Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

ИССЛЕДОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ И КОНКУРЕНТНЫХ ФАКТОРОВ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО И ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВИРОЛАЙНЕН О.А.

Санкт-Петербург 2008

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Научный консультант заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор Петров Александр Николаевич, доктор экономических наук, профессор Чекалин Вадим Сергеевич, доктор экономических наук, профессор Евменов Александр Дмитриевич

Ведущая организация Институт проблем региональной экономики Российской академии наук (Санкт-Петербург)

Защита состоится «______» ________ 20__ года в ____часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.219.02 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д.27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр. 103а.

Автореферат разослан «______» _________20__ года.

Ученый секретарь Совета Д 212.219.02, доктор экономических наук, профессор Н. В. Васильева

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Наиболее слабым звеном российской региональной экономики продолжает оставаться продолжает оставаться подсистема муниципального городского хозяйство. Разрыв между социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований, крупных и малых городов недопустимо высок и не сокращается. Проводимая в течение многих лет реформа ЖКХ, несмотря на рост бюджетных расходов и тарифов, не привела к существенной модернизации городского хозяйства и повышению качества услуг ЖКХ. Ход и результаты реформы вызывают большое и вполне законное недовольство населения.

Главная причина проблем регионального муниципального хозяйства связана с тем, что реформа свелась преимущественно к увеличению и изменению источников расходов на муниципальное хозяйство без серьезных институциональных преобразований, учитывающих изменение роли городов в национальной и региональной экономике, соотношение государственно-муниципального и рыночного регулирования, формирование в муниципальном городском хозяйстве конкурентной рыночной среды. В обобщении нуждается опыт Москвы, Санкт-Петербурга и других крупных городов России и других стран, где достигнуты определенные успехи в реформировании хозяйства на институциональной социально-рыночной основе. К числу отраслей муниципального хозяйства, где эти реформы наиболее актуальны, относится дорожное хозяйство и комплекс городского благоустройства.

Степень разработанности проблемы. Современная институциональная и эволюционная теория представления в работах Р. Коуза, Д. Норта, Г. Ходжсона, Дж. Стиглица, О. Уильямсона,. Российских экономистов - Г.Б. Клейпера, Я. Кузьминова, Ю. Кузнецова, В. Иноземцева, Д.Львова, В.Маевского, Р. Нуреева, А. Олейника, Е.Попова, А. Шаститко и других. Экономике муниципального хозяйства и теории развития городов посвящены исследования Н.Т. Агафонова, Е.В. Будриной, А.Г. Будрина, О.В. Бушуева, Н.В. Васильевой, Т.А. Голиковой, А.Э. Горева, М.А. Горенбургова, Б.М. Гринчеля, А.С. Грузинова, Г.В. Дваса, Б.С. Жихаревича, С.А. Жилкина, Е.И. Зайцева, В.С. Занадворова, А.В. Занадворова, В.П. Кайсаровой, Г.А. Кононовой, Е.А. Королевой, А.Л. Крупанина, Г.Н. Лаппо, В.Н. Лексина, А.Е. Лубцова, В.С. Лукинский, М.А. Любарской, А.М. Лялин, С.Н. Максимова, Т.В. Малеевой, А.Л. Медведева, В.П. Попкова, О.С. Пчелинцева, Д.Г. Родионова, В.Е. Рохчина, Ф.Ф. Рыбакова, И.И. Сигова, Е.Б. Смирнова, В.Б. Фраймовича, В.В. Финагина, А.М. Ходачека, Б.С. Хорева, В.С. Чекалина, О.Н. Чекуновой, Д.В. Шопенко, А. Швецова, В.В. Яновского, Е. Ясина и ряда других авторов, а также ряд монографий на иностранных языках - A. Aurigi, N. Buck, R. Capello, M. Crinson, E. Fry, P. Kresl, S. Logan, Ph. McCann, P. Niscamp, H. Richardson, P. Taylor и др. Вопросы экономики городского дорожно-транспортного комплекса и благоустройства рассматривали A. Anderson, D. Devuyst, B.Johanson, S. Dean.

Цель исследования - развитие концепции институциональной реформы муниципального городского хозяйства, основанной на анализе новой роли города как регионального центра при переходе от ресурсно-сырьевой к инновационной экономике и складывающейся при этом системе социальных институтов, и включающей создание конкурентных условий хозяйствования на базе установленных законом социальных стандартов в комплексе городского дорожного хозяйства и благоустройства.

Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:

- выявить тенденции развития и новые черты городов как региональных центров в современной инновационной и постиндустриальной экономике, уточнить на этой основе классификацию городов и функции управления современным городом;

- развить институциональную концепцию реформирования муниципального хозяйства, включая её теоретические основы и базисные направления преобразований в современных российских городах;

- обосновать институциональное значение приоритетных национальных проектов в развитии регионального стратегического планирования и преобразований муниципального хозяйства и пути институциональных преобразований в сфере регулирования региональных демографических процессов, здравоохранения, кадровой сбалансированности, строительства и жилищно-коммунальной реформы;

- определить способы рационального сочетания федерального, регионального, муниципального и рыночного регулирования городского хозяйства, в т.ч. входящих в его состав естественных монополий, а также предоставляемых им частных, общественных и смешанных услуг;

- обосновать возможность, необходимость и ведущие направления создания конкурентной системы в муниципальном хозяйстве и его секторах, с учетом институциональной специфики, оказываемых ими услуг;

- определить роль комплекса дорожного хозяйства и благоустройства в городской экономике и пути его преобразования на конкурентной основе.

Объект исследования - город как региональный центр, муниципальное хозяйство и их роль в современной инновационной экономике.

Предмет исследования - институциональные основы рационального сочетания государственного, муниципального и конкурентного рыночного регулирования муниципального хозяйства в современной России.

Структура диссертации. Работа объемом 308 стр. основного текста включает 8 глав и 23 параграфа, введение, заключение, список использованной литературы, а также приложения.

Научная новизна выносимых на защиту положений:

- выявлены тенденции развития и новые черты современных городов, связанные с их превращением из преимущественного административных и промышленных в инновационные, культурно-образовательные, информационно-логистические и финансово-инвестиционные центры регионов;

- предложена многокритериальная классификация городских муниципальных образований и функций управления ими, с учетом новой роли городов как центров региональной и инновационной экономики;

- развита институциональная концепция реформирования муниципального хозяйства, базирующаяся на новом понимании границ и структуры этого хозяйства, природы оказываемых им частных, общественных и смешанных услуг, причин неудач проводимых до сих пор реформ, которые сводились к изменению источников и размеров финансирования муниципального хозяйства без создания новых критериев оценки на базе установленных местным законом социальных стандартов, новых форм государственно-частного и социального партнерства, конкурентной структуры;

- обоснована роль приоритетных национальных проектов в создании новой системы стратегического системного прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития городов, в решении таких базисных проблем развития муниципального хозяйства как демографическая и кадровая сбалансированность, достойное качество жизни как условие развития интеллектуального потенциала;

- на основе анализа соотношения частных и социальных издержек и эффектов развития муниципального хозяйства, частных, общественных и смешанных услуг определены способы рационального сочетания государственного, муниципального и конкурентного рыночного регулирования городского хозяйства и входящих в его состав естественных монополий;

- определены особенности конкурентных отношений и государственно-частного партнерства в различных секторах муниципального хозяйства;

- предложена классификация организационно-правовых, финансово-экономических и социально-политических методов федерального управления региональным развитием;

- разработаны теоретические основы реформирования городского комплекса дорожного хозяйства и благоустройства, направленные на повышение безопасности движения, достижение социально-экономических стандартов, обеспечивающих повышение качества и улучшение образа жизни населения крупных городов России, а также чёткое определение, диверсификацию и защиту прав собственности.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования:

- обобщен опыт реформирования муниципального хозяйства в Москве, Санкт-Петербурге, ряде других российских и зарубежных городов;

- разработаны предложения по совершенствованию механизма реализации демографической и миграционной политики, осуществления национальных проектов в области здравоохранения, образования и доступа к комфортному жилью в крупных городах России;

- представлены предложения о совершенствовании менеджмента на предприятиях городского муниципального, институциональной особенностью работников которого является многовариантность исполнения своих функций по личному усмотрению с учетом собственного интереса;

- обоснованы пути рационализации структуры межбюджетных соотношений, федеральных и региональных трансферов региональным центрам, целесообразность организации финансово-технологического аудита как органической составной части системы регионально-муниципального стратегического планирования, основанной на социальных стандартах;

- представлены принципы, положенные в основу разработки и реализации программы развития дорожного комплекса благоустройства в Санкт-Петербурге.

Апробация основных положений работы проводилась на научно-практических конференциях, в процессе преподавания в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете и в практике руководства подразделением Правительства Санкт-Петербурга.

Публикации по теме диссертации включают в себя три монографии и статьи, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК.

2. Содержание диссертационной работы

Глава1. Город как региональная социально-экономическая подсистема

Экономике городов, как проблеме регионалистики, посвящено большое число публикаций, однако ряд вопросов до сих пор не нашёл однозначного решения. В диссертации предложено определение города с социально-экономических позиций и классификация городов, выявлены тенденции развития и новые черты городов как региональных центров в постиндустриальной и инновационной экономике, систематизированы функции управления городом и их сочетание в современной экономике. Особо выделены города-регионы - агломерации, включающие главный центр и города-спутники. Их главная черта - кооперация и координированный менеджмент главного города и периферии. При этом каждый населённый пункт имеет локальное управление.

Роль города в современной экономике не определяется численностью его населения. Город нельзя рассматривать и как юридическое лицо, выполняющее коммерческие функции наряду с корпорациями. Современный город можно определить как публично-правововое образование, представляющее интересы основных групп населения и расположенных на его территории хозяйственных субъектов и выполняющее, в первую очередь, информационные, коммуникационные и логистические функции по отношению к окружающему региону.

Как показал анализ излишняя централизация не только стратегического, но и оперативного управления муниципальным хозяйством, снижает ответственность органов управления за конечный социальный результат. Структура управления различными по типу городами строилась по одной, весьма негибкой модели. Размещение крупных городов России продолжает оставаться нерациональным: Восточная Сибирь, Дальний Восток, а также Северный Кавказ не имеют должных инновационных и логистических центров.

Городскую экономическую политику можно определить как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый в интересах местного населения органами местной власти или при их участии, в рамках определенной концепции. Её основой является стратегическое планирование развития муниципального хозяйства на базе кардинального изменения его структуры. Из крупных городов выводятся в регионы крупные предприятия с массовым производством, их место занимают инновационные, финансовые, логистические компании, учебные и медицинские центры, другие компании сферы услуг.

В работе анализируются проблемы, влияющих на развитие и стратегическое планирование городского муниципального хозяйства отнесены: рост доли населения старших возрастов; увеличение числа работающих женщин; сокращение среднего размера семей, увеличение числа домохозяйств, состоящих из одного человека; рост числа иммигрантов и разнообразия этнических групп в городском населении; развитие агломераций на основе слияния городов с пригородами; развитие и удорожание инфраструктуры в связи с ростом требований к комфортности жилья и окружающей среды, интенсивности транспортных потоков, внедрением новых технологий; перемещение наиболее зажиточных слоёв горожан в специально охраняемые пригородные посёлки, дефицит недорогого и приемлемого жилья для малообеспеченных горожан, в т.ч. иммигрантов и беженцев, а также социальных учреждений, современных офисных и складских площадей; преобразование бывших промышленных зон в современные центры размещения жилья и бизнеса; изменение структуры использования городских площадей в сторону увеличения роли коммерческой недвижимости, офисов и т.д.

В зарубежной литературе преобладает подход к управлению городским развитием, основанный на идеях стратегического менеджмента, которые применяются в деятельности крупных фирм и корпораций в частном бизнесе. Односторонность такого подхода, обусловлено принципиальным различием критериев эффективности корпоративного и муниципального управления.

Эффективность управления региональным центром определяется его социально-экономической безопасностью, устойчивостью развития, интеллектуальным и инновационным потенциалом, международным авторитетом. Конкурентоспособность города определяется не столько текущей рентабельностью инвестиций, сколько макроэффектом, который выражается в увеличении числа рабочих мест высококвалифицированного труда и числа людей, способных заместить эти рабочие места, в развитии инфраструктуры, услуги которой во многих случаях не приносят прибыль, в увеличении налоговых поступлений, в уменьшении расходов на преодоление социальной дезорганизации (преступность, наркомания, алкоголизм, терроризм, ДТП и т.д.).

Муниципальное планирование отличается от индикативного, которое призвано воздействовать на социально-экономическое развитие лишь посредством координации и обеспечения информацией. Поскольку Муниципальное Образование является собственником земельных участков и объектов городского хозяйства, оно может не только прогнозировать, но и в директивном порядке определять цели и распределять ресурсы. Приоритеты развития утверждаются законодательным (представительным) органом власти.

В диссертации выделены и исследованы основные инструменты системы муниципального планирования:

- Муниципальный маркетинг и бенчмаркинг, определяющие конкурентные преимущества города и пути их реализации;

- целевые программы, осуществляемые на основе государственно-муниципально-частного партнёрства;

- бюджетное среднесрочное (3 года) и годовое целевое планирование, обеспечивающее многоканальное финансирование муниципальных проектов;

- система региональных государственных и муниципальных закупок и заказов;

- резервная система, способствующая развитию рынка муниципальных ценных бумаг и долгосрочного кредитования;

- региональные корпорации и банки развития, ипотечные, ссудно-сберегательные и другие институты проектного финансирования;

- система мониторинга и управления реализацией муниципальных проектов.

Структура основных функций управления современным крупным городом представлена на рис.1.

Рис.1. Структура функций управления крупным городом

Глава 2. Институциональная концепция формирования инновационной городской муниципальной экономики

Институциональная концепция развития муниципального хозяйства связывает успех его реформирования прежде всего с изменением образа мыслей и поведения хозяйственных субъектов, размеров, источников и структуры использования их доходов.



Рис.2. Направления политики развития крупного города и его инфраструктура

Для этого наряду с развитием местного законодательства и системы правоприменения должны быть созданы локальные формальные и неформальные институты, способствующие социально-экономической стабильности и позитивным конвенциональным ожиданиям. Особое значение приобретают имеющие юридическую силу долгосрочные договора местной администрации, коммерческих и негосударственных организаций, представляющих интересы работодателей и местного общества.

Радикальным решением проблемы было бы резкое повышение оплаты труда, пенсий и пособий с одновременным повышением платы за ныне субсидируемые услуги и отменой многих неоправданных льгот. Повышение зарплаты бюджетников и пенсий в размерах, с избытком компенсирующих либерализацию рынка электроэнергии и услуг ЖКХ, позволит сократить число и размер дотаций домохозяйствам.

К числу новых организационных институтов, правовые основы деятельности которых нуждаются в развитии и уточнении, относятся кондоминиумы, товарищества собственников жилья (ТСЖ), управляющие компании (необходимо уточнить их функции и ответственность, методы отбора, критерии эффективности), агентства по ипотечному кредитованию и т.д.

В работе уточнен порядок передачи органам местного самоуправления функций заказчика по благоустройству внутриквартальных и внутридворовых территорий, реорганизации жилищных агентств административных районов, создания городских энергосбытовых, теплосетевых и электросетевых компаний, передачи объектов инженерной инфраструктуры городским специализированным организациям.

Конечный результат воспроизводства в муниципальной экономике выступает как непосредственный результат потребления производимых ею продуктов и выражается, в конечном счёте, в достижении установленных законом социальных стандартов социального развития, повышении конкурентоспособности и социально-экономической безопасности МО как итоге повышения эффективности материального и духовного производства.

Образ жизни выступает как совокупность форм и существенных черт жизнедеятельности людей во всех сферах общественного бытия, включая труд, благосостояние, образование, здоровье, жилищные и коммунальные условия. Образ жизни жителей города следует рассматривать как конечный результат реформирования городской экономики, в т.ч. городского хозяйства и социальных институтов, определяющих формы обмена деятельностью и образ мышления людей, относящийся к сфере общественного сознания.

Важнейшим результатом институциональных преобразований муниципального хозяйства должно стать создание инновационной системы, как важнейшей части инфраструктуры, включающей три основных звена:

- научные и научно-производственные компании нового типа, ориентированные не только на исследования или выпуск уже освоенной продукции, а на разработку и скорейшее освоение нововведений, имеющих спрос, с использованием современных методов маркетинга и финансирования;

- инновационная инфраструктура, включающая технопарки, инновационно-технологические, информационно-маркетинговые, патентные, консультационные, вычислительные, опытно-экспериментальные центры общего пользования, базы проката оборудования, лизинговые и венчурные фирмы, способствующие освоению и коммерционализации разработок, созданные с участием региона корпорации развития и научно-образовательные центры, способные стать базой для экономических кластеров и программ коренной реструктуризации и модернизации муниципального хозяйства.

Основная проблема реализации национальных проектов на регионально-муниципальном уровне состоит в том, чтобы не ограничиться увеличением расходов и контролем за их использованием, а провести институциональные преобразования, т.е. реформу всей системы организации услуг и повышение их качества. В диссертации сформулированы основные принципы институционального подхода к разработке и реализации муниципальных проектов, при этом институты рассматриваются как правила поведения, предписывающие и запрещающие те или иные способы действий с учётом реакции государства и окружающей среды, специфичны для различных национальных культур. Эти институты в современных условиях не могут появиться в результате стихийной самоорганизации и рациональных действий рыночных субъектов, а требуют целенаправленного выращивания при активной роли государства, местного самоуправления ,органов гражданского общества на основе комплексной программы. Особое значение имеет комплементарность, т.е. взаимодополняющий характер взаимосвязанных, но неоднородных социальных институтов. Не приводит к успеху изменение правовых норм или организационных форм, если оно не сопровождается информированием и разъяснением значимости и процедуры изменений, не учитывает баланс общественных сил и интересов, сопряжённые затраты и изменения, институциональные разрывы между законами, практикой правоприменения, организацией контроля, сложившимися традициями и т.д.

Институциональные преобразования в городе во многом зависят от личных качеств его руководителя - его инициативы, энергии, харизмы, умения налаживать связи в высших органах власти и с крупным бизнесом. В ряде городов России такие руководители появились и это очень важно. Однако успех реформ определяется, прежде всего, общим уровнем организации управления городом, разработкой и заинтересованным исполнением всеми городскими службами и участниками реализации национальных проектов соответствующих процедур. При всей значимости личных качеств руководителя общий порядок гораздо важнее.

Глава 3. Институциональные условия разработки и реализации в регионах проектов национального значения.

Анализ институциональных проблем реализации на регионально-муниципальном уровне приоритетных национальных проектов показал что стабилизацию численности населения, прежде всего, молодёжи следует признать предпосылкой успеха реформ в муниципальном хозяйстве. Решить эту проблему можно лишь комплексно, включив в региональную программу меры по снижению смертности, повышению рождаемости и содействию эффективной миграции. Нельзя согласиться с демографами, считающими, что воздействовать на рождаемость невозможно. В диссертации обобщен опыт и обоснованы предложения об ограничении числа курильщиков, восстановлению государственной монополии на розничную продажу крепкого алкоголя рациональному использованию бюджетных средств на денежные пособия многодетным семьям, развитию социальной ипотеки реформированию комплекса здравоохранительных услуг, целесообразно обеспечить получение детьми из многодетных семей профессионального образования за счет государства, изменить алиментное законодательство, упростив и ускорив судебные процедуры.

Необходимо создать базу данных о работодателях, заинтересованных в привлечении рабочей силы из-за рубежа и регионов России, инфраструктуру, включающую кадровые агентства, центры занятости, службы по трудоустройству из России и зарубежных стран; российские и зарубежные организации, оказывающие услуги страхового, банковского, правового и иного характера работодателям и трудящимся-мигрантам, в первую очередь, по их размещению, профессиональному обучению и полноценной интеграции в городскую жизнь.

Как показал анализ по количеству врачей, медсестер и больничных коек на душу населения, а также по средней продолжительности лечения в стационаре Россия опережает большинство других стран, включая страны ЕС. Расходы с учётом платной медицины и неофициальных доплат также близки к среднеевропейским. Однако средняя продолжительность жизни в России на 12 лет меньше чем в США, на 8 лет - по сравнению с Польшей и на 5 лет - с Китаем. Увеличение финансирования не решает проблему. По каналам обязательного медицинского страхования лишь 1/3 государственного финансирования, основная его часть поступает в лечебные учреждения прямо из бюджета. Всё больше времени у врачей занимает оформление дополнительного лекарственного обеспечения льготников. Из-за отсутствия парамедиков, имеющих право переписать рецепт, и специальных гериатрических поликлиник, к врачам выстраиваются очереди пенсионеров, желающих получить рецепт, а времени для лечения работающих не остаётся.

К числу институциональных преобразований относится инвентаризация всех медицинских учреждений, многие из которых морально и физически устарели и вообще не нужны с учётом сокращения численности населения и новых медицинских технологий. Целесообразно повысить роль профессиональных объединений хирургов и других медицинских работников в разработке стандартов медицинского обслуживания, составить полный регистр врачей и медсестёр первичного звена, обеспечив их равномерную загрузку по участкам. Коммерциализация медицины, которую выдают чуть ли не как универсальное средство решения многочисленных проблем российского здравоохранения, как показывает опыт США, для России она абсолютно неприемлема.

Города России перестали быть лидерами мирового образовательного рынка, доля России на этом весьма важном для международной конкурентоспособности и доходном рынке резко сократилась. Институциональные реформы в этой сфере предполагают участие организаций, работодателей и местной власти в разработке профессиональных стандартов, определении статуса и рейтинг учебных заведений, предоставлении образовательных кредитов и инвестиции.

Институциональная реформа образования начинается со школы, ориентированной не на заучивание, а на анализ, структурирование, классификацию и грамотное изложение информации.

Институциональная реформа муниципального хозяйства связана с ликвидацией убыточности тепло- и энергоснабжения, которая вызвана несовершенством существующей системы тарифов и субсидий, несвоевременностью платежей за отпущенную энергию, которые не покрывают издержек ее генерации и транспортировки, нехваткой финансовых ресурсов для развития современной инфраструктуры.

В действующей системе тепловая энергия не рассматривается как товар. Цена услуг по снабжению теплом фактически не определяется затратами, спросом и предложением. Отсутствует конкуренция производителей тепловой энергии, реальная зависимость между ценой и качеством услуг. Сохранился затратный подход, монополистическая система снабжения теплом, расчет главным образом на поддержку государства и необоснованное повышение цен.

Первостепенное значение для реструктуризации муниципального хозяйства имеет проект «Доступное жильё».

Жилищное строительство может стать локомотивом муниципальной экономики, т.к. определяет спрос на стройматериалы, строительно-дорожные машины, бытовую технику, мебель, многие виды оборудования, земельные участки, рабочую силу. В диссертации анализируются показатели хода реализации национального проекта «Доступное жильё» в российских регионах включая:

- доступность приобретения жилья (отношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры к среднему совокупному доходу семьи из трех человек);

- доступность социального жилья (количество граждан, имеющих право на его получение, время ожидания в очереди);

- эффективность функционирования рынка жилья (доля жилья, вовлеченного в сделки на рынке жилья в течение года, в общем объеме частного жилищного фонда);

- развитие рынка жилья, а также найма и аренды жилья в государственном и муниципальном фондах (доля частного арендного фонда в общем объеме жилищного фонда; доля жилья, предоставляемого по договорам найма или аренды, в общем объеме государственного и муниципального жилищного фонда; структура жилищного фонда по формам собственности; доля приватизированного жилья);

- развитие системы субсидий и кредитов на приобретение жилья (количество выделенных субсидий на приобретение жилья на 1000 семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, количество выданных ипотечных кредитов на 10 тыс. человек, общий объем кредитов, выданных застройщикам; доля жилья, построенного за счет кредитных ресурсов, в общем объеме жилья, введенного в эксплуатацию);

- объем ввода жилья и реконструкции жилищного фонда (динамика ввода жилья и реконструкции жилищного фонда - абсолютные и относительные показатели, обеспеченность комфортным жильем, объем инвестиций в жилищное строительство на 1 тыс. жителей);

- демонополизация и управление в строительном комплексе (доля жилья, построенного в текущем году пятью крупнейшими подрядчиками, в общем объеме жилья, введенного в эксплуатацию; средняя продолжительность сроков подготовки исходно-разрешительной документации и средние расходы на ее согласование);

- объем и эффективность выполнения государственных обязательств (доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на поддержку за счет средств бюджета, по отдельным категориям граждан, удельные бюджетные расходы на обеспечение жильем 1 получателя субсидий по отдельным категориям граждан).

Трудности с реализацией национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» носят институциональный характер. Несмотря на значительный рост бюджетного финансирования, доступность жилья для основной массы населения не увеличилась. Это связано со следующими основными проблемами, пути разрешения которых исследованы в диссертации: нарушение баланса между спросом и предложением: региональный инновационный муниципальный рыночный

- отсутствие реальных генеральных планов развития городов, нерациональность соотношения крупных, средних и малых городов; многоэтажного (монолитного, кирпичного, панельного) и малоэтажного строительства в пригородах, в т.ч. из деревянных деталей;

- отставание правовой базы национального проекта. Преобладание законов не имеющих прямого действия;

- создание искусственного дефицита участков под строительство, излишняя усложненность процедуры подготовки участков, согласования документов, выдачи разрешений на строительство, подключения зданий к энергосистеме.

Глава 4. Рациональное сочетание государственно-муниципального и рыночного регулирования городского хозяйства

Городское и муниципальное хозяйство в специальной литературе классифицируется в основном по отраслевому признаку, причем отождествляется с жилищно-коммунальным хозяйством. Это принижает роль современного города как инновационного, здравоохранительного, образовательного и культурного центра региона, тем более, что большинство соответствующих учреждений в ходе муниципальной реформы выводится из федеральной собственности и финансируется из местных бюджетов.

Необходимо выделить ещё два принципиально важных критерия - конкурентность и природу предоставляемых услуг. По первому из этих критериев выделяются естественные монополии - электросети, газ-, тепло- и водопроводы, канализационные сети, дорожное и уличное хозяйство, транспортные, экологические и коммуникационные сооружения и предприятия, которые могут находиться (энергогенерация, доставка грузов и корреспонденции) или уже находятся в конкурентной сфере.

По характеру использования выделяются частные, общественные и смешанные услуги. Частные услуги потребляются непосредственно физическим или юридическим лицом и потому имеют товарную форму. Общественные блага, оказываемые учреждениями культуры, благоустройства, санитарной очистки и экологии, просвещения, службами поддержания правопорядка и т.д. имеют большое значение для индивидов, но потребляются коллективно, обладают внешним эффектом (экстерналиями) и не имеют свойства товара. Частные фирмы не заинтересованы в производстве чистых общественных благ, не обладающих свойствами конкурентности и исключаемости.

Смешанные услуги, например, по лечению инфекционных больных, потребляются индивидуально, но имеют явно выраженный внешний эффект, спасая от заражения окружающих. Рыночный механизм не обеспечивает должного объема их производства.

Принципиально важной чертой услуг муниципального хозяйства, отличающих их от остального товарного мира, является то, что большинство из них, в частности, жилищные, образовательные, здравоохранительные, культурные частные услуги должны быть доступны в определённой степени, определяемой социальными стандартами, всем гражданам, независимо от их платёжеспособности. Это важно не только для потребителей этих услуг, но и для делового, инвестиционного и инновационного климата, определяющего конкурентоспособность местной экономики, увеличение доли среднего класса.

Все это определяет специфику соотношения государственно-муниципального и рыночного регулирования в городском хозяйстве. Рыночный механизм создаёт условия для равной и справедливой конкуренции субъектов городского хозяйства, для снижения издержек и повышения качества услуг, но не способствует сохранению невоспроизводимых ресурсов, защите окружающей среды; часто игнорирует потенциально негативные социальные последствия принимаемых решений; не создает стимулы для производства товаров и услуг общественного, коллективного пользования, ориентирован не на производство социально необходимых товаров, а на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги; подвержен нестабильному развитию с массовой безработицей, возможным спадом производства и инфляционными процессами; порождает социальную дифференциацию, приводящую к деградации отдельных слоёв городского населения, росту преступности; формирует сферы бизнеса с отрицательным внешним эффектом (алкоголь, табак, наркотики, проституция и т.д.).

С позиций теории игр и коллективных действий рассматриваются методы решения возникающих при этом конфликтов между конкурентными и кооперационными механизмами.

Многие современные зарубежные авторы резко критикуют рыночный фундаментализм в муниципальном управлении, развивая идеи кейнсианства применительно к управлению городскими проектами (spatial keynesianism). Анализ опыта европейских городов показал, что основой рационального сочетания городского и рыночного регулирования является стратегическое планирование и градостроительное проектирование с первоочередным учетом законных прав собственников отдельных городских территорий и объектов города, а также их интересов; требований и интересов отдельных граждан, социальных слоев и населения города в целом, задач консолидации городов и прилегающих территорий.

Теоретический анализ перспектив муниципального управления базируется в диссертации на оценке соотношения частных и социальных издержек и эффектов. Издержки осуществления муниципальных прав включают издержки функционирования различных социальных установлений, между которыми субъекты местного хозяйства делают выбор.

Институциональной особенностью работников муниципального хозяйства является широкая возможность исполнять свои функции в том или ином варианте, встраивая в диапазон личного усмотрения свой собственный интерес. Этому способствует отсутствие системы учёта качества услуг, низкая прозрачность информации о состоянии хозяйства, научно-техническом уровне производства, соответствии расхода ресурсов технико-экономическим нормативам и т.д. Это относится не только к финансовой и снабженческой сфере, но и к самому предоставлению услуг потребителям.

Исследуемые в диссертации проблемы рационализации соотношения федерального, регионального, муниципального и рыночного регулирования хозяйства включают:

- уточнение функций и методов федерального регулирования (рис. 5);

- обоснование роли города в регулировании муниципальной экономики;

- определение функций внутригородского самоуправления;

- развитие форм государственно-частного партнерства и его экономических инструментов.

Рационализацию разделения расходных полномочий на финансируемые из федерального, регионального и муниципального бюджета на основе стабильных, а не ежегодно принимаемых законов, и нормативов.

Город-регион осуществляет при этом правоустанавливающие, правоприменительные и контрольно-надзорные функции, оказывает услуги юридическим и физическим лицам, ведёт государственное предпринимательство, организует финансово-технологический аудит - системную и комплексную проверку обоснованности затрат, формирующих себестоимость услуг городского хозяйства с учётом освоения передовой технологии, обеспечения экологической безопасности систем городского хозяйства и соответствия используемых технологий санитарно-гигиеническим, техническим, экологическим и социальным нормам и нормативам. Этот аудит должен стать органической составной частью системы стратегического планирования, основанной на социальных стандартах.

Рис.3. Федеральное управление развитием регионов

Глава 5. Организационно-экономический механизм формирования конкурентной среды в регионально-муниципальном хозяйстве

Развитие концепции формирования конкурентных условий в муниципальном хозяйстве в диссертации связано с решением трех основных теоретических проблем:

- выявление тенденций развития конкуренции в условиях глобализации и перехода к постиндустриальной информационной экономике;

- определение особенностей конкурентных условий в муниципальном хозяйстве;

- обоснование форм и организационно-экономического механизма формирования конкурентных условий в муниципальном городском хозяйстве современной России, где нередко создаётся тип отраслевого рынка, на котором существует единственный продавец товара, не имеющего близких заменителей. Он может получить высокую прибыль за счет полного контроля над ценой и объемами выпуска, установить высокие барьеры вхождения в рынок, если получит от города исключительное право производства или распределения энергоресурсов и других материальных благ и услуг.

Дифференциация товаров и услуг, их уникальность у данного производителя, приводит к тому, что вместо единого рынка складывается сеть частично обособленных, но взаимосвязанных рынков, а также широкое разнообразие цен, издержек, объемов выпуска продукции той или иной товарной группы. В то же время дифференциация не исключает и монополии на продукт, на городских рынках недвижимости, здравоохранительных, образовательных и других услуг.

Современная практика доказывает совместимость конкуренции и монополии, в отличие от традиционной точки зрения, по которой монополия и конкуренция взаимоисключают друг друга. Формой синтеза монополии и конкуренции в муниципальном хозяйстве является олигополия, рынок которой состоит из небольшого числа продавцов, чувствительных к политике ценообразования и маркетинговым стратегиям друг друга, при наличии ведущего покупателя - городской администрации. Весьма важным и принципиально новым видом рыночного поведения, является заключение альянсов с конкурентами - соглашений о совместной разработке и освоении нововведений, реализации инвестиционных проектов и т.д.

В этих условиях необходим не только контроль и обеспечение выполнения антимонопольного законодательства, но и государственно-муниципальное адвокатирование конкуренции, т.е. укрепление конкурентной среды экономической активности с помощью механизмов, которые не относятся к системе принуждения, а ориентированы на осознание хозяйственными субъектами выгод конкуренции. К числу основных направлений адвокатирования конкуренции в городском хозяйстве современной России следует отнести регистрацию и защиту интеллектуальной собственности и прав на недвижимость, развитие малого бизнеса и гласной процедуры распределения земельных участков, нежилых помещений и городского заказа. Как показывает опыт Петербурга особое значение имеет коренное изменение структуры малого бизнеса, увеличение в его составе доли инновационного бизнеса, в т.ч. ориентированного на нужды ЖКХ. Этому способствует как показал анализ опыта регионов России, развитие особых экономических зон (ОЭЗ) и технопарков.

Новым для муниципального хозяйства типом хозяйственных субъектов стали Агентства по развитию территорий (АРТ). С их помощью в рамках государственно-частного партнерства город выделяет и оформляет в приемлемые сроки земельные участки и финансирует создание на них инженерной инфраструктуры, а частные компании строят и реализуют жильё на согласованных с городом и муниципальными образованиями (МО) условиях.

В диссертации обобщен опыт развития юридически значимых договоров социального партнерства между городской администрацией, крупными компаниями, представителями работодателей и гражданского общества.

Реструктуризация муниципальных предприятий. По организационно-правовой форме наряду с предприятиями прямого управления без образования юридического лица (в сфере эксплуатации субсидируемого жилья, ремонта и эксплуатации дорог, природоохранной деятельности, культуры и отдыха, оказания коммунальных услуг, в сфере и т.д.). К ним относятся АО с участием местных органов власти и других физических и юридических лиц (в средних и крупных городах снабжают население водой, газом, теплом, электроэнергией и т.д). Муниципальные унитарные предприятия получают в конкуренции с частными фирмами или монопольно контракт (концессию) на транспорт, на благоустройство территории, и иные услуги. Некоммерческие муниципальные предприятия, часто они принадлежат ассоциациям потребителей, однако получают субсидии и контролируются муниципальной счетной палатой и объединенные муниципальные предприятия, создаваемые органами власти нескольких территорий для обслуживания населения и юридических лиц.

Глава 6. Конкурентные факторы и условия в различных секторах городского муниципального хозяйства

Важной особенностью конкурентных условий в городском хозяйстве является многообразие складывающихся здесь рынков (см. рис.4).

Рис.4. Структура рынков в городском хозяйстве

Важнейшим условием эффективности рынка недвижимости является его информационная прозрачность, которая дает участникам возможность осознанного выбора в ходе принятия решений. Для ее достижения нужно создать систему мониторинга цен и базу данных о предназначенных к продаже объектах - открытую и доступную любому лицу по его запросу, независимые и разнообразные организации, выполняют функции: посредничества при подборе объектов для инвестирования, купли и продажи; проверки юридической чистоты сделок; подготовки документов для регистрации в приемлемые сроки и за разумную цену; организации взаимных расчётов.

Упорядочение конкуренции на рынке недвижимости позволит отсечь от него ненадежные компании, которые привлекали средства населения и кредиты банков, допуская при этом затягивание сроков строительства, превышение его стоимости по сравнению с зафиксированной в договоре, длительное оформление прав собственности, замораживание стройки в ожидании роста цены участка и его последующей перепродажи.

Рынок услуг по благоустройству, энерго- и водоснабжению, канализации и т.д. существенно изменяет развитие сетей мини-маркетов, кафе и предприятий сферы услуг.

Развитие рынка нежилой недвижимости связано с четырьмя главными факторами: развитием торговых сетей, а также развлекательных и спортивных комплексов, формированием и инженерной подготовкой промышленных зон, изменением порядка оборота земельных участков и всей системы разрешений и документации на строительство. Развитие рынка недвижимости обусловлено созданием новой транспортной инфраструктуры и в свою очередь определяет формирование новых конкурентных рынков в сфере эксплуатации и ремонта недвижимости, благоустройства окружающих территорий.

По опыту ряда стран городские власти могут установить ограничения на строительство новых крупных и средних коммерческих объектов в отдельных районах города, приняв соответствующий закон.

С политико-экономической точки зрения муниципальное хозяйство является особым сектором экономики, где действуют мягкие бюджетные ограничения. Этот термин введён в оборот венгерским экономистом Я.Корнаи. Банкротство многих предприятий, обеспечивающих жизнедеятельность МО, невозможна даже при их нерентабельности, тем более, что часть продукции реализуется по льготным ценам или даже бесплатно. Эта помощь должна предоставляться не по самому факту существования предприятия, его сметы затрат, штатного расписания и т.д., а в зависимости от фактического объема и качества предоставляемых услуг, причём на основе конкуренции, конкурсов, тендеров и т.д.

Мягкие бюджетные ограничения по отношению к муниципальному хозяйству - объективная необходимость, характерная в той или иной мере для всех стран. Но в России это привело к резкому отставанию этого хозяйства по инновационной активности, развитию и освоению новых технологий, по качеству управления. Усилия руководства предприятий направляются на установление особых отношений с чиновниками, принимающими решения об оказании помощи. Между тем, в условиях конкуренции возможно использование объективного критерия выбора инвестиционных проектов для городского хозяйства. Таким критерием является совокупное общественное благосостояние - сумма экономического эффекта от реализации самого проекта, прироста добавленной стоимости на предприятии и внешнего эффекта проекта для городской экономики.

Конкуренция при производстве товаров и услуг городского хозяйства предполагает многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности, сочетание крупного производства и малого бизнеса, рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, усиление экологического и санитарно-эпидемиологического контроля; а главное - гарантированное обеспечение минимума услуг независимо от платежеспособности населения, устойчивой работы бюджетных организаций города.

Субъектами конкурентных отношений на микроуровне выступают предприниматели и фирмы; на мезоуровне - отраслевые и межотраслевые холдинговые компании; на макроуровне - города, муниципальные образования, регионы. Субъект каждого последующего уровня не только объединяет и регулирует более простые субъекты, но и выступает особым субъектом конкуренции, существенно отличающимся от простой суммы входящих в него элементов. Каждый уровень реализует свое положение субъекта конкурентных отношений, выступая самостоятельным, относительно обособленным субъектом, системой более высокого порядка (рис. 5). К числу показателей качества конкурентного обслуживания, как показал анализ, относятся: уровень обеспечения услугами (удельные объемы потребления услуг, степень охвата услугами потребителей) с учётом установленных стандартов; качество обслуживания, измеряемое на базе объективных показателей (норм, нормативов); самоокупаемость услуг (доля дотаций из бюджета); оценка потребителями достаточности, качества и доступности услуг; удельный расход ресурсов на единицу услуг, потери ресурсов в сетях; степень очистки выбросов в окружающую среду, уровень и эффективность их утилизации.

Рис.5. Сферы конкурентного обслуживания городского хозяйства

Глава 7. Развитие конкурентной среды в региональном дорожно-транспортном комплексе

Городской транспортный комплекс, включающий пассажирский и грузовой автомобильный, электрический наземный и подземный, речной транспорт, дорожное хозяйство, транспортную и логистическую инфраструктуру, принадлежащие городу аэропорты, порты, вокзалы и т.д., представляет собой важнейшую часть муниципального хозяйства и городской экономики.

Проблема многих городов - перегруженность внутригородских магистралей транспортными потоками, в т.ч. транзитными. В Петербурге ситуация особенно острая, потому что большинство крупных промышленных предприятий, порт, транспортно-складские объекты расположены в историческом центре. Специфика географического положения Петербурга на границе с ЕС создает дополнительную транспортную нагрузку со стороны транзитного автотранспорта.

Монетизация льгот на городском транспорте, на которую из федерального бюджета в 2005-2006 гг. дополнительно было выделено 130 млрд.руб., не решила проблемы. Многие регионы не смогли отменить бесплатный проезд льготников и тем более обеспечить самоокупаемость общественного транспорта без федеральных субсидий.

Реструктуризация городского автотранспорта в Петербургеимела целью - создать конкурентную среду, привлечь частные инвестиции и уменьшить убыточность «Пассажиравтотранса», отдав часть социальных (с регулируемыми тарифами оплаты проезда) маршрутов коммерческим перевозчикам и взамен разрешив им обслуживать коммерческие маршруты. Основой развития дорожно-транспортного комплекса городского хозяйства является создание конкурентной среды, выбор подрядных организаций на выполнение дорожных работ проводится на основе конкурса.

В диссертации представлен подробный анализ состояния дорожно-строительной отрасли в Петербурге в 2001-2006 гг. и перспективы ее развития с учетом новых требований к качеству дорожных работ, замены конструктивных слоев дорожных одежд, повышения качества и долговечность асфальтобетонных покрытий.

На состояние улично-дорожной сети Петербурга оказывают отрицательное влияние неблагоприятные погодно-климатические условия (частые переходы через 0 оС в осенне-зимний период, большое количество осадков, расположение большей части города в «нулевых» отметках); высокий уровень грунтовых вод; слабые и пучинистые грунты земляного полотна (торфяники, супеси, суглинки и др.), не обладающие достаточной несущей способностью; расположение в зоне красных линий многочисленных подземных коммуникаций (газо- и водопроводы, канализация, теплотрассы, телефонная сеть и т.п.); несовершенство существующей нормативной базы; недостаточная несущая способность дорожных одежд большинства существующих магистралей города.

...