением приходит необходимость создания привлекательных условий для инвесторов, а также стимулирования процессов поиска, разведки и разработки нефтегазовых месторождений (принятие эффективных мер по налоговому регулированию, проведению лицензионной политики, совершенствованию законодательства в сфере недропользования и др.). В условиях невозможности со стороны государства полного наполнения ресурсной части программы встают задачи привлечения внебюджетных средств для реализации программных мероприятий.

Невозможность в полной мере федерального или регионального наполнения ресурсного раздела программ требует от государства определенных регулирующих воздействий, направленных на привлечение инвестиционных ресурсов к выполнению программ и снижение государственных затрат на достижение намеченных целей. Таким образом, на смену функций по управлению государственными инвестициями (обеспечение и распределение ресурсов) приходит управление условиями инвестирования (создание благоприятных условий для инвестирования).

В этих условиях процесс управления программой становится не столько процессом управления инвестициями, сколько условиями инвестирования (рис.3).

Наряду с изменением структуры программного управления в новых экономических условиях, при освоении нефтегазовых ресурсов стоит актуальная задача необходимости придания социальной направленности процессу недропользования.

Вместе с тем, использование лишь внешних атрибутов программного подхода (фиксирование в программном документе намечаемых к достижению целей, перечню основных мероприятий, оценке требующихся ресурсов и организаций, участвующих в реализации программы) недостаточно для успешного достижения намеченных целей. В современных экономических условиях стоит задача разработки методов и механизмов достижения целей разрабатываемых программ освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов и учета особенностей формирования и функционирования нефтегазового сектора в регионе, обусловленных в первую очередь ограниченностью и невозобновимостью ресурсов углеводородного сырья.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.3. Трансформация функций управления по наполнению ресурсной части программы

Изменение свойств и условий функционирования объектов программного управления требует внешних управляющих воздействий. Эффективность государственного программного управления процессом освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов как составной части государственного регулирования экономики во многом зависит от учета особенностей функционирования нефтегазового сектора, которые в значительной степени определяются изменением природных факторов ведения хозяйственной деятельности. Программное управление развитием нефтегазодобычи в новом нефтегазовом регионе должно основываться на динамике изменения основных характеристик процесса освоения нефтегазовых ресурсов региона по мере отработки запасов, что в значительной мере будет способствовать повышению эффективности и решению проблем функционирования регионального нефтегазового сектора, привлечению инвестиций, наиболее полной реализации нефтегазового потенциала территории.

4. Рекомендуемый программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов позволяет учесть эволюционный характер процесса освоения, а также особенности формирования, функционирования и развития нефтегазового сектора и направлен на создание реальных предпосылок повышения социально-экономической ценности углеводородных ресурсов и формирование условий долгосрочного развития добывающего региона.

Разработанный автором программно-функциональный подход (ПФП) представляет собой теоретико-методологические основы государственного регулирования процесса освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов с использованием целевых программ, а также процедур и механизмов, направленных на достижение целей разрабатываемых программ, и отражающих особенности формирования, функционирования и развития регионального нефтегазового сектора.

Общие принципы ПФП заключаются, прежде всего, в целевой ориентации (достижение результата с заранее заданными свойствами, отвечающего заданным требованиям), комплексности (отражает многоаспектность рассматриваемой проблемы, наличие в ней подпроблем и необходимость их совместного рассмотрения) и гибкости организационных структур. Уникальность проблемы освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов определяет эволюцию организационной структуры системы управления, а также механизмов регулирования, учитывающих динамику процесса освоения, особенности формирования, функционирования и развития нефтегазового сектора.

ПФП предполагает разработку комплекса мер, направленных на достижение поставленных целей, и формирование программного и функционального блоков. Программный блок разрабатывается в соответствии с методологией программно-целевого подхода и учетом трансформации функции управления программой по ее ресурсному обеспечению.

Функциональный блок обеспечивает реализацию программы освоения нефтегазовых ресурсов в новом регионе и представляет собой совокупность процедур и механизмов, направленных на достижение заданных целей. Для нефтегазового региона - это, прежде всего, совокупность процедур и механизмов, направленных на повышение социальной ценности вовлекаемых в хозяйственный оборот ресурсов углеводородного сырья. Придание процессу недропользования большей социальной направленности является важной задачей уже на начальном этапе освоения нового региона нефтегазодобычи. Задача государственного регулирования состоит не только (и не столько) в обеспечении эффективного освоения ресурсов недр, но и на сколько (в какой мере) недропользование способствует решению социально-экономических проблем региона. Наличие функционального блока при таком подходе (цели - механизмы их достижения) в значительной мере использует возможности саморазвития, заложенные в системе и ее свойства для достижения намеченных целей.

Функциональный блок формируется с учетом следующих основных особенностей нефтегазового сектора: возможность генерировать дополнительный доход рентного характера; эволюция организационной структуры нефтегазового сектора по мере отработки запасов; динамика основных экономических характеристик нефтегазодобычи в процессе освоения углеводородных ресурсов (затраты, экономическая рента, прибыль); возможность проявления монополии на природные ресурсы; высокие барьеры входа в сектор; определяющая роль в экономике региона. Фактически функциональный блок в рамках программы освоения нефтегазовых ресурсов нового региона формирует каркас системы государственного регулирования регионального нефтегазового сектора. Назначение функционального блока - регулирование широкого спектра видов деятельности регионального нефтегазового сектора в рамках программы освоения нефтегазовых ресурсов нового региона (рис.4).

В качестве основных инструментов управления реализацией программы освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов в рамках ПФП предлагается использование лицензионной, налоговой и структурной политики государства. Возможности использования рассматриваемых инструментов в структурировании экономической деятельности достаточно широки: от создания условий для привлечения инвестиций и стимулирования нефтегазодобычи до формирования организационной структуры нефтегазового сектора.

Лицензионная политика. Система передачи прав на пользование недрами занимает центральное место в функциональном блоке. В качестве основных направлений использования возможностей, заложенных в существующей системе лицензирования, в процессе освоения углеводородных ресурсов в новом регионе нефтегазодобычи следует отметить: регулирование и контроль за обеспеченностью компаний запасами; мониторинг выполнения условий лицензионных соглашений; контроль за вовлечением в разработку запасов распределенного фонда недр; совершенствование структуры лицензионных соглашений (формирование лицензионных соглашений, учитывающих интересы сторон, участвующих в процессе недропользования); формирование системы оборота прав на пользование недрами; регулирование организационной структуры нефтегазового сектора.

Рис.4. Направления и инструменты государственного регулирования нефтегазового сектора экономики при освоении углеводородных ресурсов новых регионов

Лицензия является инструментом прямого воздействия: в ней должны быть отражены конкретные сроки и параметры освоения месторождения (группы месторождений), т.е. конечные и промежуточные результаты деятельности недропользователя. Возможность регулирования нефтегазодобычи по срокам и объемам изначально заложена в системе лицензирования. Выдавая разрешение на право пользования недрами, государство тем самым определяет параметры (временные и объемные) освоения нефтегазовых ресурсов, а инвестор, получая лицензию, берет на себя определенные обязательства по выполнению определенных условий.

На начальном этапе освоения нефтегазового региона государство как собственник недр максимально заинтересовано в привлечении инвесторов к проведению поисковых и разведочных работ. В этот период следует отдать предпочтение достаточно либеральному режиму выдачи лицензий без особых ограничений. Для компаний, осуществляющих поисковые работы в условиях значительного риска, наиболее привлекательным будет являться такой режим недропользования, при котором обеспечивается не только возврат вложенных средств, но и получение прибыли. Поэтому многие недропользователи в этот период стремятся получить так называемые совмещенные лицензии или иметь государственные гарантии на право разработки открытого ими месторождения.

Для привлечения инвесторов к проведению поисково-оценочных работ в новом регионе освоения в рамках лицензионной политики со стороны государства могут быть задействованы механизмы компенсации компаниям понесенных затрат (в том числе и возможное получение прибыли, при продаже государством права разработки открытых запасов) и обеспечения первоочередного права проведения разведки и добычи на открытых месторождениях.

Мониторинг выполнения условий лицензионных соглашений и контроль за вовлечением в разработку запасов распределенного фонда недр должны стать неотъемлемой частью оценки состояния системы недропользования в регионе нефтегазодобычи и основой принятия соответствующих мер по регулированию ситуации. Совершенствование структуры и формирование лицензионных соглашений, учитывающих интересы сторон, участвующих в процессе недропользования, позволит повысить эффективность лицензионной деятельности и уже на начальном этапе проработать и детализировать условия недропользования.

В настоящее время практически отсутствует оборот прав на пользование недрами, если не считать вторичное проведение конкурсов, покупки не менее 51% акций компании - владельца акций или передачи лицензии дочернему предприятию. Это является одной из причин сдерживания освоения месторождений распределенного фонда недр.

Возможности использования лицензионной политики для регулирования организационной структуры нефтегазового сектора в нашей стране значительно снижены в условиях монопольного положения крупнейших компаний и неразвитости сегмента малых и средних компаний в нефтегазовом секторе. Но принципиальная возможность применения лицензионной политики как инструмента воздействия на процесс формирование сегмента малых и средних компаний и значимость его образования на определенных стадиях освоения ресурсов углеводородов (в том числе и для решения социально ориентированных задач) делают рассматриваемый инструмент значимым при использовании в этом направлении. Стремление региональных органов власти предоставлять лицензии социально значимым компаниям и операторам позволяет рассматривать решение социально ориентированных задач в качестве направления использования лицензионной политики. На региональном уровне Программа лицензирования может стать одним из механизмов регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в рамках системы предоставления прав на пользование недрами.

Вместе с тем, необходимо более широкое использование механизма предоставления прав на пользование недрами: применение, наряду с административно-правовой (лицензионной) системой пользования недрами, договорных форм предоставления недр в пользование.

Налоговая политика. Налогообложение нефтегазодобычи в России в настоящее время носит в целом фискальный характер, не отражает природные свойства месторождений углеводородов, слабо связана с особенностями динамики активов сектора.

В России фискальная функция налогов является доминирующей. Система налогообложения в нефтегазовом секторе имеет ярко выраженный фискальный характер, не учитывающий особенности динамики активов сектора. Главной целью государства является наполнение бюджетов и получение доходов для осуществления своей деятельности. Особенно это проявляется на федеральном уровне. Примером того является отсутствие дифференцированного подхода к разработке месторождений углеводородного сырья с различными условиями освоения.

Среди прочих основных функций, в рыночной экономике налоги выполняют регулирующую и социальную функции, которые носят первостепенный характер в решении проблем освоения месторождений нефти и газа и развития нефтегазовых регионов. Использование регулирующих функций позволяет при необходимости снижать (увеличивать) фискальную нагрузку на нефтегазовые компании, обеспечивая гибкость налогообложения и баланс государственных и корпоративных интересов. Использование регулирующих функций налогов в нефтегазодобыче связано как с дифференцированным подходом к месторождениям с различными условиями освоения, так и в зависимости от общих условий разработки (стадийность нефтегазодобычи). Результат применения налогового регулирования во многом определяется адекватностью применяемых методов особенностям функционирования нефтегазового сектора экономики региона на различных этапах освоения.

Динамика геолого-технических параметров оказывает важнейшее влияние на изменение основных экономических показателей нефтегазодобычи. Рост прибыли на стадии растущей добычи и зрелости даёт возможность правительству увеличивать налоги. Снижение прибыли на последующей стадии стимулирует правительство снижать налоговое бремя в целях продления сроков нефтегазодобычи, получения налогов, решения социально-экономических проблем (поддержания уровня занятости в границах сырьевой территории) и наиболее полного использования природно-ресурсного потенциала.

Существующая в настоящее время слабая связь системы налогообложения нефтегазодобычи в России с особенностями динамики активов сектора не способствует получению максимальных налоговых поступлений в текущий момент времени. Общие нормы, которые определяются на федеральном уровне, во многом суживают возможность применения более гибких и адекватных подходов к налогообложению разработки месторождений, находящихся на разных стадиях освоения и отличающихся по горно-геологическим условиям. В этих условиях необходима разработка и внедрение системы налогообложения нефтегазового сектора, отвечающей особенностям его функционирования: различным горно-геологическим условиям отработки месторождений; стадийности отработки месторождений; динамике освоения нефтегазоносной провинции (или её части), находящейся на сырьевой территории.

В рамках существующей налоговой системы компетенция региона ограничивается возможностями варьирования в пределах объемов поступающих в региональные бюджеты средств от нефтегазодобычи. Каковы же реальные регулирующие возможности и полномочия регионов в рамках существующей системы? Среди них введение стимулирующего налогообложения, направленного на стимулирование ускоренного ввода в разработку месторождений нефти и газа (снижение налогового бремени в пределах налоговой компетенции субъекта РФ на условиях реинвестирования в разработку), а также - начала освоения запасов (например, повышение ставок налога на имущество в случае невыполнения условий лицензионных соглашений по вводу месторождений в разработку). Это предоставление налоговых льгот (в привязке к выполняемому проекту) и инвестиционных налоговых кредитов. Использование региональными властями регулирующих механизмов, таких как предоставление налоговых льгот нефтегазодобывающим предприятиям может быть направлено на: повышение инвестиционной активности в регионе; продление нефтегазодобычи, как на конкретных месторождениях, так и в рамках нефтегазовых провинций, находящихся на этапе падающей добычи (и, как следствие, обеспечение в перспективе пополнения бюджета); поддержание занятости и создание новых рабочих мест.

Структурная политика. Задача структурной политики государства в сфере регулирования нефтегазового сектора экономики на региональном уровне состоит в формировании системы мер, направленных на создание условий для становления и развития эффективной производственной структуры. На первом этапе освоения стоит задача привлечения инвестиций и создания благоприятных условий для вложения капиталов. На поисково-разведочной стадии, как правило, государство стремится к поощрению разнообразных организационных форм. Для стадии зрелости (стабильной добычи) характерно доминирование крупных вертикально интегрированных компаний. На этом этапе также активное участие в разработке месторождений принимают государственные компании (государство стремится максимально использовать возможности получения прибыли). По мере освоения ресурсной базы и переходу к освоению более мелких и низкорентабельных месторождений возрастает роль конкуренции в деятельности компаний (на смену эффекту «экономии от масштаба» приходят организационные и технологические инновации). На этапе падающей добычи крупные вертикально интегрированные компании стремятся уйти из региона. В этот период государство стремится к ослаблению высокого уровня вертикального контроля в секторе, который складывался на этапе формирования ВИНК, и усилению роли независимых нефтяных компаний для продления эффективного функционирования нефтегазового сектора в регионе, поддержания объемов добычи и обеспечения занятости. Определение комплекса мер косвенного регулирования (прежде всего на региональном уровне), направленных на поддержку малых и средних независимых компаний особенно актуально на этапе падающей добычи. Реализация такого подхода в условиях истощения запасов призвана обеспечить: ввод в разработку новых низкорентабельных месторождений; наиболее полное извлечение запасов; стимулирование бюджетных поступлений; решение социальных проблем.

Разработанный подход, основанный на использовании методов и механизмов достижения целей разрабатываемых программ, значительно повышает эффективность программного управления процессом освоения ресурсов углеводородного сырья в новом регионе нефтегазодобычи.

5. Применение программно-функционального подхода при формировании долгосрочной программы освоения нефтегазовых ресурсов Ненецкого автономного округа позволяет оптимизировать темпы и динамику ввода месторождений в эксплуатацию, налоговую, структурную политику на различных этапах освоения и тем самым повысить эффективность функционирования регионального нефтегазового сектора. Принятие стратегических решений при освоении нефтегазовых ресурсов нового региона должно предусматривать моделирование процессов поиска, разведки и разработки углеводородных ресурсов во взаимосвязи с социально-экономическим развитием территории.

Значительным резервом роста добычи углеводородов в России являются ресурсы новых регионов, в том числе Ненецкого автономного округа, расположенного на севере Тимано-Печорской нефтегазовой провинции. Открытие крупнейших месторождений углеводородного сырья позволяет по-новому рассматривать общий экономический потенциал региона. Социально-экономическое развитие Ненецкого автономного округа во многом связано с освоением ресурсов углеводородного сырья. Проведенное исследование показало, что регион обладает значительным природно-ресурсным потенциалом для развития нефтегазового сектора. Освоение нефтегазового потенциала находится на начальном этапе (добыто менее 5% запасов). Развитие нефтегазовой отрасли идет быстрыми темпами: вводятся в разработку новые месторождения, растет добыча, формируются новые транспортные маршруты. В настоящее время сложилась тенденция монопрофильной сырьевой ориентации экономики региона, что в будущем может негативно отразиться на устойчивости развитии территории. В настоящее время нефтегазодобывающая отрасль является доминирующей в экономике округа, ее состояние и функционирование будет оказывать непосредственное влияние на региональное развитие, вариантность которого будет определяться факторами освоения природно-ресурсного потенциала и регулирования нефтегазодобычи на территории.

На фоне активного освоения месторождений углеводородов и роста нефтедобычи на территории НАО развитие социальной сферы, адекватной условиям проживания в суровых условиях Севера, идет очень медленными темпами. Социальная сфера округа не только не отвечает повышенным требованиям проживания на данной территории, обусловленным природно-климатическими условиями и особенностями расселения, но и заметно отстает по ряду показателей от Архангельской области и Российской Федерации в целом.

Обеспечение приоритета социальных ценностей, наиболее полный учет человеческого фактора при освоении нефтегазовых ресурсов нового региона, развитии добывающих и сопутствующих производств является важной задачей государственного регулирования, как на федеральном, так и на региональном уровне. Повышение качества жизни населения должно стать главной задачей социально-экономического развития нового нефтегазового региона.

На основе разработанного программно-функционального подхода к формированию программ освоения нефтегазовых ресурсов региона с учетом динамических особенностей освоения нефтегазовых ресурсов, предлагается выделить ряд временных этапов в структуре программы, соответствущих стадиям освоения: этап растущей добычи, этап стабильной добычи, этап падающей и завершающей добычи. Для достижения поставленных целей потребуется решение ряда задач, среди которых: экономическая оценка, развитие и эффективное использование минерально-сырьевой базы ресурсов углеводородного сырья в регионе; развитие производственной и транспортной инфраструктуры; исследование внутренних и внешних рынков сбыта углеводородного сырья; создание адекватной меняющимся условиям институциональной среды (институциональные преобразования, направленные на повышение эффективности функционирования нефтегазового сектора в регионе, создание конкурентной среды, стимулирование инвестиционных и инновационных процессов); обеспечение экологической безопасности процесса освоения нефтегазовых ресурсов в регионе.

Определение структуры программы (в рамках каждого из выделенных этапов) заключается в выделении ее составных частей и установлении взаимосвязей между ними. Каждая составная часть программы содержит систему мероприятий, направленных на решение задач программы на конкретном этапе. На основе изучения особенностей формирования и функционирования нефтегазового сектора (в рамках разработанного программно-функционального подхода) предлагается формирование функционального блока в структуре программы освоения ресурсов углеводородного сырья Ненецкого автономного округа, представляющего собой систему государственного регулирования нефтегазового сектора в регионе (рис.5). Формирование такой системы в новом добывающем регионе должно осуществляться с учетом особенностей функционирования и эволюционного характера производственно-технологических активов нефтегазового сектора. Среди основных направлений регулирования нефтегазового сектора со стороны государства следует отметить: формирование конкурентной среды, создание адекватной меняющимся условиям организационной структуры нефтегазового сектора, привлечение инвестиций, контроль за обоснованностью издержек в нефтегазовом секторе.

Эволюция системы государственного регулирования нефтегазового сектора основывается на учете этапов освоения ресурсов углеводородного сырья в пределах региона, потенциальных возможностей генерировать дополнительный доход рентного характера, необходимости поддержания конкурентной среды и решения региональных проблем социального характера.

На каждом этапе освоения необходимо проведение соответствующей налоговой, структурной политики и формирование адекватных механизмов и процедур передачи недр в пользование, способствующих адаптации сектора к объективно меняющимся условиям. Поскольку степень зрелости ресурсной базы оказывает решающее влияние на экономические показатели освоения (величину издержек, прибыли, ренты), то переход от одного этапа к другому, должен сопровождаться изменением целей и задач налогового регулирования. Проведение гибкой налоговой политики (адекватно реагирующей на изменение экономических и горно-геологических условий нефтегазодобычи) не только будет способствовать наиболее полному извлечению экономической ренты в процессе освоения нефтегазовых ресурсов нового региона, но и наиболее полному извлечению запасов из недр (налоговое стимулирование разработки низкоэффективных запасов), ослаблению социальных проблем (занятости и др.).

Рис.5. Синтез программного и функционального блоков программы освоения нефтегазовых ресурсов НАО (структурный разрез)

Государственная структурная политика по отношению к нефтегазовому сектору прежде всего должна быть направлена на формирование адекватной меняющимся условиям организационной структуры в новом регионе освоения ресурсов углеводородного сырья. Формирование в нефтегазовом секторе региона слоя сервисных компаний уже на данном этапе может быть достаточно эффективным и способствовать сокращению имеющейся практики вертикального контроля рынка подрядных работ, повышению роли конкуренции в сфере нефтегазодобычи и снижению затрат на освоение. В дальнейшем создание условий для формирования слоя малых и средних независимых и специализированных компаний будет способствовать не только повышению экономической эффективности функционирования нефтегазового сектора в экономике Ненецкого округа, но и решению социальных проблем (решение проблем занятости, наполнение регионального бюджета).

Формирование единой лицензионной политики по отношению к нефтегазовым ресурсам НАО, расширение практики передачи недр в пользование на основе соглашений о разделе продукции (как единственная возможность в условиях существующей фискальной системы использования индивидуального подхода к месторождениям с различными горно-геологическими условиями), внедрение и использование договорных форм между государством и недропользователями существенно повысит эффективность всей системы государственного управления нефтегазовыми ресурсами на территории Ненецкого автономного округа.

Перспективы развития Ненецкого автономного округа непосредственно связаны с тем, будет ли сформирована эффективная система государственного регулирования, учитывающая специфические особенности активов нефтегазового сектора и направленная на создание условий и предпосылок его эффективного функционирования. Разработка и реализация программы развития НАО на основе разработанного подхода позволит не только эффективно осваивать нефтегазовые ресурсы округа, но и создать реальные предпосылки долгосрочного развития региона, повышения качества жизни проживающего здесь населения.

Вариантность социально-экономического развития Ненецкого автономного округа во многом определяется факторами освоения природно-ресурсного потенциала и регулирования нефтегазодобычи в регионе. Анализ складывающихся условий развития нефтегазового сектора Ненецкого автономного округа, а также экспертная оценка различных гипотез об их изменении в период 2006-2025 гг. позволили сформировать несколько ситуаций для количественной социально-экономической оценки последствий освоения углеводородных ресурсов округа.

Построено несколько динамических вариантов прогноза на будущее, которые учитывают характеристики исходного состояния нефтедобычи и основных макроэкономических показателей развития Ненецкого автономного округа, направления вероятных изменений ключевых факторов влияния на эти системы, а также параметры конечного состояния. Учитывая особенности производственных, финансово-экономических и социальных проблем современного этапа развития нефтедобычи на территории НАО, для анализа был выбран ряд сценариев освоения углеводородных ресурсов округа. Первый «ценовой» сценарий построен для анализа динамики развития нефтегазового сектора НАО в зависимости от изменения уровня рыночных цен на нефть на внешнем и внутреннем рынках. Учитывая характер действующей налоговой системы (преимущественная ориентация на обложение объемов реализации, а не прибыли), динамика объемов налоговых поступлений от нефтяной отрасли будет определяться объемами производства и ценами реализации на нефть (рис.6).

Рис.6. Динамика налоговых поступлений от нефтегазового сектора \ в бюджет территории («ценовой» сценарий).

В структуре доходов населения во всех прогнозных вариантах преобладающими являются оплата труда в материальной сфере и бюджетные расходы, доля которых возрастает по мере увеличения налоговых доходов региональных бюджетов от нефтегазового сектора.

Во втором «производственном» сценарии основной акцент сделан, прежде всего, на оценке внутренних тенденций развития регионального нефтегазового сектора, таких как обеспечение различных уровней добычи углеводородов и различные стратегии восполнения выбывающих запасов.

Анализ динамики и состава налоговых поступлений от нефтегазового сектора в региональный бюджет в рамках «производственного» сценария позволяет сделать вывод о том, что в условиях неизменной системы налогообложения и межбюджетных отношений в период 2006-2025 динамика налоговых платежей нефтегазового сектора коррелируется с динамикой добычи нефти по прогнозным вариантам, то есть рост налоговых доходов НАО напрямую связан с увеличением объемов производства и повышением показателей эффективности работы нефтегазодобывающих предприятий (особенно в третьем варианте прогноза) (рис.7).

Рис.7. Динамика налоговых поступлений от нефтегазового сектора в бюджет НАО («производственный» сценарий)

В третьем «институциональном» сценарии рассматривается влияние внешних по отношению к округу параметров нормативно-экономической среды, в которой происходит развитие нефтедобычи в регионе. В первую очередь это, конечно, условия распределения доходов от добычи и реализации углеводородов внутри нефтяного сектора.

Анализ результатов расчетов, выполненных в соответствии с принятой гипотезой о заметном росте цен реализации добывающих предприятий, показал, что изменение принципов ценообразования в данном направлении, является наиболее очевидным фактором роста региональных доходов за счет увеличения (при прочих равных условиях) налога на прибыль (рис.8).

В то же время необходимо отметить, что с уходом от трансфертного ценообразования, общая сумма налоговых платежей нефтегазового сектора существенно не изменится (рис.9).

Рис.8. Структура налоговых доходов региона от нефтегазового сектора («институциональный» сценарий)

Подводя итоги прогнозных расчетов в рамках «институционального» сценария можно сделать вывод о том, что сохраняющийся в настоящее время дискриминационный характер цен на нефть по отношению к добывающим территориям, не позволяет НАО рассчитывать на получение адекватной отдачи от использования природно-ресурсного потенциала региона. В этой связи с точки зрения проблем социально-экономического развития округа одной из важнейших задач является внедрение новых принципов учета налогооблагаемой базы, исключающей применение трансфертных цен. В частности, обмен внутри вертикально интегрированных компаний может и в дальнейшем происходить на базе расчетных цен, но для целей налогообложения в таком случае должны применяться справочные цены, привязанные к конъюнктуре мирового рынка.

Таким образом, увеличение доходов региона от нефтегазового сектора происходит только за счет переноса региональной части налога на прибыль из субъектов Федерации, в которых в настоящее время зарегистрированы компании, выполняющие роль центров прибыли в рамках вертикально-интегрированных нефтяных компаний

Базирующийся на проведенных расчетах анализ тенденций изменения основных макроэкономических показателей социально-экономического развития округа при различном развитии событий в регулировании нефтегазового сектора России, реформировании системы недропользования и межбюджетных отношений в рассматриваемой перспективе показал, что вариантность социально-экономического развития округа во многом определяется факторами освоения природно-ресурсного потенциала региона и регулирования нефтегазодобычи. Выполненные расчеты показали, что социально-экономическая эффективность освоения нефтегазовых ресурсов Ненецкого автономного округа находится в непосредственной зависимости от институциональных факторов и условий, определяющих нефтегазодобычу, что определяет важность и необходимость моделирования и сценарной оценки перспектив освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов с учетом его влияния на развитие социально-экономической системы региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты исследований и их практическая реализация представляют решение крупной народнохозяйственной проблемы по обоснованию теоретических и методологических основ освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов в современных экономических условиях.

Проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы:

1. Естественное истощение запасов углеводородов в недрах в процессе освоения нефтегазовых ресурсов региона определяет динамику не только природно-ресурсных активов и организационной структуры нефтегазового сектора, но также экономических показателей разработки и рентных доходов, что позволяет выделить характерные этапы освоения нефтегазовых территорий.

2. Освоение нефтегазовых ресурсов, как правило, оказывает значительное влияние на развитие региональной социально-экономической системы, и во многом определяется стартовым уровнем хозяйственного развития территории и концентрацией ресурсов нефти и газа. Ограниченность и невоспроизводимость углеводородных ресурсов являются объективными факторами возникновения проблем функционирования экономики и социальной сферы добывающего региона и определяют их динамику по мере отработки запасов.

3. Эволюционный характер процесса освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов, определяет создание соответствующей институциональной среды, трансформации механизмов и инструментов государственного регулирования поиска, разведки и разработки ресурсов углеводородного сырья, отражающих особенности функционирования формирующегося в регионе нефтегазового сектора.

4. Система государственного регулирования процесса освоения нефтегазовых ресурсов должна обеспечивать адекватность применяемых механизмов объективно меняющимся условиям формирования и функционирования нефтегазового сектора на различных этапах реализации нефтегазового потенциала новых регионов.

5. Формирование механизма передачи прав на пользование недрами при освоении нефтегазовых ресурсов лежит на пути наиболее полного и четкого закрепления в лицензии условий и параметров недропользования, совершенствования нормативных основ лицензирования, создания системы контроля за соблюдением недропользователями условий, зафиксированных в лицензии. Существующие недостатки в системе лицензирования деятельности в сфере нефтегазодобычи во многом связаны с отсутствием единой перспективной программы лицензирования пользования недрами на территории РФ, увязанной с программой развития нефтегазового комплекса, что послужит ориентиром формирования долгосрочных программ развития новых нефтегазовых регионов.

6. Система налогообложения нефтегазового сектора России в настоящее время носит в целом фискальный характер, не отражает природные свойства месторождений углеводородов, слабо связана с особенностями динамики активов сектора. Объективные условия ведения нефтегазовых операций, связанные как со спецификой природных характеристик извлекаемых запасов, так и с изменениями условий добычи, требуют гибкого подхода от системы налогообложения нефтегазового сектора, учитывающего прибыльность разработки месторождений. Повышение гибкости и адаптивности налоговой системы должно стать главным направлением совершенствования налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики. Изменение налогового режима должно отражать объективную динамику нефтегазодобычи и стимулировать эффективную разработку месторождений.

7. Эволюционный характер организационной структуры нефтегазового сектора, обусловленный динамическими особенностями активов, требует создания соответствующей институциональной среды, трансформации механизмов и инструментов регулирования процессов поиска, разведки и разработки ресурсов углеводородного сырья, отражающих особенности функционирования формирующегося в регионе нефтегазового сектора. Задача структурной политики государства в сфере регулирования нефтегазового сектора экономики на региональном уровне должна состоять в формировании системы мер, направленных на создание условий для становления и развития эффективной производственной структуры, обеспечивающей наиболее полное извлечение запасов, ввод в разработку новых месторождений, рост бюджетных поступлений, решение социальных проблем.

8. Нефтегазовый сектор играет важную роль в российской экономике, что определяет необходимость повышения эффективности управления нефтегазовыми ресурсами и регулирования процесса освоения месторождений углеводородов новых регионов. Принципиальные изменения, произошедшие в экономике нашей страны и государственном устройстве, обусловили усиление значения целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования процесса освоения нефтегазовых ресурсов на современном экономическом этапе. В новых условиях возникла необходимость в методах управления, нацеливающих на решение проблем, возникающих в экономике и социальной сфере нефтегазовых регионов и концентрацию ресурсов на главных направлениях социально-экономической политики.

9. На современном этапе существенно меняются и усложняются процессы разработки и реализации государственных целевых программ, заключающиеся в необходимости учета интересов всех сторон, участвующих в освоении нефтегазовых ресурсов, резком сокращении возможностей бюджетного финансирования программ, необходимости обеспечения социальной направленности процесса реализации природно-ресурсного потенциала и создании условий долгосрочного развития новых нефтегазовых регионов. На первое место выходят задачи создания необходимых условий реализации программы, то есть соответствующей институциональной среды с целью привлечения инвестиций и стимулирования процессов поиска, разведки и разработки нефтегазовых месторождений, связанных с принятием эффективных мер по налоговому регулированию, проведению лицензионной политики, совершенствованию законодательства в сфере недропользования.

10. Практика программного регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в целом шла по пути актуализации отраслевой проблематики без должного учета динамики освоения углеводородных ресурсов региона и ее влияния на возникновение социально-экономических проблем развития добывающих территорий, а также стратегических интересов регионов. Освоение нефтегазовых ресурсов новых регионов в современных экономических условиях требует комплексного подхода и учета факторов влияния, как на процесс освоения, так и на системы его реализации.

11. Разработанный автором программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов (ПФП) обеспечивает учет особенностей формирования и функционирования нефтегазового сектора региона на различных этапах реализации углеводородного потенциала в рамках программного регулирования нефтегазодобычи. Достижение адекватной отдачи от реализации нефтегазового потенциала новых регионов в значительной степени зависит от динамики институциональных факторов и условий, определяющих организационно-экономические рамки процесса освоения.

12. Проведенное исследование процесса освоения углеводородных ресурсов Ненецкого автономного округа показало, что уже на начальных этапах реализации нефтегазового потенциала возникает комплекс характерных проблем развития добывающего региона, связанных с тенденцией формирования монопрофильной сырьевой ориентации экономики региона и неблагоприятной динамикой целого ряда социально-экономических показателей, находящихся в явном противоречии с активным развитием нефтегазового сектора.

13. Обеспечение приоритета социальных ценностей, наиболее полный учет человеческого фактора при освоении ресурсов нефти и газа в регионе при развитии добывающих и сопутствующих производств является важной задачей государственного регулирования процесса освоения ресурсов нового нефтегазового региона, как на федеральном, так и на региональном уровне. Масштабное освоение новых территорий, связанное с разработкой нефтегазовых ресурсов, требует полного учета социальных последствий для региона нефтегазодобычи на перспективу.

14. В основе реализации программно-функционального подхода к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов должны лежать количественные оценки вероятных сценариев функционирования нефтегазового сектора во взаимосвязи с социально-экономическим развитием территории.

15. Выполненные с применением построенного методического аппарата расчеты на примере НАО подтвердили высокую степень зависимости региональной социально-экономической системы от нефтегазодобычи и существенное влияние институциональных факторов на динамику показателей развития нефтегазового сектора и социально-экономических параметров развития региона.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

Монографии:

1. Тоскунина В.Э. Проблемы и перспективы освоения нефтегазовых ресурсов на Северо-Западе России // Ред. акад. Н.П. Юшкина - Екатеринбург: УрО РАН. 2007. 227 с.

2. Освоение нового нефтегазового региона в современных экономических условиях (теоретические основы и практические подходы к формированию программы развития Ненецкого автономного округа) // Ред. акад. А.И. Татаркина - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2004. 280 с.

3. Гимади И.Э., Добродей В.В., Игнатьева Е.Д., Тоскунина В.Э., Ятнов В.А. Социально-экономическое развитие территории бассейна реки Печоры: проблемы и перспективы / Отв. ред. чл.-корр. РАН А.И. Татаркин. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН. 2003. 200 с.

Статьи в реферируемых научных журналах, препринты научных докладов:

1. Тоскунина В.Э. Освоение ресурсов углеводородного сырья и проблемы развития добывающих регионов // Проблемы региональной экономики. №1-2, 2006. С.145-158.

2. Тоскунина В.Э. Эволюционный подход к формированию программы развития нового нефтегазового региона // Экономика региона. №2 (6)-2006, с.37 - 48.

3. Губина О.В., Тоскунина В.Э. Особенности развития горнопромышленных территорий // Вестник Поморского государственного университета. 2006. №1 (9). С. 4-11.

4. Тоскунина В.Э. Программное регулирование региональных социально-экономических процессов / Отв. ред. чл.-корр. РАН А.И. Татаркин.- Екатеринбург. 2006. 42 с.

5. Тоскунина В.Э. Эволюция подходов к вовлечению нефтегазовых ресурсов России в хозяйственный оборот // Вестник Поморского университета. 2004. № 2(6). С.15-21.

6. Тоскунина В.Э. Программно-целевой подход к управлению социально-экономическими процессами в регионе // Регион: экономика и социология. 2004. № 2. С.23-30.

7. Татаркин А.И., Тоскунина В.Э. Ненецкий автономный округ в системе нефтегазовой промышленности // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы. 2004. № 1. С. 222-243.

8. Тоскунина В.Э. Проблемы освоения минерально-сырьевых ресурсов Севера России // Регион: экономика и социология. 2003. № 1. С.29-35.

9. Тоскунина В.Э. Институциональные преобразования в системе недропользования при переходе к рынку и проблемы освоения минерально-сырьевых ресурсов северных территорий России // География европейского Севера. Проблемы природопользования, социально-экономические, экологические: Сб. научных трудов / Отв. ред. Н.М. Бызова. - Архангельск: Поморский государственный университет имени М.В. Ломмоносова. 2002. С. 101-107.